JELENTÉS. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség működésének ellenőrzése Június

Átírás

1 JELENTÉS A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség működésének ellenőrzése Június

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V / Témaszám: 875 Vizsgálat-azonosító szám: V0360 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné Dr. Müllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Papp Sándor számvevő főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Bartolák Márta számvevő Csikai Zsolt irodavezető főtanácsos Dr. Horváth Erika számvevő Pálfi András számvevő tanácsos Sinka Zoltán számvevő Beck Miklós számvevő tanácsos Csóry Györgyné számvevő tanácsos, főtanácsadó Kenéz Sándor számvevő tanácsos Patthy Júlia számvevő gyakornok Vitányi István számvevő Bialkó Zsolt Gyula számvevő tanácsos Dr. Hegedűs György irodavezető főtanácsos Kovácsy Tamás számvevő Renkó Zsuzsanna számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: 0360 A Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának ellenőrzéséről (2006. évben) 0723 Az uniós támogatások hazai monitoring és ellenőrzési rendszere működésének ellenőrzéséről (2007. évben) 0802 A gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének ellenőrzéséről (2008) Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatóak.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A fejlesztéspolitika alapjai, eszközei A fejlesztéspolitika jogi háttere A fejlesztéspolitika intézmény és feladatrendszere A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség működése A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség gazdálkodása Az ellenőrzési rendszer működése A közreműködő szervezetek működése, finanszírozása A panaszok oka, kezelése A fejlesztési tervek készítésének mechanizmusa A fejlesztési stratégiák, tervek megalapozottsága Az operatív programok társadalmi egyeztetése A stratégiák, programok kommunikációja A pályázatok felfüggesztésének, visszavonásának oka A támogatási rendszer működése A kiemelt projektek tervezése, végrehajtása A pályázatos támogatási rendszer működése Az EU támogatások felhasználásának tapasztalatai A közbeszerzési eljárások A fejlesztési források felhasználásának nyilvántartási rendszere A monitoring rendszer működése A részletesen ellenőrzött támogatások értékelése A humánerőforrás pályázatok ellenőrzése Logisztikai célú pályázatok vizsgálata Egyéb támogatások felhasználása Korábbi Ász javaslatok teljesülése 84 1

4 MELLÉKLETEK 1/a. számú 1/b. számú A Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztériumot felügyelő miniszter észrevétele Dr. Kovács Árpád elnök válasza a miniszter észrevételére 2. számú Az EU támogatások felhasználását szabályozó rendeletek 3. számú A közreműködő szervezetek és létszámuk 4. számú A közreműködő szervezetek operatív programokban való részvétele 5. számú A közreműködő szervezetek részére teljesített NFÜ szerződéses kifizetések és felülvizsgálatuk helyzete 2007-ben 6. számú Kiemelt projekt lista 7. számú Az ÚMFT kiemelt projektjeinek előrehaladása 8. számú Az NFT alintézkedések pénzügyi állapota i időpontban 9. számú A Humán Erőforrás OP kompetencia alapú oktatás támogatásából vásárolt eszközök 10. számú A korábbi ÁSZ vizsgálatok során tett megállapítások utóellenőrzése FÜGGELÉKEK 1. számú A részletesen ellenőrzött kompetencia alapú oktatáshoz kapcsolódó pályázatok 2. számú A részletesen ellenőrzött logisztikai célú pályázatok 3. számú Egyéb, részletesen ellenőrzött pályázatok 2

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE AVOP ÁBPE Áht. Ámr. ÁOP ÁSZ CFCU (a KPSZE angol rövidítése) EKKE EKOP EMIR EPEJ ERFA ESZ (ECA) ESZA ESZA Kht. EU FEUVE FIT FVM GKM GOP GVH GVOP HEFOP IH IMIR ITB KA Kbt. KEHI KEOP KIH KIOP KKK-KIKSZ KMOP KOP KÖZOP KPSZE Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program Államháztartási Belső Pénzügyi Ellenőrzési Tárcaközi Bizottság évi XXXVIII. törvény az államháztartásról 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről Államreform Operatív Program Állami Számvevőszék Central Finance and Contracts Unit, Központi Pénzügyi Szerződéskötő Egység EU Közbeszerzési Koordinációs és Szabályossági Egység Elektronikus Közigazgatás Operatív Program Egységes Monitoring Információs Rendszer Egyszerűsített Projekt Előrehaladási Jelentés Európai Regionális Fejlesztési Alap Európai Számvevőszék Európai Szociális Alap Európai Szociális Alap Nemzeti Programirányító Iroda Társadalmi Szolgáltató Kht. Európai Unió Folyamatba épített, Előzetes és Utólagos Vezetői Ellenőrzés Fejlesztéspolitikai Irányító Testület Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gazdaságfejlesztési Operatív Program Gazdasági Versenyhivatal Gazdasági és Versenyképességi Operatív Program Humán Erőforrás Operatív Program Irányító Hatóság Integrált Minisztériumi Informatikai Rendszer Informatikai Tárcaközi Bizottság Kohéziós Alap Közbeszerzési törvény Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Környezetvédelmi és Energia Operatív Program Koordinációs Irányító Hatóság Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ Közlekedésfejlesztési Integrált Közreműködő Szervezet Közép-Magyarország Operatív Program Közlekedés Operatív Program Közigazgatás Operatív Program Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység 3

6 KSz KSZF ITF KTK IH KvVM KvVM FI MAG Zrt. MÁK MeH MK NFH NFT (I.) NFÜ OÉT OFK OKM OKM TI OP OPTKB OTK OTMR OTT ÖTM PADF PEJ PIK PM PROMEI Kht. RFÜ ROP SA SLA SzMM SzMSz TÁMOP Tanács TIOP TS (TA) ÚMFT ÚMP ÚMVT VÁTI Kht. VOP Közreműködő Szervezet Központi Szolgáltatási Főigazgatóság Informatikai és Telekommunikációs Főosztály Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Fejlesztési Igazgatóság Magyar Gazdaságfejlesztési Központ Zrt. Magyar Államkincstár Miniszterelnöki Hivatal Működési Kézikönyv Nemzeti Fejlesztési Hivatal Nemzeti Fejlesztési Terv Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Országos Érdekegyeztető Tanács Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció Oktatási és Kulturális Minisztérium OKM Támogatáskezelő Igazgatóság Operatív Program Operatív Program Tervezési Koordinációs Bizottság Országos Területfejlesztési Koncepció Országos Támogatási Monitoring Rendszer Országos Területfejlesztési Tanács Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium Project Assesment Developement Facility Program Előrehaladási Jelentés Pályázati Információs Központ Pénzügyminisztérium PROMEI Modernizációs és Euroatlanti Integrációs Projekt Iroda Kht. Regionális Fejlesztési Ügynökség Regionális Fejlesztés Operatív Program Strukturális Alapok Service Level Agreement (Szolgáltatási Szint Megállapodás) Szociális és Munkaügyi Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzat Társadalmi Megújulás Operatív Program Nemzeti Fejlesztési Tanács Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program Technikai Segítségnyújtás Új Magyarország Fejlesztési Terv Új Magyarország Program Új Magyarország Vidékfejlesztési Terv VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Kht. Végrehajtás Operatív Program 4

