9820 Jelentés a Miniszterelnökség fejezet működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről

Átírás

1 9820 Jelentés a Miniszterelnökség fejezet működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről TARTALOMJEGYZÉK I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. A szakmai feladatok, a szervezeti rendszer, a létszám összhangja, a működés szabályozottsága 2. A költségvetés tervezési és finanszírozási rendszere 3. A költségvetés végrehajtása 4. Eszköz- és vagyongazdálkodás 5. A fejezeti kezelésű előirányzatok és felhasználásuk 6. A számvitel 7. Az ellenőrzési tevékenység Mellékletek, függelékek, táblázatok A miniszterelnök munkáját, a Kormány testületi működését, továbbá egyes, a kormányzati feladatok ellátását segítő szervezetek költségvetését tartalmazó Miniszterelnökség (ME) fejezethez több fejezeti jogosítvánnyal rendelkező szervezet is tartozik, így a felügyeleti jogosítványok is megoszlanak. A fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője - az alá besorolt költségvetési intézmények tekintetében - a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) közigazgatási államtitkára. A Kormányzati Ellenőrzési Iroda (KEI) címet ugyanakkor a miniszterelnök a MEH közigazgatási államtitkára közreműködésével felügyeli, míg a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok cím felügyeletét tárca nélküli miniszter látja el. (A MEH közigazgatási államtitkára költségvetési felügyelete alá rendelt, illetve a hozzá nem tartozó intézmények és címek megnevezését az 1. sz. táblázat tartalmazza.) A fejezet tartalmazza továbbá - a Kormánynak az állami költségvetés végrehajtásában betöltött szerepével összhangban - a költségvetés általános és céltartalékát, egyes más fejezetbe nem sorolható, illetve rendkívüli kiadásként tervezett előirányzatokat is.

2 A fejezet cím- és feladatrendszere évről-évre módosult. A legjelentősebb változások között zajlottak le, a profiltisztítás eredményeként 1995-re a címek egy része a szakmailag érintett minisztériumok felügyelete alá került. A ME fejezet 1997-ben 13 címmel rendelkezett, amihez a költségvetési törvény 48 Mrd Ft kiadási előirányzatot rendelt, költségvetési létszámuk fő volt. Ezen belül a közigazgatási államtitkár költségvetési felügyelete alá tartozó címek kiadási előirányzata 10 Mrd Ft, költségvetési létszáma 620 fő volt. A fejezetnél az Állami Számvevőszék (ÁSZ) ben átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzést végzett, ezt követően az ellenőrzéseink elsősorban a zárszámadásra, illetve a költségvetési tervezésre irányultak. Az évi XXXVIII. tv. 2. (5) bekezdése alapján végzett ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy ˇ a fejezet szervezete, működési mechanizmusa, költségvetési előirányzata összhangban volt-e a szakmai feladatokkal, segítette-e azok hatékony és eredményes ellátását; ˇ a költségvetési gazdálkodás során hogyan érvényesültek a törvényesség, a célszerűség és az eredményesség szempontjai; ˇ milyen eredménnyel hasznosította a fejezet a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait? Az I. féléve közötti időszak gazdálkodására kiterjedő ellenőrzés ben a fejezethez tartozó 13 címből - tíz cím előirányzatára (1997-ben összesen 13,5 Mrd Ft) irányult. Ezen belül a Fejezeti kezelésű előirányzatok cím Célelőirányzatok alcímének két előirányzat csoportját (X-400- as rendszer üzemeltetése 60 M Ft; Balatoni kutatások támogatása 125 M Ft), az Egyházak támogatása alcímének négy előirányzat csoportját (Egyházi alapintézmények működése, felújítása, beruházás fejlesztés 2350 M Ft; Egyházi szociális intézmények felújítása, fejlesztése, beruházás 180 M Ft; Egyházi személyek járulékfizetése 250 M Ft; Egyházi nyugdíjalapok támogatása 170 M Ft); a Kormányzati rendkívüli kiadások cím egy alcímét (Egyházi ingatlanok visszaadása 4000 M Ft) érintette részletesebben az ellenőrzés. Az ellenőrzött címek közül a KEI költségvetési cím fejezeti jogosítvánnyal rendelkezik, tehát nem tartozik a MEH

3 közigazgatási államtitkárának költségvetési felügyelete alá. A KEI ellenőrzéséről a megállapításainkat a függelék tartalmazza. Az ellenőrzés tehát nem terjedt ki az 1997-ben már nem a ME fejezetben lévő címekre, továbbá a Polgári Nemzetbiztonsági Szogálatok, a tartalékok (költségvetés általános tartaléka; céltartalékok), valamint a Gyermek- és Ifjúsági Érdekegyeztető Tanács címekre. (Megjegyezzük, hogy a fejezeti jogosítvánnyal rendelkező Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok cím gazdálkodásának ellenőrzését ez évben megkezdjük; a tartalékok címet pedig minden évben a zárszámadás ellenőrzése keretében vizsgáljuk.) Megállapításainkat a dokumentumok szúrópróbaszerű ellenőrzésére, a beszámolók, tanúsítványok adatainak értékelésére alapoztuk. Az értékelést nehezítette, hogy az egyes évek gazdálkodását jellemző fejezet szintű adatok - a permanens feladatváltozásokkal összefüggésben - eltérő tartalmuk miatt nem voltak összevethetők. A mellékelt táblázatok az adott költségvetési évben a MEH közigazgatási államtitkárához tartozó címek előirányzatait és teljesítési adatait tartalmazzák. A jelentés két mellékletében értékeltük a kormányzati informatikai és távközlési rendszer létrehozását, fejlesztését (1. sz. melléklet), valamint az egyházak támogatásának rendszerét (2. sz. melléklet). I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok A feladat- és hatáskört érintő folyamatos változásokhoz kapcsolódóan évről-évre - tendenciájában kedvező irányban - módosult a fejezet költségvetési szerkezete. Az állami feladat-felülvizsgálat (a profiltisztítás) hatása tükröződött a fejezet cím, illetve intézmény struktúrájának egyszerűsödésében, karcsúsodásában. A feladat leépítési folyamat azonban 1995-től megállt, és a kormányzati munkamegosztással, a prioritások változásával összhangban emelkedett a fejezet szakmai-gazdálkodási felügyeleti körébe sorolt címek, intézmények száma. Erőteljesen bővültek a fejezeti kezelésű előirányzat-csoportok is, ami tükrözi a MEH tevékenységi körének szélesedését is.

