JELENTÉS a felsőoktatás feladatfinanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a felsőoktatás feladatfinanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről február

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1 Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V / Témaszám: 715 Vizsgálat-azonosító szám: V0142 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Bittó Zoltán számvevő igazgatóhelyettes Az ellenőrzést végezték: Dr. Mihály Sándor számvevő tanácsos, főtanácsadó Varga Szabolcs számvevő tanácsos, tanácsadó Maróti Sándor számvevő tanácsos Nyikon Zsigmondné számvevő Dr. Himber Péter külső munkatárs Maklári Ferencné számvevő tanácsos, főtanácsadó Pappné dr. Szamosi Éva számvevő tanácsos Dr. Novák Zsuzsanna Csilla számvevő Reichert Margit számvevő Deák Tamásné számvevő tanácsos, tanácsadó Berényi Magdolna számvevő tanácsos főtanácsadó Szalontai Miklós számvevő Samu István számvevő gyakornok A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: Címe sorszáma Jelentés a magyar egyetemi felsőoktatás ellenőrzéséről (1994) 218 Jelentés a főiskolák és az egyetemek főiskolai karai állami támogatásának ellenőrzéséről (1996) Jelentés az esztergomi Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskola, a Zsámbéki Katolikus Tanítóképző Főiskola, valamint a debreceni Kölcsey Ferenc Református Tanítóképző Főiskola költségvetési támogatásának, illetve ezen főiskolák gazdálkodásának ellenőrzéséről (1998) Jelentés az Oktatási Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről (2000) Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 Jelentés a Pázmány Péter Katolikus Egyetem, a Károli Gáspár Református Egyetem és a Budapesti Evangélikus Gimnázium (Fasor) ellenőrzéséről (2000) Jelentés a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem működésének ellenőrzéséről (2001) Jelentés a felsőoktatási intézményhálózat integrációjának ellenőrzéséről (2003) Jelentés a felsőoktatás normatív finanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről (2004) Jelentés a központi költségvetésből kutatás-fejlesztési célokra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről (2004)

4 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 10 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A felsőoktatási feladatfinanszírozás állami támogatásának biztosítása és a fejezeti irányítás működése A feladatfinanszírozás jogszabályi előírásainak érvényesülése Az előirányzatok kialakításának megalapozottsága Az előirányzatok felhasználásának szabályozottsága Az előirányzatok felhasználásának ellenőrzése és értékelése A feladatfinanszírozási jogcímeken kapott intézményi támogatások felhasználása A szabályszerűség érvényesülése a támogatások felhasználásánál A támogatási összegek hasznosulása a felhasználási célok teljesítésében A beruházási feladatok keretében megvalósuló informatikai fejlesztések (intézmények információs infrastruktúra fejlesztése, a felsőoktatás irányítását elősegítő vezetői információs hálózat kiépítése) eredményes és gazdaságos megvalósulása Az intézményi belső integrációt segítő projektek megvalósítása Intézmények beszámolása a támogatások felhasználásának teljesítéséről Az egyházi felsőoktatási intézmények utóellenőrzésének tapasztalatai 35 1

5 MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet Észrevételek és az észrevételezésre adott válasz 2. sz. melléklet A felsőoktatási feladatfinanszírozás rendszerének folyamatábrája 3. sz. melléklet A feladatfinanszírozás aránya a felsőoktatás tényleges költségvetési támogatásából a és a évben (diagram) 4. sz. melléklet A felsőoktatás működésének fontosabb jellemző adatai 5/a. sz. melléklet 5/b. sz. melléklet A felsőoktatási feladatfinanszírozási támogatás eredeti előirányzata és a tényleges teljesítés az ellenőrzött időszakban (diagram) A vizsgált felsőoktatási feladatfinanszírozási jogcímek eredeti előirányzata és a tényleges teljesítés az ellenőrzött időszakban (diagram) 6. sz. melléklet Tanúsítvány a felsőoktatási feladatfinanszírozás évek közötti költségvetési támogatásának alakulásáról jogcímenként és részfeladatonként 7. sz. melléklet A felsőoktatási feladatfinanszírozás felhasznált összege a felosztás módja szerint (diagram) 8. sz. melléklet A helyszíni ellenőrzésbe vont intézmények 9/a. sz. melléklet 9/b. sz. melléklet 9/c. sz. melléklet 9/d. sz. melléklet Az ellenőrzésbe vont feladatfinanszírozási előirányzatok megoszlása évben (diagram) Az ellenőrzésbe vont feladatfinanszírozási előirányzatok megoszlása évben (diagram) Az ellenőrzésbe vont feladatfinanszírozási előirányzatok megoszlása évben (diagram) Az ellenőrzésbe vont feladatfinanszírozási előirányzatok megoszlása évben (diagram) 10. sz. melléklet Kimutatás a felsőoktatási intézmények részesedéséről a feladatfinanszírozás eredeti előirányzatának jogcímeiből években 11. sz. melléklet A feladatfinanszírozási támogatás hasznosulása a helyszíni ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézményeknél évben 12. sz. melléklet A feladatfinanszírozási támogatás hasznosulása a helyszíni ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézményeknél évben 13. sz. melléklet Az egy hallgatóra jutó vizsgált feladatfinanszírozási támogatás a helyszíni ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézményeknél (diagram) 14. sz. melléklet A feladatfinanszírozási támogatás oktatás-képzési célok szerinti felhasználása a helyszíni ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézményeknél 15. sz. melléklet A feladatfinanszírozási támogatás informatikai célok szerinti felhasználása a helyszíni ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézményeknél 16. sz. melléklet A feladatfinanszírozási támogatás integrációs célok szerinti felhasználása a helyszíni ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézményeknél 2

6 17. sz. melléklet A feladatfinanszírozási támogatásokról szóló felsőoktatási intézményi kérdőíves felmérés összegzése 18. sz. melléklet Kritériumok a felsőoktatási feladatfinanszírozási rendszer ellenőrzéséhez 19. sz. melléklet Kérdésfa a felsőoktatás feladatfinanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséhez 20. sz. melléklet Képek a Hallgatói Információs Központról (1088 Budapest, Reviczky u. 6.) FÜGGELÉKEK Függelék Egyházi, alapítványi felsőoktatási intézmények és egyéb felhasználó szervezetek feladatfinanszírozása 3

