A Bizottság felügyeleti tevékenységeinek áttekintése Átláthatóságra, elszámoltathatóságra és ellenőrzésre van szükség 09

Átírás

1 HU Állaptfelmérés Az uniós jg gyakrlati megvalósítása: az Európai Bizttság az Európai Unióról szóló szerződés 17. cikkének (1) bekezdése szerinti felügyeleti feladatköre 2018

2 2 Tartalm Bekezdés Összefglalás I VIII Bevezetés Az uniós jg gyakrlati megvalósítása A Bizttság felügyeleti tevékenységeinek áttekintése Átláthatóságra, elszámltathatóságra és ellenőrzésre van szükség 09 Az állaptfelmérés hatóköre és módszere Az uniós jg alkalmazásának felügyelete A Bizttságnak összetett környezetben kell figyelemmel kísérnie a jgszabályi rendelkezések betartását Sk és skféle uniós jgszabály érvényesülését kell figyelemmel kísérni Mindegyik szakplitikai területnek megvannak a maga sajátsságai Jelentős különbségek vannak a tagállamk között A Bizttság stratégiája: priritásk, szervezet és erőfrrásk A felügyeleti tevékenységekre vnatkzó célkitűzések és priritásk A felügyeleti tevékenységekre vnatkzó felelősségi körök és erőfrrásk megszervezése Felügyelet és krdináció a Bizttság és a főigazgatóságk szintjén Irányítás: figyelemmel kísérés, jgérvényesítés és a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének előmzdítása Az új vagy felülvizsgált uniós irányelvek végrehajtásának ellenőrzése A panaszk kezelése és a hivatalból indíttt ügyek aznsítása Az ügyek EU Pilt eljárás keretében történő vizsgálata Az uniós jg érvényesítése a kötelezettségszegési eljárásn keresztül 90 99

3 3 A jgszabályi kötelezettségek teljesítése előmzdítása érdekében alkalmaztt eszközök Az átláthatóság biztsítása a jgszabályi kötelezettségek teljesítésével és a felügyelettel kapcslatban Az uniós jg betartásának közellenőrzése Nemzeti szintű közellenőrzés Uniós szintű közellenőrzés Következő lépések: kihívásk és lehetőségek A Bizttságnak lehetősége lenne az általa végzett felügyeletnek a Szerződés szerinti kötelezettségeivel összhangban történő fkzására Az uniós jgszabályi kötelezettségek teljesítésével kapcslats felügyelet közellenőrzése 137 Mellékletek Mellékletek I Hatókör: főigazgatóságk és szakplitikai területek Mellékletek II Megközelítés: erőfrrásk és módszerek Mellékletek III A jgszabályi kötelezettségek teljesítését segítő eszközök Végrehajtási tervek Iránymutatásk Magyarázó dkumentumk Bizttságk, hálózatk, szakértői csprtk és munkaértekezletek Tömbösített (több kérdést egyszerre tárgyaló) ülések Eredménytáblák Betűszók és rövidítések Az állaptfelmérést végző csprt

4 4 Összefglalás I Száms európai uniós szakplitika sikere attól függ, hgy a tagállamk saját jghatóságuk területén hgyan valósítják meg a gyakrlatban az uniós jgt. Az Európai Unióról szóló szerződés 17. cikkének (1) bekezdése értelmében az Európai Bizttságnak kötelessége felügyelni az uniós jg tagállami alkalmazását. A Bizttságra mint a Szerződések őrére háruló feladat rendkívül fnts az Unió általáns teljesítményének és elszámltathatóságának biztsításáhz. A Bizttság felügyeleti tevékenységei az uniós jg esetleges tagállami megsértése kckázatának vizsgálatára összpntsulnak, amely az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 258. cikke szerinti hivatals kötelezettségszegési eljáráshz vezethet. II Az Unió ellenőrző intézményeként végzett ellenőrzéseink annak vizsgálatára irányulnak, hgy a tagállamk a legtöbb esetben csak akkr tartják-e tiszteletben az uniós jgt, ha ez feltétele annak, hgy részesüljenek az uniós költségvetésből történő kifizetésekből. Azt is vizsgálhatjuk, hgy a Bizttság hgyan végzi felügyeleti tevékenységeit és hgyan ad számt azkról. Az Európai Parlament kérésére úgy döntöttünk, hgy az alábbi témakörökre kiterjedő állaptfelmérést végzünk: az uniós jgi környezet fő sajátsságai, amelyek miatt kihívást jelent az uniós jg tagállami alkalmazásának felügyelete; a Bizttságnak a felügyeleti tevékenységeihez kapcslódó célkitűzései, priritásai és erőfrrásai; a Bizttság által az uniós jg esetleges tagállami megsértésének megelőzése, feltárása és megszüntetése érdekében alkalmaztt legfntsabb eljárásk; a Bizttság arra irányuló intézkedései, hgy biztsítsa felügyeleti tevékenységei és az eredmények átláthatóságát; valamint a nemzeti és uniós szintű közellenőrzés hzzájárulása nemzeti és uniós szinten az uniós jg tagállami alkalmazásának és felügyeletének biztsításáhz. III Az állaptfelmérés nem minősül ellenőrzésnek, hanem egy adtt témakört mutat be és elemez egyrészt már közzétett, másrészt lyan infrmációk alapján, amelyek közzétételébe az állaptfelmérés résztvevői beleegyeztek. A fő infrmációfrrást a Bizttság főigazgatóságai és a tagállamk képviselői körében készített felmérések, a Bizttság által szlgáltattt adatk, az intézményi érdekelt felekkel készített interjúk és az ellenőrzési jelentések felülvizsgálatai jelentették számunkra.

5 5 IV Megállapítttuk, hgy a Bizttság mind uniós, mind tagállami szinten összetett jgi környezetben működik. A tagállamk általi kötelezettségszegés kckázatát száms tényező beflyáslja, és ezek megnehezítik az uniós jgszabályk alkalmazásának felügyeletét. Ezek a következők: a figyelemmel kísérendő jganyag nagysága és száms jgi eszköz összetettsége; a szakplitikai területek sajátsságai, többek között az uniós frrásk elérhetősége és a kötelezettségszegési eljárás alternatívái; valamint a tagállamk jgalktási és felügyeleti intézkedéseinek biznys sajátsságai, többek között a jgalktási eljárás hssza, a nemzeti jgba való átültetés preferenciái és a közigazgatási kapacitás. V Állaptfelmérésünkben arra helyezzük a hangsúlyt, hgyan ismeri fel a Bizttság az említett kihíváskat, és eddig hgyan kezelte azkat: a jgérvényesítésre vnatkzó priritásk, valamint a plgárktól érkező panaszk és a feltételezett jgsértések kezelésére vnatkzó referenciamutatók meghatárzásával; a felügyelet szakplitikai területek szerinti megszervezésével és az átfgóbb minőségi jgalktási prgramba történő beépítésével; az átültetés rendszeres ellenőrzésével, a plgárk panaszainak felhasználásával és a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásának feltételezett eseteinek aznsítására irányuló vizsgálatk elvégzésével; a tagállamk közötti együttműködésnek és infrmációcserének a jgszabályk tiszteletben tartásának előmzdítására szlgáló eszközkészlet segítségével történő megerősítésével; az érdekelt felekkel való közvetlen kmmunikációval és a felügyeleti tevékenységeiről száms eszköz, többek között éves jelentés frmájában történő nyilváns beszámlással. VI Ezenkívül példákat hzunk fel a tagállamk legfőbb ellenőrző intézményei és az Európai Számvevőszék által a jgszabályi kötelezettségek teljesítésével és a felügyelettel kapcslatban nemzeti és uniós szinten elvégzett munkára. VII Végezetül felsrlunk néhány szempntt arra vnatkzóan, hgy a Bizttság hgyan tudná kezelni a felügyeleti tevékenységeivel kapcslats fennmaradó

6 6 kihíváskat. Különösképpen felkérjük a Bizttságt arra, hgy vegye fntlóra felügyeleti szerepének tvábbi megerősítését az alábbiak révén: a minőségi jgalktási megközelítés alkalmazása jgérvényesítési plitikája tekintetében, valamint felügyeleti tevékenységei gazdaságsságának, hatéknyságának és eredményességének értékelése; szervezeti egységei között összehangltabb megközelítés kidlgzása annak érdekében, hgy az uniós költségvetés felhasználásával segítse elő az uniós jg tagállami alkalmazását; a különböző szakplitikai területekkel fglalkzó szervezeti egységeinek ösztönzése a tagállamk ismereteinek és szakértelmének, adtt esetben erőfrrásainak megsztására is; a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének előmzdítása lyan módn, amely jbban figyelembe veszi az egyes tagállamk igényeit és következetesebb megvalósítást biztsít a szakplitikai területeken; az ügyek kezelésére vnatkzó bevált jgérvényesítési priritásk és referenciamutatók beépítése a felügyeleti tevékenységek irányításának általáns keretébe; az éves jelentésben több összesített infrmáció és elemzés nyújtása az érdekelt felek számára az ügyek kezelésével, többek között az ügyek időtartamával és az ügyek lezárásának kaival kapcslatban. VIII Végezetül az állaptfelmérés kiemeli az uniós jg tagállami alkalmazásának a Bizttság általi felügyeletével kapcslatban a Számvevőszék által például a következők vnatkzásában végzendő munka hatókörét: az uniós költségvetés hzzájárulása annak biztsításáhz, hgy a tagállamk az uniós jgt a gyakrlatban alkalmazzák; a Bizttság meghatárztt szakplitikai területekre vnatkzó felügyeleti intézkedései; a panaszk és a kötelezettségszegési ügyek Bizttság általi kezelésének aspektusai; a felügyeleti tevékenységek eredményeiről szóló bizttsági jelentések színvnala.

7 7 Bevezetés Az uniós jg gyakrlati megvalósítása 01 Az uniós jg gyakrlati megvalósítása elengedhetetlen ahhz, hgy eredményeket érjünk el az európai plgárk számára, valamint biztsítsuk jgaik és szabadságaik védelmét. A tagállamknak teljesíteniük kell az uniós jg szerinti kötelezettségeiket, amibe beletartzik a releváns uniós jgi aktusk nemzeti jgba való átültetése ( végrehajtás ), valamint a jgi aktusknak a jghatóságuk területén való alkalmazása ( alkalmazás ) 1. Az uniós jgi eszközök kulcsfntsságúak az Unió célkitűzéseinek eléréséhez, a jgállamiság pedig az EU egyik legfntsabb alapértéke 2, amelyet minden tagállamnak és uniós intézménynek tiszteletben kell tartania. 02 Az uniós jgi aktusk a jgi aktus típusától függetlenül közvetlenül vagy közvetve alkalmazandók 3. A Szerződések, a rendeletek és a határzatk a hatálybalépésük napján autmatikusan kötelezővé válnak az EU egész területén, az uniós irányelveket pedig az alkalmazásuk előtt a tagállamknak át kell ültetniük a nemzeti jgukba. A gyakrlatban a tagállamk nagy mzgástérrel rendelkeznek az uniós jg végrehajtása és alkalmazása terén. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 17. cikke (1) bekezdésének megfelelően az Európai Bizttság (a tvábbiakban: Bizttság) felelős az uniós jg tagállamk általi végrehajtásának és alkalmazásának ( jgszabályi kötelezettségek teljesítése ) felügyeletéért. 03 A Bizttság arra törekszik, hgy megelőzze, feltárja és megszüntesse az uniós jg tagállamk általi be nem tartását. Ennek srán figyelemmel kíséri az uniós jg tagállami alkalmazását, valamint intézkedik a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének előmzdítása és érvényre juttatása érdekében ( felügyeleti tevékenységek ). A Bizttság felügyeleti tevékenységei különösen a jgszabályi kötelezettségek elmulasztása eseteinek aznsítására és a velük kapcslats intézkedésre helyezik a hangsúlyt, amelyek az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 258. és 260. cikke szerinti kötelezettségszegési eljárás alapján történő jgérvényesítéshez 1 Az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdése. 2 Az EUSZ 2. cikke. 3 A Bizttság a következő webldaln ad áttekintést az uniós jgról:

8 8 vezethetnek ( esetleges kötelezettségszegések ). Az 1. háttérmagyarázat ismerteti az esetleges kötelezettségszegések négy fő típusát. 1. háttérmagyarázat Az esetleges kötelezettségszegési ügyek típusai A Bizttság a kötelezettségszegési ügyek négy fő típusát különbözteti meg: 1) a tagállamk a megadtt határidőn belül nem értesítik a Bizttságt azn intézkedésekről, amelyeket egy adtt irányelv nemzeti jgba való átültetése érdekében tettek; 2) a tagállami jgszabály nem felel meg az adtt uniós irányelv követelményeinek; 3) a Szerződések, rendeletek és határzatk megsértése ha a tagállami jgszabály nincs összhangban a Szerződések, rendeletek és határzatk követelményeivel; 4) ha a tagállamk egyáltalán nem vagy helytelenül alkalmazzák az uniós jgt. 04 Az uniós jg tagállamk általi megsértésének nem mindegyik típusa vezet kötelezettségszegési eljáráshz. Egyes szakplitikai területeken az uniós jgi eszközök a pénzügyi vagy nem pénzügyi szankciók egyéb frmáiról rendelkeznek. A Bizttság úgy tekinti ezen eseteket, mint amelyek nem tartznak az EUSZ 17. cikkének (1) bekezdése szerinti felügyeleti tevékenységei hatókörébe. A Bizttság felügyeleti tevékenységeinek áttekintése 05 A Bizttság száms módt ( eszközt ) alkalmaz a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének figyelemmel kísérésére és érvényesítésére (azaz felderíti és megszünteti a meg nem felelést). Új irányelvek esetében a Bizttság az alapján kíséri figyelemmel a jgszabályi kötelezettségek teljesítését, hgy a tagállamk bejelentették-e határidőre nemzeti végrehajtási intézkedéseiket ( értesítés ); hiánytalanul átültették-e az irányelv rendelkezéseit a nemzeti jgba ( átültetés ); és pntsan visszaadták-e az irányelv valamennyi rendelkezését ( megfelelés ). 06 Ami az esetleges kötelezettségszegés egyéb típusainak aznsítását illeti, a Bizttság fglalkzik a magánszemélyek vagy a szervezetek által benyújttt panaszkkal és hivatalból indíttt vizsgálatkat flytat az esetleges kötelezettségszegési ügyekben. A Bizttság egy erre a célra szlgáló infrmatikai rendszer segítségével kezeli a panaszkat (CHAP) és egy nline adatbázis és kmmunikációs eszköz ( EU Pilt )alkalmazásával vizsgálhatja ki az esetleges

9 9 kötelezettségszegéseket. Az EU Pilt egy lyan eszköz, amely az esetleges kötelezettségszegésekkel kapcslats lyan infrmációk tagállamkkal való összegyűjtésére és cseréjére szlgál, amelyek biznys esetekben a jgszabályi kötelezettségek teljesítésére használhatók fel. Az 1. ábra azn panaszk és esetleges kötelezettségszegési ügyek számát mutatja, amelyekkel a Bizttság a s időszakban fglalkztt ábra. A Bizttság által vizsgált esetleges kötelezettségszegési ügyek Nyilvántartásba vett panaszk Megnyittt EU Pilt dssziék Elindíttt kötelezettségszegési eljárásk Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság adatai alapján. 07 A Bizttság az EUMSZ 258. cikke értelmében mérlegelési jgkörrel rendelkezik, hgy kötelezettségszegési eljárást indítsn a tagállamk ellen, ha megítélése szerint megsértették az uniós jgt. Az eljárás felhatalmazza a Bizttságt arra, hgy az adtt tagállamt az Európai Unió Bírósága (EUB) elé utalja és arra kérje a Bíróságt, hgy az EUMSZ 260. cikke alapján pénzügyi szankciót szabjn ki. A 2. háttérmagyarázat felsrlja a hivatals kötelezettségszegési eljárás fő lépéseit. 4 A felmérés elvégzésekr a Bizttság még nem tette közzé a 2017-re vnatkzó adatkat.

10 10 2. háttérmagyarázat A hivatals kötelezettségszegési eljárás Az eljárás srán a Bizttság a következő fő lépéseket teszi meg: 1) A Bizttság az EUMSZ 258. cikke alapján felszólító levelet küld a tagállamnak, amelyben megadtt időkereten belül magyarázatt kér. 2) Ha a tagállam válasza nem kielégítő, a Bizttság indklással elláttt véleményt küld, felkérve a tagállamt, hgy egy adtt határidőn belül tegyen eleget ennek. 3) Ha a tagállam nem tesz eleget az indklással elláttt véleménynek, a Bizttság úgy határzhat, hgy az EUMSZ 258. cikke alapján az EUB-hez frdul. A bejelentési kötelezettség elmulasztása esetén a Bizttság ebben a szakaszban az EUMSZ 260. cikkének (3) bekezdése szerinti pénzügyi szankciókra is javaslatt tehet. 4) Ha az EUB megállapítja, hgy a tagállam megsértette az uniós jg szerinti kötelezettségeit, az EUB utasítja a tagállamt, hgy tegye meg a megfeleléshez szükséges intézkedést, a Bizttság pedig ellenőrzi, hgy a tagállam eleget tesze az EUB döntésének. 5) Ha a tagállam nem teszi meg a megfeleléshez szükséges lépéseket, a Bizttság az EUMSZ 260. cikkének (2) bekezdése alapján azzal flytathatja a kötelezettségszegési eljárást, hgy felszólító levelet küld a tagállamnak és az ügyet ismét az EUB elé utalja. Ilyen esetekben a Bizttság pénzügyi szankciók kiszabását kérheti, az EUB pedig átalányösszeg és/vagy napi, illetve más időszakra vetített kényszerítő bírság frmájában kiszabhatja ezt. 08 A figyelemmel kísérés és a jgérvényesítés mellett a Bizttság száms egyéb eszközt is kidlgztt, hgy segítséget nyújtsn a tagállamknak az uniós jg helyes és időben történő alkalmazásáhz ( jgszabályi kötelezettségek teljesítését segítő eszközök ) annak érdekében, hgy megakadályzza ( megelőzze ) vagy megldja ( megszüntesse ) a kötelezettségszegési ügyeket, mielőtt az EUB-hez frdul. Átláthatóságra, elszámltathatóságra és ellenőrzésre van szükség 09 A legitimitás és a bizalm megőrzése érdekében a plgárknak és más érdekelt feleknek a gyakrlatban is meg kell tudniuk győződni arról, hgy a tagállamk valóban alkalmazzák az uniós jgt. Ez magával vnja az uniós jg tagállami alkalmazásával és a

11 11 Bizttság felügyeleti tevékenységével kapcslats átláthatóság, elszámltathatóság és közellenőrzés biztsítását. Amint azt megjegyeztük 5, az átláthatóság tekintetében különös kihívást jelentenek azk az uniós szakplitikák, amelyek nem költségvetési eszközökre támaszkdnak. Az Unió ellenőrző intézményeként végzett ellenőrzéseink a legtöbb esetben annak vizsgálatára irányulnak, hgy a tagállamk tiszteletben tartják-e az uniós jgt, ha az feltétele annak, hgy részesüljenek az uniós költségvetésből történő kifizetésekből, vagy elengedhetetlen az eredmények eléréséhez. Azt is vizsgálhatjuk, hgy a Bizttság hgyan végzi felügyeleti tevékenységeit és hgyan ad számt azkról. 5 A Számvevőszék Hiátusk, átfedések és kihívásk: állaptfelmérés az uniós elszámltathatósági és közpénz-ellenőrzési rendszerekről c évi állaptfelmérése, IV. pnt, vi. alpnt.