4 A fejezethez visszakerült ifjúságpolitikai és egyházügyi támogatások, továbbá a határon túli magyarokkal, valamint a nemzeti etnikai kisebbségekkel kapcsolatos feladatok esetében háttérbe szorult a szervezeti, gazdálkodási formák optimális, célszerű megválasztása. Ennek folytán az intézményi szerkezet nagyságrendi szempontból - figyelemmel az irányító apparátusra is - aránytalanul elaprózódott. A tartalmában heterogén feladatbővítés kapcsán nőtt a MEH szerepe a Kormány döntéseinek előkészítésében, végrehajtásában és ellenőrzésében. A MEH feladatrendszere összetettebbé vált, s abban szerepelnek szakmailag más tárcákhoz is rendelhető tevékenységek. Ugyanakkor a folyamatos átszervezés nyomán a MEH szervezete nagyobb, tagoltabb lett, szélesedett az államtitkári irányítás hatóköre. A szervezeti tagoltságot jellemzi a vezetői státuszok - a vezetői besorolású munkaköröket nem számítva - számának, arányának folyamatos gyarapodása is. A szervezet, az irányítás tagoltsága a feladatok nem kellő elhatárolásával is járt, illetve annak veszélyét hordozza. Megfontolandó továbbá a kormányzati munkával együttjáró szükséges feladatváltozások mellett a feladat-szervezet rendszerben a stabilitás erősítése. Kedvező intézkedések születtek ugyanakkor az intézményi költségvetési gazdálkodás, a számviteli tevékenység ésszerűbb formáinak alkalmazására (az önálló költségvetési szervek részben önálló jogkörűvé minősítése, a feladatellátás költségvetésen kívüli szervezetbe integrálása ). Az ellenőrzött időszakban a fejezeti szinten rendelkezésre álló források biztosították a szakmai feladatok ellátásához szükséges pénzügyi feltételeket, miközben a feladatok átrendeződése nem járt költségvetési támogatás megtakarítással, esetenként pedig (pl. az üdülőknél) a támogatás növekedése volt megfigyelhető. A fejezeti tartalék előirányzatok lehetőséget adtak a támogatással nem fedezett intézményi többletfeladatokhoz a források kiegészítésére, pótlására. A forrásellátottságot jellemzi, hogy nem kényszerültek a költségvetési pénzeszközök kímélésére. Az egyes években a fejezeti tartalék előirányzatokat nem használták fel teljes mértékben. A kincstári rendszer bevezetését megelőzően a fejezetnél átmenetileg szabad pénzeszközök befektetési hozamával bővítették a tartalék előirányzatot. A MEH az eredményesen működő gazdasági

5 társaságaiból - melyek felett a tulajdonosi jogokat az évi VI. tv-ben előírtak szerint gyakorolta - osztalékot egy évben sem vett ki, erre költségvetési pozíciója nem késztette. Az összességében kedvező forrásellátottság mellett, különösen az es években nem minden intézménynél sikerült megteremteni a feladat-létszám-bérgazdálkodás összhangját. A bérgazdálkodásra jellemző volt a nagyarányú előirányzat-módosítás, a bérkiadások jelentős emelése, majd a teljesítés módosított előirányzattól való eltérése, az átcsoportosítás, a számottevő összegű, arányú bérmaradvány. A feladat, a szervezet, a létszám, illetve a költségvetési keretek összhangjának a követelménye a feladat átcsoportosítások során esetenként nem teljesült. Így például az egyházakkal kapcsolatos feladat-szervezet évi ME fejezethez rendelése időben megelőzte a kapcsolatos költségvetési keretek átcsoportosítását (1997). A fejezethez tartozó intézmények működésének jogszabályi háttere rendezett, szervezetük, működésük belső szabályozottsága javult, többségük működési rendje az ellenőrzésünk idején már jól szabályozott volt. A gazdálkodás, különösen a számvitel szabályozottsága - a fokozatos és szerény mértékű előrelépés ellenére - nem tekinthető megfelelőnek. A számlarend, számviteli politika, leltározás, selejtezés, pénzkezelés, stb. szabályozása az közötti időszakban nem volt teljeskörű, a belső szabályzatok folyamatos aktualizálása is csak részben történt meg. A főkönyvi számlák és analitikus nyilvántartások rendszerét jellemzően nem a vonatkozó kormányrendeleteknek megfelelően határozták meg. Az intézmények költségvetési előirányzatai az ellenőrzött hat év viszonylatában mintegy megkétszereződtek. A feladatok finanszírozásában a növekvő összegű és arányú költségvetési támogatáson kívül az intézményi saját bevételek, átvett pénzeszközök szerény és csökkenő mértékben játszottak szerepet. A költségvetés tervezése - elsősorban bevételi oldalról - megalapozottabbá vált. Ebben a fejezeti tervezést irányító, összehangoló tevékenység kedvező hatása is megnyilvánult. A fejezet felmérte az intézményi gazdálkodás feszültségpontjait, mozgásterét és differenciáltan érvényesítette a szigorító intézkedéseket is. Ugyanakkor a végrehajtás

6 tükrében egyes előirányzatok (pl. bér, kiküldetések, (köz)alapítványok, kormányzati informatikai fejlesztés támogatása) megalapozottságát érintő észrevételeket tettünk. A feladatváltozásokhoz kapcsolódó jelentős előirányzat módosításokat a hatásköri előírásoknak megfelelően hajtották végre, azokról részletes analitikát vezettek. A fejezet és intézményei a kincstári rendszer bevezetéséhez jól alkalmazkodtak, gazdálkodásuk kiegyensúlyozott volt, likviditási (fedezeti) problémák csak kivételesen (HTMH) merültek fel. Az intézményi pénzmaradványok elszámolása, a letéti számlák kezelése az előírásoknak megfelelő volt. A pénzmaradvány felhasználását érintően észrevételeztük, hogy a pénzügyminisztériumi jóváhagyást megelőzően a Kormány határozatban döntött (1995-ben) - a hatályos kormányrendelet előírásaitól eltérően - a pénzmaradvány terhére alapítványi támogatás kiutalásáról. Az intézmények költségvetési gazdálkodása nagyobbrészt szabályszerű volt. Hiányosságot e téren a megbízási szerződéseknél (HTMH, NEKH, MKI), belföldi kiküldetések napidíj elszámolásánál (NEKH), a külföldi kiküldetések költségelszámolásánál (HTMH), illetve 1994-ben a 36/1988. (VIII.16.) PM rendelet versenytárgyalásokra vonatkozó előírásainak be nem tartása miatt (MEH) tapasztaltunk. Az intézmények költségvetési gazdálkodása ugyanakkor nem volt mindig célszerű, hatékony. A költségvetési források kímélése többször nem kapott prioritást, így a MEH gazdasági társaságaival (pl. a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft-vel) kialakított - egyébként jogszerű - ügyleteivel (bérleti díj, költségtérítés, ingóságok értékesítése) összefüggésben sem. A gépkocsi javító műhely kapacitásának egy része tartósan kihasználatlan. A MEH iroda épületében a biztonságvédelmi rendszer használata utólag nem igazolta a bevezetésével kapcsolatos magas költségeket. Az intézmények eszközgazdálkodása lényegében megfelelt a követelményeknek. Az eszközellátottság jó színvonalú. A tárgyieszköz- és készletbeszerzéseknél a közbeszerzési törvény előírásait érvényesítették, ezzel kapcsolatban a vizsgált körben hiányosságot nem állapítottunk meg. A MEH irodaház felújítása indokolt, az elvégzett munkák szükségesek voltak, melyeket az évi ütemezésének megfelelően, a megadott határidőre, a rendelkezésre álló előirányzatok jelentősebb módosítása nélkül hajtották végre. A szervezetek elhelyezése