7 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Áht. Ámr. BKÁE BMF DE DF DLA EDUCATIO Kht. EGR EGHF EISZ EJF EKF ELTE ETR FFPI FPI FPO Ftv. GDF HIK IFT IHM KE KTIF KRE KJF LFZE OM OMAI MeH ME MIE MTA NIIF Iroda NIIF Program NYME PhD PPKE évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem Budapesti Műszaki Főiskola Debreceni Egyetem Dunaújvárosi Főiskola Doctor of Liberal Arts EDUCATIO Társadalmi Szolgáltató Közhasznú Társaság Egységes Gazdálkodási Rendszer Egri Hittudományi Főiskola Elektronikus Információs Szolgáltatás Eötvös József Főiskola Eszterházy Károly Főiskola Eötvös Loránd Tudományegyetem Egységes Tanulmányi Rendszer Felsőoktatási Fejlesztési Programok Irodája Felsőoktatási Pályázati Iroda Felsőoktatási Pályázati Osztály évi LXXX. törvény a felsőoktatásról Gábor Dénes Főiskola Hallgatói Információs Központ Intézményfejlesztési Terv Informatikai és Hírközlési Minisztérium Kaposvári Egyetem Kölcsey Ferenc Református Tanítóképző Főiskola Károli Gáspár Református Egyetem Kodolányi János Főiskola Liszt Ferenc Zeneművészeti Egyetem Oktatási Minisztérium Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatósága Miniszterelnöki Hivatal Miskolci Egyetem Magyar Iparművészeti Egyetem Magyar Tudományos Akadémia Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Iroda Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Program Nyugat-Magyarországi Egyetem A régebbi kandidátusi fokozatnak megfelelő tudományos minősítés Pázmány Péter Katolikus Egyetem 4

8 PTE SRTA Szabályzat SZE SZMSZ VIR VTIF Pécsi Tudományegyetem Sárospataki Református Teológiai Akadémia OM fejezeti kezelésű előirányzatok gazdálkodási szabályzata Széchenyi István Egyetem Szervezeti és Működési Szabályzat Vezetői Információs Rendszer Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskola 5

9 6

10 BEVEZETÉS JELENTÉS a felsőoktatás feladatfinanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) a stratégiájában célul tűzte ki a felsőoktatás támogatási rendszerének teljesítmény szemléletű ellenőrzését. Ennek keretében az elmúlt években elkészült az intézményhálózat integrációjának, a normatív finanszírozási rendszer működésének és a központi költségvetésből kutatás-fejlesztési célokra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről szóló jelentésünk. E korábbi jelentéseink a felsőoktatási intézmények belső integrációjának szükségességét, az Európai Felsőoktatási Térséghez illeszkedő képzési rendszer kialakítását, az új, normatív alapú finanszírozás zárt rendszerének kidolgozását, valamint a teljesítményarányos kutatás-fejlesztési támogatás súlyának növelését fogalmazták meg fő következtetésekként. Ellenőrzési feladataink során a felsőoktatás egészét ellenőrizzük, jelentéseink szorosan kapcsolódnak az Országgyűlés törvényalkotó munkájához 1. Jelen vizsgálatunk a támogatási rendszer egy további elemére a központi költségvetésből feladatfinanszírozási célokra fordított pénzeszközök hasznosulására irányult 2. Az állami felsőoktatási intézmények ingatlangazdálkodásának ellenőrzését a évre irányoztuk elő. A felsőoktatási intézményi rendszert az állami és a felsőoktatásról szóló évi LXXX. tv. 9/H. alapján az állam által elismert nem állami (egyházi, alapítványi, magán) egyetemek és főiskolák alkotják. Jelenleg 31 állami és 37 nem állami intézmény működik az országban. A felsőoktatás állami támogatását a Kormány előterjesztése alapján az Országgyűlés az éves központi költségvetésben határozza meg. A hazai felsőoktatási intézmények működtetésének alapvető pénzügyi forrásait a központi költségvetésen belül az Oktatási Minisztérium (OM) fejezet költség- 1 A jelzett ellenőrzési feladatok végrehajtásával egyidejűleg az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete A felsőoktatás átalakulása, a finanszírozás korszerűsítése címmel, a felsőoktatás egészéről készített tanulmányt, mely február első felében jelenik meg. Ez az összegző tanulmány szintén szorosan kapcsolódik a februárban az Országgyűlés elé kerülő felsőoktatási törvény tervezetéhez. 2 A korábbi ÁSZ-ellenőrzések során csak egyes, kiemelt felsőoktatási feladatfinanszírozási jogcímek ellenőrzése valósult meg. 7

11 vetése tartalmazza. A költségvetési törvény a felsőoktatás részére az ellenőrzött időszakban az OM fejezeten belül évben összesen 116,3 Mrd Ft, évben 209,5 Mrd Ft eredeti támogatási előirányzatot rögzített. A felsőoktatási törvény értelmében a felsőoktatási programfinanszírozás intézményi célprogramokat, oktatáshoz kapcsolódó, vagy azt kiegészítő tevékenységet, tankönyvkiadást, egyéb központi és intézményi feladatokat támogat. A felsőoktatási feladatfinanszírozás az OM fejezetnél önálló fejezeti kezelésű előirányzatként jelent meg. A központi költségvetés felsőoktatási feladatfinanszírozás alcímen 2000-ben 7,5 Mrd Ft, 2001-ben 5,0 Mrd Ft, 2002-ben 5,3 Mrd Ft, 2003-ban 5,4 Mrd Ft eredeti támogatási előirányzatot tartalmazott. A feladatfinanszírozási támogatás 2003-ban a felsőoktatás költségvetési támogatásának 2,6%-át, nem meghatározó részét képezte. A felsőoktatás feladatfinanszírozási rendszerének elemei és előirányzatai az oktatás-képzéshez kapcsolódó, kiegészítő tevékenységek mellett között jellemzően a január 1-jével átalakult állami felsőoktatási intézményhálózat új, integrált egyetemi és főiskolai központjai fejlesztését támogatták. E támogatott feladatok között találhatók az Európai Felsőoktatási Térséghez való csatlakozásunkat segítő oktatás-képzésfejlesztési kezdeményezések, felsőoktatási informatikai fejlesztések. A felsőoktatási feladatfinanszírozási jogcímekhez kapcsolódó feladatokra tervezett előirányzatok a fejezeti költségvetésben összesen a négy év alatt 16 jogcímen 3 szerepeltek, amelyek további 54 részfeladatra tagozódtak. A vizsgálat magában foglalta a feladatfinanszírozású fejezeti kezelésű előirányzat 9 jogcíméről folyósított pénzeszközök felhasználásának teljesítményszemléletű ellenőrzését (9/a-d. sz. melléklet), amely a felsőoktatási feladatfinanszírozás 93%-át lefedte. A helyszíni ellenőrzés az OM fejezetre, 14 állami, 6 egyházi és 2 alapítványi felsőoktatási intézményre, valamint 5 egyéb szervezetre terjedt ki. Ez utóbbiak közül az oktatási, kutatási és közgyűjteményi információs struktúráért felelős szervezet, a NIIF iroda január 1-től az IHM felügyelete alá tartozik. Az ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. tv. 2. (3), (5), valamint 17. (3) bekezdéseiben foglaltak adnak jogszabályi alapot. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: a felsőoktatás feladatfinanszírozási rendszere, az előirányzott költségvetési támogatás milyen eredményességgel járult hozzá a felsőoktatási politika oktatás-képzési céljainak megvalósításához, a felsőoktatási intézmények működési feltételeinek javításához, s mindezt mennyiben segítette a felügyeleti irányítás; 3 A költségvetés végrehajtásáról szóló törvényekben az előző évi előirányzatmaradvány felhasználása következtében a jogcímek száma a négy év alatt 19-re emelkedett. 8