7 ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR bírálat Egységes Monitoring Informatikai Rendszer ex-ante ex-post Fejlesztéspolitikai Irányító Testület folyamatos elbírálás intézkedés Az értékelésen alapuló, a pályázat, technikai segítségnyújtási projektjavaslat vagy központi programtervezet (a továbbiakban együtt: pályázat) támogatására vagy elutasítására vonatkozó döntési javaslat megfogalmazása. (A strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól szóló 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet 2. (1) bek. a) pontja.) A nemzeti költségvetési, illetve nemzetközi támogatással megvalósuló programok figyelemmel kísérése céljából létrehozott egységes számítógépes rendszer, amely kizárólagosan jogosult a programok monitoring adatainak gyűjtésére és rendszerezésére. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. Rendelet 18. ) A célok előzetes, a tervek koherenciájának, illetve az alkalmazni kívánt eszközök megfelelőségének vizsgálata. A célok megvalósulását, a programok hatékonyságát, illetve hatásosságát követi nyomon. A fejlesztéspolitika területén hozandó kormányzati döntések megalapozott előkészítéséért felelős javaslattevő, véleményező, döntés-előkészítő, koordináló testület. (A programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának alapvető szabályairól és felelős intézményeiről szóló 255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet 2. (1) bek. f) pontja) A pályázatok olyan eljárás szerinti elbírálása, amikor a bírálat és a döntéshozatal a beérkezés sorrendjében történik, amíg a rendelkezésre álló forrás ki nem merül. Folyamatos elbírálás esetén csak egy végső benyújtási határidő kerül meghatározásra, de a forrás kimerülése esetén a pályázatok benyújtása ezt megelőzően is lezárható. (A strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól szóló 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet 2. (1) bek. e) pontja.) Olyan eszköz, amelynek segítségével egy prioritást többéves keretben megvalósítanak, és amely lehetővé teszi műveletek finanszírozását. A Szerződés 87. cikke szerinti bármely támogatási rendszer, valamint minden olyan támogatás, amelyet a tagállamok által kijelölt szervek nyújtanak, továbbá a támogatási rendszerek vagy előbb említett típusú támogatások bármely csoportja, és ezek- 5

8 irányító hatóság kiemelt projekt központi program közreműködő szervezetek (KSZ) monitoring nek bármely kombinációja, amelyek célja megegyezik. (A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló a Tanács június 21-i 1260/1999/EK rendelete 9. Cikkjh) pontja) Az operatív program irányító hatóság, az EQUAL program irányító hatóság, a Közösségi Támogatási Keret (a továbbiakban: KTK) irányító hatóság és a Kohéziós Alap irányító hatóság. (A Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerek kialakításáról szóló 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. (1) bek. 11. ponja, valamint az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet melléklete) A Kormány által egyedileg jóváhagyott projekt, amelyet az akcióterv nevesítve tartalmaz. (A programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának alapvető szabályairól és felelős intézményeiről szóló 255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet 2. (1) bek. h) pontja) Olyan program, amelynél a támogatott programok, illetve projektek kiválasztása pályáztatás nélkül, előre meghatározott feltételrendszer szerint történik. A feltételrendszer közzététele a program-kiegészítő dokumentumban megnevezett végső kedvezményezettek közvetlen megkeresésével valósul meg. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. k) pontja) A strukturális alapok és a Kohéziós Alap kezelése során eljáró szervezet, a strukturális alapok esetén az irányító hatóság által átruházott hatáskörben. (az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. f) pontja) A források felhasználásának (pénzügyi monitoring), az eredményeknek és a teljesítményeknek (szakmai monitoring) mindenre kiterjedő többek között szabályossági, hatékonysági és célszerűségi vizsgálata rendszeres jelleggel projekt, illetve program szinten. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 6

9 monitoring bizottság monitoring rendszer Nemzeti Fejlesztési Tanács Nemzeti Fejlesztési Terv nemzeti támogatás operatív program 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. g) pontja) Monitoring tevékenységet végző, elsősorban a program megvalósításában részt vevő partnerek képviselőiből álló, önálló jogalanyisággal nem rendelkező testület. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. h) pontja) A monitoring tevékenység folytatása céljából létrehozott intézmények, szervezetek és eszközök, valamint ezek működtetése érdekében foganatosított intézkedések. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. j) pontja) A fejlesztéspolitikai célok megvalósulását nyomon követő, az NFT-ben rögzített célok teljesülését és az EU fejlesztési irányelvek érvényesülését és összhangját értékelő, javaslattevő testület. (A programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának alapvető szabályairól és felelős intézményeiről szóló 255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet 2. (1) bek. l) pontja) Helyzetelemzést, stratégiát a tervezett fejlesztési területek prioritásait, azok céljait és pénzügyi forrásaik megjelölését tartalmazó dokumentum, amelyet a Magyar Köztársaság készített az Európai Unió programozási irányelveinek, célkitűzéseinek megfelelően a fejlődésben lemaradó régiók fejlődésének és strukturális átalakulásának elősegítésére a kiemelt szükségletekre figyelemmel. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. p) pontja, letölthető az NFÜ honlapjáról: a Magyar Köztársaság költségvetéséből finanszírozott, bármilyen formában nyújtott fejlesztési célú támogatás, kivéve a Kutatás-fejlesztési és Innovációs Alapból részben vagy egészben megvalósuló támogatásokat. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2.. (1) bek. n) pontja) Az Európai Bizottság által jóváhagyott és a Közösségi Támogatási Keret végrehajtására vonatkozó, több évre szóló intézkedésekhez kapcsolódó prioritások egységes rendszerét tartalmazó dokumentum. (Az Európai Unió strukturá- 7