7 összességében jó irányban változott, javult az épület kihasználtsága. Példa értékű lehet a MEH és az IM közös épületben történő elhelyezése. Kapcsolódóan azonban kifogásoltuk az ingatlan működtetését, a szociális ellátást biztosító gazdálkodó szervezet másutt történő elhelyezését. A MEH rendelkezésére álló lakások tekintetében nem tettek eleget az évi LXXVIII. tv ában előírt rendeletalkotási kötelezettségnek. Ugyanakkor a MEH lakásgazdálkodása összességében a törvényeknek megfelelő volt. Előfordultak azonban célszerűtlen, az állami vagyonnal való takarékos, ésszerű gazdálkodás követelményét ki nem elégítő lakásértékesítési, -felújítási ügyletek is (a kifogásolt célszerűtlen intézkedések nem a rendeletalkotás elmulasztásának a következményei). A fejezeti kezelésű előirányzatok mértékének alakulása, a kapcsolódó fejlesztési többletek, szerkezeti változások is tükrözik a feladatok egyre dinamikusabb növekedését. A fejezeti kezelésű előirányzatokon belül a célelőirányzatok aránya jelentős volt (66%), nagyobb hányadukban (köz)alapítványok támogatására szolgáltak. Ugyanakkor kifogásoltuk e kört érintően, hogy az egyedi kormányhatározatokkal adományozott állami támogatásokat egyes esetekben - elsősorban az ellenőrzött időszak első felében - célmegjelölés és elszámolási kötelezettség előírása nélkül biztosították, emiatt az ellenőrzés lehetőségei csorbultak. Eseti jelleggel előforduló hiányosságként észrevételeztük az előirányzat megalapozatlanságát (földrendező és földkiadó bizottságok, valamint a kárpótlási és érdekegyeztető fórumok előirányzata), vagy jogszabályi előírásba ütköző - nem a fejezetnek felróható - eljárást (gazdasági kamarák megalakulásával kapcsolatos előirányzat, pénzforgalmi lebonyolítás és erről a beszámolás). A balatoni kutatások támogatását, a kormányzati informatikai és távközlési rendszer létrehozását, fejlesztését, továbbá az egyházak támogatását szolgáló előirányzatok esetében a támogatások utalása megfelelt a költségvetési, számviteli előírásoknak. A kormányzati informatikai stratégia hatására a közigazgatási szerveknél előrelépés tapasztalható, az informatika folyamatosan beépül(t) a munkavégzési folyamatokba, a megvalósulás azonban a kitűzött céloktól részben elmaradt, a szükséges és az elvárt ütemnél lassúbb. A pénzeszközök felhasználásának célszerűségét, eredményességét esetenként (pl. a kormányzati informatikai fejlesztések,

8 balatoni kutatások) kedvezőtlenül befolyásolták a koordinációs feltételekben, a szabályozásban, pályáztatási rendszer működésében tapasztalt hiányosságok. Az intézmények többségénél a számviteli tevékenység gyenge pont. A szabályozás jelzett problémáin túl, könyvelési és elszámolási (rendszerbeli és eseti) hibák miatt, jellemzően - a MEH és a MEH Ellátó Szolgálat kivételével - a mérlegek és a pénzforgalmi jelentések között az összhang nem minden esetben volt biztosított, a mérlegvalódiság elve egyes években csak korlátozottan érvényesült. A költségvetési és a belső ellenőrzés funkcionálásában szerény mértékű volt az előrelépés, a tapasztalt problémák elsősorban szervezeti, személyi feltételekre vezethetők vissza. A fejezet a 23/1979. (VI.28.) MT rendelet 97. (1) bekezdésében előírt kétévenkénti felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzési kötelezettségének nem tett maradéktalanul eleget. Az ellenőrzések hatékonyságát az intézkedések hiánya, a végrehajtás következetlensége rontotta. Az intézményeknél a vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzés hézagosan funkcionált. Kedvező, hogy erősödött a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának ellenőrzése, számonkérő jellege. Ugyanakkor a támogatások felhasználásának ellenőrzése nem terjedt ki valamennyi területre, illetve nem volt kellően hatékony (pl. a balatoni kutatások, a kormányzati informatikai fejlesztések támogatása). A ME fejezet a korábbi ellenőrzésünk megállapításaira, javaslataira intézkedéseket hozott, melynek eredményei tükröződnek a gazdálkodásban, a tevékenység vitelében elért fejlődésben. A Központi Számvevőségi Hivatal jogutódjaként 1994-ben megalakult KEI feladatköre, feladatainak tartalma, felügyelete és státusza a jogelődéhez képest jelentősen és több ponton változott. Feladatai - az ÁSZ-hoz hasonlóan - az ellenőrzés Áht. szerinti komplex rendszerébe illeszkednek. A KEI feladatköre tekintetében azonban az Áht. jelenleg hatályos 121. (5) bek. szövegével a 138/1994. (X. 28.) Korm. rendelet 2. -a nincs teljesen összhangban, ugyanis az Áht. hivatkozott szakasza időközben jelentősen bővült. Az eltérő szabályozás a szervezet működésének a kormányrendeletre alapozott belső szabályozásában ( SzMSz) is tükröződik.

9 A KEI szervezete célszerűen kiépített, jól elkülönül a költségvetési gazdálkodási típusú, valamint a kormánydöntések hatályosulását vizsgáló szervezet és feladatkör, e feladatmegosztással a hatásköri és irányítási viszonyok is összhangban vannak, tevékenysége - néhány kisebb részterület kivételével - szabályozott. A gyarapodó számban végzett ellenőrzéseken belül jellemzővé vált a munkaterven felüli vizsgálat. A KEI - a rendeleti szabályozástól nem kis mértékben eltérően - a Kormány vezetői irányításának részeként működött. Az intézménynél a szakmai feladatok és a pénzügyi lehetőségek összhangban voltak, az óta változatlan létszámmal - és esetenként szakértők foglalkoztatásával - alapvetően eleget tudott tenni a vele szemben támasztott követelményeknek, amit elősegített a személyi juttatások kedvező alakulása is. A tárgyi eszköz ellátottság jónak minősíthető, a felújítások, karbantartási kiadások indokolt célokat szolgáltak. Az elszámolásoknál kisebb hiányosságokat tapasztaltunk, melyek egy részét - a számvevői jelentésre adott válasz szerint - az intézmény már korrigálta. Az ellenőrzés megállapításai alapján javasoljuk a Kormánynak 1. A fejezet (a MEH) feladat és szervezetrendszerének alakításánál törekedjen a szakmai tárcák és a fejezet közötti egyértelmű feladat elhatárolásra; a nagyságrendjében és gazdálkodási jogkörében optimális intézményi szerkezet kialakítására. 2. Tekintse át a kormányzati informatikai fejlesztések szakmai és támogatási feltételrendszerét és tegyen intézkedéseket a pénzeszközök hatékonyabb elosztását szolgáló szabályozási, szervezeti, döntési megoldások kialakítására. 3. Az ellenőrzési tevékenység hatékonyságának javítása érdekében - figyelemmel a lehetséges kapcsolódási pontokra (pl. visszacsatolás a Kormány döntéseinek hatásairól) - tekintse át a KEI és a MEH ellenőrzési tevékenységét. a ME fejezet vezetőjének