12 BEVEZETÉS a felsőoktatási intézmények és egyéb szervezetek a feladatfinanszírozási támogatások felhasználásánál szabályszerűen jártak-e el, az előirányzott támogatási célok eredményesen és gazdaságosan teljesültek-e, különösen az informatikai-beruházási előirányzatok és az intézményi belső integráció végrehajtását, továbbfejlesztését segítő projektek esetében; az állami támogatás elősegítette-e az adott szakmai feladat teljesítését; az egyházi felsőoktatási intézményeknél végzett korábbi ÁSZ ellenőrzések realizálására készített intézkedési terveket hogyan hajtották végre, a feladatfinanszírozási jogcímeken kapott támogatások mennyiben járultak hozzá ezen intézmények oktatás-képzési feladatai megvalósításához. Az ellenőrzés a közötti időszakra irányult és a felsőoktatási feladatfinanszírozás állami támogatása alakulásának és hasznosulásának értékelését foglalta magában. A vizsgálat a teljesítményellenőrzés módszerével az eredményesség és a gazdaságosság szempontjait vette alapvetően figyelembe. Az ellenőrzés szempontjainak megalapozását képező teljesítménymutatókat, kritériumokat, valamint az ún. kérdésfát a 18. és 19. sz. mellékletek mutatják be. A jelentést megküldtük észrevételezésre az oktatási, valamint az informatikai és hírközlési miniszternek, akik közül az oktatási miniszter tett általános észrevételeket. Leveleiket és az észrevételezésre adott válaszunkat az 1. sz. melléklet tartalmazza. 9

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A felsőoktatási feladatfinanszírozás tartalmi meghatározását jogszabályban nem rögzítették. Ugyanakkor a felsőoktatásról szóló törvényben meghatározták a programfinanszírozás fogalmát, ami része a feladatfinanszírozásnak. A felsőoktatási feladatfinanszírozás kiegészítő jellegű, pótlólagos forrásként járult hozzá a felsőoktatási feladatok ellátásához, a felsőoktatási intézmények működési feltételeinek javításához. A magyar felsőoktatás tényleges állami támogatása 2000-ről 2003-ra 85,2%- kal nőtt 4, ezen belül a feladatfinanszírozás részaránya 7,0%-ról 2,6%-ra, a felhasználás nominális összege az intézmények számára hátrányosan 7,6 Mrd Ft-ról 5,3 Mrd Ft-ra csökkent 5. A költségvetési feladatfinanszírozási rendszer alapvetően a felsőoktatási törvény programfinanszírozási jogcímeit foglalja magába, kibővítve azon jogcímeket egyéb feladatokkal. Így a feladatfinanszírozási előirányzatok összességében heterogén, egymástól eltérő jellegű jogcímeket és számos részfeladat finanszírozását tartalmazzák (19 jogcím, ezen belül 69 részfeladat), ezért a felhasználás szétaprózott. A feladatfinanszírozás a kiemelt törvényi célok mellett támogatást biztosított az intézmények többletfeladatai ellátásához, jellegétől eltérően a normatív finanszírozás keretében kapott előirányzatok kiegészítésére, szociális célú ellátások biztosítására. A feladatfinanszírozási támogatások a központi költségvetésben és a fejezeti gazdálkodási szabályzatban meghatározott oktatáspolitikai céloknak megfelelően alapvetően oktatás-képzési, informatikafejlesztési és integrációs célokra kerültek felhasználásra. Az előirányzatok elosztására alkalmazott, fejezeti gazdálkodási szabályzatban előírt és betartott eljárásoknál pályáztatás, egyedi döntés és a kettő együttes alkalmazása az egyedi döntések domináltak. A pályáztatásnál hosszú volt az átfutási idő a pályázati kiírástól a megvalósítá- 4 Az OM álláspontja szerint a normatív támogatás emeléséhez biztosított forrást a magyar felsőoktatás tényleges állami támogatásának 85,2%-os növekedése. Ennek oka egyrészt a hallgatói létszám nagyarányú növelésére jelentkező társadalmi igény, amelyet a vizsgált időszak kormányzatai egyértelműen támogattak, így a hallgatói juttatások összességében növekedtek, másrészt a 2001-ben bevezetett oktatói garantált béremelés, amit a közalkalmazotti bérek 2002-ben történt 50%-os emelése tovább növelt. 5 A normatív támogatások emelésével párhuzamosan az OM a tervezés során kísérletet tett a feladatfinanszírozási előirányzatok növelésére is, azonban a költségvetési források szűkössége miatt erre nem kerülhetett sor. A vizsgált időszakban a feladatfinanszírozás körébe vont előirányzatok közül több, például a vezető oktatók minőségi bérezése, a normatív kutatás vagy a doktori képzés támogatása beépült a normatív finanszírozás rendszerébe. 10

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK sig 6. A támogatási szerződések előkészítése, megkötése, valamint a felhasználás lebonyolítása legalább másfél évet igényelt. A pályázati rendszer működése nem igazodott az éves finanszírozáshoz. Az OM fejezeti gazdálkodási szabályzatában nem írt elő mérhető teljesítménykategóriákat (esetenként a tevékenység jellege ezt nem is tette lehetővé). Az éves költségvetési törvények a feladatfinanszírozási alcímen olyan jogcímeket is meghatároztak, amelyeket az Ámr. vonatkozó melléklete nem írt elő. A különböző részfeladatok előirányzatai részben azonos célok megvalósulását segítették elő. A támogatások igénybevételéről készített intézményi beszámolók fejezeti felülvizsgálata, elfogadása formális volt. A vizsgált időszakban a támogatások tényleges felhasználásának ellenőrzése az OM fejezeti kezelésű előirányzatok gazdálkodási szabályzatában előírtak ellenére (a megkötött szerződések 5%- ában) nem történt meg. A lefolytatott szakmai ellenőrzések nem voltak alkalmasak a támogatások szélesebb körű, átfogó és érdemi értékelésére. A feladatfinanszírozási támogatások kétharmad részét öt jogcím felsőoktatási programfinanszírozások, Széchenyi Professzori Ösztöndíj, felsőoktatási fejlesztési (nem beruházási) program, felsőoktatási informatikai fejlesztés, NIIF Program képezte. Ezek az előirányzatok oktatási célprogramok megvalósulását, az oktatás személyi feltételeinek minőségi javítását és az információs infrastruktúra fejlesztését szolgálták. Az állami felsőoktatási intézmények költségvetési bevételeinek eredeti előirányzatában a feladatfinanszírozás részesedése nem volt jelentős, közötti években 1,3%-ról 0,6%-ra csökkent. A támogatási jogcímekről pályáztatás és egyedi döntés alapján a vizsgált időszak során évenként eltérő mértékben és összegben, fenntartói hovatartozástól függetlenül minden felsőoktatási intézmény részesült. A vizsgált jogcímekből biztosított támogatások összege az ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézményeknél a és években egy intézményt tekintve átlagosan 26,0%-kal csökkent, évenként 49,2 M Ft és 36,6 M Ft közötti volt. Az előző tényezők, valamint az intézményi oktatói és hallgatói létszám függvényében az egy oktatóra jutó intézményi feladatfinanszírozás összege 114,2 E Ftot, illetve 77,4 E Ft-ot, az egy hallgatóra jutó feladatfinanszírozás 6,1 E Ft-ot, illetve 3,7 E Ft-ot tett ki fajlagosan, melyek az intézmény finanszírozásában nem játszottak meghatározó szerepet. Az ellenőrzött intézményeknél a támogatások felhasználása megfelelt a vonatkozó jogszabályokban, az OM-mel megkötött szerződésekben és az intézmények gazdálkodási szabályzatában foglaltaknak. 6 A Magyar Köztársaság évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről szóló sorszámú ÁSZ jelentés (2004) is megállapította a pályázati rendszer átfutási idejének problematikáját. 11