10 prioritás program projekt technikai segítségnyújtás Új Magyarország Fejlesztési Terv lis alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. n) pontja, letölthető az NFÜ honlapjáról: A közösségi támogatási kerettervben vagy támogatásban elfogadott stratégia valamely prioritása; ehhez rendelik hozzá az alapokból és egyéb pénzügyi eszközökből, valamint a tagállam megfelelő pénzügyi forrásaiból származó hozzájárulást, továbbá a meghatározott célok összességét. (A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló a Tanács június 21-i 1260/1999/EK rendelete 9. Cikk h) pontja) Meghatározott célrendszer érdekében végrehajtandó feladatok és végrehajtásukra kidolgozott feltételek egysége. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. s) pontja) A gazdaságilag oszthatatlan munkafázisok olyan sora, amely pontos technikai funkciót lát el, és világosan meghatározott célokkal rendelkezik. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. u) pontja) Elkülönített keret, amelynek célja a Közösségi Támogatási Keret, az operatív program, valamint a Kohéziós Alap projekt szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes megvalósításának segítése. (A strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól szóló 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM- PM együttes rendelet 2. (1) bek. g) pontja.) A közötti időszakra elfogadott helyzetelemzést, stratégiát, a tervezett fejlesztési területek prioritásait, azok céljait és pénzügyi forrásaik megjelölését tartalmazó dokumentum. Az Európai Unió programozási irányelveinek, célkitűzéseinek megfelelően a fejlődésben lemaradó régiók fejlődésének és strukturális átalakulásának elősegítésére a kiemelt szükségletekre figyelemmel. (Az Új Magyarország Fejlesztési Terv elfogadásáról szóló 1103/2006. (X. 30.) sz. kormányhatározat) 8

11 JELENTÉS a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A fejlesztéspolitikai tevékenységnek meghatározó szerepe van az ország társadalmi-gazdasági fejlődésében, jelentősége össztársadalmi szintű. Az ország lehetőségeit alapvetően meghatározza, hogy az EU csatlakozást követően kiemelkedően évtől a korábbiakat meghaladó nagyságrendű, mintegy 22,4 milliárd euró (2004-es áron milliárd Ft, 2007-es áron milliárd Ft) uniós fejlesztési támogatásra nyílt lehetőség. Az EU források minél teljesebb körű igénybevételéhez és hatékony felhasználásához az EU követelmények szerint ütemezett és hazai forrásokkal támogatott nemzeti, valamint regionális hosszú távú fejlesztési tervek, jól működő kontrolling rendszer, és a feladatokat gazdaságosan, hatékonyan, eredményesen ellátó szervezet szükséges. Ezt megcélozva a Kormány 2006-ban a Nemzeti Fejlesztési Hivatal általános jogutódjaként, a Miniszterelnöki Hivatal irányítása alatt, létrehozta a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget (NFÜ), ami júl. 1-től az önkormányzati és területfejlesztési miniszter irányítása alá került. Fő feladata a hosszú és középtávú fejlesztési és tervezési feladatok ellátására, az Európai Unió pénzügyi támogatásainak igénybevételéhez szükséges tervek, operatív programok elkészítésére irányul. Javaslatokat készít a Kormány fejlesztéspolitikai elveire és céljaira, elkészíti az ország átfogó fejlesztési tervét, a nemzeti fejlesztési terveket. Hatásköre kiterjed az Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program kivételével az operatív programok irányító hatóság feladatainak ellátására, azok végrehajtásának ellenőrzésére, valamint monitoring rendszerének működtetése. Nemzetközi feladatain belül a Kormány által meghatározott körben ellátja az Európai Unió pénzügyi támogatásainak felhasználásához kapcsolódó feladatokat, és koordinálja a támogatások felhasználására kialakított intézményrendszer működését, és többek között ellátja a PHARE programokkal és a Schengen Alappal, az Átmeneti Támogatási Alappal, és a Norvég Finanszírozási Mechanizmussal kapcsolatos szervezési és koordinációs feladatokat. Feladatainak ellátásában a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység segíti. A fejlesztési feladatok ellátásában az Ügynökség mellett, a fejlesztéspolitika felügyelete, értékelése érdekében a Kormány tanácsadó testületeként létrehozott Nemzeti Fejlesztési Tanács, és a fejlesztéspolitikáért felelős döntés-előkészítő, javaslattevő, koordináló szerveként létrehozott Fejlesztéspolitikai Irányító Testület is részt vesz. Mindkét testület elnöke a miniszterelnök. 9

12 BEVEZETÉS Az Ügynökségnek kulcsszerepe van az Európai Unióból származó forrásokra támaszkodó a közötti időszakra szóló, öt operatív programot tartalmazó Nemzeti Fejlesztési Terv megvalósításában, valamint a 2007-től életbe lépett, hat prioritást ezen belül 15 operatív programot magában foglaló Új Magyarország Fejlesztési Terv végrehajtásában. Ennek végrehajtását az országgyűlés eseti bizottsága felügyeli. A vizsgált időszakon belül 2006-ban az EU források a központi költségvetésben a XIX. EU Integráció fejezetben és az egyes költségvetési fejezetek előirányzatai között szerepeltek, ezek felett az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter rendelkezett től a XIX. EU Integráció fejezet előirányzatai, valamint a fejezetek költségvetésében EU integráció fejezeti kezelésű előirányzat címen, illetve alcímen jóváhagyott előirányzatok feletti tervezési, előirányzat-módosítási, felhasználási, beszámolási, információszolgáltatási, ellenőrzési jogokat és kötelezettségeket a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség elnöke gyakorolja tól a fejezet címe XIX. Uniós fejlesztések fejezetre változott. A Magyar Köztársaság évi költségvetésében a XIX. EU Integráció fejezet tervezett kiadási előirányzata millió Ft volt, ez magában foglalta az Ügynökség működési és felhalmozási előirányzatát, illetve az EU integráció fejezeti kezelésű előirányzatok összegét. Az Ügynökség 2007-re engedélyezett létszáma 241 fő volt. Ellenőrzésünk során figyelembe vettük a szervezetet és az általa kezelt előirányzatok felhasználását érintő korábbi ÁSZ ellenőrzéseket, így a 2006-ban megjelent A Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának ellenőrzéséről, valamint a 2007-ben megjelent Az uniós támogatások hazai monitoring és ellenőrzési rendszere működésének ellenőrzéséről szóló jelentések megállapításait. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: a jogelőd szervezet a Nemzeti Fejlesztési Hivatal feladatait, valamint a jogszabályváltozásból fakadó feladatbővülést eredményesen építették-e be az újonnan létrehozott Nemzeti Fejlesztési Ügynökség feladatrendszerébe, valamint az új szervezet szabályozása, működése hatékonyan, eredményesen biztosította-e az előírt feladatok ellátását; az Ügynökségre háruló nemzeti fejlesztési feladatok végrehajtását, valamint az EU források célszerű, átlátható, ellenőrizhető igénybevételét a szervezeti, szakmai, pénzügyi, ellenőrzési háttér hatékonyan segítette-e; az EU források tervezésénél, elosztásánál érvényesültek-e a hosszú távú nemzeti és regionális fejlesztési célkitűzések, valamint teljesültek-e a források felhasználása során az előzetesen kitűzött célok; hasznosultak-e az ÁSZ korábbi ellenőrzései nyomán tett javaslatok. Az ellenőrzés elsősorban a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség tevékenységét érintette. A vizsgálatot rendszerszemléletben végeztük el, ezért a fő szempont mellett áttekintettük és értékeltük a fejlesztéspolitika eddig elért eredményeit, és visszatekintettünk a jogelőd szervezet idejében tett, illetve az NFÜ megalakítását kiváltó intézkedésekre is. A fejlesztéspolitika tervezésének, végrehajtásának minél teljesebb körű bemutatásához adatokat kértünk be a fejlesztési feladatok végrehajtásában részt vevő szervektől, valamint a regionális, a társadalmi, illetve 10