10 1. Tegyen intézkedéseket a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzési feladatokhoz igazodó személyi feltételek megteremtésére, szorgalmazza a fejezethez tartozó intézmények belső ellenőrzésének megerősítését, hatékonyságának javítását. 2. Kezdeményezze a Kormánynál a lakások és helyiségek bérletéről, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló évi LXXVIII. törvény 87. -ában előírt rendeletalkotás alóli felmentést és belső szabályzatban rögzítsék a rendelkezésükre álló lakásokkal való gazdálkodás rendjét. 3. Tekintse át a gazdasági társaságainak eredménytartalékát, fejlesztési elképzeléseit, a költségvetési források kímélése érdekében vonja be a gazdálkodásba a tartalékul szolgáló pénzeszközöket. 4. Vizsgálja felül a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft-vel kötött megállapodásait a költségekkel arányos térítési díjak alkalmazása érdekében. 5. Kezdeményezze - a költségvetési, gazdálkodási jogszabályokra is figyelemmel - a gépjármű javító műhely szabad kapacitásának tartós lekötését. 6. Kísérje figyelemmel, hogy az intézmények a feltárt hiányosságok, szabálytalanságok megszüntetésére a szükséges intézkedéseket megtették-e és azok mennyire voltak eredményesek. a KEI elnökének 1. A szervezet működésének megfelelő szabályozottsága érdekében tegyen javaslatot a Kormánynak a 138/1994. (X. 28.) sz. Korm. rendelet Áht (5) bekezdésben foglaltakhoz igazodó módosítására, s az SzMSz-ben a feladatokat a jogszabályi előírásokkal összhangban rögzítse; 2. A szervezet korszerűsítése során gondolja át, hogy milyen módon lehet az intézmény feladatát, szervezetét, kapacitását jobban összehangolni a Kormány vezetői igényeihez kapcsolódó ellenőrzésekkel

11 II. Részletes megállapítások 1. A szakmai feladatok, a szervezeti rendszer, a létszám összhangja, a működés szabályozottsága 1.1. A fejezet szakmai feladatainak, címstruktúrájának változásai A ME fejezet feladatait egyrészt a kormányzati munkamegosztás rendszere, a prioritások változása határozza meg, másrészt a Kormány működését segítő, ahhoz szorosan kapcsolódó szellemi-technikai háttér biztosítása, irányítása képezi. E feladatok egy része külön címként (intézményként) is megjelenik, más részét a MEH-en belül önálló szervezeti egységek végzik. A kormányzati munkamegosztás, ezen belül a MEH-et, valamint a ME fejezetbe tartozó egyéb szervezeteket érintő feladat- és hatáskör-változások függvényében évről-évre - tendenciájában kedvező irányban - módosult a fejezet költségvetési szerkezete. A fejezeti feladatok egységesebbé tétele, karcsúsítása - melyet korábban javasoltunk évben kezdődött és a kormányváltást követően befejeződött. A fejezet közigazgatási államtitkárának felügyelete alá ugyanis között számos olyan szervezet is tartozott, melyek szakmai felügyeletét jellemzően a szaktárcák (IKM, MKM, PM, stb.) látták el, míg a költségvetés tervezése és végrehajtása tekintetében a ME fejezettel voltak közvetlen kapcsolatban. Különösen a címrend struktúráját érintette annak a konstrukciónak az átalakulása, amelynek értelmében egyes feladatokat (címeket, intézményeket) a Kormány kijelölt tagja, illetve tárca nélküli miniszter irányított (pl. Kárpótlási Hivatal, Országos Bányaműszaki Főfelügyelőség, OTKA Iroda, Hadiipari Hivatal, Központi Ifjúsági Alap). E feladatok szakmai, költségvetési felügyelete fokozatosan az illetékes szaktárcák vezetőihez helyeződött át ben 13 cím, 1993-ban 12, 1994-ben 10, 1995-ben 6, 1996-ban 7, 1997-ben 13 cím tartozott a fejezethez.

12 Az Országos Bányaműszaki Főfelügyelőség, a Hadiipari Hivatal évtől átkerült az IKM fejezethez, évtől a Kárpótlási Hivatal az FM, a Világkiállítási Programiroda az IKM, az Országos Tudományos Kutatási Alap és az alapot kezelő OTKA Iroda az MKM, a Bankfelügyelet a PM fejezetbe integrálódott. A feladat-leépítési folyamat 1995-től megállt és a Kormány működéséhez közvetlenül kapcsolódó új, majd a visszarendeződő feladatokhoz igazodóan ismét emelkedett a fejezethez sorolt intézmények, címek száma. Kedvező viszont, hogy az új címek szakmai felügyeletét is a fejezet látja el. Az át-, illetve visszarendezett két feladatcsoportnak (az ifjúságpolitika kormányszintű támogatása és az egyházügyek támogatása) a szerepe, súlya jelentősen változott. (1994-ben az egyház-, az ifjúságpolitikai feladat- és hatáskörök az MKMhez kerültek.) Az ifjúságpolitika kormányszintű támogatása ben még csak egy titkárságot, 1997-ben azonban már a MEH-en belül címzetes államtitkári irányítással - külön háttérintézményekkel, új érdekegyeztetési formával alátámasztott - intézményrendszert jelentett. A Gyermek és Ifjúsági Alapprogram Titkársága (GYIAT) 1996-tól, a Mobilitás Ifjúsági Szolgálat (MISZ) költségvetési szervezetek től tartoznak a fejezethez. Az egyházi ügyek támogatását ben 2 politikai államtitkár felügyelte. Ez a terület a MEH-en belül év folyamán - címzetes államtitkári irányítással és az alcímstruktúrán belül az egyházak támogatására szolgáló előirányzat-csoportok számottevő növelésével - ismét előtérbe került. Ezek a feladatcsoportok ezáltal is szakmai prioritást nyertek. A közigazgatás korszerűsítése feladatának kormánybiztoshoz rendelésével a Magyar Közigazgatási Intézet (MKI) a BM fejezetből önálló címként átkerült a ME fejezethez. A folyamatosan a fejezetnél maradt intézmények között vannak olyanok, amelyeknél a feladatkör tárcaközi jellege, a