12 12 Az állaptfelmérés hatóköre és módszere 10 Az uniós jg tagállami alkalmazásának a Bizttság általi felügyelete száms uniós szakplitikai területet lefedő összetett feladat. Az Európai Parlament kérésére a Számvevőszék döntött, hgy állaptfelmérést végez. Az állaptfelmérés célja, hgy ismertesse és elemezze az uniós jg tagállami alkalmazásának felügyeletére vnatkzó uniós intézkedéseket. 11 Felmérésünk az EUSZ 17. cikkének (1) bekezdése alapján a Szerződések őreként rábíztt feladat keretében a Bizttság által a kötelezettségszegési eljárással összefüggésben végzett felügyeleti tevékenységekre összpntsíttt. Felöleltük azn uniós szakplitikai területeket, ahl a tagállamknak alkalmazniuk kell az uniós jgt jghatóságuk területén, valamint fglalkztunk a Bizttság említett területekért felelős főigazgatóságainak felügyeleti tevékenységeivel (lásd: I. melléklet). Nem tárgyaltuk a többi uniós intézmény felügyeleti tevékenységeit. 12 Az állaptfelmérés nem minősül ellenőrzésnek, hanem nyilvánsan elérhető infrmációkn alapuló ismertetéseket és elemzéseket mutat be. Az állaptfelmérés lyan infrmációkat is tartalmaz, amelyeknek a felmérés céljából történő nyilvánsságra hzataláhz a résztvevők hzzájárultak. Felmérésünk magában fglalta a Bizttság által a felügyeleti tevékenységeiről szlgáltattt adatk elemzését, a főigazgatóságk és a tagállamk körében készített felmérést, a legfntsabb intézményi érdekelt felekkel készített interjúkat, valamint a Számvevőszék, illetve a tagállamk legfőbb ellenőrző intézményei ellenőrzési jelentéseinek vizsgálatát (lásd: II. melléklet). 13 Állaptfelmérésünk eredményeiről a következő szempptkra összpntsító fejezetkben számlunk be: az uniós jgszabályi kötelezettségek teljesítése egy összetett témakör, amelynek az alábbi fő jellemzői miatt kihívást jelent az uniós jg tagállami alkalmazásának felügyelete; a Bizttság stratégiája a számára rendelkezésére álló hatáskörök, eszközök és erőfrrásk annak biztsítása érdekében történő felhasználására vnatkzóan, hgy a tagállamk alkalmazzák az uniós jgt;

13 13 a Bizttság hgyan végzi felügyeleti tevékenységeit, és hgyan biztsítja az átláthatóságt; valamint a közellenőrzés hgyan járulhat hzzá nemzeti és uniós szinten az uniós jg hatékny és eredményes alkalmazásának és felügyeletének biztsításáhz. 14 Végezetül kiemelünk néhány kihívást és lehetőséget az uniós jg alkalmazásával kapcslats felügyelet és ellenőrzés tvábbfejlesztése tekintetében. Az uniós jg alkalmazásának felügyelete A Bizttságnak összetett környezetben kell figyelemmel kísérnie a jgszabályi rendelkezések betartását Sk és skféle uniós jgszabály érvényesülését kell figyelemmel kísérni 15 A Bizttságnak száms különféle jgi aktus, valamint a tagállamkra vnatkzó rendelkezések alkalmazását kell figyelemmel kísérnie. Az uniós jganyag ( az uniós vívmányk ) idővel váltzik, ahgy fejlődnek az uniós szakplitikák és hatáskörök, és ahgy az EU elfgadja és felülvizsgálja a jgi aktuskat, amelyeket a tagállamknak alkalmazniuk kell. Az uniós jg tagállamkkal kapcslats rendelkezéseinek bármely megsértése elvben kötelezettségszegési eljáráshz vezethet. A kötelezettségszegés eshetősége és a Bizttság által végrehajttt mnitringtevékenységek a szóban frgó jgi aktus fajtájától függnek (lásd: 2. háttérmagyarázat). Az irányelvek esetében például a bejelentésükkel és a nemzeti jgba való átültetésükkel összefüggő sajáts mnitringtevékenységek indulnak. 16 A Bizttság nem tesz közzé becslést az általa figyelemmel kísért jgi eszközök teljes számáról. Minden irányelv kötelezettségeket ró a tagállamkra. Száms egyéb jgi eszköz esetében aznban csak biznys rendelkezések alkalmazandók a tagállamkra. Következésképpen a nyilváns uniós jgtár alapján nehéz megbecsülni azn uniós jgi aktusk számát, amelyek adtt esetben kötelezettségszegési ügyekhez vezethetnek 6. 6 Az EUR-Lex nyilváns jgi adatbázis.

14 14 17 Felmérésünkben arra kértük a releváns szakplitikai területekért felelős főigazgatóságkat, hgy számljanak be az általuk figyelemmel kísért uniós jgi aktusk számáról. Együttesen hzzávetőleg 5600 jgi aktus figyelemmel kíséréséről számltak be, amelyek körülbelül egynegyedét irányelvek, egyharmadát rendeletek, a fennmaradó részét pedig más jgi aktusk tették ki (lásd: 2. ábra). Míg az irányelvekre és a rendeletekre vnatkzó számadatk aránylag hasnlóak a különböző szakplitikai területeken, az egyéb jgi aktusk esetében jellemzően nehezebb következetes számadatkkal szlgálni. 2. ábra. A Bizttság főigazgatóságai által figyelemmel kísérendő uniós jgi aktusk fajtái % % % Irányelvek Rendeletek Egyéb jgi aktusk Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság főigazgatóságairól készült felmérés. 18 Az uniós jgi aktusk biznys jellemzői növelhetik a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásának kckázatát. Felméréseinkben az uniós jg végrehajtása és alkalmazása srán a főigazgatóságk és a tagállamk által is prblémaként említett leggyakribb jellemzők a következők vltak: a téma összetettsége és technikai jellege, valamint az uniós jgszabályk egyértelműsége. 19 A tagállamk egy sr különféle lyan tényezőről is beszámltak, amelyek hzzájárulnak az uniós jg helyes és időben történő alkalmazásával kapcslats nehézségeikhez: az új uniós előírásk meglévő nemzeti vagy reginális jgszabálykkal való összehanglásának lényeges hiánya;

15 15 az uniós jg rendelkezéseivel kapcslats eltérő értelmezések a tagállamk és a Bizttság között; valamint az irányelv alkalmazása terén tagállami szinten rendelkezésre álló lehetőségek száma. 20 Valójában a tagállamk szempntjából mindegyik uniós jgalktási aktusnak megvannak a maga sajáts kihívásai, ami a helyes és időben történő alkalmazást illeti. Mindegyik szakplitikai területnek megvannak a maga sajátsságai 21 A főigazgatóságk által figyelemmel kísért jgalktási aktusk száma és fajtája tekintetében lényeges eltérések tapasztalhatók a szakplitikai területek között (lásd: 3. ábra). Felmérésünkben a tagállamk számára rendelkezéseket és kötelezettségeket tartalmazó jgi aktusk közel egyharmada a közegészségügy és az élelmiszer-biztnság (SANTE) területébe tartzik, az irányelvek több mint egynegyede pedig a környezetvédelemmel kapcslats. Ami a rendeletek és az irányelvek alkalmazása közötti egyensúlyt illeti, nylc szakplitikai területért felelős főigazgatóság úgy nyilatkztt, hgy főként rendeleteket alkalmaz, hét főigazgatóság arról számlt be, hgy egyenlő arányban alkalmaz irányelveket és rendeleteket, hárm főigazgatóság pedig arról, hgy túlnymórészt irányelveket alkalmaz. A tagállamk elmndása szerint az uniós jg időben történő és helyes alkalmazásával kapcslatban a legtöbb nehézséget a környezetvédelem (ENV), a mbilitásplitika és közlekedés (MOVE), az energiaügy (ENER), a pénzügyi stabilitás, a pénzügyi szlgáltatásk és a tőkepiaci unió (FISMA), valamint a belső piaci, ipar-, vállalkzás- és kkv-plitika (GROW) terén tapasztalták. Ezek azn területek közé tartznak, ahl a legmagasabb a figyelemmel kísérendő uniós jgi aktusk és az átültetéssel kapcslats kötelezettségszegési ügyek száma.

16 16 3. ábra. A Bizttság főigazgatóságai között jelentős eltérések figyelhetők meg a figyelemmel kísért uniós jgi aktusk száma és fajtája tekintetében Irányelvek Rendeletek Egyéb jgi aktusk Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság főigazgatóságai körében végzett felmérés alapján.

17 17 22 Az uniós szakplitikai területek abból a szempntból is lényeges eltérést mutatnak, hgy milyen arányban szlanak meg a jgalktási és költségvetési eszközök. Míg kilenc szakplitikai terület jórészt jgalktási tevékenységeket fglal magában 7, a másik kilenc esetében vagy egyensúlyban vannak a jgalktási és költségvetési eszközök, vagy az uniós kiadásk kezelése teszi ki a legnagybb részt. Jelentős az eltérés a különböző szakplitikai területeken kezelt és felhasznált pénzeszközök mennyisége, valamint az alkalmaztt pénzgazdálkdási szabályk tekintetében is. Biznys szakplitikai területeken a tagállamk pályázhatnak lyan uniós prgramk vagy prjektek uniós finanszírzására, amelyek elősegíthetik az uniós jg alkalmazását. A tagállamk indítványzhatják például az európai strukturális és beruházási alapknak (esb-alapk) az uniós környezetvédelmi előírásk teljesítéséhez szükséges fnts infrastrukturális prjektek támgatására való felhasználását, vagy pályázhatnak technikai segítségnyújtási támgatáskra az igazságszlgáltatási rendszerük megszilárdítására szlgáló intézkedésekhez. 23 Az uniós jg tagállami megsértésének feltárására és megszüntetésére vnatkzó bizttsági hatáskör is szakplitikai területenként váltzik, és sk esetben az uniós pénzeszközök elérhetőségével áll összefüggésben. Felmérésünkben a főigazgatóságk többsége (18-ból 13) arról számlt be, hgy szakplitikai területének legalább egyes részei tekintetében rendelkezik biznys vizsgálati hatáskörrel az uniós jg megsértésének felderítéséhez 8. A főigazgatóságk kicsivel több mint egyharmada (18- ból 7) szerint a felügyeleti vagy vizsgálati hatáskörök megerősítése valószínűleg elősegítené az uniós jgszabályi kötelezettségek teljesítését. E főigazgatóságk többsége saját megítélése szerint visznylag nagyfkú vizsgálati hatáskörrel rendelkezik (7-ből 4). 24 A főigazgatóságk több mint egyharmada (18-ból 7) a kötelezettségszegési eljárásn felül speciális szankcinálási vagy krrekciós hatáskörrel is rendelkezik a tagállamk vnatkzásában. A főigazgatóságk (7-ből 5) arról számltak be, hgy a leglényegesebb krrekciós hatáskör az uniós kiadáskat magukban fglaló területekhez kapcslódik. Az uniós alapkra vnatkzó rendeletek alapján a főigazgatóságk irányítási és kntrllrendszerekkel rendelkeznek, amelyek segítenek felderíteni a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásának eseteit és pénzügyi krrekciókat szabnak ki (lásd: 4. ábra). A mezőgazdaság területén például az AGRI 9 7 Főigazgatóságk, amelyek főként jgalktási tevékenységekről számltak be: CLIMA, COMP, ENER, ENV, FISMA, JUST, MARE, REGIO, SANTE. 8 A II. melléklet ad ismertetést arról, hgyan hivatkzunk felméréseink eredményeire. 9 Felmérésünkben a főigazgatóságknak az I. mellékletben megadtt hivatals rövidítéseit használjuk.

18 18 szabályszerűségi ellenőrzési mechanizmusk segítségével deríti fel az uniós jg megsértését, és záróelszámlási eljárást alkalmaz, hgy meggyőzze a tagállamkat, hgy a pénzügyi krrekciók kivetésének elkerülése érdekében alakítsák át irányítási és kntrllrendszereiket és kerüljék el a pénzügyi krrekciók kivetését. Hasnló mechanizmusk vannak érvényben száms egyéb, a megszttt irányítás alá tartzó alap vnatkzásában ábra. Pénzügyi krrekciók és visszafizetések Összeg (millióeuró) Mezőgazdaság Reginális plitika Halászat Fglalkztatás és szciális ügyek Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság éves irányítási és teljesítményjelentése alapján. 25 A Bizttság ezenkívül elrendelheti, hgy a kedvezményezettekkel fizettessék vissza a jgellenes állami támgatást. Ha a tagállam nem tesz ennek eleget kellő időben, a Bizttság az EUMSZ 258. cikke alapján az EUB elé terjesztheti az ügyet anélkül, hgy kötelezettségszegési eljárást indítana. Tvábbá a Bizttság az európai szemeszter 11 keretében javaslhatja, hgy az adtt tagállam az igazságszlgáltatási rendszerének megszilárdítása érdekében tegyen intézkedéseket, amelyek hiánya az uniós frrásk visszatartásáhz vezethet. 26 Valójában minden egyes szakplitikai terület egyedi prfillal rendelkezik a hatálys jgi eszközök száma és fajtája, valamint annak tekintetében, hgy rendelkeznek-e meghatárztt hatáskörökkel biznys uniós jgi aktusk tagállamk általi megsértésének vizsgálatára vagy szankcinálására. Ennélfgva szakplitikai területenként lényeges eltérés figyelhető meg abból a szempntból, hgy a Bizttság az uniós jg végrehajtása érdekében milyen mértékben flyamdik a kötelezettségszegési eljárás indításáhz. 10 A megszttt irányítás alá tartzó, pénzügyi krrekciós mechanizmust alkalmazó egyéb alapk közé tartzik az Európai Reginális Fejlesztési Alap, az Európai Szciális Alap, a Khéziós Alap és az Európai Halászati Alap. 11 Az európai szemeszter az Unió gazdaság- és költségvetésplitikai krdinációs ciklusa. Az Európai Unió gazdaságirányítási keretének részét képezi. Az év kezdetétől számíttt 6 hónaps időszakra összpntsít, innen ered a szemeszter elnevezés.

19 19 Jelentős különbségek vannak a tagállamk között 27 A tagállamk plitikai, jgi és alktmánys berendezkedése lényeges különbségeket mutat, ami beflyáslja az uniós jg gyakrlati megvalósításának módját. Felméréseinkben a főigazgatóságk és a tagállamk beszámltak arról, hgy a tagállami jgrendszerrel és a pénzügyi és közigazgatási kapacitással összefüggő tényezők, tvábbá a nemzeti felügyeleti intézkedések milyen kihatással lehetnek az uniós jg betartására, valamint arra, hgy ezt a Bizttság mennyire képes figyelemmel kísérni. Jgalktási intézkedések és megközelítés 28 A tagállamk lényeges különbségekről számltak be, ami a jgalktási eljárásaikat, a krmányzat bevnásának mértékét és az uniós jg átültetésének és alkalmazásának biztsítása érdekében előnyben részesített megközelítést illeti. Ezen különbségek segítenek meghatárzni a nemzeti végrehajtási intézkedések számát, típusát és ütemezését. 29 A főigazgatóságk és a tagállamk körében végzett felméréseink azt mutatják, hgy a tagállami jgalktási eljárás hssza az irányelvek átültetéséhez szükséges időtartam fő meghatárzó tényezője. Száms tagállam (27-ből 10) és főigazgatóság (17-ből 8) említett a jgalktási eljáráshz kapcslódó kérdéseket, mivel ezek gyakran kznak prblémákat az uniós jg átültetése vagy alkalmazása terén. Száms tagállam (26-ból 8) arról számlt be, hgy a reginális hatóságk legalábbis néhány esetben szerepet játszanak a jgalktási flyamatban. A nemzeti végrehajtási intézkedések elfgadása terén még akkr is előfrdulnak késedelmek, ha a tagállamk többsége (27- ből 23) arról számlt be, hgy rendelkezik az irányelvek átültetésének előnyben részesítésére, illetve a jgi eljárás szükség esetén történő felgyrsítására vnatkzó mechanizmussal. 30 A késedelmes átültetés kckázata biznys mértékig az irányelv összetettségétől és a végrehajtási határidőtől függ. Ezen határidőkről az uniós intézmények és a tagállamk részvételével zajló uniós jgalktási flyamat részeként állapdnak meg. Felmérésünkben a tagállamk többsége úgy vélte, hgy az átültetési határidők elég hsszúak a jól körülhatárlt, kevés számú jgi kötelmet tartalmazó irányelvekhez a nemzeti szinten nem szigrúan szabályztt területeken. A tagállamk többsége szerint aznban az átültetési határidők ritkán biznyultak elég hsszúnak a széles hatókőrű, nagyszámú jgi kötelmet tartalmazó vagy azn irányelvek esetben, amelyek nagy számú nemzeti jgszabályt érintettek. A tagállamk válaszai arra utalnak, hgy az irányelvek átültetésével kapcslats késedelmek részben a tagállamkban az irányelv

20 20 átültetése érdekében szükséges krdináció vagy knzultáció mértékének tulajdníthatók. 31 A tagállamknak ezenkívül eltérő átültetési preferenciái vannak. Az irányelvek végrehajtása srán a tagállamk a meglévő nemzeti jgszabályk módsítása, illetve új jgszabályk elfgadása közül választhatnak. Míg néhány tagállam lehetőség szerint a meglévő nemzeti jgszabályk módsítását választja, a tagállamk többsége arról számlt be, hgy a két megközelítés közötti egyensúlyt részesítik előnyben. A tagállamk arról számltak be, hgy az e két lehetőség közötti választás lyan különböző tényezőktől függ, mint a szóban frgó irányelv jellege, a hatálys nemzeti jgszabály jellege, valamint hgy az irányelv átültetésére az érintett szakplitikai terület átfgó nemzeti refrmjának részeként kerül-e sr. 32 A tagállamk az uniós irányelvek jgrendjükbe való átültetéséhez használt jgalktási eszköz fajtái tekintetében is eltérő képet mutatnak. A s időszakra vnatkzóan a tagállamk lényegesen eltérő becsléseket adtak a magas szintű jgszabályk (pl. parlament által elfgadtt jgi aktusk) és az alacsnyabb szintű jgszabályk (azaz felhatalmazásn alapuló / alárendelt jgi aktusk) arányára vnatkzóan. Míg a tagállamk többsége az alacsnyabb szintű jgszabályk magasabb arányáról, a tagállamk több mint egynegyede az elsődleges jganyag magasabb arányáról számlt be. A magasabb szintű jgszabálykra vnatkzó becslések 5% és 80% között mzgtak, az alacsnyabb szintű jgszabálykra vnatkzók pedig 20% és 90% között. 33 Jelentős eltérés tapasztalható a tagállamk között egy adtt uniós irányelvre vnatkzó nemzeti végrehajtási intézkedések száma és hatóköre tekintetében is. Az adatk elemzése srán összefüggést állapítttunk meg a nemzeti végrehajtási intézkedések száma és a s időszakban egy adtt irányelv vnatkzásában indíttt kötelezettségszegési ügyek száma között (lásd: 5. ábra). Felmérésünkben több tagállam is a szükséges nemzeti végrehajtási intézkedések számát jelölte meg az irányelvek átültetéséhez felhasznált idő kulcsfntsságú meghatárzó tényezőjeként.

21 21 5. ábra. A nemzeti végrehajtási intézkedések száma növelheti a jgsértés kckázatát 40 Elindíttt kötelezettségszegési eljárásk száma A nemzeti végrehajtási intézkedések átlags száma Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság adatai alapján. 34 Míg száms tagállam (26-ból 10) arról számlt be, hgy rendelkezik az uniós irányelvek túlszabályzásának 12 elkerülésére vnatkzó eljárással vagy jgi követelménnyel, a tagállamk többsége elismerte, hgy az irányelveket átültetéskr a nemzeti igényeknek vagy érdekeknek megfelelően időnként tvábbi rendelkezésekkel egészíti ki. Az érintett tagállamk elmagyarázták, hgy erre a nemzeti jgszabály módsításainak minimalizálása érdekében vagy akkr kerülhet sr, ha egy uniós irányelv átültetése a szakplitikai terület átfgóbb, nemzeti szintű refrmjának része. Arra ösztönözzük a tagállamkat, hgy tájékztassák a Bizttságt a túlszabályzási intézkedésekről 13 a nemzeti végrehajtási intézkedések bejelentésére szlgáló elektrnikus eszközön keresztül Egyes tagállamk és főigazgatóságk azt is megjegyezték, hgy biznys esetekben tagállami szintű plitikai megfntlásk játszanak közre abban, hgy az 12 A túlszabályzás azt jelenti, hgy a nemzeti végrehajtási intézkedések az uniós jgszabályk által megkövetelteken túl tvábbi kötelezettségeket írnak elő. 13 Intézményközi megállapdás az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizttság között a jgalktás minőségének javításáról, április Jelenleg egyetlen tagállam sem él azzal a lehetőséggel, hgy a rendelkezésre álló elektrnikus bejelentő eszköz (MNE) alkalmazásával bejelentse a túlszabályzási intézkedéseket.

22 22 uniós jgi aktuskat nem hajtják végre, illetve nem alkalmazzák helyesen vagy időben. Ezek lyan eseteket fglaltak magukban, amikr: a tagállamk szakplitikai priritásai eltérnek a Bizttságétól; a tagállamk esetleg nem értenek egyet a jgi aktussal vagy annak biznys rendelkezéseivel; a jgi aktus tagállami szempntból érzékeny pntkat vagy nemzeti érdekeket érint; vagy a választási ciklus vagy a plitikai stabilitás beflyáslta a jgszabály elfgadását. Közigazgatási és pénzügyi kapacitás 36 A megfelelő közigazgatási kapacitás fnts szerepet játszik az uniós jg megfelelő és időben történő alkalmazásának biztsításában. A felméréseinkre adtt válaszkban: Sk tagállam (19-ből 8) úgy ítélte, hgy a közigazgatási kapacitás a nemzeti átültető intézkedések és az uniós jg közötti összhang kulcsfntsságú meghatárzó tényezője. A tagállamk többsége (22-ből 13) az uniós jg nemzeti jgrendbe való átültetéséhez szükséges jgalktási munkát nagy kihívásnak tarttta, tekintettel a rendelkezésre álló emberi erőfrráskra és készségekre. A tagállamk (22-ből 14) és a főigazgatóságk (14-ből 13) többsége azt is jelezte, hgy a nem megfelelő közigazgatási kapacitás legalábbis időnként prblémákhz vezetett az uniós jgszabályk tagállami átültetése vagy alkalmazása terén. A fglalkztatási, közlekedési és igazságügyi szakplitikai területért felelős főigazgatóságk kiemelték, hgy az igazgatási kapacitás prblémát jelentett a tagállamk biznys csprtjai számára. 37 Az elégtelen pénzügyi kapacitás szintén szerepet játszhat abban, hgy a tagállamk nem tartják be az uniós jg biznys rendelkezéseit, lyan esetekben például, amikr jelentős befektetésre van szükség az uniós előírásk teljesítéséhez. Ilyenkr a tagállamk számára igénybe vehetők az európai strukturális és beruházási alapk vagy más uniós beruházási prgramk.