13 BEVEZETÉS a feladatban közreműködő más szervezetektől és felhasználtuk a pályázatok nyilvántartására kialakított Egységes Monitoring Információs Rendszer adatait. Az ellenőrzés a közötti időszakra irányult. A Nemzeti Fejlesztési Terv I. operatív programjai közül még egyik sem zárult le, ezért az ellenőrzés az operatív programokhoz tartozó alintézkedéseken belül egyes, már lezárt pályázatokat értékelte teljesítmény-ellenőrzés módszerével. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv végrehajtásánál a pályázati rendszer működését és a pályáztatás nélkül jóváhagyott kiemelt projektek tervezését, összeállításának célszerűségét tekintettük át. Az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény 120/A (1) bekezdés alapján az ÁSZ ellenőrzi az államháztartás forrásait, azok felhasználását és a vagyonnal való gazdálkodást. A jelen ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (3) és (5) valamint a 17. (3) bekezdésében foglaltak adta jogszabályi alapot. A jelentés tervezetet a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséggel történt egyeztetést követően, megküldtük a Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztériumot felügyelő miniszternek, aki észrevételeket tett. Levelét az 1/a. az erre adott választ az 1/b. számú melléklet tartalmazza. 11

14 BEVEZETÉS 12

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Magyarországra érkező uniós támogatások hazai szervezeti, szabályozási, végrehajtási háttere kiépített, ezekben 2007-től alapvető, a hatékonyság, gazdaságosság irányába ható változások történtek. A szervezeti struktúrát, a jogi és eljárásrendi környezet egységesítését és a hatékony működést megcélozva átalakult az intézményrendszer, a feladat- és hatásköröket újraosztották. Ennek során hasznosították a korábbi működési tapasztalatokat. A változások érintették az intézményrendszer finanszírozását, valamint a források felhasználásának mechanizmusát. Változásokat erőteljes centralizálás jellemezte. A Kormány, hasonló feladatokkal és összetétellel két testületet hozott létre, és saját hatáskörébe vonta a 2007-től rendelkezésre álló EU források mintegy negyede feletti döntést. Az intézkedések nem teljes mélységében érintették a rendszert, az EU források hatékony és eredményes igénybevételéhez rendelkezésre álló eszköztár szinte valamennyi eleménél hiányosságok maradtak fenn, ezek azonban nem ellentétesek az EU Bizottság alapvető elvárásaival. Az EU források felhasználásakor nem kellően érvényesült a pályázók esélyegyenlősége, a tőkeerősebb vállalkozások, a fejlettebb régiók és a nagyobb települések pályáztak sikeresebben, ami tovább növelte már meglevő pénzügyi, gazdasági előnyüket. Ugyanakkor a nem tőkeerős pályázóknál likviditási nehézségeket okozott az EU támogatások utólagos finanszírozása, amit gazdálkodásuk átmeneti visszafogásával kényszerültek ellensúlyozni. 1 Az EU források minél eredményesebb felhasználását célozza meg, hogy a súlyosan elmaradott térségek esélyének erősítésére a kormány 2007-ben elindította az Új Magyarország Felzárkóztatási Programot, valamint az hogy Európában hazánk hirdette meg elsőként 2 a fejlesztési időszak pályázatait. A mindenkori fejlesztéspolitika össztársadalmi jelentőségű, ennek fontosságát alkotmányos rendelkezés is kimondja. A fejlesztéspolitikáról szóló törvény kidolgozásának szükségességét egy 2005-ben hozott OGY határozat kinyilvánította, elkészítésének felelősét 2006-ban egy évig hatályban levő kormányhatározat a fejlesztéspolitikai kormánybiztos személyében jelölte meg. A törvény előkészítése nem történt meg, annak ellenére, hogy felelőse ig a kormánybiztos, ezt követően az önkormányzati és területfejlesztési miniszter személyében kijelölt volt ban elkészült a fejlesztéspolitika intézményrendszeréről szóló törvénytervezet, de nem terjesztették a Kormány elé. Mindezek miatt a fejlesztéspolitika törvényi háttér nélkül maradt, működését Kormány, illetve miniszteri rendeletek rögzítik. Ezekben az egyes elemek (pl. intézményrendszer, monitoring, ellenőrzés) szabályozása alapvetően koherens, 1 A szélesebb körű hatásokról, a szeptemberében megjelenő, az EU támogatások évi felhasználásának tapasztalatait összegző ÁSZ tájékoztató fog beszámolni. 2 Az NFÜ tájékoztatása szerint 13