13 feladat súlya indokolja a fejezet címrendjébe való besorolást, noha a szakmai feladatellátás szempontjából a kompetens szaktárcákhoz sorolás sem zárható ki (NEKH és a HTMH). E feladatcsoportok jelentősége, szerepe az önálló országos intézeti háttér megteremtésével megnövekedett, a kormányzati munkamegosztásban prioritást kaptak. A költségvetési irányelvekben szorgalmazott, továbbá az előző ellenőrzésünk során igényként megfogalmazott állami feladatfelülvizsgálat kapcsán hozott intézkedések érintették a ME fejezet felügyeleti jogkörét, szervezetét is. Ezek eredményeinek hatása tükröződött a fejezeti cím, illetve intézményi struktúra egyszerűsödésében ben a Presszinform Külföldi Újságírókat Tájékoztató Irodát jogutód nélkül megszüntették. A volt MSZMP üdülőket egyháznak, illetve a Kincstári Vagyonkezelő Szervezetnek átadták, a gazdaságtalanul üzemeltetett hivatali bölcsődét és óvodát megszüntették. A MEH feladata egyszerűsödött azzal, hogy átadták a munkahelyi étkeztetést, a vendéglátó szolgáltatást és az üdülők üzemeltetését 1995-től a Magyar Hivatalos Közlönykiadó Kft-nek. A Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága (MKGI) létrehozását követően az üdülők cím megszűnt. A fejezeti kezelésű előirányzat-csoportokat tartalmazó alcímek számának növekedése (2-ről 5-re) a címstruktúrához képest kevésbé tükrözi a fejezet feladat-körének változásait, lényegében feladat-tagolást jelent. A fejezeti kezelésű előirányzat-csoportok száma 1992-től 1994-re megkétszereződött (17-ről 36-ra), ra mérséklődött (18, illetve 21), 1997-re viszont erőteljesen növekedett, 52 volt. Tartalmi szempontból az előirányzatcsoportok heterogén feladatokat takarnak, melyek többsége összefüggésbe hozható a MEH SZMSZ-eiben megfogalmazott feladatokkal. A fejezeti kezelésű előirányzatcsoportok számának emelkedése egyúttal a fejezethez rendelt, meghatározott feladatokra fordítható pénzeszközökkel való gazdálkodásban a központosítás tendenciáit is jelenti, amelyhez

14 a Kormány ellenőrzés is közvetlenebbül kapcsolódhat. Ugyanakkor a heterogén feladatok ilyen ütemű növekedése a feladatellátásnak, a célszerű, hatékony előirányzat felhasználásnak is korlátjává válhat. A határon túli magyarok, illetve a hazai kisebbségek helyzetének javításához kapcsolódott pl. az Illyés Alapítvány, a Teleki Alapítvány, a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Alapítvány, továbbá a kisebbségi lapok, a kisebbségi törvényből adódó hivatali kiadások támogatása. Az ifjúságpolitikai feladatokkal a Híd Nemzetközi Ifjúsági Tábor Alapítvány, a tudománypolitikai feladatokkal a Tudománypolitikai Alaphoz való hozzájárulás függött össze, a Duna Vízlépcsővel kapcsolatos támogatás pedig azzal, hogy e témára külön kormánybiztost neveztek ki. A kárpótlási törvény hatása mutatkozott meg a Kárpótlási egyeztető fórumnak, továbbá a Földrendezési és földmérő bizottságok kiadásainak támogatásában ben nagy számban jelentek meg további alapítványi, illetve aktuális eseményekhez kötődő támogatások (pl. Sajtószabadság Alapítvány, Antall József Emlék Alapítvány) ban a célelőirányzatok köre az ismert célokon túl bővült a művészeti díjak támogatásával, (amelyek a művelődési szaktárcához tartozhatnának); továbbá a Világbanki segéllyel megvalósuló közigazgatási korszerűsítési program az X.400-as rendszer és a Beruházási célprogramok alcímen belül az EXPO 96 lemondásával összefüggő feladatok finanszírozásának feladatával ben a célelőirányzatok alcímhez részint az ifjúságpolitika stratégiai szerepének és háttérintézményeinek megerősítése kapcsán újabb előirányzat-csoportok kerültek (Gyermek- és Ifjúsági Alapprogram, Gyermek- és Ifjúsági ÉT, az Ifjúság Európáért program, két- és többoldalú nemzetközi szerződések alapján szervezett csereprogramok) támogatása; részint megjelentek a különböző egyházi támogatások.

15 Mindezekből következően a fejezethez tartozó - a MEH közigazgatási államtitkára által felügyelt - címek, illetve költségvetési szervek száma nőtt, ugyanakkor az intézményi szerkezet nagyságrendi szempontból elaprózódott, mivel létrehozásukkor csak a feladat jelentősége kapott prioritást az optimális szervezet-gazdálkodási keretek kialakításával szemben. (Például 6-6 fővel önálló költségvetési szervként működik az MISZ és a GYIAT.) A fejezet intézményeit érintő ésszerűbb szervezeti konstrukciók kialakításának kidolgozása évben elkezdődött, és évre megteremtődött annak a lehetősége, hogy a korábbi, a MEH szervezeti egységét jelentő MEH Ellátó Szolgálat alcím - Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósággá átalakításával - ellássa a részben önálló költségvetési szervvé átminősített NEKH és a HTMH gazdálkodását regisztráló pénzügyi-számviteli-bérszámfejtési feladatokat is. Ettől az intézkedéstől a pénzügyi-számviteli munka szakszerűségének javulása várható. Ugyanez vonatkozik az üdülők üzemeltetési feladatainak költségvetésen kívüli szervezetbe integrálására is. E változások eredményeként jelenleg az intézményi struktúrához jobban igazodik a cím-(alcím) rend A MEH feladatainak, szervezetének alakulása A Miniszterelnökség fejezeten belül meghatározó a Miniszterelnöki Hivatal szerepe. Azon túl, hogy a címek egyike, ellátja a fejezeti irányító szervi teendőket is a többi ide tartozó cím/intézmény felett. A MEH közötti időszakban viszonylag stabilnak tekinthető - feladatkörét és szervezetét az évi kormányváltás jelentősen érintette. A kormányzati munkamegosztáshoz és jogi szabályozáshoz kapcsolódóan folyamatosan módosult az intézmény szervezete. Az ellátási, működési területet érintő átszervezések a változások közel egyharmadát tették ki. A MEH szervezetét 63 esetben, döntően (83%) a kormányváltást követően módosították, belső átszervezést 18 alkalommal hajtottak végre. Ennek folytán 33 szervezeti egység megszűnt és 30 alakult.