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A támogatások a felhasználási céloknak megfelelően hasznosultak. A vizsgált intézményeknél és jogcímeknél (részfeladatoknál) nem fordult elő céltól eltérő felhasználás. A programokat, feladatokat összességében eredményesen, de az alacsony támogatási összegek miatt csak részben tudták teljesíteni. Ezen a címen kapott források az egyetemek, főiskolák többségében nem járultak hozzá meghatározó mértékben a feladatok ellátásához, a működési feltételek biztosításához. A kisebb költségvetésű intézmények részére nagyobb jelentőségű volt a támogatás, mivel egyes feladataikat ez által tudták megvalósítani. Ezek a pénzeszközök alapvetően más költségvetési és külső forrásokkal, valamint a saját bevételekkel egészültek ki, és együttesen biztosították a projektek megvalósítását, s azok eredményességét. Az ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézmények a feladatfinanszírozási támogatások 75-92%-át oktatás-képzési célokra, 4-24%-át informatikai fejlesztésre, 2-4%-át belső integrációs célokra fordították a költségvetési előirányzatoknak megfelelően. Az oktatás-képzési célok teljesítésén belül a szakmai könyvek, folyóiratok beszerzésének támogatása szükséges célt szolgált, de nem elégítette ki az intézményi igényeket. Ugyanez a megállapítás érvényes a minőségi képzési célok támogatásánál, mert a benyújtott pályázatokat vagy elutasították, vagy a támogatásokat az igényeltnél kevesebb összegben biztosították. Az oktatói ösztöndíjrendszer hatékonyan segítette a színvonalas oktató-utánpótlás megteremtését, a tehetséges fiatalok pályán tartását. A feladatfinanszírozás informatikai célú hasznosítása 2003-ban 24%-ot képviselt a vizsgált jogcímeken belül. Az informatikai beruházások, a számítógépes infrastruktúra fejlesztése az intézményfejlesztési tervekkel összhangban, eredményesen, más pénzügyi források felhasználásával együtt valósult meg 7. Az elnyert támogatások felhasználásával javult a felsőoktatási intézmények informatikai ellátása. Az ellenőrzött időszakban a felsőoktatási intézmények többségében javult az egy számítógépre jutó hallgatók számának mutatója, de ehhez a feladatfinanszírozási támogatás minimális mértékben járult hozzá. A felsőoktatási intézményeknél a kiemelt programok közül eredményesen és gazdaságosan működik a tudományos adatbázisokat biztosító Elektronikus Információs Szolgáltatás, a NIIF nagysebességű adathálózatára épülő országos telefonrendszer és az új országos felsőoktatási videokonferencia rendszer januárjában létrejött Budapesten a Kempelen Farkas Hallgatói Információs Központ, mely komplex felsőoktatási információs és multimédiás számítógép szolgáltatást nyújt, és átlagosan 90%-os helykihasználtsággal üzemel. Belső integrációs célokra alacsony összegek álltak az intézmények rendelkezésére, így ezen a feladatfinanszírozási jogcímen biztosított támogatás hatása 7 A felsőoktatási intézmények informatikai célú beszerzései döntő többségét nem a feladatfinanszírozási előirányzatból, hanem központi beruházási- és intézményi beruházási előirányzatokból, valamint egyéb saját bevételekből valósították meg. 12

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nem volt értékelhető 8. E támogatásokkal elsősorban a gazdasági integrációval kapcsolatos feladatok valósultak meg. Az integrált oktatás szervezésével összefüggésben kevés előrehaladás történt. Az ellenőrzés a feladatfinanszírozás jelenlegi rendszerét nehezen áttekinthetőnek ítélte. A vizsgált intézményeknél nem alakítottak ki a támogatások felhasználását nyomon követő belső értékelési és ellenőrzési rendszert. A támogatások eredményességéről sem felügyeleti-szakmai felmérés, sem intézményi értékelés nem született. Jelen ellenőrzésünk a felsőoktatás kiegészítő jellegű támogatásain keresztül korábbi ellenőrzéseinkhez képest rávilágított az oktatás-képzés céljait szolgáló állami támogatás koncentráltságának és teljesítménykövetelményeinek hiányára 9. Az egyházi felsőoktatási intézmények ellenőrzésében helyet kapott a korábbi ÁSZ-ellenőrzések javaslatainak utóellenőrzése. A Pázmány Péter Katolikus Egyetemen, a Károli Gáspár Református Egyetemen és a Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskolán a javaslatoknak megfelelően biztosított az állami támogatás elkülönített nyilvántartása és felhasználásának nyomon követése, megfelelő belső gazdálkodási rendet működtetnek, kialakították a belső ellenőrzési rendszert. A Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskolán a gyakorlati lépések megtétele mellett hiányzott az ellenőrzési javaslatok megvalósítását szolgáló intézkedési terv. A felsőoktatási feladatfinanszírozási rendszer működésének helyszíni ellenőrzése során az intézményvezetőknek javasoltuk, hogy a kapott támogatások oktatási színvonalra gyakorolt hatásának megítélése érdekében dolgozzanak ki mérési módszereket, teljesítménymutatókat. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk az oktatási miniszternek: 1. Vizsgáltassa felül a felsőoktatási feladatfinanszírozási előirányzat jogcímeinek és részfeladatainak szükségességét, megnevezését és tartalmát, összefüggésben a felsőoktatás finanszírozási rendszere tervezett átalakításával 10 ; a szociális és normatív típusú támogatásokat építsék be a jellegüknek megfelelő előirányzatokba, továbbá a felülvizsgálat során és a költségvetés tervezésekor törekedjenek az előirányzatok és a programok, feladatok összhangjának megteremtésére, a támogatások koncentráltabb elosztására. 8 A felsőoktatási intézményhálózat integrációjának ellenőrzéséről szóló sorszámú ÁSZ jelentés is megállapította, hogy az intézményi fejlesztésekre a tervezettnél alacsonyabb fejlesztési összeg állt rendelkezésre; valamint nem voltak elégségesek a belső integrációt támogató működési pénzforrások (2003). 9 Az OM véleménye szerint a 2004-ben bevezetett projekt alapú tervezés sem segítette elő az egyre szűkülő források elvárásként megfogalmazott koncentráltabb elosztását. 10 A jelentésünkkel párhuzamosan formálódó új felsőoktatási törvény-tervezetnek részét képezi a felsőoktatási finanszírozás új szabályozásának kialakítása. 13