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK de az egységes törvényi alap hiánya miatt kockázatos a szabályok ismétlése, illetve joghézagok kialakulása. A fejlesztés társadalmi érdekekkel történő összeegyeztetése, valamint az Európai Unió elvárásainak összehangolása érdekében a Kormány létrehozta a miniszterelnöki kabineten belül a Nemzeti Fejlesztési Tanácsot, valamint a Fejlesztéspolitikai Irányító Testületet, 3 mint javaslattevő, véleményező, döntéselőkészítő szervet. Mindkét szervezet elnöke a miniszterelnök, alelnöke ugyanaz a személy, a két szervezet összetétele átfedésben van. 4 A két szervezet működését az NFÜ dokumentált formában teljes körűen nem tudta bemutatni. A szakmai feladatokat alapvetően a évekre szóló NFT I. végrehajtása és a közötti időszakra szóló nemzeti fejlesztéspolitika lefektetése és elindítása határozta meg. Az EU forrásokból megvalósuló fejlesztéspolitika végrehajtását két a stratégia, az intézményrendszer, és a forrásfelhasználás mechanizmusa tekintetében egymástól eltérő szakasz jellemezte. A évekre szóló és még végrehajtás alatt álló I. Nemzeti Fejlesztési Terv mellett (NFT I.) új, a időszakra szóló Új Magyarország Fejlesztési Terv indult el. Az új stratégia 2005-ben elkezdett tervezésének alapja az Országgyűlés által ben elfogadott Országos Fejlesztéspolitikai Koncepcióval és az Országos Területfejlesztési Koncepcióval biztosított volt. Mindkét terv nem átfogó fejlesztési tervet takar, mert kizárólag igaz hazai társfinaszírozás mellett EU forrásokra támaszkodik. A 2005-ben bemutatott stratégia 5 széleskörű műhelymunka körében készült, ebbe tudományos kutatóhelyeket is bevontak. Ennek ellenére az előkészítés nem volt sikeres. Az EU Bizottság júniusában eljuttatott véleménye 44 oldalban főként a partnerség, a helyzetelemzés, az intézményi rendszer részletezettsége, illetve az addicionalitás 6 kapcsán további információkat, kiegészítést kért, valamint több kifogást tett és javaslatokat fogalmaztak meg az egyes célokhoz, prioritásokhoz kapcsolódóan. A koncepciót alapvetően át kellett dolgozni, változott a stratégia megközelítése, célrendszere, sőt a stratégia neve, az operatív programok elnevezése és struktúrája is. A teljes átdolgozás és az ekkor végrehajtott kormányzati struktúraváltozás a kormány által kijelölt határidő csúszásához vezetett. Az ÚMFT és a októberében felülvizsgált Nemzeti Lisszaboni Akcióprogram fő céljaiban az összhang biztosított. Az átdolgozott, immár Új Magyarország Fejlesztési Tervet (ÚMFT) novemberében nyújtották be a Bizottsághoz, amit májusában fogadott el. A stratégia tervezése kapcsán az NFÜ elnöke a jelentés-tervezet egyeztetése során kifejtette, hogy A feladat ágazatközi szintetizáló vonatkozásait tovább nehezítette, hogy az ún. politikai kormányzásra való áttérés elbizonytalanította az ágazati 3 Tagjai jelenlegi, illetve volt állami vezetők, illetve tisztségviselők. A Kormány a FIT-en keresztül gyakorolhatott befolyást a stratégiai tervek és azok dokumentumaira, illetve a források alakulására, mert a szervezetek a FIT elé terjesztették be javaslataikat. 4 A FIT tagjai a Tanács állandó meghívottjai. A FIT titkársági feladatait az NFÜ látja el. 5 Ekkor még Új Magyarország Fejlesztési Program néven nyújtották be. 6 Biztosítani kell, hogy a korábbi időszakhoz képest az EU támogatások miatt nem csökken a hazai forrásokból finanszírozott fejlesztésre szánt hazai forrás. 14

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tervezőket, akiket a központi instrukciók a miniszteri kabinetekbe terelték, és a fejlesztéspolitika tekintetében jelentősen meggyengült jogosítványaik maradtak. A programok előrehaladásának mérését, a támogatások hasznosulásának ellenőrzését, és a beszámolás teljesítését szolgáló indikátor-, és monitoring rendszer nem teljes körűen kiépített. A monitoring tevékenység szabályozott, de nehezíti a teljesítések nyomon követését, hogy az NFT I. programjai esetében sem a teljesítmény méréséhez szükséges indikátorokat, sem a mutatók előállításának módszerét nem alakították ki. Ennek hiányában a program, illetve a projekt indikátorok nem teljes körűen épültek egymásra, 7 ilyen esetekben új indikátorokat kellett bevezetni, illetve az indikátorok értelmezésére útmutatót készítettek. Az indikátorrendszer célszerű kialakítása az ÚMFT tervezése során már kiemelt hangsúlyt kapott. Az indikátorok lefektetése centralizáltan, az OP-okban érintett szervezetek bevonásával történt, azokat az IH-k véleményezték, illetve jóváhagyták. Az ÚMFT OP-okban kiépült a kiinduló és célértékek, illetve adatforrás megjelöléssel az eredményszemléletű indikátorrendszer, de ez a célok és eredmények összevetésére nem teljes körűen alkalmas. A Bizottság által elfogadott, és megvalósítás alatt álló OP-kban a kiinduló, és a célértékeket később alakítják ki, illetve a jövőbeni felméréseken fognak alapulni; 8 az indikátorok értelmezésére, felelősségi, adatgyűjtési, ellenőrzési rendszerére vonatkozó szabályozás, eljárásrend nem készült; 9 az indikátorok számszerűsítése módszertanának kialakítása ellenőrzésünk idején volt folyamatban. Az NFÜ tevékenységének irányítása közepéig a fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztos feladata volt. Ezt követően az NFÜ az önkormányzati és területfejlesztési miniszter felügyelete alá került, de a minisztériummal szerves kapcsolata nem volt. 10 A strukturális átalakulások következtében a fejlesztésekkel kapcsolatos intézményi feltételrendszerben jogi, szabályozási és értelmezési bizonytalanság mutatkozott az átfogó gazdaságfejlesztési stratégiák előkészítésének, kialakításának és felügyeletének intézményi felelőssége területén. Például ennek körében a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség feladata az ország átfogó fejlesztési tervének és a nemzeti fejlesztési tervek elkészítése, de ezt a feladatot azonban csak az uniós forrásokra vonatkozóan látta el. 11 Megosztott az EU előirányzatok feletti jogosultság, mert az előirányzatok tervezési, beszámo- 7 Az NFÜ vitatja a megállapítást, azzal, hogy a projekt és a program indikátoroknak nem kell egymásra épülnie. 8 Az NFÜ ezek számosságát nem tarja jelentősnek, mert az 10% alatt van. A késedelem okát a programtartalom tisztázódása és az ehhez illeszkedő módszertan időigényében látja. 9 Az NFT I. közbenső értékelése szerint problémás a nem kellő szabályozottság, emellett a pályázók adatszolgáltatásának megalapozottságához elengedhetetlen a széles körű tájékoztatás. 10 Az NFÜ, az ÁSZ jelentés tervezet készítésének időszakában (2008.) lezajlott kormányzati intézkedést követően, a megszüntetett Gazdasági és Közlekedési Minisztérium egyik jogutódjaként létrehozott Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztériumot felügyelő miniszter irányítása alá került. 11 A gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének ellenőrzéséről szóló jelentés (2008.) megállapításai. 15