16 1994-ben - alapvetően a kormányváltáshoz kapcsolódóan - történtek a vizsgált időszak legjelentősebb szervezeti változásai, 8 titkárság szűnt meg. A kormányzat munkamegosztásához, egyes funkciók hangsúlyosabbá válásához illeszthető, tartalmában heterogén feladatbővítéssel összefüggésben nőtt a MEH szerepe a Kormány döntéseinek előkészítésében, végrehajtásában és ellenőrzésében. A szervezet ugyanakkor tagoltabb lett, az államtitkári irányítás hatóköre szélesedett. Már év végén megkezdődött, majd 1995-ben intenzíven folytatódott az új titkárságok, bizottságok, főosztályok, osztályok létrehozása. A közigazgatási államtitkár tájékoztatást kérhet az illetékes minisztertől a végrehajtás alakulásáról, az érintett szerveknél közvetlenül is tájékozódhat és megállapításairól jelentést készít a Kormány részére. Ha az előterjesztések egyeztetésében a közigazgatási államtitkári értekezletet követően is viták maradnak fenn, a Hivatal közigazgatási államtitkára miniszteri szintű egyeztetést kezdeményezhet. Szervezeti módosítást kiváltó feladatváltozás volt pl. az ifjúság, az egyház, a tudománypolitika, a privatizációs feladat- és hatáskörök át-, majd a két előbbi visszarendezése, a közigazgatás korszerűsítésével, a Balatonnal, az európai integrációval, az idősügyekkel stb. kapcsolatos feladatok kormányzati szintű megjelenítése, továbbá a nemzeti etnikumokat és a határon túli magyarságot érintő tennivalók jelentőségének növelése. A Kormány ügyrendjéhez kapcsolódó módosítások a döntéselőkészítő testületek eljárási rendjét, s ezen keresztül - elsősorban a Gazdasági Kabinet - kormányzati szerepének erősítését célozták. A MEH gazdálkodási feladataiban, azok irányításában, illetve az e területhez tartozó szervezeti egységek közötti feladat-megosztásban az ellenőrzött időszak utolsó éveiben végrehajtott jelentősebb változások a fejezet-irányítási, illetve a költségvetési gazdálkodás-szervezői funkciók markánsabbá válását, a gazdaságpolitikai típusú

17 döntéselőkészítő tevékenység megjelenését és erősödését eredményezték, részben párhuzamosan az ellátó-kiszolgáló funkciók leépítésével. Az összességében csökkenő gazdálkodási-ellátási feladatok szervezeti keretei bővültek, ugyanakkor a szétvált szervezeti egységek (főosztályok) tevékenysége nem volt jól elhatárolt. A jogszabályokban előírt fejezeti jogosítványokat a közigazgatási államtitkár gyakorolja, a gazdasági teendőket helyettes államtitkárhoz rendelt főosztályok, azon belül osztályok látják el. A Kormány döntéselőkészítő tevékenységét segítő gazdaságpolitikai elemzések, értékelések végzésével 1995-ben egészült ki a Gazdaságpolitikai és Költségvetési Főosztály feladatköre, majd e feladatot 1996-tól önálló - a jelzett főosztályból kivált - Gazdaságpolitikai Főosztály, 1996-tól az újonnan létrehozott Gazdasági Koordinációs Titkárság is ellátja. A MEH tevékenységében megjelenik az ellenőrző szervezetek, így az Állami Számvevőszék, a KEI kormányzati munkával kapcsolatos megállapításaival, javaslataival kapcsolatos intézkedések megtételének szorgalmazása. A végrehajtás rendszerszerű nyomonkövetése azonban e tekintetben hiányos, mivel az csak a kormányhatározatokban is rögzített kötelezettségek teljesítésére irányul. Ebben közrejátszott az is, hogy a MEH feladatait meghatározó jogszabály csak utalásszerűen fogalmaz. A gyakorlatban az ÁSZ jelentésekből az illetékes főosztályok összefoglalót készítettek a miniszterelnök részére, továbbá az érintett minisztereket a MEH közigazgatási államtitkára felkérte a szükséges intézkedések megtételére, illetve kormány-előterjesztés benyújtására. Ezt a hiányt a KEI ellenőrzései, illetve az abból nyert információk némileg ellensúlyozzák. A KEI 1993-ban témavizsgálat keretében ellenőrizte a számvevőszéki ajánlások, javaslatok megvalósítását. 21 szervezet - köztük az összes minisztérium és a MEH - adatszolgáltatásai alapján az szeptember közötti időszakra vonatkozóan megállapították, hogy az ÁSZ jelentéseiben szereplő ajánlások

18 végrehajtására valamennyi szervezetnél tettek intézkedéseket, azok eredményessége azonban jelentős eltéréseket mutatott. (Ezért a KEI úgy határozott, hogy a továbbiakban vizsgálatait az ellenőrizendő szervezetnél korábban végzett ÁSZ vizsgálat ajánlásaira tett intézkedések értékelésével kezdi.) 1.3. A fejezet szakmai feladatainak és költségvetési-, létszám- és bérkereteinek összhangja A fejezet költségvetési kiadási előirányzata és évek között 3.976,6 M Ft-ról ,5 M Ft-ra nőtt. A kiadásokat egyre növekvő arányú költségvetési támogatás (84-97%) fedezte. A fejezetnél a költségvetési előirányzatok dinamikus emelkedése a feladatok változása (növekedés, csökkenés) mellett következett be. Fejezeti szinten a feladatok átrendeződése költségvetési támogatás megtakarítással nem járt, sőt (pl. az üdülőknél) a támogatás növekedése volt megfigyelhető. Az ellenőrzött időszakban a fejezetnél a rendelkezésre álló források biztosították a szakmai feladatellátáshoz szükséges pénzügyi feltételeket. Ezt a fejezet úgy érte el, hogy egyik évben sem élte fel teljes mértékben a fejezeti tartalékát, továbbá a gazdasági társaságokban keletkezett (több mint 500 M Ft) eredménytartalékból a költségvetési feladatok finanszírozásához - a költségvetési források kímélésére - pénzeszközt nem kellett igénybe vennie. Az összhang elérésében szerepe volt a szakmai és pénzügyi irányítás megfelelő együttműködésének, a fejezet jó pénzügyi irányító munkájának is. A feladat-létszám-bérgazdálkodás összhangját ugyanakkor - különösen az es évekre jellemzően - nem minden intézménynél sikerült megteremteni. A létszám-, bérgazdálkodásban nem tudták minden esetben érvényesíteni a költségvetési irányelveket, amiben közrejátszott az intézménystruktúra állandó változása, új intézmények létrehozása, új feladatok megoldásának szükségessége is. A bérgazdálkodásra jellemző volt a nagyarányú előirányzat-módosítás, a bérkiadások jelentős emelése, majd a teljesítés módosított előirányzattól való eltérése, az átcsoportosítás, a számottevő összegű, arányú bérmaradvány. A módosítások egy része - feladatnövekedés