23 23 A tagállamk saját felügyeleti intézkedései 38 Mivel a tagállamk felelősek az uniós jg gyakrlati megvalósításáért, ezért saját intézkedéseket vezetettek be az irányelvek átültetésének felügyeletére vnatkzóan, biztsítva az uniós jg helyes alkalmazását és a kötelezettségszegési ügyek kezelését. Bár az intézkedések eltérőek, a tagállamk többsége rendszerint magasabb fkú közpntsítást alkalmaz az irányelvek átültetésének és a kötelezettségszegési ügyek kezelésének felügyeletére, mint az uniós jg helyes alkalmazásának figyelemmel kísérésére. 39 Csaknem minden tagállam (22-ből 21) arról számlt be, hgy egy meghatárztt szakplitikai területért felelős minisztérium feladatai közé tartzik az uniós irányelvek átültetése is az adtt területen, biznys esetekben a jgalktási flyamatban részt vevő illetékes reginális hatóságkkal együttműködve. Majdnem minden tagállam (27- ből 25) arról is beszámlt, hgy rendelkezik az irányelvek átültetésének összehanglásáért felelős külön szervvel. Az esetek többségében ennek a szervnek a feladata az uniós jg betartásának ellenőrzése is. Néhány esetben aznban ez a feladat az iránymutatásra és a támgatás nyújtására krlátzódik. Ezen túlmenően csaknem minden tagállam arról is beszámlt, hgy közpnti rendszert vezetett be az irányelvek átültetésének figyelemmel kísérésére, és egyes tagállamk lyan infrmatikai rendszereket alkalmaznak, amelyek figyelmeztetéseket és értesítéseket küldenek a közelgő határidőkről. 40 Majdnem minden tagállam (22-ből 21) azt közölte, hgy az uniós jg alkalmazásának felügyelete elsődlegesen az érintett szakplitikai területért felelős minisztérium feladata. Több tagállam (27-ből 12) is arról számlt be, hgy az uniós jg alkalmazásának felügyeletéért egy külön szerv felelős. A tagállamk többsége (27-ből 15) arról számlt be, hgy a kötelezettségszegési ügyek kezeléséért elsődlegesen az érintett szakplitikai terület szakminisztériuma vagy szaktárcája felelős. Néhány tagállam (27-ből 3) nyilatkztt úgy, hgy ezt a feladatt közpntsíttták. Valamennyi tagállam (27-ből 27) arról számlt be, hgy rendelkezik egy közpnti szervvel, amely felelős a kötelezettségszegési ügyek krdinálásáért és felügyeletéért. 41 Az uniós jg betartásáért felelős nemzeti krdináló szervek vagy közpnti hatóságk többsége a külügyminisztérium vagy az uniós ügyekért felelős minisztérium felügyelete alá tartzik, egyesek az igazságügyi minisztériumhz tartznak, néhányan pedig a közpnti krmányzat alá (pl. Miniszterelnökség, kancellár vagy főtitkár). Bár majdnem minden tagállam arról számlt be, hgy valamilyen frmában megvalósul az átültetési feladatk és a kötelezettségszegési ügyek közpnti nymn követése, csupán néhány tagállam száml be nyilvánsan az eredményekről. A tagállamk

24 24 többségében a felelős minisztériumk nem nyilváns jelentéseket készítenek a krmány vagy a parlament számára. 42 Gyakrlatilag minden tagállam egyedi megközelítést alkalmaz ahhz, hgy jghatóságának területén biztsítsa az uniós jg helyes és időben történő alkalmazását. A Bizttság stratégiája: priritásk, szervezet és erőfrrásk A felügyeleti tevékenységekre vnatkzó célkitűzések és priritásk 43 A Bizttságnak az uniós jg alkalmazásának felügyeletére irányuló megközelítése felismeri az uniós vívmányk terjedelméből és jellegéből adódó kihíváskat, azn különböző szakplitikai területek sajátsságait, ahl kötelezettségszegések frdulhatnak elő, valamint a tagállamk jgalktási és felügyeleti rendszerének sajátsságait. 44 Tekintettel az uniós jgszabályi kötelezettségek teljesítésének összetett jellegére, a Bizttság a 2002-ben 15, 2007-ben 16 és 2016-ban 17 kiadtt közleményeivel összhangban több éven át fejlesztette az uniós jg alkalmazásának felügyeletére vnatkzó megközelítését. E közlemények áttekintése srán száms alapelvet, célkitűzést és jellegzetességet aznsítttunk, amelyek az uniós jgnak az EUSZ 17. cikkének (1) bekezdése szerinti felügyeletére irányuló bizttsági megközelítéshez kapcslódnak. A jelenlegi megközelítés alapjául szlgáló legfntsabb elvek amelyek az esetek többségében az uniós jgi keretből származnak a következők: az uniós jg tiszteletben tartása, ami a Szerződésekből fakadó valamennyi jg és kötelezettség fenntartásának előfeltétele; az uniós jg alkalmazásának elmulasztása által az uniós szakplitikai célkitűzések elérése tekintetében előidézett rendszerszintű kckázat; 15 A Bizttság közleménye az uniós jg alkalmazásának jbb nymn követéséről, COM(2002) 725 final, december A Bizttság Az eredmények Európája a közösségi jg alkalmazása című közleménye, COM(2007) 502 final, szeptember A Bizttság Az uniós jg: jbb eredmények elérése a jbb alkalmazás révén című közleménye, C(2016) 8600 final, december 21.

25 25 elsődlegesen a tagállamk felelősek az uniós jg alkalmazásának és az egyes plgárk számára a jgrvslati lehetőség biztsításáért; a ljális együttműködésre vnatkzó tagállami kötelezettség a feltételezett kötelezettségszegések kivizsgálása srán; a Bizttság mérlegelési jgköre a kötelezettségszegési eljárás elindítása és lezárása, valamint az EUB bírság kiszabására való felkérése tekintetében; a tagállamkkal való infrmációcsere bizalmas jellege a kötelezettségszegési ügyek pert megelőző szakaszában; a Bizttság arra vnatkzó kötelessége, hgy a plgárk állítólags kötelezettségszegésekkel kapcslats panaszainak kezelése srán biztsítsa a helyes hivatali magatartást. 45 Ezek az elvek képezik a Bizttság felügyeleti intézkedéseinek állandó elemeit. A Bizttság az említett elvek biztsíttta kereteken belül kidlgzta az uniós jg megsértésének megelőzésére, felderítésére és megszüntetésére vnatkzó stratégiát. A stratégia fő célkitűzései a következők: legyen egyszerűbb az uniós jgi aktusk végrehajtása, alkalmazása és érvényesítése; a plgárk számára jgaik nymn követésének és érvényesítésének lehetővé tétele; a tagállami hatóságkkal való kapcslatk és együttműködés megerősítése a kötelezettségszegéssel kapcslats prblémák megállapítása és megldása érdekében; a súlys kötelezettségszegések gyrs és határztt kezelése, elkerülve a kötelezettségszegési eljárás szükségtelen alkalmazását; az uniós jg tagállami alkalmazásával és a Bizttság felügyeleti tevékenységével kapcslats átláthatóság biztsítása. 46 Az említett célkitűzések megvalósítása srán a Bizttság azt is felismerte, hgy az esetleges kötelezettségszegési ügyek kezelésével kapcslatban száms sajáts kckázattal szemben kell védelmet biztsítani. Különösen a következő kckázatkat kell kezelni:

26 26 nem teljesülnek a plgárk elvárásai a kötelezettségszegési eljárás jellege és egyedi esetekben jgrvslati vagy kártérítési lehetőség biztsítása tekintetében; a tagállamk általi időhúzás annak révén, hgy az ügyek kivizsgálására és kezelésére irányuló eljáráskban az eljárási lépéseket kihasználva időt nyernek időt az adtt jgi eszközök végrehajtásáhz és alkalmazásáhz, vagy ahhz, hgy minél későbbre halasszák a pénzügyi szankciókat. 47 A célkitűzések elérése és a kapcslódó kckázatk kezelése érdekében a Bizttság száms kulcsfntsságú funkciót és eszközt tartalmazó megközelítést dlgztt ki. Ami magukat az uniós jgi aktuskat illeti, 2002-től a Bizttság az átfgóbb minőségi jgalktási megközelítésének részévé tette felügyeleti plitikáját. A minőségi jgalktás legfntsabb célkitűzése, hgy elősegítse az uniós jgi aktusk egyértelmű és egyszerű megfgalmazását. A Bizttság a minőségi jgalktást szlgáló egyedi eszközöket dlgztt ki annak biztsítása érdekében, hgy a szakplitikai ciklus minden egyes szakaszában, többek között az értékelési szakaszban kellő figyelmet szenteljenek az alkalmazással és a végrehajtással kapcslats kérdéseknek. 48 Ami a plgárk szerepvállalásának növelését illeti, a Bizttság nagymértékben a panaszkra támaszkdik, amelyek fő infrmációfrrásul szlgálnak a kötelezettségszegések felderítéséhez. A panaszk benyújtásának ösztönzése érdekében a Bizttság infrmációkat nyújt a plgárknak az uniós és a nemzeti jg szerinti jgaikról. A panaszsk számára többféle eljárási garancia is rendelkezésre áll panaszaik kezelése tekintetében. A Bizttság ezenkívül tanácst ad a plgárknak a nemzeti szintű jgrvslati lehetőséggel kapcslatban. A Bizttság tvábbá száms alternatív rendezési mechanizmust dlgztt ki az uniós jg tagállami megsértésének egyedi eseteire vnatkzóan. Az egységes piac működésével összefüggésben az EU létrehzta a SOLVIT mechanizmust, a belső piaci panaszkezelő hálózatt, hgy segítsen, hgy a tagállamk saját maguk ldják meg azn ügyeket, amikr az egyik tagállam plgárainak vagy vállalkzásainak az uniós jg szerinti jgait egy másik tagállam hatóságai megsértik. 49 Ami a tagállamkkal való együttműködést illeti, a Bizttság száms, a jgszabályi kötelezettségek teljesítését segítő eszközt dlgztt ki az uniós jg végrehajtásával és alkalmazásával kapcslats prblémák megelőzésére és megldására, valamint a kötelezettségszegési ügyek kezelésére. A Bizttság ezenkívül arra ösztönzi a tagállamkat, hgy ahl rendelkezésre áll, pályázzanak az uniós költségvetésből nyújtandó pénzügyi támgatásra az igazgatási kapacitás fejlesztése és egyes rendeletek és irányelvek alkalmazásáhz szükséges infrastruktúra finanszírzása érdekében. Ezen túlmenően az európai szemeszter keretében az uniós költségvetési

27 27 frráskból való részesülés feltételéül lehet szabni a tagállamk számára, hgy hajtsák végre az igazságszlgáltatási rendszer erősítését célzó refrmkat. 50 Ami a súlys kötelezettségszegések kezelését illeti, a bizttsági közlemények tartalmazzák a kiemelten kezelt kötelezettségszegési ügyek felsrlását (lásd: 3. háttérmagyarázat). Ezzel összefüggésben a közlemények azt is ismertetik, hgy a Bizttság milyen eljárást követ az EUB arra történő felkérésére, hgy szabjn ki kényszerítő bírságt az EUMSZ 260. cikkének (2) és (3) bekezdésében említett kötelezettségszegési ügyek esetében. A Bizttság a panaszk és a kötelezettségszegési ügyek időben történő rendezésére vnatkzó kritériumkat is kidlgzta. 3. háttérmagyarázat A kiemelten kezelt kötelezettségszegési ügyek bizttsági listája A Bizttság elsősrban a következő esetekben indít kötelezettségszegési eljárást: az átültetés bejelentésének elmulasztása vagy helytelen átültetés; az EUB ítéleteinek be nem tartása; az Unió pénzügyi érdekeinek sérelme; az Unió kizárólags hatásköreinek megsértése; a nemzeti igazságszlgáltatási rendszereknek az uniós jg betartásáhz szükséges kapacitása; az uniós jg helyes tagállami alkalmazásának tartós elmulasztása. 51 A Bizttság több éven át fejlesztette a felügyeleti tevékenységeinek eredményeiről szóló éves jelentéstételt, ami az átláthatóság kulcsfntsságú eleme. A Bizttság ezenkívül nyilváns válaszkat ad az Európai Parlamenttől érkező, feltételezett kötelezettségszegési ügyekről, valamint az európai mbudsmannak a panaszk kezelésével kapcslats vizsgálatairól szóló petícióira és kérdéseire. A Bizttság tvábbá az összes kötelezettségszegési határzatról nyilvántartást vezet és sajtóközleményekben tesz közzé infrmációkat a határzatkról és az EUB ítéleteiről.

28 28 A felügyeleti tevékenységekre vnatkzó felelősségi körök és erőfrrásk megszervezése 52 A Bizttság meghatárztt szakplitikai területért felelős főigazgatóságk van felsztva. A Főtitkárság (SG) közpnti szerepet játszik a Bizttság jgalktási tevékenységeinek összehanglásában. A Bizttság felügyeleti funkciója összhangban áll szervezeti felépítésével. Egy jgszabálytervezetet készítő főigazgatóság az adtt jgszabály alkalmazásának figyelemmel kíséréséért is felelős. Ha a jgszabálytervezetek megfgalmazásában több főigazgatóság is részt vesz, a Bizttság éves munkaprgramja jelöli meg a jgszabályért felelős főigazgatóságt. 53 Az adtt jgszabályért felelős főigazgatóság feladatai a következők: a tagállami végrehajtási intézkedések ellenőrzése az átláthatóság és a megfelelőség tekintetében; panaszkezelés és hivatalból indíttt ügyek; az ügyek kivizsgálása a tagállamkkal való együttműködés és infrmációcsere segítségével; kötelezettségszegési eljárás indításának felvetése és az ügyek nymn követése; valamint az uniós jg tagállami betartásának előmzdítása száms rendelkezésre álló eszköz használatával. 54 Az adtt jgszabályért felelős főigazgatóság feladatai közé tartzik az is, hgy a Bizttságban használt hárm infrmatikai rendszerben rögzítse az általa végzett felügyeleti tevékenységeket (lásd: 6. ábra): CHAP a magányszemélyektől és szervezetektől érkező panaszk nyilvántartására és nymn követésére szlgáló adatbázis; EU Pilt platfrm a Bizttság és a tagállamk számára az uniós jg feltételezett megsértésével kapcslats együttműködéshez és infrmációcseréhez; valamint NIF adatbázis a hivatals kötelezettségszegési ügyek kezeléséhez és a hivatals kötelezettségszegési eljárás különböző lépéseivel kapcslats bizttsági határzatk nyilvántartásáhz (lásd: 2. háttérmagyarázat).

29 29 6. ábra. A panaszk és a kötelezettségszegési ügyek kezelése Új uniós irányelvekkel kapcslats ellenőrzések - értesítés - átültetés - megfelelés Kötelezettségszegési eljárás indítása EU Pilt dsszié megnyitása Kötelezettségszegési eljárás indítása Panaszk - magánszemélyek - szervezetek Panasz nyilvántartásba vétele CHAP EU Pilt dsszié megnyitása EU Pilt Kötelezettségszegési eljárás indítása NIF Kereset indítása Határzat EUB Hivatalból indíttt ügyek EU Pilt dsszié megnyitása Kötelezettségszegési eljárás indítása Aznsítás Kivizsgálás Jgérvényesítés Felderítés Megszüntetés Frrás: Számvevőszék 55 Lényeges eltérés figyelhető meg a főigazgatóságk felügyeleti feladatai tekintetében. A főigazgatóságk többsége biznys felügyeleti tevékenységek elvégzését szakplitikai igazgatóságkba integrálja. A főigazgatóságk körülbelül egyharmadánál a szakplitikai igazgatóságk felelősek a figyelemmel kísérésért és a jgérvényesítésért is. Más főigazgatóságk esetében a főigazgatóságn belüli külön jgi szlgálat vagy a nem plitikai döntéshzatallal fglalkzó igazgatóság erre szaksdtt sztálya végzi a figyelemmel kísérési és jgérvényesítési tevékenységeket. Majdnem mindegyik főigazgatóság szakplitikai területenkénti, jgi eszközönkénti vagy tagállamnkénti bntásban kezeli a panaszkat, az EU Pilt eljáráskat és a kötelezettségszegési ügyeket. A főigazgatóságk felénél elsősrban a szakplitikai tisztviselők felelnek a szóban frgó jgszabályért, ők kezelik az esetleges jgsértési ügyeket. A főigazgatóságk egyharmadánál elsősrban a jgi tisztviselők feladata az ügyek kezelése. 56 Ha a jgalktási és felügyeleti feladatkat különböző igazgatóságk szlgálatai látják el, a főigazgatóságk munkacsprtkn, hálózatkn vagy ad hc munkakapcslatkn keresztül biztsítják a belső krdinációt. Mindegyik főigazgatóság krdinátrkat jelöl ki a kötelezettségszegési ügyek kezeléséhez, és a főigazgatóságk több mint egyharmada krdinátrkat jelölt ki az irányelvekhez. A Bizttság a Főtitkárság erre a célra kijelölt sztálya és egy belső hálózat segítségével

30 30 biztsítja felügyeleti tevékenységeinek teljes összehanglását. Minden főigazgatóságnak van egy kötelezettségszegési ügyekért felelős kapcslattartója, aki tartja a kapcslatt a Főtitkársággal és képviseli a főigazgatóságt a hálózatban. A hálózat amely évente kétszer ül össze fglalkzik az uniós jg tagállamkban történő figyelemmel kísérésével és érvényesítésével kapcslats irányítási kérdésekkel, valamint elősegíti a főigazgatóságk közötti kherenciát és összhangt. Azk a főigazgatóságk, amelyek megsztják az erőfrráskat (azaz ugyanazn családhz tartznak), alhálózatkat is kialakítttak. 57 A Bizttság közpntsíttt felügyeleti tevékenységet is végez. A Főtitkárságn belül egy sztály felelős a következők figyelemmel kíséréséért: az átültető intézkedések tagállamk általi bejelentése, az átültetéssel kapcslats és a megfelelőségi ellenőrzések főigazgatóságk általi elvégzése, valamint a panaszk, az EU Pilt ügyek és a kötelezettségszegési eljárás főigazgatóságk általi kezelése (többek között annak ellenőrzése, hgy a főigazgatóságk pntsan rögzítették-e az infrmációkat a releváns infrmatikai rendszerekben). A Bizttság Jgi Szlgálata az ügyek pert megelőző szakaszában tanácst ad, a per srán pedig tartja a kapcslatt az EUB-vel. A Költségvetési Főigazgatóság felelős az EUB által a tagállamkra kiszabtt bírságk beszedéséért. 58 Mivel a főigazgatóságk más-más módn szervezik meg felügyeleti feladataikat, nincsenek könnyen elérhető számadatk az érintett emberi erőfrráskra vnatkzóan. A 18-ból 13 főigazgatóság által szlgáltattt becsült adatk arra utalnak, hgy a Bizttság azn szakplitikai területeken dlgzó személyzetének 15 20%-a vesz részt a felügyeleti tevékenységekben, ahl a tagállamknak alkalmazniuk kell az uniós jgt. E főigazgatóságk között aznban jelentős eltérés figyelhető meg az érintett személyzet abszlút száma és az egyes főigazgatóságknál a felügyeleti tevékenységekkel megbíztt személyzet aránya tekintetében. Az Egészségügyi és Élelmiszerbiztnsági Főigazgatóságnál például körülbelül 550 munkatárs (54%) vesz részt a felügyeleti tevékenységekben, míg az Éghajlatplitikai Főigazgatóságnál tíznél is kevesebb alkalmaztt (5%). A Bizttság jelenlegi személyzeti plitikájára és a tervezett jgalktási javaslatkra való tekintettel egyik főigazgatóság sem irányzta elő a személyzet létszámának növelését. 59 Összességében a felügyeleti tevékenységekben részt vevő személyzet nagy többsége a nagy ügyfrgalmú főigazgatóságknál tömörül. Felmérésünkben a becsült adatkat szlgáltató, hárm legnagybb ügyfrgalmú főigazgatóság a teljes érintett személyzet több mint 60%-át adja.