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK lási kötelezettsége az NFÜ elnök, a szabályozási jogkör a miniszter hatásköre lett. Ez megnehezítheti az uniós támogatások költségvetésben történő felhasználása során a felelősségi szabályok érvényesülését és a nemzeti fejlesztési tervek végrehajtásának nyomon követését. 12 A 2006 közepéig fennálló a Nemzeti Fejlesztési Hivatal (NFH) által koordinált intézményrendszer megfelelt az EU irányelveknek, de nem felelt meg a hatékony, gazdaságos működés kritériumainak, tevékenysége kapcsán számos kritika fogalmazódott meg. Az irányító hatóságok a tárcák alá tartoztak, az NFH koordinatív szerepe nem érvényesült, a feladatokban 22 közreműködő szervezet vett részt, feladataik átfedtek, működésük nem egységes eljárásrendre támaszkodott. 13 A közreműködők finanszírozása nem teljesítmény alapján, hanem költségelszámolás alapján történt. A működésben fennálló negatívumok felszámolása érdekében 2006-tól a fejlesztési feladatokat ellátó szervezeti struktúrában a célszerűség és hatékonyság növelése irányába mutató átalakításokat hajtottak végre. Az NFH alapjain létrejött a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ). Ennek szervezetébe integrálták az AVOP IH kivételével addig a tárcák alá tartozó irányító hatóságokat. Ezzel egységessé vált az EU forrásokra támaszkodó fejlesztési programok tervezésének és végrehajtásának rendszere. A feladatellátásban részt vevő más tárcák (Zrt-k, kht-k), illetve regionális ügynökségek felügyelete alá tartozó közreműködő szervezetek számát 15-re csökkentették és ekkortól az NFÜ szélesebb irányítási jogosítványokkal rendelkezett felettük. Az átalakítások értékelését ugyanakkor nehezíti, hogy nem volt teljes körű a célok és a kiemelt például a hatékonysági, eredményességi szempontok kijelölése és nem készült előzetes hatáselemzés sem. Az átalakítások hatása az eltelt idő rövidsége miatt sem ítélhető meg teljes körűen. Az NFÜ feladatai következtében szoros kapcsolatban áll a társadalommal, ezért kiemelt figyelmet kap a partnerség révén a társadalom véleményének kikérése, a kommunikáció révén az EU támogatások közvetítése, valamint a működése kapcsán megfogalmazott pályázói kifogások kezelése és az intézkedések beépítése a rendszerbe. A partnerség kiemelt szerepet kapott a támogatási mechanizmus valamennyi ütemében, gyakorlata, szabályozása kezdetben nem volt teljes körű. A nemzeti szabályozáshoz igazodó partnerséget, mint elvárást EU rendeletek rögzítik, de ennek hazai szabályozása nem történt meg. Az UMFT tervezésének társadalmi egyeztetése széles körben zajlott, 14 de a szűkre szabott időkeret miatt eredményessége, megalapozottsága nem teljes körű, ugyanis az ország fejlődését meghatározó és közel hét milliárd forint forrás felhasználását megalapozó ÚMFT egyeztetésére 5 hetet, az operatív programok (OP-k) egyeztetésére 3 hetet 12 Vélemény a Magyar Köztársaság évi költségvetéséről szóló ÁSZ jelentés szerint. 13 A évi ÁSZ ellenőrzés, az NFH megbízásából készült az NFT I. intézményrendszer félidei értékelése, és az NFT I. intézményrendszerének kapacitás és költségfelmérése (2006.) megállapításai. 14 Az NFÜ véleménye szerint az egyeztetés gyakorlata precedens nélküli az EU tagállamok között. Az általa bemutatott egy külső cég elemzése szerint a partnerség elve messze jobban érvényesül, mint a vizsgált országokban, de az elemzés 2005-ben készült és csak hét új tagállamra terjedt ki. 16

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK adtak. Ezért a partnerek az egyeztetés legfőbb kritikájaként annak szűk időkeretét fogalmazták meg. A partnerség megjelent a pályázati mechanizmusban is, alapelveit a 2007-ben kiadott eljárásrend rögzítette, nyilvánosságot az NFÜ internetes honlapján kap. A mindenkori fejlesztési terveket, illetve az operatív programokat, széleskörű kommunikációs tevékenység keretében népszerűsítették. Erre a időszakra 16 milliárd Ft-ot terveztek, forrása a központi Végrehajtási OP (annak mintegy 17%-át tesz ki). Az ÚMFT kommunikációs stratégiájában hatásindikátorokat rögzítettek, meghatározták a kommunikáció ciklusait (2010-ig az imázskommunikáció kapott hangsúlyt), minden OP-ra pénzügyi tervet készítettek és kijelölték az értékelési feladatokat. A kommunikációs ráfordítások, 15 valamint a tájékoztatás és kommunikáció iránya (imázs), a kommunikációs stratégia, és a nyilvánosság elérését célzó módszerek (pl. tv sorozatban megjelenítés) felülvizsgálatára hívják fel a figyelmet. 16 A pályázói túljelentkezések a potenciális érintettek általi ismertségre utalnak, ugyanakkor a pályázói panaszok, a visszaadott pályázatok aránya, és ezek okai a pályázati tanácsadás, a pályázatok előzetes ellenőrzése erősítésének szükségességét vetik fel. Az elemzések alapján hazánkban az EU ismertsége elmarad az európai átlagtól. Az irányadó EU rendelet a lehető legszélesebb tájékoztatást és nyilvánosságot várja el a tagországoktól, de az ismertség arányai, a népszerűsítés módszere, valamint a ráfordítások tekintetében követelményt nem támaszt. A kommunikációs stratégia tervezésénél az NFÜ túlvállalta magát annyiban, hogy racionálisabb tervezéssel több EU pénzeszköz marad működésre, ami a nemzeti forrásokat kíméli. 17 A hatékony működéshez elengedhetetlen a pályázatok sikeres előkészítése, mert ennek révén a pályázói tévedések, ismerethiányok nem az értékelés folyamán derülnek ki, hanem már a benyújtáskor, illetve az előtt kezelhetők. Ennek egyik eszköze a pályázókat segítő tanácsadói tevékenység, ami több szempontból is hiányos. Az NFT időszakában a négy elemből álló 18 tanácsadói hálózat nem volt kellően koordinált, ezért az ÚMFT-re új, immár három szervezetre támaszkodó hálózatot 19 hoztak létre, de ezek összehangolt működésé- 15 Erre az NFT I. esetében között 4,3 milliárd Ft-ot fordítottak. A 2008-ra előirányzott összeg 2,3 milliárd Ft. Ebből 200 millió Ft-ot fordítanak egy TV sorozatban, az EU, illetve az UMFT ismertségének növelését célzó, 82 epizódban, összesen 164 percben való megjelenítésére. 16 Az NFÜ vitatja a megállapítást azzal, hogy a TV sorozatban való megjelenéssel a széles közvéleményt akarják megszólítani, céljuk hogy a nézők életszerűen szerezhessenek információt az uniós pályázatokról és azok hatásairól. Ennek méréséhez szükséges előzetes felméréséket azonban nem végeztek. 17 Az NFÜ vitatja a megállapítást, arra való hivatkozással, hogy a kommunikációs kiadások az UMFT teljes összegének mindössze 0,2%-a. Az ellenőrzés megállapítása szerint nem ennek aránya a lényeges, hanem a működési kiadásokat részben fedező technikai segítségnyújtás keretén belüli aránya. 18 Kistérségi megbízotti, falugazdász hálózat, a vidékfejlesztési menedzserek és az NFT házhoz jön. 19 Az Önkormányzati és Térségi Koordinátori Hálózat, a Helyi Vidékfejlesztési Iroda Hálózat és az Új Magyarország Fejlesztési Terv Tanácsadó Hálózat. 17