19 miatt - országgyűlési ill. kormányhatáskörben történt. Az üres álláshelyek - ebből következően a módosított előirányzatnál alacsonyabb bérkiadás - jelentős nagyságrendje azt mutatja, hogy a tervezett és engedélyezett létszám nem volt összhangban a feladatokkal, egyes intézmények - különösen 1995-ig - az engedélyezettnél kisebb létszámmal működtek. A nagyarányú előirányzat-módosítás (üres álláshelyek) különösen a kárpótlási hivatalokra, az Országos Bányaműszaki Főfelügyelőségre, a Hadiipari Hivatalra volt jellemző. Többletfeladatokra hivatkozva kaptak 30-80%-os - országgyűlési, illetve kormányhatáskörű - béralapnövelést. Az engedélyezett létszámkeretet lassan érték el, az üres álláshelyek bérének nagy részét jutalmazásra, illetve a dologi kiadások fedezetére fordították. Az évi stabilizációs intézkedésekhez kapcsolódó létszámcsökkentést - fejezeti rendelkezés alapján intézményi szinten differenciáltan és az 1023/1995. (III.22.) Korm. határozat adta lehetőségek figyelembevételével - végrehajtották. Hatása nem volt tartós, a MEH-et érintő új feladatok, belső átszervezések létszámvonzata következtében ugyanis a létszám 1997-ben - az évi fejezeti szintű 15%-os létszámcsökkentési kötelezettség végrehajtása után - hasonló volt, mint az évi. A kormányhatározat lehetővé tette az évi - már végrehajtott - létszámcsökkentések figyelembe vételét. Az Igazgatás címnél az évi kormányváltáshoz kapcsolódó 44 fős létszámcsökkentésen túlmenően 1995-ben a kormányhatározat előtti 4 fős csökkentés beszámításával 4 fő felmentésére - illetve üres státusz megszüntetésére - került sor, összesen tehát 52 státusz szűnt meg. (Az Ellátó Szolgálat alcímnél 19 üres álláshelyet szüntettek meg.) Az évi stabilizációs intézkedésekhez kapcsolódó létszámcsökkentés a NEKH-nél és a HTMH-nál - a fejezeti szinten előírt 15%-os mértékűnél - kisebb volt A működés szabályozottsága

20 A fejezethez tartozó intézmények működésének jogszabályi háttere rendezett, szervezetük, működésük belső szabályozottsága javult. Az intézmények többségének szervezeti és működési rendje az ellenőrzés idején már jól szabályozott volt. A szabályzatokban a követelményeknek megfelelően rögzítették az intézmények jogállását, alapvető feladatait, a feladatok változását, a hatáskört, a szervezeti rendet, a köztisztviselők feladat- és hatáskörét. A működést, feladatlebontást azonban esetenként késedelmesen (MISZ - SZMSZ; HTMH, MKGI - ügyrendek) vagy hézagosan (MKGI munkaköri leírások) szabályozták, illetve a szabályzato(ka)t nem aktualizálták (NEKH - SZMSZ). A fejezeti, illetve az intézményi gazdálkodás szabályozottsága fokozatosan javult, melyben korábbi javaslataink realizálása is közrejátszott. A szabályozások körét, a szabályzatok tartalmát, színvonalát, korszerűségét tekintve azonban továbbra is voltak hiányosságok. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználási, elszámolási rendje - egy kivétellel - megfelelően szabályozott, mindenre kiterjedt. A Balatonnal összefüggő kutatások fejezeti kezelésű előirányzatát érintő belső eljárási rend késéssel készült és tartalmilag hiányos. A fejezeti kezelésű előirányzatok bevételeit és kiadásait - a költségvetési törvényben meghatározott célra tekintettel - a felhasználást, a rendelkezési jogosultságokat, az egyéb eljárási rendet - a módosított Áht bekezdése, a 49. o) pontja, valamint a 158/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet előírásainak megfelelően - közigazgatási államtitkári utasítással szabályozták. Emellett a kötelezettségvállalások rendjét, a megbízási, illetve felhasználási szerződések elkészítésének követelményeit belső szabályzatokban rögzítették. A fejezeti kezelésű előirányzatok cím beszámolását alátámasztó könyvelési kötelezettségek előírásaira elkészített számlarend és számlatükör kielégíti az 54/1996.

21 (IV. 12.) Korm. rendeletben meghatározott követelményeket. A szabályzatok esetenként - vagy az időszak egy részében - nem fogták át az intézményi gazdálkodás teljes körét. Egyedi szabályozási hiányosság, hogy az MKGI-nél kiegészítő tevékenységként végzett szolgáltatásokhoz (pl. gépjármű javítás, szállítás) használt árképzési szabályzat tartalmilag elavult. Nem szabályozták továbbá az önköltségszámítás rendjét, holott az - a számviteli törvény ajánlása alapján - célszerű lett volna, 1997 január 1-jétől pedig a hatályos 209/1996. (XII.23.) Korm. rendelet előírásai szerint kötelező. A számlarend, számviteli politika, leltározás, selejtezés, pénzkezelés, stb. szabályozása az közötti időszakban nem volt teljeskörű, a belső szabályzatok folyamatos aktualizálása is csak részben történt meg. A költségvetési beszámolók tartalmi azonosságát a költségvetési szervek számlakerete biztosította. A számvitellel kapcsolatos szabályozás azonban az ellenőrzött időszak nagyobb hányadát érintően nem elégítette ki a jogszabályi követelményeket, illetve kifogásolható volt. Az intézmények az 1992-től 1996-ig terjedő időszakban a számlarendekben nem fogalmazták meg a szervezet adottságainak megfelelően a számviteli politikát. E téren az előrelépés 1997-ben kismértékű volt annak ellenére, hogy a 209/1996. (XII.23.) Korm. rendelet 3. -a részletes belső szabályozást írt elő. A HTMH és a NEKH évben nem készítette el a számlarendet és nem fogalmazta meg a számviteli politikát. A MKGI pedig csak szeptember 30-val készítette el az új számlarendet, az intézményi sajátosságokat tükröző számviteli alapelvek kidolgozása nem volt hiánytalan. A GYIAT csak részben tett eleget az előírásoknak, a számviteli politikát teljes körűen nem alakította ki. Az intézmények a számlarendben a főkönyvi számlák és analitikus nyilvántartások rendszerét jellemzően nem a vonatkozó kormányrendeleteknek - (179/1991. (XII.30.); 67/1993. (V.5.); 139/1995. (XI.24.); 54/1996. (IV.12.); 209/1996. (XII.23.)) - megfelelően határozták meg.

22 A főkönyvi számlákat túlzott mértékben bontották alszámlákra és részletező számlákra, az analitikus nyilvántartások egy részét a főkönyvi számlákon belül vezették. A számlarendekben a kiadási és bevételi előirányzati és teljesítési számlákat nem szerepeltették. 2. A költségvetés tervezési és finanszírozási rendszere 2.1. Az előirányzatok megalapozottsága A fejezeti tervezést irányító, összehangoló tevékenység jól szervezett volt. A fejezet a költségvetési irányelvek kialakításához a PM-nek megalapozott szakmai véleményt adott. A kormányhatározatokban, költségvetési tervezési irányelvekben már évtől és részben visszatérően megfogalmazott célok, követelmények és az ÁSZ javaslatainak megvalósítására - így az intézményi feladatok felülvizsgálatára a gazdaságos üzemeltetési mód, a szervezeti keret kialakítására, az ellátó funkciók koncentrálására - szinte minden évben tettek intézkedéseket. A fejezet intézményeinek költségvetési előirányzatai az ellenőrzött időszakban 1.094,6 M Ft-ról 2.448,1 M Ft-ra emelkedtek, mintegy megkétszereződtek. Az intézményi bevételek viszont évre az évinek 67,3%-ára csökkentek, összefüggésben az üdülők üzemeltetési módjának változásával, az MKI feladatcsökkenésével és a MEH ellátó szolgálatnál a helyiség bérbeadási lehetőségek mérséklődésével. (3. a,b. sz. mellékletek) A bevételeken belül meghatározó arányt képviselt a költségvetési támogatás, amelynek évenkénti növekedési üteme döntően kormányhatározatokkal determinált új feladatok költségvetési hatásaival volt összefüggésben. A fejezet szakmai feladatainak finanszírozásában és között a költségvetési támogatáson ( %) kívül szerepe volt még a saját bevételeknek ( %) és az átvett pénzeszközöknek ( %). Ezen kívül 1994-ben előfordult, hogy a működési kiadásokat az Üdülők cím esetében a költségvetés általános tartaléka is finanszírozta.