31 31 Felügyelet és krdináció a Bizttság és a főigazgatóságk szintjén 60 A Bizttság közpntilag és a főigazgatóságk szintjén felügyeli és krdinálja felügyeleti tevékenységeit. A Bizttság az évek srán száms kritériumt határztt meg a főigazgatóságk számára a panaszk, az EU Pilt ügyek és a kötelezettségszegések kezeléséhez (lásd: 4. háttérmagyarázat). A Főtitkárság a kherencia biztsítása érdekében évente kétszer ellenőrzi a főigazgatóságk említett kritériumkhz visznyíttt teljesítményét. 4. háttérmagyarázat A panaszk és a kötelezettségszegési ügyek kezelésére vnatkzó kritériumk A Bizttság a következő referenciaértékeket határzta meg a panaszk és kötelezettségszegési ügyek főigazgatóságk általi kezelésére vnatkzóan: egy év a panasz kivizsgálására, ezt követően az ügy lezárása vagy kötelezettségszegési ügy indítása (bármilyen késedelmet meg kell indklni a panaszsnak); egy év áll rendelkezésre a bejelentés elmulasztásával kapcslats ügy EUB elé való terjesztésére vagy lezárására; az átültetési határidőtől / bejelentéstől számítva hat hónap áll rendelkezésre az átültetéssel kapcslats ellenőrzések elvégzéséhez; a bejelentéstől számíttt hónap áll rendelkezésre az átültetéssel kapcslats ellenőrzések elvégzéséhez; 10 hét áll rendelkezésre az EU Pilt eljárás srán a Bizttság által feltett kérdésekre adtt tagállami válaszk értékelésére; 8 18 hónap áll rendelkezésre az EUMSZ 260. cikke szerinti ügyek esetében kereset benyújtására az EUB-hz vagy a lezárásra (12 24 hónap azn ügyek esetében, amelyeket először január 15. előtt utaltak az EUB elé); a főigazgatóságknak egyedi célkitűzésekkel kell rendelkezniük a lassan haladó ügyekkel kapcslats lemaradás felszámlására. 61 Felmérésünkben a főigazgatóságk többsége (18-ból 15) számlt be arról, hgy rendszeresen figyelemmel kíséri a panaszk, az EU Pilt ügyek és a kötelezettségszegési ügyek kezelését a munkaterhelés felmérése, az előrehaladás és az előzetes terv ellenőrzése érdekében. Mindössze hárm, nagyn kevés ügyet kezelő

32 32 főigazgatóság (ECFIN, CLIMA és COMP) nyilatkztt úgy, hgy nem kíséri rendszeresen figyelemmel az ügyeket. A főigazgatóságk a Bizttság kötelezettségszegési ciklusának részeként havnta beszámlnak az egyes biztsknak az ügyek kezeléséről. Az ügyek figyelemmel kíséréséért felelős szlgálatk többsége (18-ból 13) rendszeresen beszáml a főigazgatónak. A többi főigazgatóság csak szükség esetén tesz jelentést főigazgatósági szinten, például azért, hgy felhívja a figyelmet azn ügyekre, amelyek tvábbi ellenőrzést igényelnek. A jelentések többsége tartalmazza az ügyek számát és kimenetelét, valamint a kherencia biztsítása érdekében végzendő tevékenység eredményeit és a jgérvényesítéssel kapcslats általáns kérdéseket. Néhány főigazgatóság a fő teljesítménymutatóiról és az emberi erőfrrásk felhasználásáról is közölt infrmációkat. 62 Mivel csak biznys főigazgatóságk felügyelik az uniós jg tagállami alkalmazását, a Bizttság nem követeli meg a főigazgatóságktól, hgy éves tevékenységi jelentéseikben rendszeresen beszámljanak felügyeleti tevékenységeikről. Felmérésünkben a főigazgatóságk fele (18-ból 9) számlt be arról, hgy teljesítménymutatókat határz meg az átültetéssel kapcslats ellenőrzések, a panaszk, az EU Pilt ügyek és a kötelezettségszegési ügyek kezelésére vnatkzóan. Ezek a főigazgatóságk többnyire alkalmazzák a Bizttság által meghatárztt összes kritériumt vagy azk némelyikét (lásd: 4. háttérmagyarázat). A s időszakra vnatkzó éves tevékenységi jelentésekkel kapcslats felmérésünk kimutatta, hgy a különböző főigazgatóságk úgy döntöttek, hgy felügyeleti tevékenységeik más-más aspektusaira összpntsítanak. A jelentések többek között a következő mutatókat tartalmazták: Átültetés a tagállamktól határidőre beérkezett értesítések aránya (FISMA), átültetési arány, illetve deficit a tagállamkban az irányelvek tekintetében (GROW, MOVE, JUST, MARKT), azn irányelvek száma, amelyek esetében a Bizttság által végzett megfelelőségi ellenőrzés nem fejeződött be egy éven belül (JUST); Panaszk az év srán kezelt panaszk összes száma (EMPL, JUST), az egy éven belül lezárt panaszk százaléks aránya (JUST), az ügyek lezárásáhz átlagsan szükséges hónapk száma (FISMA); EU Pilt az év srán elindíttt és lezárt ügyek száma (ENV, TAXUD); Kötelezettségszegések a Bizttság által kezelt ügyek határidőn belüli bejelentése elmulasztásának aránya (MOVE, FISMA), egy meghatárztt időn belül lezárt vagy az EUB elé terjesztett ügyek aránya (JUST), az elindíttt, lezárt vagy flyamatban lévő ügyek száma (TAXUD, ENV, SANTE), a több mint hárm éve lezáratlan ügyek száma (MOVE), a határidőn belül lezárt, meg nem feleléssel

33 33 kapcslats ügyek aránya (FISMA), bizttsági határzatra előterjesztett ügyek száma a flyamatban lévő ügyek teljes számának arányában kifejezve (TAXUD), a kötelezettségszegési ügyek időtartama (GROW). 63 A főigazgatóságk többsége (18-ból 11) számlt be arról, hgy intézkedéseket vezetett be a főigazgatóságn belül szerzett tapasztalatk megsztására a mnitringért és jgérvényesítésért, illetve az uniós szakplitikai döntéshzatalért és jgalktásért felelős munkatársak között. Ezek vagy szervezeti intézkedések (11-ből 5), vagy szakcsprtk, találkzók vagy képzések (11-ből 6) frmájában valósultak meg. A főigazgatóságk csaknem fele (18-ból 8) biztsítja, hgy az értékelésért és a célravezetőségi vizsgálatkért felelősek szervezeti intézkedések (8-ból 4), vagy szakcsprtk, találkzók vagy képzések (8-ból 4) keretében megsszák tapasztalataikat. Közpnti szinten a Bizttság azáltal biztsítja az összhangt, hgy a Főtitkárságnak az uniós jg alkalmazásának ellenőrzéséért felelős sztályát a Főtitkárság minőségi jgalktásért és munkaprgramért felelős igazgatóságáhz helyezi az értékelésért, célravezető szabályzásért és teljesítményért, valamint a hatásvizsgálatért felelős sztály mellé. 64 Ami az értékelést és a belső ellenőrzést illeti, jóllehet főigazgatósági szinten készültek már biznys felmérések, a Bizttság eddig még nem végezte el felügyeleti plitikájának és tevékenységeinek átfgó értékelését. A Bizttság Belső Ellenőrzési Szlgálata (IAS) ellenőrzi a főigazgatóságknak az uniós jg figyelemmel kísérésére és érvényesítésére irányuló intézkedéseit óta a Belső Ellenőrzési Szlgálat a témával kapcslats ellenőrzési prgram részeként száms ellenőrzést végzett azn főigazgatóságkn, amelyek jelentős számú irányelvvel vagy kötelezettségszegési üggyel fglalkznak. Irányítás: figyelemmel kísérés, jgérvényesítés és a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének előmzdítása Az új vagy felülvizsgált uniós irányelvek végrehajtásának ellenőrzése 65 Az új vagy felülvizsgált irányelvek (lásd: 7. ábra) megkövetelik a tagállamktól, hgy értesítsék a Bizttságt az irányelv nemzeti jgrendbe való átültetése érdekében tett intézkedésekről. A tagállamknak egy meghatárztt időn belül kell értesítést küldeniük (általában az elfgadást követő két év elteltével) és tájékztatniuk kell a Bizttságt a nemzeti végrehajtási intézkedésekről.

34 34 7. ábra. A s időszakban elfgadtt uniós irányelvek Új Felülvizsgált Frrás: Európai Számvevőszék, az EUR-Lex adatai alapján. 66 Ha egy tagállam nem értesíti határidőn belül a Bizttságt a végrehajtási intézkedésekről, a Főtitkárság a felelős főigazgatósággal ellenőrzést végez, mielőtt a Bizttság számára elfgadás és a tagállamnak való elküldés céljából összeállítja az értesítés elmulasztásáról szóló levelet. A Bizttság által indíttt kötelezettségszegési ügyek többsége az irányelvek késedelmes átültetésével kapcslats (lásd: 8. ábra). 8. ábra. A kötelezettségszegési ügyek többsége késedelmes átültetés miatt indul Késedelmes átültetéssel kapcslats ügyek Egyéb kötelezettségszegési ügyek Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság adatai alapján. 67 Az értesítés kézhezvétele után a Bizttság két lépésből álló, átültetéssel kapcslats és megfelelőségi ellenőrzéseket magában fglaló megközelítés

35 35 alkalmazásával megvizsgálja, hgy a tagállamk hiánytalanul és pntsan végrehajttták-e az uniós irányelveket. Az átültetéssel kapcslats ellenőrzések srán a Bizttság megvizsgálja, hgy a tagállami értesítés az uniós irányelvben fglalt valamennyi kötelezettség vnatkzásában tartalmaz-e nemzeti végrehajtási intézkedéseket (teljesség). A megfelelőségi ellenőrzések srán a Bizttság cikkről cikkre haladva összeveti az uniós irányelvben fglalt rendelkezéseket és kötelezettségeket a nemzeti végrehajtási intézkedések szövegével (pntsság). 68 Az adtt irányelvért felelős főigazgatóság felel az átültetéssel kapcslats és a megfelelőségi ellenőrzések elvégzéséért, valamint megállapítja az ellenőrzés hatókörét. Csaknem mindegyik főigazgatóság arról számlt be, hgy minden tagállam vnatkzásában ellenőrizte minden egyes irányelv összes rendelkezésének, illetve kötelezettségének átültetését. A főigazgatóságk többsége arról is beszámlt, hgy minden tagállam vnatkzásában ellenőrizte minden egyes irányelv összes rendelkezésére vnatkzó nemzeti végrehajtási intézkedések megfelelőségét, néhány főigazgatóság pedig csak a legfntsabb rendelkezésekre vagy arra az adtt rendelkezésre összpntsíttt, amely esetében úgy ítélte, hgy a legnagybb a be nem tartás kckázata. A Bizttság új jgérvényesítési plitikája alapján a főigazgatóságknak 2017 óta az átültetéssel és a megfeleléssel kapcslatban rendszeres ellenőrzéseket kell végezniük. 69 A főigazgatóságk munkaterhelése az átültetéssel kapcslats és a megfelelőségi ellenőrzések tekintetében leginkább a szakplitikai területükön nemrégiben hatályba lépett irányelvek számától függ. Ez a Bizttság munkaprgramja és az uniós jgalktási flyamat alakulásának megfelelően jelentősen váltzik. A s időszakra vnatkzóan a felmérésünkben részt vevő főigazgatóságk közül a TAXUD, ENV, GROW, ENER és CLIMA főigazgatóság számlt be a legmagasabb számú elvégzett ellenőrzésről. Mivel aznban a főigazgatóságk számára nem előírás, hgy az általuk végzett ellenőrzéseket egységesen egy közpnti adatbázisban rögzítsék, nem mindegyik főigazgatóság tudtt becsült adatkat szlgáltatni, és a becsléseket nem lehet teljes mértékben összehasnlítani. 70 Az átültetéssel kapcslats és a megfelelőségi ellenőrzések elvégzése kihíváskkal teli feladat. A főigazgatóságknak behatóan kell ismerniük a tagállamk jgrendszerét és nyelvét, és megadtt határidőn belül kell elvégezniük az ellenőrzéseket. Az érintett főigazgatóságk többségének nehézséget kztt az ellenőrzések időben történő elvégzése, mivel biznys esetekben visznylag rövidek vltak a határidők, tvábbá megfelelő készségekkel és szakértelemmel rendelkező alkalmazttakra vlt szükség.

36 36 71 Száms tényezőtől függ, hgy mennyi idő szükséges az átültetéssel kapcslats és a megfelelőségi ellenőrzések elvégzéséhez. A főigazgatóságk leggyakrabban a következő tényezőket említették: az uniós irányelv terjedelme, összetettsége és/vagy újszerűsége; az átültető intézkedésekről szóló tagállami infrmációszlgáltatás minősége és időszerűsége; a nemzeti végrehajtási intézkedések száma és összetettsége; valamint az erőfrrásk rendelkezésre állása (többek között frdítási szlgáltatásk és jgi/nyelvi ismeretek), tekintettel a főigazgatóságn belüli knkuráló priritáskra. 72 Mivel a főigazgatóságk számára nem előírás, hgy az általuk végzett ellenőrzéseket egységesen egy közpnti adatbázisban rögzítsék, nincsenek hivatals becslések a felhasznált időre vnatkzóan. Felmérésünkben a főigazgatóságk által szlgáltattt becslések a szakplitikai területek közötti jelentős eltérésekre utalnak. Az egyik főigazgatóság szerint az átültetési határidő lejártának napjától a megfelelőségi ellenőrzés elvégzéséig körülbelül négy hat év is eltelhet. A főigazgatóságk közölték, hgy a megfelelőségi ellenőrzések elvégzése lényegesen több időt vesz igénybe, mint az átültetéssel kapcslats ellenőrzéseké. Az egyik főigazgatóság megjegyezte, hgy a két lépésből álló megközelítés haszns, de lassítja az átfgó értékelést. A főigazgatóság javaslta, hgy a Bizttság vegye fntlóra a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének elmulasztásával kapcslats kérdéseknek az átültetés elmulasztása miatti kötelezettségszegési ügyek keretében történő kezelését. A flyamat felgyrsítása érdekében egy másik főigazgatóság az ellenőrzés autmatizálása érdekében nyelvi technlógiai megldásk alkalmazását is vizsgálja. 73 Azn főigazgatóságk többsége, amelyeknek nagyszámú irányelvet kell ellenőrizniük, időnként igénybe veszi a kiszervezés lehetőségét. A főigazgatóságk az ellenőrzések kiszervezésének fő kaként azt említették, hgy nem rendelkeznek elegendő belső emberi erőfrrással, többek között nem ismerik az adtt tagállam nyelvét vagy jgrendszerét. A főigazgatóságk elmndták, hgy ha az ellenőrzéseket kiszervezték, a külső vállalkzók által végzett munkát a főigazgatóság munkatársai ellenőrizték. A főigazgatóságk többsége vagy elégedett, vagy nagyn elégedett vlt a vállalkzó munkájának teljességével, pntsságával és időszerűségével, és egyetlen főigazgatóság sem jelezte, hgy elégedetlen lett vlna a az ellenőrzések kiszervezésének eredményeivel. Egy főigazgatóság aznban megjegyezte, hgy a kiszervezés növelheti az ellenőrzések elvégzéséhez szükséges időt.

37 37 A panaszk kezelése és a hivatalból indíttt ügyek aznsítása 74 A Bizttság főleg a panaszk kezelése és hivatalból indíttt vizsgálatk végzése révén aznsítja a Szerződéseknek, rendeleteknek és határzatknak való meg nem feleléssel kapcslats esetleges kötelezettségszegéseket, valamint az irányelvek alkalmazásának elmulasztásával kapcslats eseteket. Felmérésünkben a főigazgatóságk összességében a panaszkat tarttták a legfntsabb infrmációfrrásnak az ilyen típusú kötelezettségszegési ügyek felderítéséhez. 75 A főigazgatóságkhz többféle útn érkezhetnek panaszk, többek között közvetlenül vagy a Bizttság hnlapján keresztül. A Bizttság az EP-től hzzá tvábbíttt petíciókkal is panaszként fglalkzik óta a főigazgatóságknak fel kell kérniük a hzzájuk frduló panaszskat, hgy töltsenek ki egységes panasztételi űrlapt. Ez a kezdeményezés arra irányul, hgy a jövőben jbban lehessen kategrizálni a panaszkat és a panaszskat. 76 A Bizttsághz skféle panaszstól érkezik panasz, többek között plgárktól, vállalkzásktól és érdekcsprtktól. Mivel a főigazgatóságknak nem vlt kötelező kategrizálni a panaszskat, nincsenek hivatals becslések arra vnatkzóan, milyen a panaszsk típus szerinti megszlása. A felmérésünkben részt vevő főigazgatóságk közül 13 által szlgáltattt becslések a szakplitikai területek közötti jelentős eltérésekre utalnak. 10 főigazgatóság számlt be arról, hgy több panaszt kap magánszemélyektől, mint szervezetektől, hat főigazgatóság becslése szerint pedig a panaszk legalább 90%-a magánszemélyektől érkezik. A főigazgatóságk közlése szerint az adózás, az energia- és az éghajlat-plitika területén szervezetek nyújtanak be több panaszt. A főigazgatóságk által közölt becslések súlyztt átlaga alapján felmérésünk eredményei azt mutatják, hgy a főigazgatóságkhz beérkező panaszk körülbelül kétharmadát magánszemélyek, egyharmadát pedig szervezetek nyújtják be.

38 38 5. háttérmagyarázat Szervezetektől érkezett panaszk A Bizttsághz a szakplitikai területtől függően egy vagy többféle szervezettől érkeznek panaszk. A különböző szakplitikai területeken érintett szervezetek fő típusai: termelőket, fgyasztókat, vállalkzáskat vagy plgárkat képviselő szervezetek AGRI, CLIMA, EAC, FISMA, GROW, HOME, JUST, MARE, MOVE és SANTE; nem krmányzati szervezetek / állami szervek CNECT, EMPL, ENV, HOME, JUST, MARE, REGIO, SANTE és HOME; Ügyvédi irdák - ECFIN, ENER, MOVE és TAXUD. 77 A panaszkezelési eljáráskat bizttsági közlemény határzza meg 18. A főigazgatóságknak a CHAP-rendszerben nyilvántartásba kell venniük a panaszkat. A Bizttság a helyes hivatali magatartásra vnatkzó szabályzat betartása és az átláthatóság biztsítása érdekében köteles közvetlenül válaszlni a panaszsknak, és tájékztatni őket, ha történt (vagy nem történt) intézkedés. 78 Az illetékes főigazgatóság először megállapítja, hgy ki kell-e vizsgálni a panaszt. A Bizttság kritériumkat állapíttt meg azn esetekre vnatkzóan, ha a főigazgatóságknak nem kell kivizsgálniuk a panaszt. A panaszk többsége nem vezet EU Pilt eljárás keretében történő vizsgálathz vagy kötelezettségszegési eljáráshz (lásd: 9. ábra). 18 Az uniós jg alkalmazása tárgyában a panaszskkal való kapcslattartás krszerűsítése című COM(2012) 154 final közlemény, amelyet az Uniós jg: jbb eredmények elérése a jbb alkalmazás révén című C(2016) 8600 final közlemény melléklete egészít ki.