20 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nek célzó megállapodást még nem kötötték meg. A tanácsadás hiányosságára utal pl. a jogosulatlanság, vagy formai okok miatt elutasított, visszavont illetve hiánypótlásra 20 utasított pályázatok magas aránya. 21 A pályázókat segítő tevékenység hasznosságáról vagy hiányosságáról alkotott pályázói vélemények adatai csak részben ismertek. A pályázói panaszok dokumentumai végéig nem álltak rendelkezésre, mert ezek ügyintézését nem központosítottan, a KSZ-ek, IH-k és az OP-kért felelős minisztériumok végezték. Az NFÜ-nél a panaszok kezelése szabályzatban rögzített, szervezeti háttere kialakított. A 2007-től ismert panaszok, illetve felülvizsgálati kérelmek 22 a pályázók számához képest elenyésző volt. Ezek kizárólag a jogszabályban rögzített 23 körbe tartoznak, a szélesebb körű, pl. a működés kapcsán felmerült véleményeket az NFÜ nem kezeli, holott például a legnagyobb KSZ ezeket nyilvántartja. Ez hiányosság, mert többek között ezek tükrözik a KSZ-ek működésével szemben felmerülő kifogásokat, és ez lehet a KSZ-ek minősítésének egyik szempontja. Az NFÜ működésén belül elsősorban finanszírozási okok miatt az államigazgatási szervektől eltérő sajátos létszámstruktúrát épített ki. Az alaplétszámon felül, annak mintegy 70 %-át köztisztviselőként, határozott idejű szerződéssel foglalkoztatták, díjazásukat EU forrásból, azon belül a Végrehajtás OPból biztosítva. Ennek költsége 2007-ben meghaladta az 1 milliárd Ft-ot. A létszámszerkezet ilyen módú kialakításához háttéranyagként egy általános célkitűzéseket tartalmazó, feladatokra és naturális mutatókra (emberév) bontott normatív alapú, összességében 2,6 milliárd Ft összegű projekt adatlap szolgált. A belső ellenőrzés az előírásoknak megfelelve az elnök felügyelete alá tartozó, független szervezeti egység. Feladatai növekedtek, ezért az EU források felhasználásának ellenőrzését a rendelkezésre álló kapacitás valamint a speciális jelleg miatt külső szervezet bevonásával végezte el. A folyamatba épített vezetői ellenőrzés eljárásrendjét kidolgozták, ugyanakkor a szabálytalanságok kezelésének eljárásrendje a jogszabályi előírás ellenére nem képezi az SzMSz mellékletét. Az NFÜ szervezetét februárjában alapvetően átalakították. Ennek keretében a hazai állami szervezeti rendtől eltérő módon, előtanulmánnyal alá nem támasztva centralizáltan és közvetlenül az elnök alá rendeltek valamennyi szervezeti egységet. 24 Az elnökhelyettesek száma csökkent, irányítási, felelősségi, felügyeleti hatáskörük megszűnt A részletesen vizsgált projektek pályázói közül volt, aki a hiánypótlási kötelezettségét a nem megfelelő tájékoztatás hiányosságaként rótta fel. 21 Ezek aránya az NFT támogatásoknál, a beadott pályázatok 38 %-át tette ki. Az ÚMFT esetében a mutató javult, 12 %-ra csökkent, de a végrehajtás csak 2007-ben kezdődött. 22 A KSZ-ekhez 250, az NFÜ-höz 332 panasz, és 25 felülvizsgálati kérelem érkezett. 23 A projektjavaslat elutasítása, csökkentett összegű vagy feltételekkel történő támogatása ellen jogszabálysértés, vagy a pályázati kiírás szerinti tájékoztatásban foglaltak megsértése esetén benyújtott panasz. 24 Az átalakítás helyszíni ellenőrzésünk után történt, ezért hosszú távú hatását mélyebben nem tudtuk értékelni. 25 A NFÜ ezt vitatja arra való hivatkozással, hogy az elnökhelyettes közvetlen irányítás hatásköre kollektív irányítási hatáskörben (elnöki értekezlet) valósul meg, és hogy fele- 18