23 A kiadási előirányzatok hat év alatt megkétszereződtek, az intézményi előirányzatok minden évben tartalmaztak (összesen 189 M Ft) fejlesztési többletet is. A kiadások kiemelt előirányzatonkénti szerkezete jellemzően a terv és a tényleges teljesítés szintjén érdemben nem változott. A béralap, illetve személyi juttatások 37-38%-os, a TB-járulék 14-16%-os, a dologi kiadások 40-42%-os, a felújítások 7-4%- os arányt képviseltek. A fejezeti kezelésű módosított előirányzatok forrásai között a vizsgált időszakban a támogatás 90-91%-os, a pénzforgalom nélküli bevétel (a pénzmaradvány igénybevétele) és átvett pénzeszközök pedig 9-10% közötti részarányt képviseltek. A fejezeti és intézményi költségvetések összeállításának módszertani megújítása központi intézkedés hiányában elmaradt. A kiadási előirányzatok kialakítása hagyományosan bázis alapon történt, amely tervezési módszer nem a feladatok ellátásához szükséges támogatás összegéből indult ki, hanem a PM-mel egyeztetett sarokszámokból visszafelé történt. Ez a módszer magában hordozta a kiadási előirányzatok tervezésének esetenkénti megalapozatlanságát. Az évenkénti tervezési irányelvekben és köriratokban a bevételek teljes körű számbavételére irányuló előírásoknak az közötti időszakban az intézmények maradéktalanul nem tettek eleget. A saját (intézményi) működési bevételek tervszámainak kialakításában egyaránt tapasztalható volt a visszafogottság és a biztonságra törekvés, ami az intézményi bevételek évenként ismétlődő alátervezését eredményezte. Előfordult ugyanakkor az előirányzatok túltervezése is. A MEH Ellátó Szolgálatnál a gépjármű javítás, a gépkocsi- és irodabérleti díjak tervezett bevételi előirányzatát a teljesítés minden évben számottevően meghaladta (pl között a javítás 42, %-kal, illetve a bérleti díjak %-kal). Az üdülők címnél évben központi elvárások alapján megalapozatlanul, a támogatás csökkentésére saját bevételi növekedést (30 M Ft) irányoztak elő. Az év folyamán keletkezett jelentős bevételkiesés miatt a cím titkos

24 kormányhatározattal a költségvetés általános tartalékából 70,4 M Ft támogatásban részesült. A felhalmozási és tőke jellegű bevételek tervezett előirányzata az évek közötti időszakban (11 M Ftról 693 M Ft-ra módosult) megalapozatlan volt, a tárcák beszerzési igényeinek ismerete hiányában ugyanis elmaradt a gépkocsi értékesítés tervezése. A fejezet intézményeinek feladatellátását az közötti időszakban mintegy 463 M Ft átvett pénzeszköz is támogatta. Ezek költségvetési előirányzatban forrásként való számbavétele - rendszerint pályázati pénzeszközök évközbeni elnyerése miatt - csak igen korlátozott körben történt. A tervezés időszakában intézményekre még fel nem osztható működési kiadásokra, illetve tartalék címén, - mely elsősorban az évközben jelentkező előre nem látható többletfeladatok végrehajtásával kapcsolatos kiadásokra nyújthat fedezetet - az éves költségvetésben év kivételével - növekvő mértékben és arányban terveztek előirányzatot. Az eredetileg tervezett tartalék a fejezeti kezelésű előirányzaton belül változó összegű, 1-3%-os részarányt képviselt. Az években a bevételek tervezését a számításokkal alátámasztott, reális előirányzat kialakítás jellemezte. Kivételt képezett az MKI, ahol 1996-ban a közigazgatási és ügykezelői alapvizsgára kötelezettek számának várható csökkenését a tervezésnél nem vették figyelembe, a bevétel csak a tervezett előirányzat 25%-át érte el. A fejezet minden évben - figyelembe véve a köriratban meghatározott paramétereket - az intézményekkel folyamatos konzultációt folytatott, a szakmai feladathoz rendelt pénzügyi lehetőségeiket, ezek feszültségpontjait megismerve felmérte az ennek csökkentésére tehető intézkedéseket. Az évi költségvetés tervezésénél a fejezeti tartalék keretet (133,7 M Ft-ot) az intézmények között differenciáltan felosztották, ezzel enyhítve néhány intézmény támogatási többlettel nem fedezett feladatnövekedését. (A NEKH 33,5%-os, a HTMH 12%-os, a MEH Igazgatás cím 7%-os, a

25 MEH Ellátó Szolgálat cím 17%-os többlettámogatáshoz jutott.) A költségvetési források eloszlása, illetve felhasználása szempontjából kedvezőtlen intézkedésnek minősíthető ugyanakkor, hogy az Üdülők cím előirányzatát 1994-ben a központi költségvetés pótelőirányzatán felül a fejezet további 23,5 M Ft működési többletforrással is támogatta. A fejezet az évtől felerősödött - az évenkénti költségvetéshez, illetve pótköltségvetéshez kapcsolódó - szigorító intézkedések előirányzat csökkentő igényét differenciáltan - a kisebb pénzügyi mozgástérrel rendelkező intézmények teherbíró képességét figyelembe véve - érvényesítette. Az évi pótköltségvetésnél előírt zárolást - beruházással együtt - (1.380,4 M Ft) a fejezeti kezelésű célelőirányzatok csökkentésével érte el. Az évközbeni szigorító intézkedések támogatáscsökkentő hatása fejezeti szinten 59,2 M Ft volt, melyből 35,3 M Ft a fejezeti kezelésű előirányzatokat, 23,9 M Ft az intézményi kiadásokat érintette. A személyi juttatásokat (3%) és a TB járulék vonzatot jelentő elvonást az üdülők üzemeltetésének átszervezésével teljes mértékben e címen teljesítették. A felhalmozási kiadások 10%-os csökkentését a fejezet a NEKH-nál és a HTMH-nál az előírt mértékben, a MEH Ellátó Szolgálat alcímen (5,7%) és a MKI-nél (5,8%) - indokoltan - csökkentett arányban hajtotta végre. Az és évekre a kormányhatározatokban előírt 99,3 M Ft és 33,9 M Ft elvonást a fejezet a beruházási előirányzatoknál hajtotta végre, megőrizve ezzel az intézmények működésének zavartalanságát. A reális tervezést kedvezőtlenül befolyásolta még, hogy kormánydöntés alapján az intézmények szinte minden gazdasági évben kaptak olyan többletfeladatot, melyet