39 39 9. ábra. A panaszk többsége nem vezet kötelezettségszegési ügyekhez Lezárva Flyamatban lévő Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság adatai alapján. 79 A Bizttság nem teszi közzé annak indkait, ha nem vizsgálják ki a panaszkat. Felmérésünkben a főigazgatóságk többsége (18-ból 13) úgy nyilatkztt, hgy figyelemmel kísérik az indkkat. A főigazgatóságk a következő leggyakribb indkkat srlták fel azn esetekre, amikr nem vizsgálják ki a panaszkat: a panaszs által felvetett ügyben nem került sr az uniós jg megsértésére vagy az ügy nem tartzik az Unió hatáskörébe; a panasz nem szlgált elegendő knkrét utalással az adtt gyakrlat általáns jellegére vnatkzóan (azaz arra, hgy a jgsértés nem csak az adtt panaszra krlátzódtt); a panaszs prblémája megldható nemzeti bíróságkn vagy alternatív mechanizmusn (pl. SOLVIT) keresztül; a panaszs nem szlgáltattt elegendő infrmációt azt követően sem, hgy felkérték a panasz kiegészítésére; a panasz egy átültetéssel kapcslats vagy megfelelőségi ellenőrzés alatt álló irányelv tagállami átültetésének általáns vnatkzásaival fglalkzik; ugyanabban a témában az EUB az EUMSZ 267. cikke szerint előzetes döntéshzatali eljárást flytat; flyamatban van a panaszs prblémáját tárgyaló uniós vagy nemzeti jgalktási javaslat elkészítése;

40 40 ugyanabban a témában nemzeti bírósági eljárás van flyamatban. 80 Ami az erősségeket illeti, a főigazgatóságk véleménye szerint a panaszkezelési eljárás: az uniós jg tagállami végrehajtásával és alkalmazásával kapcslats közvetlen infrmációfrrás; eszköz a Bizttság számára, hgy közvetlen, átlátható és felhasználóbarát támgatást nyújtsn az uniós plgárknak, ami emellett arra is alkalmat ad, hgy az uniós plgárk jbban megérthessék az uniós krmányzást és felelősségi köröket; csak a releváns panaszk vizsgálatára összpntsít. 81 Ami a krlátkat illeti, a főigazgatóságk száms különböző tényezőt srltak fel, amelyek megnehezítették a panaszk hatékny és eredményes, a panaszsk megelégedésére szlgáló kezelését: sk panaszsnak irreális elképzelései vannak a Bizttságnak az egyes ügyek megldására való lehetőségét és kapacitását illetően, vagy nem szlgáltatnak kellő infrmációt az ügyről; lyan összetett és időigényes tevékenységről van szó, amely nagy szakértelmet és ítélőképességet kíván, de visznylag kevés kötelezettségszegési eljárást eredményez; a Bizttság szervezeti felépítése megnehezítheti az ugyanazn prblémáról szóló száms panasz és a több szervezeti egységet érintő egyedi panaszk kezelését. 82 A főigazgatóságk beszámlója alapján a s időszakban az általuk kezelt panaszk száma jelentős eltéréseket mutattt. A TAXUD például arról számlt be, hgy évente körülbelül 950 üggyel fglalkztt, míg a CLIMA és az ECFIN tíznél is kevesebbel, a főigazgatóságkra számíttt átlag pedig 200 vlt. 83 Ami a hivatalból indíttt ügyeket illeti, a főigazgatóságk azn területek vnatkzásában, ahl ilyen ügyeket indítanak, a felügyeleti, vizsgálati vagy ellenőrzési hatásköröket tarttták a legfntsabb frrásnak az esetleges kötelezettségszegési ügyek aznsításáhz. A főigazgatóságk közel egyharmada fnts infrmációfrrásnak tarttta a célravezetőségi vizsgálatkat és értékeléseket, valamint a sajtó- és médiabeszámlókat. A főigazgatóságk a saját szakplitikai területükön száms más infrmációfrrást is nagyn fntsként emeltek ki, többek között az

41 41 ellenőrző vizsgálati jelentéseket (ENV), az uniós felügyeleti ügynökség jelentéseit (FISMA) és az ellenőrzési jelentéseket (REGIO). A főigazgatóságk azn szakplitikai területek esetében, ahl a SOLVIT mechanizmus alkalmazandó, nem srlták azt az esetleges kötelezettségszegési ügyek aznsítására szlgáló legfntsabb frrásk közé. 84 A főigazgatóságk arról is beszámltak, hgy a s időszakban lényegesen eltérő vlt az általuk kezelt, hivatalból indíttt ügyek száma. Az ENER például az említett időszakban évente több mint 200 üggyel fglalkztt, míg a REGIO, az EAC és az ECFIN egyetlen eggyel sem. A főigazgatóságk arról is beszámltak, hgy lényeges eltérés vlt a panaszk és a hivatalból indíttt ügyek aránya között. Az ENER, SANTE és MARE kivételével a főigazgatóságk többsége skkal több panaszt kezelt, mint hivatalból indíttt ügyet. Az említett főigazgatóságkhz visznylag kevés panasz érkezik, de rendelkeznek vizsgálati hatáskörökkel, amelyek alapján hivatalból indíthatnak ügyeket. Összességében több hivatalból indíttt ügyet vizsgálnak ki, mint panaszt (lásd: 10. ábra). 10. ábra. A hivatalból indíttt ügyek nagybb számban vezetnek vizsgálathz, mint a panaszk Hivatalból indíttt ügyek Panaszn alapuló ügyek Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság adatai alapján.

42 42 Az ügyek EU Pilt eljárás keretében történő vizsgálata 85 Feltételezett jgsértés esetén a főigazgatóságk az érintett tagállamkkal együtt az EU Pilt mechanizmus alkalmazásával vizsgálhatják az ügyet 19. Az EU Pilt egy lyan elektrnikus eszköz, amely az uniós jg tagállamk általi feltételezett megsértésével kapcslats bizalmas infrmációgyűjtésre szlgál. Egyes esetekben alkalmazásával hivatals kötelezettségszegési eljárás indítása nélkül is elérhető a jgszabályi kötelezettségek teljesítése. 86 Az EU Pilt eszközül szlgál a Bizttság és a tagállamk számára, hgy adtt határidőn belül strukturált párbeszédet flytassanak. A főigazgatóságk az EU Pilt keretében minden egyes ptenciális kötelezettségszegési ügyhöz ügyiratkat készítenek. Az érintett tagállamnak tíz hét áll rendelkezésre, hgy válaszljn a főigazgatóság megkeresésére. A főigazgatóságnak ezután tíz hete van a válasz értékelésére. Az értékelést követően a főigazgatóság vagy lezárja az ügyet vagy tvábbi infrmációkat kér, vagy indítványzza, hgy a Bizttság indítsn hivatals kötelezettségszegési eljárást. 87 Felmérésünkben csaknem az összes tagállam úgy ítélte, hgy a Bizttság az EU Pilt eljárás srán kellő infrmációt szlgáltattt a feltételezett jgsértésekről. A tagállamk szerint az EU Pilt fő erősségei a következők: a kötelezettségszegési eljárás elkerülése és a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásának időben történő krrekciója; az uniós jg és a tagállami végrehajtási intézkedések egységes értelmezésének elősegítése; a Bizttság főigazgatóságai és a nemzeti hatóságk közötti együttműködés kultúrájának erősítése; felhasználóbarát módszer a kmmunikáció megadtt határidőn belüli megszervezésére; segít a jgszabályi kötelezettségek teljesítésével kapcslats ügyek tagállamkn belüli krdinálásában és a tájékztatásban; valamint 19 A platfrm 2008-ban a Bizttság által javaslt kísérleti prjektként indult, amelyben önkéntes alapn 15 tagállam vett részt, a többi tagállam pedig 2010 és 2013 között csatlakztt.

43 43 jgérvényesítési eszközként lehetőséget nyújt a plgárk számára a jgaik tagállamk általi feltételezett megsértésének kivizsgálására. 88 Ami a krlátkat illeti, néhány tagállam (27-ből 5) megjegyezte, hgy a főigazgatóságktól lassan érkező válaszk miatt az EU Pilt lykr kevésbé vlt hatékny az adtt ügyek megldásában. Néhány tagállam azt is megjegyezte, hgy 2017 óta a Bizttság nem használja rendszeresen az EU Pilt mechanizmust biznys típusú esetek kivizsgálásáhz, mielőtt új jgérvényesítési plitikája részeként elindítaná a kötelezettségszegési eljárást. Ezek a tagállamk arra figyelmeztettek, hgy ennek következményeként több időt vehet igénybe az ilyen ügyek rendezése. Némely tagállam azt is megjegyezte, hgy az EU Pilt platfrm használata segítséget nyújttt számukra az ügyek összehanglt vizsgálatáhz és kezeléséhez. 89 Az EU Pilt 2008-as bevezetésének eredményeképpen évekig visszaesés vlt tapasztalható az új kötelezettségszegési eljárásk indítása terén, mivel az új ügyeket először a platfrmn keresztül vizsgálták ki. Következésképpen évekig csökkent a lezáratlan kötelezettségszegési ügyek száma is ban az új kötelezettségszegési ügyek száma meghaladta az új EU Pilt ügyekét (lásd: 11. ábra). 11. ábra. EU Pilt ügyek és kötelezettségszegési ügyek Flyamatban lévő kötelezettségszegési ügyek Megnyittt EU Pilt dssziék Elindíttt kötelezettségszegési eljárásk Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság adatai alapján. Az uniós jg érvényesítése a kötelezettségszegési eljárásn keresztül 90 A Bizttság mérlegelési jgkörrel rendelkezik a hivatals kötelezettségszegési eljárás indítására vnatkzóan. Amint az adtt főigazgatóság elegendő biznyítékt állít össze az esetleges jgsértésről, határzatt készít a Bizttság számára az eljárás

44 44 elindításáhz. Az EUMSZ 258. és 260. cikke meghatárzza az eljárás lépéseit (lásd: 2. háttérmagyarázat), amelyek valamennyi ügytípus esetében alkalmazandóak. Az eljárás srán minden egyes lépés lehetőséget kínál a tagállam számára a jgszabályi kötelezettségek teljesítésére, a Bizttság számára pedig az ügy lezárására. 91 A hivatals kötelezettségszegési eljárás minden lépését a Bizttságnak kell engedélyeznie. A főigazgatóságk a Bizttság Jgi Szlgálatával knzultálva javaslatkat készítenek a Bizttság számára, hgy knkrét ügyekben határzatt hzzn. A Főtitkárságnak az uniós jg alkalmazásának ellenőrzéséért felelős sztálya egy sr javaslatt terjeszt elő a Bizttság üléseinek napirendjére. A Bizttság évente körülbelül tíz ülésen (azaz a nyár kivételével minden hónapban) hz határzatkat kötelezettségszegési ügyekben. Az ülésenként hztt határzatk száma a flyamatban lévő ügyek számától függően jelentős eltéréseket mutathat. 92 A hivatals kötelezettségszegési eljárás pert megelőző szakaszában (1. és 2. lépés) a Bizttság együttműködésre törekszik a tagállamkkal az ügy megldása és annak elkerülése érdekében, hgy szükségtelenül keresetet kelljen benyújtani az EUBhez. Felmérésünkben a főigazgatóságk többsége (18-ból 15) beszámlt arról, hgy a pert megelőző szakaszban plitikai vagy adminisztratív levelek révén kmmunikál a tagállamkkal, valamint tömbösített üléseken vagy más fórumkn vitatja meg a rendezetlen ügyeket a tagállamk képviselőivel. Néhány tagállam megjegyezte, hgy nehézségeket tapasztalt az adminisztratív levelekre való válaszk krdinálása terén. A gyakrlatban a Bizttság az ügyek többségét a pert megelőző szakaszban lezárja, mielőtt keresetet indítana az EUB-nél (3. lépés). 93 Ami a kihíváskat illeti, csaknem mindegyik főigazgatóság (18-ból 17) úgy nyilatkztt, hgy nehézséget kztt a kötelezettségszegési ügyek időben történő kezelése, és a főigazgatóságk többsége (17-ből 15) szerint ebben nagy szerepet játsztt a szükséges készségek és szakértelem hiánya. Míg csaknem mindegyik tagállam arról számlt be, hgy a felszólító levelekre és az indklással elláttt véleményekre adandó válaszkra (1. és 2. lépés) vnatkzóan megállapíttt határidő az egyszerűbb ügyekben általában elegendőnek biznyult (24-ből 23), a tagállamk többsége szerint a határidők ritkán vltak elég hsszúak a nagyn bnylult ügyekben (24-ből 20). A tagállamk többsége úgy ítélte, hgy a Bizttság levelei és véleményei megfelelő alapnak tekinthetők a válaszk összeállításáhz (23-ból 12). Más tagállamk ezeket csak részben tarttták megfelelőnek (23-ból 11). Néhány tagállam megjegyezte, hgy a Bizttság dkumentumai lykr nem közérthetőek, és hgy azk színvnala főigazgatóságnként, illetve ügyenként váltzó.

45 45 94 Ha az ügy már az EUB-hez került, az EUB ügykezelési eljárásától függ, hgy mennyi idő telik el a döntéshzatalig (4. lépés). Az EUB elé vitt ügyek rendezésének időtartama száms tényezőtől, elsősrban az ügy bnylultságától függ. Ha Bizttság az EUMSZ 260. cikkének (2) bekezdése alapján ismét az EUB-hez frdul (5. lépés), az ügy megldásáhz szükséges idő lényegesen megnövekedhet. A következőktől függ, hgy mennyi idő telik el, mielőtt az EUB eldönti, hgy szabjn-e ki pénzügyi szankciót: mennyi idő állt a tagállam rendelkezésére, hgy teljesítse az előző határzatt; a Bizttság számára ahhz szükséges idő, hgy újból értesítse a tagállamt a jgszabályi kötelezettségek flyamats elmulasztásáról; valamint mennyi időre van szüksége az EUB-nek a döntéshzatalhz. 95 A Bizttság száms ügyet rendez vagy eláll a keresettől, mielőtt az EUB döntést hz (4. és 5. lépés). A kötelezettségszegési eljárásknak csak egy kis aránya végződik úgy, hgy az EUMSZ 260. cikkének (2) bekezdése szerint az EUB pénzügyi szankciókat szab ki a tagállamkra (5. lépés). Ilyen esetekben a kötelezettségszegési eljárás több évig is eltarthat. A kötelezettszegés időtartamának minden napja után bírságt kell fizetni mindaddig, amíg a tagállam be nem jelenti, hgy végrehajttta a határzatt (kényszerítő bírság). Ha az adtt tagállam a jgerős határzat meghzatala előtt eleget tesz az előírtaknak, az EUB a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásának időtartamát figyelembe véve átalányösszegű bírságt szabhat ki. A Költségvetési Főigazgatóság tartja kézben a bírságk kiszámítását és behajtását. 96 A felelős főigazgatóság feladata, hgy panaszk vagy hivatalból indíttt vizsgálatk révén nymn kövesse a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásával kapcslats későbbi prblémákat vagy a helytelen tagállami alkalmazás újabb eseteit. 97 Ami az erősségeket illeti, a főigazgatóságk többsége (18-ból 13) kiemelte a kötelezettségszegési eljárás szerepét arra vnatkzóan, hgy nymást gyakrljn a tagállamkra az uniós jg betartása és a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásának megakadályzása érdekében, valamint, hgy rámutassn a végrehajtással kapcslats nehézségekre. Több főigazgatóság erősségként említette az eljárás színvnalát, strukturált és átlátható jellegét, a Bizttságnak az eljárás alkalmazásával kapcslats mérlegelési jgkörét és az eredmények láthatóságát. Ezenkívül száms főigazgatóság a Bizttság számára megfelelő megldásnak tarttta a kötelezettségszegési eljárás alkalmazását arra, hgy jelezze a tagállamknak és a plgárknak, hgy kmlyan veszi az uniós jg megsértését. Felmérésünkben csaknem mindegyik tagállam arról számlt be, hgy az EUB által a kötelezettségszegési ügyekben kiszabtt pénzügyi szankciók kmly elrettentő hatást gyakrltak (26-ból 25). A s időszakban az

46 46 Európai Unió Bírósága által hztt ítélet be nem tartása miatt a tagállamkra kiszabtt pénzügyi szankciók teljes összege 339 millió eurót tett ki Ami a költségvetési eljárással kapcslats krlátkat illeti, több főigazgatóság (18-ból 8) az eljárás hsszát emelte ki. A különböző főigazgatóságk a következőket is említették: az eljárás nehézkessége (az ügyek megkövetelik a magas szintű biznyítttságt ); számttevő ismeretre és készségre van szükség; a Bizttságn belüli hsszadalmas és bnylult döntéshzatal; mérlegelni kell, hgy ki kell-e vizsgálni az ügyet vagy le kell zárni; a kötelezettségszegési ügyek knfrntatív jellege; a plitikai szempntból kényes ügyek és a jgszabályi kötelezettségek részleges teljesítésével kapcslats ügyek kezelésével összefüggő nehézségek; a tagállamk közötti egyenlő bánásmód biztsítása kihívást jelent; valamint a kötelezettségszegési eljárás megindítása biznys esetekben nem éri el a kívánt hatást. 99 Ami a hivatals kötelezettségszegési eljárás tekintetében a Bizttság mérlegelési jgkörét illeti, száms tagállam (22-ből 9) úgy ítélte, hgy ez elősegíti az uniós jg érvényesítését a tagállamkban. Több más tagállam (22-ből 10) szerint ez részben segíti elő a hatékny jgérvényesítést. Néhány tagállam (22-ből 3) nyilatkztt úgy, hgy ez nem könnyíti meg a hatékny jgérvényesítést. Több tagállamt (22-ből 10) az aggaszttta leginkább, hgy a Bizttság már nem használja rendszeresen az EU Pilt mechanizmust arra, hgy a kötelezettségszegési eljárás indítása előtt biznys típusú ügyekről infrmációkat cseréljen. A 12. ábra szemlélteti, hgy a s időszakban átlagsan hány hetet vett igénybe a panaszk kezelése, a vizsgálatk elvégzése az EU Pilt eljárás keretében és a kötelezettségszegési ügyek kezelése a lezárás előtt. Az ábra szerint a panaszn alapuló kötelezettségszegési ügyek rendezése körülbelül 140 hetet vett igénybe, aminek körülbelül a fele azzal telt, hgy a hivatals 20 Az Európai Unió általáns költségvetése - A 2014-es, 2015-ös és 2016-s pénzügyi évre vnatkzó eredmények a 711. sz. jgcímcsprt alapján, A Szerződésből eredő kötelezettségek elmulasztása miatt az Európai Unió Bírósága által hztt ítélet be nem tartásáért a tagállamkra kirótt bírságk és átalányösszegek.

47 47 kötelezettségszegési eljárás elindítása előtt az EU Pilt eljárás keretében kivizsgálták a panaszt. 12. ábra. A kötelezettségszegési ügyek rendezéséhez szükséges időtartam Hetek száma A kötelezettségszegési eljárás lezárását megelőző átlags időtartam EU Pilt dsszié esetén a kötelezettségszegési eljárás elindítását megelőző átlags időtartam Panasz esetén a vizsgálat elindítását megelőző átlags időtartam Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság adatai alapján. A jgszabályi kötelezettségek teljesítése előmzdítása érdekében alkalmaztt eszközök 100 Az ellenőrzési és jgérvényesítési intézkedések mellett a Bizttság egy sr eszközt alkalmaz a szakplitikai ciklus különböző szakaszaiban, hgy segítse a tagállamkat az uniós jg helyes és időben történő alkalmazásában ( a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének előmzdítása érdekében alkalmaztt eszközök ). A javaslatk előkészítése srán a Bizttság felkérheti a felelős főigazgatóságt, hgy készítsen végrehajtási tervet, amely tartalmazza, hgy a tagállamk milyen kihíváskkal fgnak szembesülni és milyen intézkedéseket kell majd tenniük. A tagállamk számára iránymutatáskat is lehet adni arra vnatkzóan, hgyan értelmezzék, hajtsák végre és alkalmazzák az uniós jgi eszközt. Az irányelvek azt is előírhatják a tagállamknak, hgy nyújtsanak be magyarázó dkumentumkat, amelyek ismertetik, hgyan ültették át az adtt irányelv rendelkezéseit a nemzeti jgba. 101 A végrehajtási és az alkalmazási szakaszban a Bizttság száms, találkzókra épülő eszközt alkalmaz. Ezek közé tartznak az irányelv által létrehztt, a tagállamk képviselőiből álló bizttságk, a végrehajtásért felelős tagállami képviselőknek a Bizttság által krdinált hálózatai, a Bizttság által tanácsadás céljából létrehztt

48 48 szakértői csprtk, illetve a munkaértekezletek, amelyeket a Bizttság meghatárztt tagállamk részvételével tarthat. Egyes szakplitikai területeken a főigazgatóságk meghatárztt tagállamk részvételével tömbösített üléseket is tartttak a végrehajtással kapcslats kérdések és a kötelezettségszegési ügyek megvitatása céljából. A találkzókra épülő eszközök mellett a Bizttság eredménytáblákat vagy barmétereket is alkalmazhat, hgy kiemelje a tagállamk teljesítményét az uniós jg végrehajtása tekintetében. 102 A főigazgatóságk felelősek ezen eszközök arra való felhasználásáért, hgy szakplitikai területükön támgatást nyújtsanak a tagállamknak a jgi eszközök tekintetében. A Bizttság nem vezet közpnti nyilvántartást valamennyi említett eszköz főigazgatóságk által történő használatáról. Felmérésünkben 21 megkérdeztük a főigazgatóságkat és a tagállamkat az egyes eszközök használatáról és hatéknyságáról, valamint fő erősségeikről és krlátaikról. Arról is megkérdeztük a tagállamkat, hgy az egyes eszközök milyen adminisztratív terhet róttak rájuk, és hgy gyakrabban vagy kevésbé gyakran szeretnék használni az adtt eszközt. Vizsgálatunknak az egyes eszközökre vnatkzó eredményeit a III. mellékletben ismertetjük. A 13. ábra áttekintést nyújt arról, hgy miként értékelték a főigazgatóságk és a tagállamk a legfntsabb eszközöket. 21 A kérdések kidlgzásakr azkra a kérdésekre támaszkdtunk, amelyeket 2013-ban a Bizttság és a tagállamk tisztviselőivel az Államplgári Jgi, Bel- és Igazságügyi Bizttság számára készített strukturált interjúk srán az EP C Tematikus Fősztálya: Államplgári Jgi és Alktmányügyi Tematikus Fősztály tett fel.