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 2. Alkalmazzák szélesebb körben a feladatok tartalmától függően a pályáztatási rendszert az előirányzatok felosztásánál, gyorsítsák meg a szerződések előkészítését és biztosítsák a szerződések megvalósításának helyszíni ellenőrzését, s a teljesítések szakmai eredményességének értékelését; a pályáztatásnál irányozzanak elő mérhető teljesítménykategóriákat, s vizsgálják meg ezek megjelenítésének célszerűségét és lehetőségét az új felsőoktatási törvényben. 3. Intézkedjen arról, hogy a helyszíni ellenőrzések megállapításai, javaslatai hasznosuljanak a felsőoktatási intézményekben. 14

18 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A FELSŐOKTATÁSI FELADATFINANSZÍROZÁS ÁLLAMI TÁMOGATÁ- SÁNAK BIZTOSÍTÁSA ÉS A FEJEZETI IRÁNYÍTÁS MŰKÖDÉSE 1.1. A feladatfinanszírozás jogszabályi előírásainak érvényesülése A felsőoktatásról szóló, többször módosított évi LXXX. törvény (Ftv.) 9/D-H. -aiban meghatározták a programfinanszírozási előirányzat fogalmát, amely része a feladatfinanszírozásnak, de a feladatfinanszírozás tartalmi meghatározását jogszabályban nem rögzítették. A törvényi hely kiemeli, hogy az előirányzat, az állami támogatás részeként a felsőoktatási intézmény célprogramjaihoz, oktatáshoz kapcsolódó vagy azt kiegészítő tevékenységeihez nyújt hozzájárulást, többek között az egyedi sajátosságokkal rendelkező szakok és programok indításához, a tankönyvkiadáshoz és taneszköz-fejlesztéshez, a nemzetközi kapcsolatok és egyéb célfeladatok támogatására. A feladatfinanszírozás a kiemelt fejlesztési célok finanszírozása mellett támogatást biztosított az intézmények többletfeladatainak ellátásához, a normatív finanszírozás keretében kapott előirányzatok kiegészítésére. A feladatfinanszírozás körébe tartozó előirányzatokat a mindenkori költségvetési törvények nevesítik, meghatározva azok mértékét. (A felsőoktatási feladatfinanszírozás rendszerének folyamatábráját a 2. sz. melléklet mutatja be.) Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (továbbiakban: Ámr.) tartalmazza azokat az előírásokat, amelyeket a feladatfinanszírozás körébe vont előirányzatok felhasználásánál alkalmazni kell. Az Ámr. 4. sz. mellékletében évenként változtak a feladatfinanszírozáshoz tartozó előirányzatok jogcímei, amelyek azonban nem voltak azonosak a költségvetési törvényben foglaltakkal. A kormányrendelet nem írt elő olyan jogcímeket, amelyeket az éves költségvetési törvény a feladatfinanszírozási alcímen meghatározott. Az Ámr. 4. számú melléklete 2000-ben 6 jogcímet határozott meg a felsőoktatási feladatfinanszírozási körben, a évi költségvetési törvény 13 jogcímet tartalmazott ban a feladatfinanszírozás előirányzataként 1 jogcímet (5/24), a évi költségvetési törvény 10 jogcímet határozott meg évekre a kormányrendelet egyáltalán nem határozott meg feladatfinanszírozási, illetve programfinanszírozási előirányzatokat az OM fejezet részére. Az OM a fejezeti kezelésű előirányzatok gazdálkodási szabályzatában (továbbiakban: Szabályzat) évente határozta meg a feladatfinanszírozáshoz tartozó előirányzatok felhasználási rendjét. A Szabályzat a költségvetési törvény megfelelő előirányzatait tartalmazta, és azokat bontotta meg részfeladatokra ben a feladatfinanszírozási alcím elnevezés a programfinanszírozási al- 15

19 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK cím elnevezés helyett a szabályozásban tartalmi változást nem eredményezett. Az OM Szabályzata a feladatfinanszírozási előirányzatok felhasználási rendjét az Ámr. előírásainak figyelembevételével alakította ki. Az általános ügymenet keretében meghatározta az egyes eljárási módok tartalmát, végrehajtását. A Szabályzat az informatikai fejlesztéseknél a feladat- és beruházás ismertető, továbbá az engedélyokirat elkészítését, illetve az alapokmány kitöltését írta elő. Az éves költségvetési törvény XX. fejezet 11. cím 5. feladatfinanszírozási alcímen szereplő, de jogszabály szerint feladatfinanszírozási eljárást nem igénylő előirányzat felhasználása során az általános ügymenet szerint kellett eljárni. Az egyes eljárási módoknál a Szabályzat hivatkozott a vonatkozó jogszabályi előírásokra. A feladatfinanszírozás szerepét alapvetően a felhasználásra kerülő költségvetési támogatási előirányzat összege határozta meg. A feladatfinanszírozás tényleges összege 2000-ben 7644,4 M Ft-ot, 2003-ban 5267,7 M Ft-ot tett ki, ami a felsőoktatás működéséhez juttatott összes támogatáshoz viszonyítva 7,0%, illetve 2,6%-os arányt képviselt. A vizsgált időszakban a felsőoktatás összes támogatása 85,2%-kal növekedett, a feladatfinanszírozás támogatása 31,1%-kal csökkent. Ezáltal csökkent a feladatfinanszírozás szerepe a felsőoktatásban (3-6. sz. mellékletek). Egy hallgatóra vetítve az összes állami támogatás összege 62,4%-kal, 382,2 E Ftról 620,8 E Ft-ra emelkedett 2000-ről 2003-ra; a feladatfinanszírozás összege 39,6%-kal, 26,6 E Ft-ról 16,1 E Ft-ra csökkent. Az egy államilag finanszírozott hallgatóra vetítve az összes állami támogatás 77,2%-kal, 688,9 E Ft-ról 1221,0 E Ft-ra nőtt; a feladatfinanszírozás összege 34%-kal, 48,0 E Ft-ról 31,7 E Ftra esett vissza (4. sz. melléklet). Az egy fő teljes munkaidős oktatóra vetített állami támogatás összege 77,6 %-kal, 7,6 M Ft-ról 13,5 M Ft-ra növekedett; a feladatfinanszírozás összege 33,9 %-kal, 531,7 E Ft-ról 351,5 E Ft-ra csökkent. Az egy fő minősített oktatóra vetített állami támogatás 66,3%-kal, 15,8 M Ft-ról 26,2 M Ft-ra emelkedett; a feladatfinanszírozás összege 38,1%-kal, 1098,0 E Ft-ról 679,7 E Ft-ra csökkent (4. sz. melléklet). Az OM a feladatfinanszírozás előirányzatának felosztásánál az oktatáspolitikai feladatok megvalósítása érdekében az oktatás-képzés, az informatikai fejlesztés és az integrációs folyamat támogatását határozta meg alapvető célként időszakában a tervezett előirányzatok és a teljesítések az oktatás-képzésnél és az integrációs fejlesztéseknél csökkentek, az informatikai fejlesztéseknél növekedtek. A feladatfinanszírozás előirányzatából az oktatás-képzés támogatására 2000-ben 3357,1 M Ft-ot, 2003-ban 2050,0 M Ft-ot terveztek és ténylegesen (előző évi előirányzat-maradvány igénybevételével) 4180,7 M Ft-ot, illetve 2450,0 M Ft-ot használtak fel. Az informatikai fejlesztés támogatására a két évben 1380,0 M Ft-ot, illetve 3350,0 M Ft-ot irányoztak elő, a teljesítés 1380,0 M Ft-ot, illetve 2817,7 M Ftot tett ki. Az integrációhoz kapcsolódó feladat támogatására 2000-ben az előirányzat 1399,2 M Ft volt, tényleges teljesítésre 2000-ben 850,5 M Ft-ot fordítottak. Az ellenőrzött időszakban 5 jogcím előirányzata volt meghatározó a felsőoktatás feladatfinanszírozásában (felsőoktatási programfinanszírozások, Széchenyi Professzori Ösztöndíj, felsőoktatási fejlesztési (nem beruházási) program, felsőoktatá- 16