21 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A hatékony mechanizmus alapja, a stabil szervezeti háttér, a szükséges kapacitás, valamint az egységes eljárásrend az NFT I. végrehajtása kezdetén nem teljes körűen volt biztosított től az elsődleges feladat az NFT I. fizikai megvalósítása 26 volt, de időbeni végrehajtását a kapacitáshiány, a munkaszervezés hiányossága, 27 vagy a kedvezményezett például hiánypótlás miatti késedelme befolyásolta. A vizsgált időszak létszámhelyzetét folyamatos vezetőcserék, nagymértékű fluktuáció 28 és kapacitás hiány 29 jellemezte és jellemzi ma is. Egységes eljárásrend helyett minden KSZ a saját eljárásrendjét alkalmazta. A fentiek miatt (2007-ig) a támogatási döntések elhúzódtak, a kifizetések késtek, 30 például a 90 napon túli kifizetetlen számlák aránya, megközelítette a 80%-ot. A kifizetések késedelme nehéz pénzügyi helyzetbe hozta a támogatottakat, előfordult, hogy hitel felvételére kényszerültek. Nem teljesítés esetén a szerződések a kedvezményezettekkel szemben rögzítettek szankciókat, de az állam nevében szerződő fél késedelme esetére nem, ennek szabályozása jelenleg is hiányzik. A mechanizmus folyamatát és eszköztárát 2007-től racionalizálták, ezek egyértelműen a működés hatékonyságának növelése irányába mutattak ben az ÚMFT eljárásrendjeként bevezetették a minden közreműködő számára kötelező Egységes Működési Kézikönyvet. 31 Egyszerűsítették a projekt előrehaladási jelentések rendjét és a szerződéskötések eljárásrendjét. Nőtt a projektjavaslatokat részletesen ismerő és személyes felelősséget viselő értékelők szerepe. A közreműködő szervezetek finanszírozásában a teljesítményelv került előtérbe, mert az NFÜ az egyes operatív programokhoz szolgáltatási szerződéseket kötött, ezekben a teljesítmény értékelésére indikátorokat rögzítettek. 32 Az elmaradt, illetve megkésett állami kötelezettség teljesítése miatti késedelmes kifizetések felgyorsítására 2007-ben elindították a nagytakarítás programot, ennek eredményeként őszére 1 %-ra csökkent a 90 napon túli kifizetetlen lősségi, felügyeleti hatáskörüket az SzMSz pontosan szabályozza. Ilyen hatáskört azonban az SzMSz nem rögzít. 26 Egy évi ÁSZ jelentés szerint a tevékenység elsősorban pénzügyi szemléletű volt, hiányzott a szakmai monitoring, a költséghatékonyság elemzése háttérbe szorult. 27 A Strukturális Alapok közbenső (2006. június) értékelése szerint a határidők szigorúsága, vagy rögzítetlensége rendkívül kiszámíthatatlan helyzetet teremthet, ami roszszabb, mint egy hosszabb, de valódi határidő. 28 A részletesen ellenőrzött kedvezményezettek közül többen kifogásolták a személycserék miatti nehéz kapcsolattartást. 29 A évi 259 fős jóváhagyott létszámkeretet év végéig 241 főben határozta meg a 2118/2006. Korm. határozat. Ezért az üres státuszokat nem tölthették be. A októberi állapot szerint a határozott idejű 384 fős létszámkeretből 21 üres álláshely volt ig a pályázatok átlagos feldolgozási ideje esetenként kétszeresen meghaladta az előírt időtartamot, a szerződéskötések átlagos időigénye pedig az öt hónapot. 31 Az NFT I. kezelésére megmaradt a 22 kézikönyv. 32 A pályázatkezelés finanszírozásának 3 díjtétele, az alapdíj, az átalánydíj, valamint az NFÜ megítélésétől függő sikerdíj. A kiemelt projektek kezelésének finanszírozási elemei az alaptámogatás, valamint szervezeti, illetve vezetői kiegészítő támogatás. 19

22 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK számlák aránya. A fentiekben felsorolt intézkedésektől végére minden OP esetében az n+2-es 33 cél teljesülését várták, ennek ellenére több program esetében fennáll a évi forrásvesztés kockázata. 34 A korábbinál nagyobb források miatt kiemelt figyelemmel bír a közpénzek védelme. Ez általában a támogatások ellenőrzése révén biztosított volt, kötelezettségét jogszabály írta elő, és rögzítették az IH-k működési kézikönyvei, valamint a kedvezményezettekkel kötött szerződések is. Az ÚMFT eljárásrendjében egységesen rögzítették az ellenőrzési nyomvonalat. Ellenőrzések végrehajtására az NFÜ rendszeresen külső szakértő cégeket is igénybe vett. 35 A Közreműködő Szervezetek (KSZ) tevékenységébe is beépült az előzetes, illetve a (rész)teljesítések ellenőrzése. A kockázatelemzés és a mintavétel megalapozott, jól rekonstruálható gyakorlatának szabályai 2007-től beépültek az eljárásrendbe, és a KSZ-ek is elkészítették ennek módszertanát. 36 A szerződéstől való elállás, vagy túlfizetés esetében a támogatottakkal szemben visszafizetést kezdeményeztek. A Humán Erőforrás Operatív program esetében a visszafizetések a technikai segítségnyújtáshoz 37 kapcsolódtak, ennek szinte valamennyi elemére egy belső ellenőrzési jelentés magas, illetve közepes kockázatú megállapítást tett. 38 A pályázók általi nem teljesítés esetén ugyanakkor kockázatos, hogy a biztosítékadás mértékét a korábbi 120 %-ról 100 %-ra csökkentették, ami enyhítette a pályázók terheit, de nem biztosít fedezetet a követelés összegére. 39 A közbeszerzési eljárások megkövetelése a jogszabályi rendelkezésekhez igazodott. Ugyanakkor gyakorlata gazdaságossági, célszerűségi kérdéseket vet fel. A részletesen ellenőrzött, az NFT I.-ből támogatott logisztikai beruházásoknál egy kivételével a pályázók nem folytattak le közbeszerzési eljárást (esetenként árajánlatot sem kértek be), mert összegük ugyan meghaladta a nemzeti értékhatárt, de döntően nem támogatásból valósultak meg. Ekkor nem kötelező az eljárás lefolytatása, viszont a versenyeztetést (árajánlat bekérést) sem követelték meg. A kisebb összegű, de az értékhatárt meghaladó támogatás ellenére a kompetencia alapú oktatás pályázatoknál az eljárás kötelező volt, mert ezek teljes egészében támogatásból valósultak meg. Ez a közbeszerzésben nem jártas pályázók (oktatási intézmények) számára terhet jelentett, a kezelő, illetve a képzést lefolytató szervezetek pedig nem segítették a pályázókat, például központilag lefolytatott beszerzéssel, illetve nem hívták fel a figyelmet a központosított beszerzésre. 40 (Erre más tárcáknál voltak kezdeményezések.) Az EU forrásokat legkésőbb az EU-kötelezettségvállalás évét követő második naptári év végéig a tagállamnak le kell hívnia. 34 Az EU fejlesztési támogatásainak felhasználásáról szóló NFÜ jelentés szerint. 35 Pl. a kedvezményezettek által lefolytatott közbeszerzési eljárások ellenőrzésére. 36 Az ÁSZ uniós támogatások ellenőrzését célzó évi jelentése. 37 Részben ebből finanszírozzák a működést. 38 A HEFOP IH a saját TS keret felhasználására nem készített programtervet és nem kötött szerződést. Indikátorokat nem rögzítettek. Ellenőrzési nyomvonal nem készült. 39 Amennyiben a pályázó a támogatást felhasználta, de a szerződést felmondták, akkor a ráfordításokat is magában foglaló követelés összege a biztosítékból nem fedezhető. 40 A támogatás mintegy harmadát informatikai eszközök vásárlására fordították. 20