49 ábra. A jgszabályi kötelezettségek teljesítésének előmzdítása érdekében alkalmaztt eszközök hatéknysága Hatéknyság (1: nagyn csekély 5: nagyn nagy ) Végrehajtási tervek (Bizttság) Az uniós jg értelmezésére és végrehajtására vnatkzó iránymutatásk Magyarázó dkumentumk (megfelelési táblázatkkal) Magyarázó dkumentumk (megfelelési táblázatk nélkül) Bizttságk Hálózatk Szakértői csprtk Munkaértekezletek Tömbösített (több kérdést egyszerre tárgyaló) ülések Eredménytáblák és barméterek Főigazgatóságk Tagállamk Frrás: Európai Számvevőszék, a Bizttság főigazgatóságai és a tagállamk körében végzett felmérés alapján. 103 Általánsságban a főigazgatóságk és a tagállamk hatéknynak tarttták a megfelelést segítő eszközöket (azaz 3 pnttal legalább közepes hatéknyságúnak). Összességében a főigazgatóságk valamivel hatéknyabbnak tarttták a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének előmzdítása érdekében alkalmaztt eszközöket, mint a tagállamk. Ez az eredmény főként annak tudható be, hgy a főigazgatóságk a megfelelési táblázatkat tartalmazó magyarázó dkumentumkról és a tömbösített ülésekről jóval kedvezőbb véleménnyel vltak, mint a tagállamk. 104 A legritkábban használt eszköz a végrehajtási terv. Ezenkívül a főigazgatóságk és a tagállamk összességében ezeket tarttták a legkevésbé hatéknynak. Jóllehet elismerték, hgy ezek a tervek kiemelik a végrehajtással kapcslats legfntsabb kihíváskat, de kevésbé hasznsnak találták azkat, mivel gyakran a flyamat túl krai szakaszában készülnek el és nem veszik figyelembe az egyes tagállamk sajátsságait. 105 Az iránymutatásk a leggyakrabban használt eszközök közé tartznak. A főigazgatóságk és a tagállamk szerint is nagyn hatéknyak, különösen a kmplex jgszabályk esetében. Véleményük szerint az iránymutatásk annak ellenére is fnts szerepet játszanak az uniós irányelvek egységes értelmezésében, hgy nem nyújtanak

50 50 az uniós jgra vnatkzó végleges értelmezést. A tagállamk többsége úgy gndlta, hgy nagybb mértékben kellene használni az iránymutatáskat. 106 A főigazgatóságk igen hatéknynak találták a megfelelési táblázatkat tartalmazó magyarázó dkumentumkat a nemzeti végrehajtási intézkedések átültetéssel kapcslats és megfelelőségi ellenőrzésének elősegítésében. Száms tagállam beszámlt arról, hgy az uniós irányelvek helyes átültetésének biztsítására irányuló eljárás részeként saját használatra készít ilyen dkumentumkat, amelyeket nagyn hatéknynak tartanak. Azn tagállamk aznban, amelyek nem készítettek megfelelési táblázatkat tartalmazó magyarázó dkumentumkat, úgy ítélték, hgy nagyn nagy terhet jelentene számukra ezek összeállítása. A főigazgatóságk és a tagállamk körében eltérés van annak megítélése tekintetében, hgy a magyarázó dkumentumk a jgbiztnsághz és az uniós jg gyakrlati megvalósításával kapcslats átláthatósághz is hzzájárulnak-e. 107 A tagállamk többsége azt javaslta a Bizttságnak, hgy nagybb mértékben alkalmazza a találkzókra épülő eszközöket, pedig az ilyen fórumkn való részvétel jelentős adminisztratív teherrel jár. Száms tagállam megjegyezte ugyanakkr, hgy a főigazgatóságk megközelítése eltérő vlt, és hgy a Bizttságnak megvlt a mzgástere, hgy ezen eszközök használatáhz célzttabb és következetesebb megközelítést dlgzzn ki. Jóllehet a tagállamk elismerték, hgy az eredménytáblák szerepet játszhatnak abban, hgy teljesítményük javítására ösztönözzék a tagállamkat, a többség nem támgatta a nagybb mértékű alkalmazásukat. Az átláthatóság biztsítása a jgszabályi kötelezettségek teljesítésével és a felügyelettel kapcslatban 108 Ami az átláthatóságt illeti, a plgárk és az érdekelt felek nagy elváráskat támasztanak a Bizttsággal szemben valamennyi típusú kötelezettségszegési ügy kezelése, az uniós jg tagállami betartása és a Bizttság saját felügyeleti tevékenységei tekintetében: az egyéni panaszsk elvárják, hgy tájékztatást kapjanak arról, milyen intézkedésre kerül sr prblémáik megldása érdekében, valamint az ügyben bekövetkező fejleményekről; a tagállamk tisztességes és következetes bánásmódt várnak el a mnitring és a jgérvényesítés tekintetében;

51 51 az uniós jgalktók elvárják, hgy tájékztatást kapjanak az általuk elfgadtt uniós jgi aktusk tagállami végrehajtásáról és alkalmazásáról; valamint általánsságban az egyéb uniós intézményi szereplők úgymint az Európai Gazdasági és Szciális Bizttság (EGSZB), a Régiók Bizttsága (RB) és az európai mbudsman, tvábbá a nyilvánsság pedig elvárják, hgy az uniós jg tagállami betartásáról és a Bizttság felügyeleti tevékenységeinek elvégzéséről is tájékztatást kapjanak. 109 A Bizttság száms eszközt felhasznál, hgy a knkrét ügyekről, a jgszabályi kötelezettségek tagállami teljesítésével kapcslats kérdésekről és a Bizttság saját felügyeleti tevékenységeiről tájékztatást nyújtsn és beszámljn a különböző célközönségeknek, ugyanakkr szükség esetén biztsítsa a bizalmas kezelést. 110 Ami a knkrét ügyeket illeti, az egyéni panaszskkal való kmmunikáció fő eszköze a levélváltás. A levélváltás célja, hgy a panaszsk flyamatsan értesüljenek arról, hgyan kezeli a Bizttság a panaszt, és magyarázatt kapjanak a Bizttság arra vnatkzó határzatáról, hgy adtt esetben nem vizsgálja ki a panaszt, vagy hgy lezárja az ügyet. A Bizttság száms adminisztratív biztsítékt létrehztt a panaszsk számára (lásd: 6. háttérmagyarázat). 6. háttérmagyarázat Adminisztratív biztsítékk a panaszsk számára A helyes hivatali magatartással összhangban a Bizttság garantálja a panaszsknak a következőket: 15 munkanapn belül nyilvántartásba veszi a panaszukat és igazlja annak kézhezvételét; írásban értesíti őket az ügynek az érintett tagállammal együtt történő tvábbi vizsgálatára vnatkzó határzatról; írásban értesíti őket az ügy lezárására vagy hivatals kötelezettségszegési eljárás indítására vnatkzó határzatról; a részbeni lezárásról szóló levélben megindklja az ügy lezárására vnatkzó határzatt és négy hetet biztsít a panaszsnak, hgy megtegye észrevételeit; egy év elteltével tájékztatja a panaszst, ha nem került sr a panasz lezárására, vagy ha kötelezettségszegési eljárás indult.

52 Miután a Bizttság hivatals kötelezettségszegési eljárást indíttt, a panaszs a Bizttság kötelezettségszegési határzatkat tartalmazó nyilvántartásán és a kapcslódó sajtóközleményeken keresztül követheti nymn az eljárás következő szakaszait. Az EUB elé utalt ügyek előrehaladása az EUB hnlapján követhető nymn. 112 Ami az uniós jg tagállamk általi betartását illeti, biznys uniós jgi aktusk felülvizsgálatra vnatkzó rendelkezésekben előírják a Bizttság számára, hgy készítsen végrehajtási jelentéseket 22 az irányelvek végrehajtásáról. Az átültetéssel kapcslats kérdésekre a közzétett más típusú utólags felülvizsgálatkban, például a célravezetőségi vizsgálatkban és értékelésekben is fel lehet hívni a figyelmet. 113 A kifejezetten az egységes piaccal kapcslats irányelvek esetében a Bizttság az egységes piaci eredménytáblában (SMS) egy sr, végrehajtással és alkalmazással kapcslats kérdésre vnatkzóan mutatókat és infrmációkat ad meg. Az eredménytábla egy sr mutatót tartalmaz, többek között az irányelvek átültetésével, a kötelezettségszegési ügyekkel és az EU Pilt ügyekkel kapcslats számadatkat (lásd: 7. háttérmagyarázat). 22 Más néven mnitringjelentések vagy átültetési jelentések.

53 53 7. háttérmagyarázat Az egységes piaci eredménytáblának az uniós jgt alkalmazó tagállamkkal kapcslats mutatói Átültetés Átültetési deficit (az összes át nem ültetett irányelv %-a) Előrehaladás az elmúlt hat hónapban (az át nem ültetett irányelvek számában bekövetkezett váltzás) Irányelvek, amelyek átültetése régóta esedékes (legalább két éve) Az átültetés szempntjából esedékes irányelvekre vnatkzó átültetési késedelem (hónapkban megadva) Megfelelési deficit (az összes helytelenül átültetett irányelv %-a) Kötelezettségszegés A flyamatban lévő kötelezettségszegési eljárásk száma Váltzás az elmúlt hat hónapban (a kötelezettségszegési ügyek számában bekövetkezett váltzás) A kötelezettségszegési eljárásk időtartama (hónapkban megadva) A Bíróság határzata óta eltelt idő (hónapkban megadva) EU Pilt A Bizttság megkeresésére való válaszadásra a tagállamk által igénybe vett átlags időtartam a tízhetes referenciaidőszakhz visznyítva 114 A Bizttság általánsságban az uniós jg alkalmazásának ellenőrzéséről szóló éves jelentésben közli felügyeleti tevékenységeinek eredményeit és a teljesítménnyel kapcslats szempntkat. A Bizttság elsősrban az EP számára készíti a jelentést. Az Európai Parlament Jgi Bizttsága minden évben ellenőrzi a jelentést, amely az EP jelentésének alapját képezi. A Bizttság évekig következetes megközelítést alkalmaztt az éves jelentések tartalmának és benyújtásának tekintetében, és az EP kérésére tvábbi infrmációkkal és elemzésekkel szlgált. Ezzel összefüggésben az EGSZB felkérte a Bizttságt, hgy kérje ki a véleményét az éves jelentésről, hgy ezáltal a szervezett civil társadalmnak az uniós jg alkalmazásáról alkttt véleményét is figyelembe lehessen venni. Arra is ösztönözte a Bizttságt, hgy helyezzen nagybb hangsúlyt általánsságban a kötelezettségszegésekkel kapcslats nyilváns

54 54 tájékztatásra 23. Az RB szintén megjegyezte, hgy fnts az uniós jg alkalmazásával kapcslats infrmációk nyilváns hzzáférésének javítása, mivel a helyi és reginális önkrmányzatk jelentős szerepet játszanak az uniós jg gyakrlati megvalósításában Az általunk vizsgált s időszak srán az Európai Bizttság éves jelentései egy jól illusztrált, magas színvnalú (körülbelül 30 ldalas) jelentésből és két, részletes infrmációkat, valamint a 28 tagállam mindegyikére és minden egyes releváns szakplitikai területre vnatkzó grafiknkat tartalmazó mellékletből álltak. A magas színvnalú összefglaló ismerteti az EU kötelezettségszegésre vnatkzó plitikáját, kiemeli, hgy az Európai Bizttság felügyeleti tevékenységei hgyan járulnak hzzá a Juncker-Bizttság releváns priritásaihz, tvábbá felvilágsítással szlgál arról, milyen feladatai vannak az Európai Bizttságnak, illetve a tagállamknak az uniós jg alkalmazása tekintetében. Az összefglaló ezenkívül elemzést ad a panaszk és a kötelezettségszegési ügyek Európai Bizttság általi kezelésének legfntsabb aspektusairól és az EUB határzatairól, szemléltető példákkal együtt. A Bizttság aznban száms, az érdekelt felek általáns érdeklődésére számt tartó kérdésről nem nyújt tájékztatást és elemzést (lásd: 11. ábra). 23 Az EGSZB któber 18-i véleménye az uniós jg alkalmazásának ellenőrzéséről. 24 Ezt a témát az RB tisztviselői vetették fel az állaptfelmérés elkészítése srán feltett kérdésekre adtt írásbeli válaszban.

55 55 8. háttérmagyarázat A Bizttság felügyeleti tevékenységeiről szóló éves jelentés A Bizttság által nyújttt elemzés: az év srán kezelt összes panasz és kötelezettségszegési ügy; a panaszk és a kötelezettségszegési ügyek kezelésére vnatkzó ötéves időtartam; a flyamatban lévő panaszk és kötelezettségszegési ügyek száma; a megelőző jellegű tevékenységekre, többek között a kiválaszttt, a jgszabályi kötelezettségek teljesítését segítő eszközökre (úgymint iránymutatásk, végrehajtási tervek és magyarázó dkumentumk) vnatkzó infrmációk; a tagállamk eljárási határidőkkel kapcslats teljesítményére vnatkzó infrmációk. Nem készült elemzés a következőkről: a panaszk és a kötelezettségszegési ügyek kezelésére vnatkzó eljárásk minden egyes lépésének átlags időtartama; a panaszk, az EU Pilt ügyek és a kötelezettségszegési ügyek kezelésére vnatkzó időtartamk közötti kapcslat; a lezáratlan panaszk és ügyek időtartama; a jgszabályi kötelezettségek teljesítését nymn követő egyéb eszközök (pl. a találkzókra épülő főbb eszközök) használatára vnatkzó infrmációk; a Bizttságnak a panaszk és a kötelezettségszegési ügyek kezelésére vnatkzó kritériumkkal kapcslats teljesítményére vnatkzó infrmációk. 116 Ezzel összefüggésben megjegyezzük, hgy az európai mbudsman 2017-ben egy stratégiai vizsgálat alapján azt ajánltta, hgy az Európai Bizttság Az uniós jg alkalmazásának ellenőrzéséről szóló éves jelentésében 25 nyújtsn több infrmációt az uniós jg tényleges megsértésével kapcslats ügyeknek a kötelezettségszegési eljárást 25 OI/5/2016/AB stratégiai vizsgálat a kötelezettségszegéssel kapcslats panaszk Európai Bizttság általi kezelésének időszerűségéről és átláthatóságáról.

56 56 megelőző eljárás srán történő megldásával kapcslats teljesítményéről, valamint az eljárás átlags időtartamáról. Az uniós jg betartásának közellenőrzése Nemzeti szintű közellenőrzés 117 Felmérésünk részeként felkértük a tagállamk legfőbb ellenőrző intézményeit, hgy a es időszak vnatkzásában vegyék számba az uniós jg alkalmazásával kapcslats ellenőrzési jelentéseket annak érdekében, hgy áttekintést kapjunk a legfőbb ellenőrző intézmények e területen végzett munkájáról. A 13 legfőbb ellenőrző intézménytől származó 185 jelentésből azt a 62-t vizsgáltuk meg, amelyek tartalmát állaptfelmérésünk szempntjából a leginkább relevánsnak találtuk. Ezek a jelentések jgszabályi kötelezettségek teljesítésével és teljesítmény-ellenőrzéssel kapcslats vnatkzáskat egyaránt figyelembe vettek. 118 Jóllehet a legfőbb ellenőrző intézmények ellenőrzései különféle szakplitikai területeket öleltek fel, a többségük a környezetvédelemmel és az energiaplitikával, az adózással és a közlekedéssel vlt kapcslats. Száms, a környezetvédelmi és energiaplitikáról szóló jelentés (24 jelentés) a kmplex irányelvek, úgymint a vízkeretirányelv vagy a hulladékkról szóló keretirányelv végrehajtására összpntsíttt. A másdik leggyakrabban tárgyalt szakplitikai terület az adóplitika vlt (kilenc jelentés), és egynél több jelentés fglalkztt az elektrnikus kereskedelem és a hzzáadttérték-adó (héa) alterülettel. A harmadik legnagybb arányban tárgyalt szakplitikai terület a közlekedés vlt (nylc jelentés), a vasútitól a közúti közlekedésig száms területet felölelt A legfőbb ellenőrző intézmények jelentései a többi szakplitikai területről a pénzügyi irányítás és a gazdasági krmányzás, a mezőgazdaság, reginális fejlesztés kérdésével és egyéb, az egységes piachz kapcslódó speciális témákkal, többek között a közbeszerzéssel, illetve az állami támgatással fglalkztak. 119 A tagállamk közigazgatásának teljesítmény-ellenőrzései közül néhány kitért a késedelmes átültetés kainak vizsgálatára, de csak egy adtt szakplitikai terület vagy egy knkrét uniós jgi eszköz vnatkzásában. Az esetek többségében az ellenőrzés célkitűzései egy lyan nemzeti szakplitikai terület teljesítményéhez kapcslódtak, ahl az uniós jg biznys rendelkezései hatálysak vltak. Ezekben az esetekben a legfőbb ellenőrző intézmények elsősrban azt vizsgálták, hgy a nemzeti szakplitikai intézkedések mennyire hatéknyak az említett célkitűzések elérésében. Ezek az

57 57 ellenőrzések általában nem terjedtek ki az uniós jgi aktusk nemzeti jgba való átültetésére és végrehajtására vnatkzó eljárásk értékelésére. 120 Mindaználtal jelentős számú jelentés legalább említés szintjén fglalkztt az uniós jg átültetésének időszerűségével és felhívta a figyelmet a késedelmekre. Néhány esetben a legfőbb ellenőrző intézmények elemezték a késedelmek kait, tvábbá felmérték az uniós jg nemzeti jgba való átültetésével kapcslats esetleges hiánysságkat vagy következetlenségeket. Egy ellenőrzési jelentés a nemzeti jg és az uniós jgból fakadó kötelezettségekkel való összevetés elemzése alapján állapíttta meg, hgy fennáll a késedelmes átültetés veszélye. Egy másik ellenőrzési jelentés áttekintést nyújttt az uniós irányelvek átültetésére vnatkzó nemzeti eljárásról. Ezen túlmenően egyes jelentések említést tettek az ellenőrzött témával kapcslats hivatals kötelezettségszegési vagy EU Pilt ügyekről, és néhány legfőbb ellenőrző intézmény az uniós jg megsértésének következményeiről is áttekintést nyújttt, többek között a pénzügyi vnatkzáskról. 121 Néhány, a flyamatban lévő kötelezettségszegési ügyekre kiterjedő ellenőrzés kiterjedt a nemzeti jgi rendelkezések uniós jgnak való megfelelésének kvalitatív értékelésére. Egy ellenőrzési jelentés elemzést fglalt magában egy adtt irányelv átültetéséhez elfgadtt nemzeti végrehajtási intézkedésről. Egy másik jelentés ajánláskat tartalmaztt, amelyeket figyelembe vettek az érintett irányelv végrehajtásakr. Vlt lyan jelentés is, amelyik felbecsülte az átültetendő új irányelvben fglalt követelmények végrehajtásával kapcslats módsítás költségeit. 122 Az ellenőrzési jelentések sk esetben nem krlátzódtak a közpnti krmányzatra. Ezek az ellenőrzések az uniós jgból fakadó kötelezettségek végrehajtása érdekében reginális és helyi szinten elfgadtt intézkedéseket vizsgálták meg. 123 Egy esetben a legfőbb ellenőrző intézmény a krmányzat egészére kiterjedő teljesítmény-ellenőrzést végzett az uniós jg nemzeti közigazgatás általi végrehajtásának hatéknyságáról, megvizsgálva az uniós jg végrehajtásának időszerűségét és megfelelőségét egyaránt beflyásló mögöttes flyamatkat és tényezőket (lásd: 9. háttérmagyarázat).