20 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK si informatikai fejlesztés, NIIF Program). Az előirányzatok teljesített összege ben 4621,6 M Ft, 2003-ban 3785,7 M Ft volt, arányuk 60,5%-ot, illetve 71,9%-ot tett ki a feladatfinanszírozás előirányzatából Az előirányzatok kialakításának megalapozottsága A felsőoktatási feladatfinanszírozás alcímen belül az OM az ellenőrzött időszakban 16 jogcímen 11, évente átlagban 28 részfeladatra osztotta fel az előirányzatokat. A különböző részfeladatok előirányzatai részben azonos célok megvalósulását segítették elő. A programfinanszírozások jogcímen 2000-ben az 1-es és a 3-as részfeladat a fogyatékosok támogatását segítette; 2001-ben a 7-es és 8-as részfeladat egyaránt tartalmazott minőségbiztosítási feladatokat; 2002-ben a programfinanszírozási jogcím 7-8-as részfeladata is tartalmazta a környezetnevelés támogatását; ban a felsőoktatási programfinanszírozások jogcímen a 8-9-es részfeladat hasonló célt, a felsőoktatási intézmények fejlesztését szolgálta. Az OM a jogcímek előirányzatainak tervezésénél prioritásként érvényesítette a törvényi és egyéb jogszabályi előírásokat, amelyek kötelezettségeket írtak elő a források biztosítására. Az előirányzatok tervezése, felhasználása a szakmai főosztályok javaslatainak figyelembevételével történt. A javaslatokban figyelembe vették a több éves programok tárgyévi előirányzat-szükségletét (ösztöndíjak, informatikai fejlesztések), a felsőoktatási szervezetek működési igényét (pl. felsőoktatási testületek támogatása). A fejezetnél a felsőoktatási feladatfinanszírozási rendszer működésének, az előirányzatok, jogcímek felülvizsgálatára nem került sor. A feladatfinanszírozási körben előirányzott források felhasználásához 19 jogcímet alakítottak ki. Az egyébként is csökkenő összegű feladatfinanszírozási előirányzat felhasználása szétaprózott. A vizsgált időszakban az OM-ban nem mutatkozott határozott törekvés arra, hogy jogcímek összevonásával, összetettebb jogcímek kialakításával az előirányzatok felhasználása koncentráltabbá váljék. Eddig nem született állásfoglalás a feladatfinanszírozás rendszerének hosszabbtávú szerepéről a felsőoktatás feladatellátásában. A feladatfinanszírozási előirányzatok elosztásánál háromféle eljárást (pályáztatás, egyedi döntés és együttesen mindkettő) alkalmaztak, melyeket a Szabályzatban részfeladatonként határoztak meg. Pályázatot azoknál a jogcímeknél írtak ki, ahol az OM szabályzat szerint az egyenlő esélyek biztosítása mellett kívántak támogatást nyújtani az adott feladat finanszírozásához. Pályáztatás útján született döntés a tankönyv és szakkönyv támogatás, a szakmai könyvek és folyóiratok beszerzése, a Széchenyi Professzori Ösztöndíj, a Békésy György posztdoktori ösztöndíj, a Széchenyi István ösztöndíj, a Szent-Györgyi Al- 11 A költségvetés végrehajtásáról szóló törvényekben az előző évi előirányzatmaradvány felhasználása következtében a jogcímek száma a négy év alatt 19-re emelkedett. 17

21 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK bert ösztöndíj, a felsőoktatási informatikai fejlesztés támogatásáról. A pályáztatás alkalmazása ezeknél az előirányzatoknál indokolt volt. Az informatikai fejlesztés támogatásának elosztásánál 2003-ban a pályáztatást az egyedi döntésekkel együtt alkalmazták. Az egyedi döntések olyan támogatásokhoz kapcsolódtak, amelyeket az intézmények működéséhez, feladatellátásához (pl. Collegium Budapest Egyesület, Felsőoktatási Testületek, kiegészítő támogatások, NIIF Program működtetése), vagy az évközben felmerülő ad-hoc igények, céljellegű feladatok, nemzetközi kapcsolatokkal összefüggő rendezvények megvalósításához biztosítottak. A felhasznált előirányzatokat között nagyobb arányban egyedi döntéssel osztották el. Egyedi döntés helyett a nyilvánosság, esélyegyenlőség biztosítása érdekében indokolt lett volna pályázati eljárás alkalmazása több előirányzatnál (pl. felsőoktatási intézmények fejlesztési feladatai, felsőoktatási informatikai rendszer, felsőoktatási világbanki (nem beruházási) program részfeladatai). A években az összes támogatásból 47,9%-ban egyedi döntés alapján, 41,6%-ban pályázati úton, 10,5%-ban vegyes megoldással történt az elosztás (7. sz. melléklet). A Szabályzat a feladatfinanszírozási előirányzat felhasználásának elszámolási módját és határidejét minden részfeladatra előírta. Az elszámolás határideje kötődik a költségvetési év zárszámadásához, kivételt jelentenek a több évre áthúzódó feladatok. A Szabályzat a beszámoló elkészítési módját, tartalmát, az ellátott feladat értékelésénél érvényesítendő szempontokat az Ámr a figyelembevételével, az abban foglaltaknak megfelelően tartalmazta. A feladatok, programok értékeléséhez teljesítménykategóriákat nem határoztak meg Az előirányzatok felhasználásának szabályozottsága A feladatfinanszírozási előirányzatok felhasználásánál a pályáztatás rendszerét alkalmazták a felsőoktatási programfinanszírozási részprogramoknál (tankönyvkiadás), az ösztöndíjaknál, a szakmai könyvek és folyóiratok beszerzésénél, részben a felsőoktatási intézményi (informatikai és egyéb) fejlesztéseknél. A pályázatok előkészítésével és lebonyolításával az OM szakmai főosztályai és az OM Felsőoktatási Pályázati Irodája (FPI), a későbbiekben az OM Alapkezelő Igazgatóságon (OMAI) belül a Felsőoktatási Pályázati Osztály (FPO) foglalkozott. Az FPI a pályáztatás eljárási rendjét december 31-ig érvényes szabályzatban rögzítette. A feladatfinanszírozási pályázatok szakmai, tartalmi előkészítése, a teljesítések értékelése az OM szakmai főosztályainak hatáskörébe tartozik. A pályázati kiírás feltételeit, szempontjait a szakterületi főosztályok határozták meg. A beérkezett pályázatok értékelési szempontjait a kuratóriumokkal közösen alakították ki. A pályázatok nyilvánosságát biztosították. 18