58 58 9. háttérmagyarázat Az uniós jg végrehajtására vnatkzó nemzeti eljárásk ellenőrzése Ezen ellenőrzésnek az vlt a célja, hgy megvizsgálja, mely fnts belső közigazgatási kérdések és a működési környezetnek tulajdnítható tényezők biztsítják az uniós jg hatékny végrehajtásáhz szükséges előfeltételeket. Az ellenőrzés a következők vizsgálatára terjedt ki: 1) az évek srán javult-e az uniós jg végrehajtása (megkülönböztetve a késedelmes átültetéssel és a helytelen végrehajtással kapcslats ügyeket); 2) a krmányzat biztsíttt-e megfelelő körülményeket a végrehajtáshz (megvizsgálva a különböző minisztériumkban fennálló helyzetet, a támgató intézkedéseket, az iránymutatást, tervezést); 3) a végrehajtás összhangban van-e az uniós jggal és a minőségi jgalktás elvével (megvizsgálva az átláthatóságt, a végrehajtási eszközöket, a feladatk rangsrlását és megsztását); 4) a krmányzat ténylegesen kihasználta-e az irányelv által biztsíttt mzgásteret (megvizsgálva az lyan kérdéseket, mint például a mérlegelési jgkör és átláthatóság, tvábbá az lyan eszközöket, mint a megfelelési táblázatk vagy hatásvizsgálatk). 124 Végezetül, száms legfőbb ellenőrző intézmény ad áttekintést az éves jelentéseikben az uniós jg átültetéséről (rendszerint a hivatals uniós statisztika alapján) és a tagállamkkal szemben indíttt kötelezettségszegési ügyekről. Uniós szintű közellenőrzés 125 Az Európai Számvevőszék ellenőrzi az Európai Unió bevételeit és kiadásait, többek között az uniós költségvetési rendelet betartását. Ez magában fglalja a szakplitikák és a kiadási prgramk teljesítmény-ellenőrzését is. Ezzel összefüggésben az Európai Számvevőszék ellenőrzései esetenként az uniós jg tagállami betartásával kapcslats kérdésekre is kiterjednek. 126 Áttekintettük a Számvevőszék es időszakra vnatkzó különjelentéseit. A 106 jelentés között 11 lyat találtunk, amely az uniós jg tagállami alkalmazásával vagy az Európai Bizttságnak az EUSZ 17. cikke (1) bekezdése szerinti felügyeleti tevékenységeivel kapcslats témákkal fglalkztt.

59 A különjelentéseinkben szereplő, az uniós jg alkalmazásáhz fűzött észrevételeink többnyire lyan esetekre vnatkztak, amikr az uniós irányelvek helyes vagy időben történő átültetésének elmulasztása egy adtt szakplitikai terület teljesítményét veszélyeztette. Biznys esetekben a kötelezettségszegési ügyek rendezéséhez szükséges időtartamra vnatkzóan is tettünk észrevételeket. Ami az Európai Bizttság felügyeleti tevékenységeit illeti, egy ellenőrzés kiterjedt a Bizttság által az energiaplitika terén végzett, átültetéssel kapcslats és megfelelőségi ellenőrzések értékelésére is. Ezenkívül közzétettünk egy jelentést, amely kifejezetten arra összpntsíttt, hgy milyen teljesítményt ért el a Bizttság egy biznys irányelv eredményes alkalmazásának biztsítása terén Az említett jelentésekben közölt megállapításaink, észrevételeink és következtetéseink száms lyan prblémára világítanak rá, amelyekről a főigazgatóságk és a tagállamk beszámltak a felméréseinkben, ezek közé tartznak például a következők: az uniós jg közérthetősége megfigyeltük, hgy a végrehajtást biznys esetekben a szlgáltatási irányelv pntatlan megfgalmazása akadályzta, és hgy a Bizttság részben a jgalap pntatlansága miatt vnakdtt intézkedéseket tenni a kötelezettségszegéssel szemben 27 ; túlszabályzás megállapítttuk, hgy a különböző tagállamk gazdasági és egyéb piaci szereplőire a kibcsátáskereskedelmi rendszerrel kapcslats uniós jgban és iránymutatáskban meghatárzttaktól eltérő követelmények és szabályk vnatkzhatnak 28 ; a tagállamk számára nehézséget jelent az irányelvek időben történő átültetése megfigyeltük, hgy az átültetési határidőt csak nylc tagállam tarttta be, és az utlsó tagállam a határidőtől számíttt két év és öt hónap elteltével végezte el az átültetést 29 ; a tagállamk pénzügyi kapacitásával kapcslats krlátk kihatása az ivóvízirányelv vnatkzásában azt a következtetést vntuk le, hgy hárm tagállamban 26 A Bizttság gndskdik-e a szlgáltatási irányelv eredményes alkalmazásáról? című 5/2016. sz. számvevőszéki különjelentés. 27 5/2016. sz. számvevőszéki különjelentés. 28 Az uniós kibcsátáskereskedelmi rendszer integritása és alkalmazása című 6/2015. sz. számvevőszéki különjelentés. 29 5/2016. sz. számvevőszéki különjelentés.

60 60 javult a víz minősége és az ivóvízhez való hzzáférés, de tvábbra is jelentősek a beruházási igények 30 ; régóta fennálló meg nem felelés a tagállamk részéről ami az élelmiszerpazarlás elleni küzdelmet illeti, megállapítttuk, hgy régóta fennálló ellentét van a termékek minőségmegőrzési idő lejárta utáni értékesítésének jgszerűségére vnatkzó uniós, illetve tagállami szabályk között 31 ; a főigazgatóságk nehézségei az átültetés és a megfelelés ellenőrzés terén arra a következtetésre jutttunk, hgy a Bizttság által végrehajttt, átültetéssel kapcslats és megfelelőségi ellenőrzések nem biztsítják az EU elérni kívánt célját, a jgi aktusk sikeres végrehajtását 32 ; a kötelezettségszegési eljárás indítása terén tapasztalható késedelmek azt állapítttuk meg, hgy egy tagállammal szemben a megfelelőségi ellenőrzés elvégzésétől számíttt négy év elteltével indult eljárás 33 ; jelentős késedelmek az EU Pilt ügyek kezelése terén azt a következtetést vntuk le, hgy jóllehet az EU Pilt a tagállamk és a Bizttság közötti együttműködés haszns eszköze, gyakran késedelmekhez vezetett a kötelezettségszegési eljárásk indítása terén 34. Ezen túlmenően lyan esetekben, amikr a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásával kapcslats ügyek a vizsgálat srán már rendeződtek, azt állapítttuk meg, hgy ez nem segítette elő, hgy a szóban frgó területen kialakuljn egy állandó uniós jggyakrlat Az ivóvíz-irányelv végrehajtása: Bulgáriában, Magyarrszágn és Rmániában javult a víz minősége és az ivóvízhez való hzzáférés, de tvábbra is jelentősek a beruházási igények című 12/2017. sz. számvevőszéki különjelentés. 31 Az élelmiszer-pazarlás elleni küzdelem: az Európai Uniónak alkalma nyílik az élelmiszer-ellátási lánc erőfrrás-hatéknyságának javítására című 34/2016. sz. számvevőszéki különjelentés. 32 Az energiaellátás biztnságának javítása a belső energiapiac megvalósításával: több erőfeszítésre van szükség című 16/2015. sz. számvevőszéki különjelentés /2017. sz. számvevőszéki különjelentés /2017. sz. számvevőszéki különjelentés. 35 5/2016. sz. számvevőszéki különjelentés.

61 Következő lépések: kihívásk és lehetőségek A Bizttságnak lehetősége lenne az általa végzett felügyeletnek a Szerződés szerinti kötelezettségeivel összhangban történő fkzására 129 A Bizttság több éven át fejlesztette az uniós jg alkalmazásának felügyeletét annak érdekében, hgy teljesítse az EUSZ 17. cikkének (1) bekezdése szerinti kötelezettségeit. Ennek srán kidlgztt egy módszert azn legfntsabb kihívásk figyelembevételével, amelyekkel az uniós jg tagállamkban történő figyelemmel kísérése és érvényesítése kapcsán szembesül. Száms lyan területet találtunk, ahl tvábbra is vannak kihívásk. 130 A Bizttság egy átfgóbb minőségi jgalktási megközelítés részévé tette felügyeleti tevékenységét. Ez tvábbra is előnyöket és lehetőségeket nyújt annak biztsításáhz, hgy az új és módsíttt jgi aktusk minél egyszerűbbek és könnyebben alkalmazhatók legyenek. Ezzel összefüggésben a Bizttság fntlóra vehetné felügyeleti plitikájának áttekintését, amelynek srán kitérhetne felügyeleti tevékenységei gazdaságsságának, hatéknyságának és eredményességének fnts vnatkzásaira. 131 Biznys szakplitikai területeken a tagállamk az uniós költségvetésből lyan intézkedésekhez nyújtandó támgatásra és technikai segítségnyújtásra pályázhatnak, amelynek révén növelhetik pénzügyi és igazgatási kapacitásukat az uniós jgszabályk helyesen és időben történő végrehajtására. A költségvetési eszközök igénybevétele is tvábbi lehetőségeket biztsít a Bizttság számára a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásának megelőzésére, feltárására és megszüntetésére. A Bizttság fntlóra vehetné következetes és összehanglt megközelítést kidlgzását az uniós pénzeszközök felhasználása tekintetében, hgy még jbban képes legyen elő segíteni, ellenőrizni és érvényesíteni az uniós jg tagállami alkalmazását, a szakplitikai területeken belül és közöttük is. 132 A Bizttság szakplitikai területek szerint szervezi felügyeleti tevékenységét, és száms főigazgatóság rendelkezik jgalktási és felügyeleti feladatkkal. Ez előnyökkel jár, többek között segít kezelni az adtt uniós jgi aktussal kapcslats meg nem felelés eredendő kckázatait. Felmérésünk rámutat arra, hgyan alakulnak ki az egynél

62 62 több szakplitikai területet érintő egyéb eredendő kckázatk a tagállami szintű sajátsságk miatt. Bemutatjuk a Bizttságnak az infrmációk és a bevált gyakrlatk főigazgatóságk közötti megsztására vnatkzó intézkedéseit is. Felmérésünk tvábbá rávilágít arra, hgy egyes főigazgatóságk számára kihívást jelent, hgy biztsítsák a tagállamkkal kapcslats ismeretek és szakértelem megfelelő időben való rendelkezésre állását. A Bizttság fntlóra vehetné tvábbi intézkedések megtételét a tagállamkkal kapcslats ismeretek és szakértelem szakplitikai területek közötti jbb megsztására, beleértve adtt esetben maguknak az erőfrrásknak a megsztását is. 133 A Bizttság száms, infrmációcserére szlgáló eszköz segítségével megerősítette a tagállami hatóságkkal való kapcslatkat és együttműködést. A tagállamk többek között megjegyezték, hgy az ilyen eszközök nekik is segítenek saját tevékenységeik összehanglásában. Úgy gndljuk, hgy a Bizttság fntlóra vehetné a feltételezett és tényleges kötelezettségszegési ügyeket illetően a Bizttság és a tagállamk közötti összehanglt infrmációáramlás biztsítására szlgáló eszközök tvábbfejlesztését a jgérvényesítési plitikájában 2017 óta bekövetkezett váltzásk figyelembevétele érdekében. 134 Általánsságban azt állapítttuk meg, hgy a tagállamk annak ellenőre kedvezően visznyulnak a megfelelést segítő eszközök Bizttság általi tvábbfejlesztéséhez, hgy ezek adminisztratív terheket rónak a tagállamkra. A Bizttság fntlóra vehetné a szervezeti egységei között az ilyen eszközök fejlesztése és alkalmazása tekintetében flytattt krdináció fkzását, hgy a szakplitikai területek között célzttabb és következetesebb megközelítést biztsítsn, amely kellőképpen figyelembe veszi a tagállamkra nehezedő terheket. Arra is rámutattunk, hgy a tagállamknak lehetőségük van arra, hgy több és jbb magyarázó dkumentumt nyújtsanak be. Ezek a dkumentumk fnts szerepet játszanak annak biztsításában, hgy a plgárk számára átláthatóak legyenek azn nemzeti jgszabályk, amelyek érvényt szereznek az uniós jgszabálykban fglalt jgaiknak, valamint abban, hgy a Bizttság hatéknyabban és eredményesebben tudja ellenőrizni, hgy a tagállamk hiánytalanul és pntsan átültették-e az uniós jgi aktuskat. Az uniós jgalktó hatóságk fntlóra vehetnék annak szisztematikus megkövetelését a tagállamktól, hgy világs és következetes magyarázatkkal szlgáljanak az uniós irányelvek végrehajtásának módjára vnatkzóan. 135 A Bizttság jgérvényesítési priritáskat és kritériumkat határztt meg az ügyek kezelésére vnatkzóan, és száms főigazgatóság már nymn követi saját felügyeleti tevékenységeit és beszáml azkról az éves jelentésekben. A Bizttság fntlóra vehetné ezeknek a már meglévő elemeknek egy átfgó, a felügyeleti

63 63 tevékenységeinek gazdaságsságára, hatéknyságára és eredményességére vnatkzó mutatókat és célértékeket tartalmazó keretbe fglalását. Egy ilyen keret alapul szlgálhatna a felügyelettel kapcslats erőfrrásk és flyamatk kezelésének stratégiaibb szemléletű és következetesebb megközelítésének kidlgzásáhz. 136 Az átláthatóság tekintetében nagyk az elvárásk a Bizttsággal szemben. A Bizttság száms különféle eszközt alkalmaz, hgy tájékztassa az érdekelt feleket a felügyeleti tevékenységeiről és beszámljn azkról, ezek közé tartznak például a kötelezettségszegési eljárás megindításáról szóló határzatkról havnta megjelenő sajtóközlemények és az éves jelentés, amely minőségi, széles körű és részletes tájékztatást nyújt. Állaptfelmérésünk tvábbi lyan infrmációkra is rávilágíttt, amelyek számt tarthatnak az érdekelt felek általáns érdeklődésére. A Bizttság fntlóra vehetné az éves jelentéstétel tvábbfejlesztését, hgy figyelembe vegye az érdekelt felek elvárásait, többek között azt, hgy összességében több infrmációt nyújtsn az ügyek rendezéséről, tiszteletben tartva ugyanakkr a panaszsknak és a tagállamknak az adatk bizalmas kezeléséhez való jgát. Az uniós jgszabályi kötelezettségek teljesítésével kapcslats felügyelet közellenőrzése 137 Állaptfelmérésünk azt mutatja, hgy a tagállamk legfőbb ellenőrző intézményei és az Európai Számvevőszék az azzal kapcslats kérdéseket vizsgálták, hgy a tagállamk és a Bizttság nagyrészt biznys meghatárztt szakplitikai területeket érintő közkiadásk teljesítmény-ellenőrzése révén hgyan biztsítják az uniós jgnak való megfelelést. Néhány ellenőrzés aznban kifejezetten az uniós jg helyes és időben történő alkalmazásának biztsítására irányuló nemzeti és uniós szintű felügyeleti intézkedésekre helyezte a hangsúlyt. Ez az állaptfelmérés kiemeli, hgy a Számvevőszék széles jgkörrel rendelkezik az arra vnatkzó ellenőrzések elvégzésére, hgy a Bizttságnak hgyan felügyeli az uniós jg tagállami alkalmazását, például a következők tekintetében: az uniós költségvetés hzzájárulása az uniós jg tagállamk által történő gyakrlati megvalósításának támgatásáhz; a Bizttság felügyeleti intézkedései meghatárztt uniós szakplitikai területeken; a panaszk és a kötelezettségszegési ügyek Bizttság általi kezelése; a felügyeleti tevékenységek eredményeiről szóló bizttsági jelentések színvnala.

64 64 Mellékletek Mellékletek I Hatókör: főigazgatóságk és szakplitikai területek AGRI: Mezőgazdaság és vidékfejlesztés* CLIMA: CNECT: COMP: EAC: ECFIN: EMPL: ENER: ENV: FISMA: GROW: HOME: JUST: MARE: MOVE: REGIO: SANTE: TAXUD: Éghajlat-plitika Kmmunikációs hálózatk, tartalmak és technlógiák* Verseny Oktatás, ifjúság, sprt és kultúra Gazdasági és pénzügyek Fglalkztatás, szciális ügyek és társadalmi befgadás* Energiaügyek* Környezetvédelem* Pénzügyi stabilitás, pénzügyi szlgáltatásk és tőkepiaci unió* Belső piaci, ipar-, vállalkzás- és kkvplitika* Migrációügy és uniós belügy* Jgérvényesülés és fgyasztóplitika* Tengerügy és halászat* Mbilitás és közlekedés* Reginális és vársplitika Egészségügy és élelmiszer-biztnság* Adózás és vámunió* * jelöli azt a 13 szakplitikai területet, amelyek szerepelnek a Bizttság Az európai uniós jg alkalmazásának ellenőrzése című éves jelentésben

65 65 Mellékletek II Megközelítés: erőfrrásk és módszerek A Bizttság által a panaszk és a kötelezettségszegési ügyek kezelésére szlgáló legfntsabb infrmatika rendszerek (CHAP, EU Pilt és NIF) felhasználásával közölt adatkat elemeztük. A Bizttság 18 főigazgatóságának körében végeztünk felmérést (lásd: I. melléklet). A felmérés keretében kérdéseket tettünk fel a főigazgatóságk szakplitikai területével, struktúrájával, ügykezelésével, a jgszabályi kötelezettségek teljesítését segítő eszközökkel, valamint a s időszakban alkalmaztt ellenőrzési és jelentéstételi intézkedésekkel kapcslatban. Amikr a felmérés eredményeire hivatkzunk, általában a következő kifejezéseket használjuk: csaknem mindegyik egy vagy kettő kivételével mindegyik válaszadó főigazgatóság; többség a válaszadó főigazgatóságk több mint fele; száms a válaszadó főigazgatóságk több mint egyharmada, de kevesebb mint fele; némely több mint hárm főigazgatóság, de a válaszadó főigazgatóságk kevesebb mint fele; néhány legfeljebb hárm válaszadó főigazgatóság. Amikr az eredményekre hivatkzunk, biznys esetekben feltüntetjük az adtt kérdésre választ adók összes számát (azaz y válaszadóból x válasz). Felmérést végeztünk a tagállamk körében. 28-ból 27 tagállam válaszlt a felmérésünkre. A válaszkat a tagállamk állandó képviseleteinek jgi tanácsadói krdinálták úgy, hgy a válaszadó tagállam kilétét ne lehessen megállapítani. Nem minden válaszadó válaszlt valamennyi kérdésre. Amikr a tagállamk körében végzett felmérés eredményeire hivatkzunk, ugyanazt a fent ismertetett megközelítést alkalmazzuk, mint a főigazgatóságkról készült felmérés esetében. Interjúkat készítettünk az uniós intézmények, az Európai Parlament, az Európai Gazdasági és Szciális Bizttság, a Régiók Bizttsága és az európai mbudsman érdekelt feleivel.

66 66 Áttekintettünk egy sr bizttsági dkumentumt, beleértve a jgérvényesítési plitikáról szóló közleményeket, a főigazgatóságk éves tevékenységi jelentéseit és Az uniós jg alkalmazásának ellenőrzéséről szóló éves jelentéseket. A es időszakra vnatkzóan megvizsgáltuk a Számvevőszék 11 vnatkzó ellenőrzési jelentését és a tagállamk legfőbb ellenőrző intézményeinek a tárgyhz tartzó 62 jelentését.

67 67 Mellékletek III A jgszabályi kötelezettségek teljesítését segítő eszközök Végrehajtási tervek A Bizttság azn jgi aktuskhz készít végrehajtási tervet, amelyek esetében hasznsak lennének a támgatási intézkedések. A végrehajtási terv a hatásvizsgálattal együtt a Bizttság jgalktási javaslatát kíséri. Megjelöli a tagállamk előtt álló technikai, megfeleléssel és ütemezéssel kapcslats kihíváskat és felsrlja a Bizttság támgató intézkedéseit (azaz a többi alkalmazandó támgatási eszközt). A végrehajtási tervek tartalmazhatják a tagállamk fellépéseit és mnitringintézkedéseit is. A Bizttság visznylag kevés végrehajtási tervet készít (számuk a s időszakban hárm szakplitikai területre vnatkzóan évente egy és négy között vlt). Egyes főigazgatóságk belső végrehajtási terveket is készítenek. Hatéknyságukat a főigazgatóságk és a tagállamk összességében közepesnek tarttták. Míg a válaszadó tagállamk többsége (18-ból 10) nem támgatta a Bizttság végrehajtási terveinek nagybb mértékű használatát, néhány tagállam hatéknynak találta ezeket a terveket és a fkzttabb alkalmazásuk mellett fglalt állást. Ami az erősségeket illeti, a főigazgatóságk elismerték, hgy a végrehajtási tervek elősegítik a prblémákra való felkészülést és többféle támgató intézkedés kezelését. A tagállamk különféle észrevételeket tettek, miszerint a tervek biznys területeken hasznsak vltak, elősegítették a hatékny végrehajtást, fejlesztették a tagállamk kötelezettségvállalását, segítették az egységes értelmezést és megadták a végrehajtási menetrendet. Ami a krlátkat illeti, a főigazgatóságk megjegyezték, hgy ezek a tervek időnként túl krán elkészültek és később aktualizálásra szrultak, nem tartalmazták a tagállamk kötelezettségvállalását, valamint adminisztratív terhet róttak a tagállamkra. A tagállamk különféle módn azt is kiemelték, hgy a végrehajtási tervek nem mindig vették figyelembe a tagállamk közötti különbségeket, krlátzták a tagállamk mérlegelési jgkörét és csak közvetetten segítették a jgszabályi kötelezettségek teljesítését.