22 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A pályáztatás lebonyolítása és a szerződések megkötése között hosszú idő telt el. A pályázati rendszer működése nem igazodott a finanszírozási rendszerhez, a programok, a felhasználás lebonyolítása legalább másfél évet igényeltek. A pályáztatás folyamatában az OM szervezeti egységeinél és a pályázóknál egyaránt előfordult késedelem. Az időbeli elhúzódás azzal függ össze, hogy a pályáztatás folyamata, az egyes szakaszok határideje nincs ügyrendben rögzítve; sürgetésre volt szükség a teendők meggyorsítása, a pályázati feladat megkezdése, elindítása, ütemes teljesítése érdekében. A évtől kezdődően az OM és az OMAI/FPO közötti, pályázatonként megkötött együttműködési megállapodás tartalmazza a pályázat lebonyolításának ütemezését. A feladatfinanszírozás pénzügyi előkészítése, lebonyolítása, az éves beszámoltatás miatt a szakmai főosztályok közvetlen kapcsolatot a Költségvetési Főosztállyal tartottak. A szakterületek intézkedéseit a Költségvetési Főosztály elfogadta, nem bírálta felül; azt vizsgálta, hogy a felhasználás a költségvetési törvényben meghatározott célnak megfelel-e, a fedezet kiemelt előirányzati bontásban rendelkezésre áll-e. Az ellenőrzött időszakban a szakmai főosztályok és az Ellenőrzési Főosztály együttműködése a feladatfinanszírozási támogatások felhasználásánál a vizsgálatba be nem vont Kecskeméti Főiskola átfogó költségvetési ellenőrzése keretében valósult meg, amelynek során a felügyeleti ellenőrzés megállapította, hogy a felhasználásról a jogszabályi előírások, a megkötött szerződések alapján megfelelően számoltak el. A szakmai főosztályok kedvezményezettekkel való kapcsolattartása a szerződések előkészítésére, módosítására, a célfeladatok támogatási kérelmének indokolására terjedt ki. A pályázók közreműködése esetenként késedelmes (szerződéshez szükséges nyilatkozatok benyújtása, az aláírt szerződések, a teljesítésekről készült beszámolók határidőre történő beküldése) volt. A feladatismertetők, engedélyokiratok, kötelezettségvállalások, betétívek kitöltésére az Ámr. előírásainak megfelelően került sor, azok összhangban álltak egymással. A kötelezettségvállalás betétívein a támogatásokat kiemelt előirányzatonként bontották meg. A feladatfinanszírozási engedélyokirat a pénzügyi fedezetet forrásnemenként tartalmazta ban az informatikai fejlesztést az OM vezetése nem tudta folyamatosan megvalósítani, elhúzódott a finanszírozás teljesítése, az 1250,0 M Ft összegű előirányzatból 899,0 M Ft-ot nem használtak fel a tervezett határidőre ban a támogatási szerződések megkötésére év végén került sor, mert az Informatikai Miniszteri Biztos Hivatala év közben megszűnt és a feladatot csak az év utolsó hónapjában vette át más szervezeti egység (Informatikai Főosztály). Közel fél évig szünetelt az előirányzat felhasználásának előkészítése, lebonyolítása. A Veszprémi Egyetemmel 2003 decemberében kötött szerződés gyakorlatilag már megvalósított teljesítéshez nyújtott támogatást. Az EDUCATIO Társadalmi Szolgáltató Közhasznú Társasággal (továbbiakban: EDUCATIO Kht.) december 15-én megkötött szerződésben a kezdési időpont június 1. volt, a befejezés időpontját február 29-ére határozták meg. 19

23 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A fejezetnél a feladatfinanszírozási támogatások eredeti előirányzata a as időszakban év közben módosult. A módosításokat új prioritások és kormányhatározatokkal előírt elvonások idézték elő. Az elvonás összege 2000-ben 815,2 M Ft, 2001-ben 300,0 M Ft, 2002-ben 400,0 M Ft, 2003-ban 261,3 M Ft volt. A feladatfinanszírozási előirányzatok egyes jogcímein belül a pénzügyminiszter egyetértésével a négy éves időszakban 270,0 M Ft került átcsoportosításra. Az átcsoportosításokat az indokolta, hogy az egyes részfeladatoknál a személyi juttatásra és munkaadói járulékra tervezett kiadási előirányzatok nem fedezték a feladatok végrehajtásához szükséges költségeket. Az előirányzatmódosításoknál a jogszabályi rendelkezések szerint jártak el. A szerződések jellegét, tartalmát az előirányzat felhasználási céljának megfelelően alakították ki. Az intézmények, egyéb szervezetek esetében támogatási szerződést, az oktatók, kutatók esetében ösztöndíjszerződést alkalmaztak. Az általános tartalmi, formai követelményeknek megfelelő szerződéseket kiegészítették az előirányzatok céljával összefüggő speciális szempontokkal. A szerződések minden lényeges kritériumot tartalmaztak a támogatási cél megvalósításához. A megkötött szerződések tartalmazták a teljesítés feltételeit, a támogató és a kedvezményezett kötelezettségeit. Az előirányzatoknak megfelelően kialakított szempontrendszer lehetőséget nyújtott arra, hogy a felhasználásnál a jogszabályi előírásokat, a szakmai, pénzügyi követelményeket érvényesítsék Az előirányzatok felhasználásának ellenőrzése és értékelése Az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban Áht.) 13/A. (1)-(2) bekezdése számadási kötelezettséget ír elő a kedvezményezett részére. A jogszabály előírja továbbá, hogy a támogató köteles ellenőrizni a felhasználást és a számadást. A vizsgált időszakban a támogatások tényleges felhasználásának ellenőrzése a Szabályzatban előírtaknak megfelelően (a megkötött szerződések minimum 5%-ában) nem történt meg. Az ellenőrzött időszakban megvalósított átfogó pénzügyi, szakmai ellenőrzések nem voltak alkalmasak a feladatfinanszírozási támogatások szélesebb körű értékelésére. Ellenőrzések hiányában a szakmai irányítás döntően a beszámolókra hagyatkozott a támogatások felhasználásának megítélésében. A szakmai terület helyszíni ellenőrzései főként olyan programok teljesítésének értékelésekor hiányoztak, ahol a szerződések megvalósítási folyamatában problémák merültek fel, például a kitűzött célok forrásigénye növekedett, így azokat csak részben teljesítették. Az OM-Semmelweis Egyetem között március 7-én megkötött szerződés szerint a 400,0 M Ft támogatást az egységes nyilvántartási rendszer, az adatbázis, a gazdasági információs rendszer korszerűsítésére, továbbá a gazdaságos működés megteremtése érdekében szükségessé váló feladatok ellátásának biztosítására kel- 20

24 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK lett fordítani. Az OM vizsgálati jelentése megállapította, hogy a támogatást ténylegesen csak az intézmény gazdálkodásának konszolidációjára használták fel. A szakmai beszámolók a pénzügyi elszámolást a tervezettnek, módosítás esetén annak megfelelően kiemelt előirányzatonként, számlákkal, pénzügyi teljesítés kimutatásával tartalmazták. A beszámolók tartalma, mélysége eltérő volt. Azok egy része részletes, konkrét, a feladat teljesítését értékelhetően mutatta. Másik része formálisan, nem kellő értékeléssel adott számot a feladat szakmai megvalósításáról, ami összefügg a feladatfinanszírozási támogatás kiegyenlítő szerepével is. Előfordult, hogy a kedvezményezettek a kijelölt határidőre nem küldték meg a beszámolókat. A támogatottak beszámolói alapján a szakterületek összegezést készítettek a fejezet éves zárszámadásához. A szakterületi beszámoló szakmai értékelése a beérkezett beszámolók formális összegezését jelentette. Az eredményesség értékelése sem jelent meg az összegzésben. Pozitív fejlemény, hogy az informatikai fejlesztés támogatásának felhasználásáról ban megalapozottabb szakmai értékelés készült. 2. A FELADATFINANSZÍROZÁSI JOGCÍMEKEN KAPOTT INTÉZMÉNYI TÁMOGATÁSOK FELHASZNÁLÁSA 2.1. A szabályszerűség érvényesülése a támogatások felhasználásánál A vizsgált időszakban a helyszíni ellenőrzésbe 22 felsőoktatási intézmény (14 állami, 6 egyházi, 2 alapítványi), továbbá 5 egyéb felhasználó szervezet (2 fejlesztési iroda, 2 kiadó és 1 kht.) és 9 jogcím került bevonásra. (Az ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézmények és jogcímek felsorolását a 8-9/a-d. sz. mellékletek, az összes felsőoktatási intézményt a 10. sz. melléklet tartalmazza.) Az összes intézmény részesült feladatfinanszírozási támogatásban. A támogatásokat az OM nyilvános pályázattal, egyedi döntéssel, illetve ezek együttes alkalmazásával biztosította. A vizsgált intézmények nem ismerték az OM Fejezeti kezelésű előirányzatok gazdálkodási, kötelezettségvállalási és utalványozási szabályzatát, így a feladatfinanszírozásra rendelkezésre álló jogcímeket, azok felhasználásának módját. A minisztérium Szabályzata szerint az előirányzatok 26,7%-át pályázat útján, 45,2%-át egyedi döntés keretében, 28,1%-át vegyes megoldásban tervezték felhasználni. Az intézmények csak a nyilvános pályázatokról szereztek tudomást, így nem volt információjuk az egyéb támogatási lehetőségekről. A közötti években az állami intézmények közül egyedi döntéssel és nyilvános pályázattal (mindkét módon minden évben) 12 intézmény (2003-ban egyedi döntéssel 11 intézmény) részesült támogatásban. Az egyházi intézmények közül egyedi döntéssel 4, 3, 5, illetve 4, nyilvános pályázattal az első három évben 5, 2003-ban 6 intézmény nyert el támogatást. Az alapítványi és magánintézményeknél egyedi döntéssel minden évben 1, nyilvános pályázattal 2 intézmény részére biztosított az OM támogatási pénzeszközöket. 21

25 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Az OM és a kedvezményezettek közötti támogatási szerződésekben rögzítették a támogatások cél szerinti felhasználását. A támogatási szerződések jogilag megalapozottak voltak, megfelelően rögzítették a felhasználás, a teljesítés, a felhasználás ellenőrzése és a beszámolás feltételeit, időpontját. Az intézmények a támogatási szerződésekben foglaltaknak megfelelően jártak el. Az OM esetenként nem küldött támogatási szerződést az intézményeknek. Az előirányzat módosításról írásbeli tájékoztatást adott (NYME, SZE, PPKE). Az értesítő levelek nem minden esetben határozták meg a támogatási összegek forrását, a felhasználás konkrét területét. (Egyszeri finanszírozás több felhasználási jogcímre (pl. MIE). Az OM két esetben nem határozta meg a támogatás felhasználását és teljesítését (pl. EJF). Az intézmények a támogatásokat a feladatfinanszírozási jogcímekre, a részfeladatokban meghatározott célokra használták fel. A támogatások szabályszerű felhasználásának biztosítására valamennyi intézmény Gazdálkodási és Kötelezettségvállalási Szabályzatot készített, ami megfelelt a jogszabályokban meghatározottaknak. Az intézmények a beszerzéseket az érvényes jogszabályoknak megfelelően bonyolították le. Az informatikai fejlesztéseket központosított közbeszerzéssel a 125/1996. (VII. 24.) Korm. rendeletnek megfelelően a MeH Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága által a nyertes pályázókkal megkötött keretszerződések alapján végezték. A támogatások, illetve az azokból megvalósított beszerzések nagyságrendje az informatikai támogatásokat kivéve nem érte el a közbeszerzési törvény árubeszerzésekre vonatkozó adott évi értékhatárát, ezért alapvetően a szabadkézi vétellel történő beszerzés szabályairól szóló 126/1996. (VII. 24.) Korm. rendelet előírásainak megfelelően, a költséghatékonyság elvének figyelembevételével, a legkedvezőbb ajánlat elfogadásával végeztek beszerzést (pl. BMF). Az informatikai eszközök beszerzésénél több ajánlatból kerültek kiválasztásra a leggazdaságosabb és legolcsóbb eszközök (pl. VTIF). A szakkönyvek, folyóiratok beszerzésére nem vonatkoznak a közbeszerzési előírások, a szállító kiválasztásánál meghatározó szempont a kapott kedvezmény mértéke volt (DE, PTE, EJF). Az intézményeknél nem került kialakításra a támogatások felhasználását segítő belső értékelési és ellenőrzési rendszer. Az éves ellenőrzési tervekben nem szerepeltették a támogatások ellenőrzését. Több intézmény nem, vagy a vizsgált időszak egy részében foglalkoztatott csak függetlenített belső ellenőrt (KRE, LFZE, BMF). A kérdőívre adott intézményi válaszok a támogatások felhasználásának ellenőrzéséről a és a évek adatai alapján nem mutatnak jelentős eltérést. A támogatások felhasználásának intézményi/fenntartói szintű ellenőrzését 10 intézménynél igen, 6-6 intézménynél részben, illetve nem végezték el. A belső ellenőrzés (1 állami intézmény kivételével) a vizsgált években nem állapított meg szabálytalanságot. A felügyeleti ellenőrzés soros ellenőrzést összesen 16 alkalommal, célellenőrzést 2 esetben végzett (a vizsgálatok 2 alkalommal érintették a 22