68 68 Iránymutatásk A Bizttság írásbeli iránymutatást nyújt a tagállamknak és/vagy az érdekelt feleknek biznys uniós jgi eszközök végrehajtásáról és alkalmazásáról. Az iránymutatásk az uniós jg a Bizttság számára kötelező érvényű értelmezését tartalmazzák. Az iránymutatáskat a Bizttságnak kell elfgadnia. Az iránymutatásk a leggyakrabban használt eszközök közé tartznak. A főigazgatóságk arról számltak be, hgy főleg lyankr készítenek iránymutatáskat, amikr a végrehajtással kapcslatban kifgáskra lehet számítani, de lyankr is, ha a végrehajtás terén nehézségek merülnek fel, illetve a tagállamk kérésére. Az iránymutatáskat a főigazgatóságk és a tagállamk is a leghatéknyabb eszközök közé srlják. Ami az erősségeket illeti, a főigazgatóságk megemlítették, hgy az iránymutatásk elősegítik az egységes értelmezést, pntsítják a jgi rendelkezéseket és aznsítanak biznys prblémákat. A tagállamk szerint az iránymutatás különösen haszns eszköznek biznyul az összetett jgszabályk esetében. Egyes tagállamk hangsúlyzták, hgy az iránymutatásk haszns szerepet töltenek be a Bizttság álláspntjának ismertetésében, a végrehajtással kapcslats kérdések tisztázásában, a jgbiztnság biztsításában, az átültetés elősegítésében és annak megakadályzásában, hgy a tagállamk eltérő gyakrlatkat alkalmazzanak. Ami a krlátkat illeti, a főigazgatóságk megjegyezték, hgy a Bizttság krlátztt jgi hatáskörrel rendelkezik az uniós jg értelmezése tekintetében, a tagállamk nem mindig vltak hajlandóak követni a Bizttság iránymutatásait, valamint hgy az iránymutatásk elkészítéséhez tetemes munka szükséges, és előfrdulhat, hgy azk túl terjedelmesek vagy túl későn állnak rendelkezésre. A tagállamk azt is megjegyezték, hgy az iránymutatásk nem adnak végérvényes értelmezést az uniós jgról. Azt is kiemelték, hgy az iránymutatásk nem mindig elég részletesek, vagy nem veszik figyelembe kellőképpen az egyes tagállamk körülményeit. Ezen túlmenően, biznys esetekben az iránymutatásk krlátzták a tagállamk mérlegelési jgkörét, csökkentették a Bizttság váratlan körülményekre való reagálóképességének rugalmasságát és a tagállamkkal való megfelelő knzultáció nélkül készültek. Az RB a kérdéseinkre adtt válaszában azt is megjegyezte, hgy az iránymutatás jgi státusával kapcslats biznytalanság, valamint az uniós jgszabályk és az iránymutatásk közötti ellentmndásk időnként zavart kztak a helyi és reginális önkrmányzatk szintjén. A tagállamk összességében inkább pzitívan nyilatkztak az iránymutatásk közérthetőségéről, időszerűségéről, hatóköréről és részletességéről. A tagállamk

69 69 többsége úgy gndlta, hgy nagybb mértékben kellene használni az iránymutatáskat (20-ból 12). Magyarázó dkumentumk A tagállamk az adtt irányelv elemei és az átültető nemzeti jgi eszközeik megfelelő részei közötti kapcslatt bemutató dkumentumkat készíthetnek. A magyarázó dkumentumk az átültető intézkedésekre vnatkzó tagállami értesítést kísérik. Ezeket a jgi aktus is megkövetelheti. A Bizttság értékeli a jgi eszközöket, és javaslatt tesz arra, hgy szükség van-e magyarázó dkumentumkra. A Bizttság rendszerint nem javaslja magyarázó dkumentumk előírását lyan irányelvek esetében, amelyek kevés jgi kötelezettséget írnak elő nemzeti szinten részletesen nem szabályztt, jól körülhatárlt szakplitikai ágazatkban. A magyarázó dkumentumk tartalmazhatnak megfelelési táblázatkat, illetve ilyen táblázatk frmáját ölthetik. Az összetett irányelvek megkövetelhetik a tagállamktól, hgy magyarázó dkumentumkat bcsássanak a Bizttság rendelkezésére az átültető nemzeti jgi intézkedéseikről. Minden lyan főigazgatóság, amely jelentős számú irányelvvel fglalkzik, rendkívül hatéknynak minősítette a megfelelési táblázatkat tartalmazó magyarázó dkumentumkat. Ugyanakkr a megfelelési táblázat nélküli magyarázó dkumentumkat kevésbé tarttták hatéknynak. A tagállamk többsége (23-ból 18) hatéknynak minősítette a megfelelési táblázatt tartalmazó magyarázó dkumentumkat, néhány tagállam ugyanakkr nem (23-ból 5). Sk tagállam készít saját célból megfelelési táblázatkat vagy hasnló dkumentumkat. Más tagállamk számára a megfelelési táblázatk elkészítése jelentős tvábbi adminisztratív terhet jelent. A tagállamk többsége (23-ból 17) arról számlt be, hgy elkészítik a megfelelési táblázatkat, ha felkérik őket a magyarázó dkumentum benyújtására. A főigazgatóságk többsége azt támgatta, hgy a tagállamk a magyarázó dkumentumk elkészítésekr szabványs sablnkat használjanak (amelyek tartalmazzák a megfelelési táblázatkat is). Míg néhány tagállam (23-ból 7) egyetértett azzal, hgy szabványs sablnk használata esetén valószínűbb, hgy megfelelési táblázatkkal készítik el a magyarázó dkumentumkat, addig néhány lyan tagállam, amely nem készít megfelelési táblázatkat tartalmazó magyarázó dkumentumkat (5- ből 3), nem értett egyet ezzel. Az erősségeket illetően a főigazgatóságk rámutattak arra, hgy a jól elkészített magyarázó dkumentumk haszns áttekintést adnak a tagállamk nemzeti végrehajtási intézkedéseiről. Több helyen is megemlítették, hgy ez segített a

70 70 Bizttságnak az egyes tagállamkban felmerülő jgi prblémák megértésében, valamint a tagállamk közötti összehasnlításk elvégzésében. A főigazgatóságk szerint a jól előkészített magyarázó dkumentumk abban is segítettek mind a tagállamknak, mind pedig a Bizttságnak, hgy biztsítsák az irányelvek teljes körű és pnts átültetését, sk esetben csökkentve annak szükségességét, hgy a főigazgatóságknak ki kelljen szervezniük az ellenőrzést. A tagállamk különféle frmában elismerték azt a szerepet, amelyet a magyarázó dkumentumknak a tagállamk és a Bizttság munkájának megkönnyítésében betöltött szerepét. Kiemelték azt is, hgy a magyarázó dkumentumk pzitívan járulnak hzzá a nemzeti végrehajtási intézkedésekkel kapcslats jgbiztnsághz és átláthatósághz. A krlátkat illetően a főigazgatóságk többször is rámutattak arra, hgy a tagállamk nem kötelesek magyarázó dkumentumkat készíteni, és erre nem is mindig hajlandóak. Azt is megemlítették, hgy a tagállamk magyarázó dkumentumainak minősége jelentősen váltzó, különösen az azkban fglalt infrmációk pntssága, teljessége és hasznssága terén. A tagállamk rávilágítttak a dkumentumkkal járó adminisztratív teherre, arra, hgy azk nem a jgalktás tervezett eredményeire helyezik a hangsúlyt, tvábbá hgy a magyarázó dkumentumkat aktualizálni kell, hgy figyelembe vegyék a nemzeti jgszabályk későbbi váltzásait. A tagállamk többsége (19-ből 13) úgy vélte, hgy csak a nagyn összetett irányelvek esetében helyénvaló magyarázó dkumentumkat kérni. Miközben a tagállamk többsége (21-ből 11) nem tanácslt váltztatást a magyarázó dkumentumk felhasználásának szintjében, több tagállam is inkább a felhasználásuk fkzását, semmint a csökkentését támgatta. A felhasználás csökkentését tanácsló tagállamk jellemzően azk vltak, amelyek a legkevésbé használták a magyarázó dkumentumkat (5-ből 4). A tagállamk a megfelelési táblázatt tartalmazó magyarázó dkumentumk elkészítésének terhét más eszközökhöz képest visznylag nagynak minősítették, nagybbnak, mint a megfelelési táblázat nélküli magyarázó dkumentumk elkészítését. Bizttságk, hálózatk, szakértői csprtk és munkaértekezletek Ami a találkzókra épülő fő eszközöket illeti, a Bizttság bizttságkat, hálózatkat, szakértői csprtkat és munkaértekezleteket révén mzdítja elő az uniós jg megfelelő végrehajtását minden lyan szakplitikai területen, ahl jelentős számú irányelvet fgadnak el: Bizttságk Az irányelvek bizttságkat hzhatnak létre, hgy támgassák a Bizttságt az irányelvek végrehajtásában. Ezek a bizttságk a tagállamk képviselőiből állnak, elnökségüket pedig a Bizttság látja el. A képviselők között

71 71 lehetnek szakértők, akik tanácskat adnak, és részt vesznek a szakértői értékelésben. A bizttságk hivatals véleményéket adnak ki a végrehajtási aktuskra vnatkzó javaslatkról. Hálózatk Az együttműködés megerősítése érdekében a Bizttság infrmális hálózatkat hzhat létre az adtt uniós jg végrehajtásával megbíztt tagállami képviselők között. A tagállami képviselők önkéntesen vesznek részt a hálózatkban. A hálózatban helyet kaphatnak az érdekelt felek képviselői is. Szakértői csprtk A Bizttság szakértői csprtkat hzhat létre, hgy tanácskat kérjen az uniós jg végrehajtásával kapcslatban. Munkaértekezletek A Bizttság munkaértekezleteket tart, hgy knzultáljn a tagállamkkal, valamint elősegítse és támgassa az uniós jgi eszközök végrehajtását. A munkaértekezleteket meg lehet szervezni technikai szinten vagy magas plitikai szinten (egy bizts és/vagy a tagállamk magas rangú tisztviselőinek bevnásával). A főigazgatóságk és a tagállamk közepestől nagy hatéknyságúig értékelték az eszközök hatéknyságát, bár a tagállamk valamivel magasabbra értékelték azkat, mint a főigazgatóságk. A tagállamk és a főigazgatóságk átlagsan valamivel hatéknyabbnak tarttták a szakértői csprtkat, mint a másik hárm eszközt. A négy eszköz közül a főigazgatóságk a szakértői csprtkat alkalmazzák a leggyakrabban, ezeket követik a munkaértekezletek. A főigazgatóságk többsége gyakran alkalmazza a hálózatkat és a munkaértekezleteket is. Míg a legtöbb szakplitikai területen legalább néha igénybe veszik a bizttságkat, néhány területen csak ritkán alkalmazzák őket (15-ből 5). A legtöbb érintett főigazgatóság arról számlt be, hgy rendszeresen igénybe veszi a bizttságkat és szakértői csprtkat a szakplitikai területén végzett jgalktáshz. Ezzel szemben visznt arról számltak be, hgy a hálózatkat és munkaértekezleteket inkább csak lyan esetekben alkalmazzák, ahl végrehajtási nehézségekre számítanak. A legtöbb tagállam csak akkr támgatta ezeknek az eszközöknek az alkalmazását, amikr a Bizttság végrehajtási nehézségekkel számlt, illetve amikr a tagállamk megkereséseire reagáltak. Csak néhány tagállam vélte úgy, hgy a Bizttságnak rendszerszinten, minden új irányelv vagy szakplitikai intézkedés esetében alkalmaznia kellene ezeket. Ami a részvételt illeti, a tagállamk többsége arról számlt be, hgy legalább esetenként részt vesz a bizttságkban, hálózatkban, szakértői csprtkban és munkaértekezleteken (a 27-ből 18). Néhány tagállam visznt saját elmndása szerint mindig részt vesz ezeken a fórumkn (27-ből 2). Váltzó, hgy a Bizttságn és a tagállamk képviselőin kívüli érdekelt felek (azaz a tagállamk legfőbb ellenőrző

72 72 intézményei, a civil társadalm képviselői stb.) milyen mértékben vesznek részt a bizttságkban, hálózatkban és szakértői csprtkban. A legtöbb főigazgatóság röviddel a jgi eszköz elfgadása után szervez munkaértekezleteket (16-ból 10), de ezeket az elfgadás előtt, illetve szükség esetén később is meg lehet szervezni. A tagállamk többsége röviddel a jgi eszköz elfgadása után(17-ből 12), illetve néhány hónappal később tarttta a leghasznsabbnak a munkaértekezleteket, hgy el lehessen végezni az átültetési feladatk első értékelését (12-ből 4). Néhány tagállam szerint (17-ből 4) a munkaértekezletek hasznsabbak lennének a jgszabály előkészítése vagy elfgadása srán. A külső érdekelt felek néha ugyan részt vesznek egyes területeken a bizttságk munkájában (4), visznt gyakrabban részesei a hálózatknak és szakértői csprtknak a szakplitikai területek szélesebb körében. A részvétel tagállamnként is eltérő. A válaszadó tagállamk többsége (27-ből 14) arról számlt be, hgy a tagállamaik érdekelt felei néha vagy ritkán vesznek részt, és csak két tagállam számlt be a gyakrabban részt vevő érdekelt felekről. Ami az erősségeket illeti, a főigazgatóságk elismerték, hgy mind a négy eszköz lehetőséget kínál az együttműködés erősítésére, egyes kérdések tagállamkkal történő megvitatására és a jgszabályk közös értelmezésének előmzdítására, valamint a tapasztalatcserére és a bevált gyakrlatk bemutatására. A főigazgatóságk külön kiemelték a bizttságk megalapztt döntéshzatalhz való hzzájárulását és a szakértői csprtk szerepét az iránymutatásk kidlgzásában. A tagállamk különféle módn ugyanezeket az általáns erősségeket említették meg, hangsúlyzva azt, hgy ezek az eszközök lehetőséget kínálnak a közös kihívásk és az uniós jg alkalmazásával kapcslats prblémák megldásainak feltárására. A tagállamk külön kiemelték azt, hgy a bizttságk és szakértői csprtk hzzáférést biztsítanak a szakértelemhez, a hálózatk pedig lehetőséget kínálnak a kevésbé frmális knzultációra. Ami a krlátkat illeti, a főigazgatóságk azt emelték ki, hgy az eszközök nem kötelező jellegűek, hgy nymn kell követni az ülések eredményeit, hgy a tagállamk biznys esetekben nem hajlandók részt venni a találkzókn, illetve azt, hgy az eszközök alkalmazásáhz erőfrráskra van szükség. A tagállamk arra mutattak rá, hgy a találkzókn megtárgyalt napirendi pntk gyakran nem relevánsak a többi tagállam számára, valamint hgy a megfelelő személyeknek kell részt venniük az üléseken, hgy fennáll az ezen eszközök közötti átfedések kckázata, alkalmazásuk nem átlátható, tvábbá hgy az általáns használatukat illetően van helye a racinalizálásnak.

73 73 Száms tagállam azt is megjegyezte, hgy ezek az eszközök visznylag nagy terhet rónak az érintettekre az idő, a költségek és a részt vevő személyek tekintetében. Összességében a tagállamk közepesként rangsrlták az e négy, találkzókra épülő eszköz által rájuk háríttt adminisztratív terhet, és úgy ítélték meg, hgy a munkaértekezletek nagybb terhet jelentenek, mint a másik hárm eszköz. A felmerülő terhek ellenére a tagállamk többsége (20-ból 12) azt tanácslta a Bizttságnak, hgy nagybb mértékben alkalmazza a találkzókra épülő eszközöket. Egyik tagállam sem gndlta úgy, hgy kevésbé kellene alkalmazni ezeket az eszközöket. Tömbösített (több kérdést egyszerre tárgyaló) ülések A Bizttság tömbösített (több kérdést egyszerre tárgyaló) üléseket tart a tagállamk nemzeti, reginális vagy helyi szintű képviselőivel száms, a jgszabályi kötelezettségek elmulasztásával kapcslats megfelelési prbléma megldása érdekében (azaz az átültetési nehézségekről, az uniós kísérleti aktákról és a kötelezettségszegési ügyekről). Ezeket rendszerint szakplitikai területenként, eseti alapn szervezik meg. A találkzókra épülő többi eszközzel ellentétben csak néhány főigazgatóság tart rendszeresen tömbösített üléseket (15-ből 5). Ez az a néhány főigazgatóság, ahl a legnagybb a le nem zárt kötelezettségszegési ügyek száma (7-ből 5 azn főigazgatóságk közül, ahl 100-nál több le nem zárt ügy van). Két főigazgatóság számlt be arról, hgy a tömbösített ülések helyett más alternatívát alkalmaz: A Belső Piaci, Ipar-, Vállalkzás- és Kkv-plitikai Főigazgatóság (GROW) a jgszabályi kötelezettségek teljesítésével kapcslats párbeszédet indíttt hárm tagállammal, a Tartalmak, Technlógiák és Kmmunikációs Hálózatk Főigazgatósága (CNECT) pedig arról számlt be, hgy egy adtt szakplitikai területhez kapcslódó tényfeltáró látgatáskat tett minden tagállamban. Azk a főigazgatóságk, amelyek tömbösített üléseket alkalmaznak, rendkívül hatéknynak tartják ezeket. Szinte minden válaszadó tagállam hatéknynak tarttta a tömbösített üléseket (23-ból 22). Bár a tagállamk többsége (23-ból 12) magas értékelést adtt a tömbösített ülésekre, összességében hátrább srlták ezeket, mint a másik négy, találkzókra épülő eszközt. Néhány tagállam kihasználta a lehetőséget, hgy részt vegyen a tömbösített üléseken, aznban nem mindegyikük élt ezzel. Ami az erősségeket illeti, a különböző főigazgatóságk arról számltak be, hgy a tömbösített ülések lehetőséget kínáltak az adtt tagállamra vnatkzó kérdések megvitatására, a tagállamk nehézségeinek jbb megértésére, egy tagállamban bekövetkező legújabb fejlemények megismerésére, valamint a nemzeti hatóságkkal

74 74 flytattt együttműködés és a velük szembeni bizalm erősítésére. A különböző tagállamk azt emelték ki, hgy a tömbösített ülések betekintést adtak a Bizttság nézeteibe, elősegítették a kölcsönös megértést, és lehetővé tették az eszmecserét több ügyben is. A tagállamk jó eszköznek tekintették a tömbösített üléseket arra, hgy több kérdéssel és üggyel egyszerre fglalkzzanak, ideértve a több területet átfgó kérdéseket is. Ami a krlátkat illeti, a főigazgatóságk megemlítették azt a kckázatt, hgy nem találnak megldást, valamint az ülések előkészítésével és megszervezésével járó adminisztratív terheket, azt, hgy a részt vevő tagállamkból a megfelelő emberekre kell támaszkdni, és végül a flyamat átláthatóságának hiányát. Hasnlóképpen a tagállamk is megemlítették, hgy a tömbösített ülések jelentős adminisztratív terhet jelenthetnek, és sikerük attól függ, hgy össze tudják-e hívni az érintett embereket, ami nehézséget kzhat, ha több krmányzati részleg vesz részt az ülésen. A tagállamk azt is megemlítették, hgy a tömbösített üléseket nem elég rendszeresen tarttták meg, ha egyáltalán megtarttták, hgy néha túl sk kmplex kérdést próbáltak meg egyszerre megtárgyalni, és nem mindig született gyrs megldás. A találkzókra épülő többi eszközhöz hasnlóan a tagállamk többsége közepesnek ítélte a tömbösített ülések által rájuk háríttt adminisztratív terhet. A válaszadó tagállamk többsége azt tanácslta a Bizttságnak, hgy tartsn több tömbösített ülést (20-ból 12). Száms tagállam semmilyen váltztatást nem javaslt a tömbösített ülések alkalmazásával kapcslatban. Csak egy tagállam véli úgy, hgy jóval kevesebb tömbösített ülésre lenne szükség. Ez a tagállam ugyanakkr arról számlt be, hgy gyakran tart tömbösített üléseket. Eredménytáblák A Bizttság eredménytáblákat (vagy barmétereket) tehet közzé, hgy a nyilvánsság összevethesse a tagállamk teljesítményét biznys célk elérése tekintetében, többek között az uniós jg knkrét szakplitikai területeken való helyes és időben történő alkalmazásával kapcslatban. Jóllehet a Bizttság száms eredménytáblát tesz közzé 36, csak az SMS tartalmaz mutatókat és infrmációkat az irányelvek átültetéséről, az EU Pilt ügyekről és a kötelezettségszegési ügyekről 37. Az SMS azn irányelveket öleli fel, amelyekről úgy 36 Pl. az igazságügyi eredménytábla, az innvációs eredménytábla és az állami támgatási értesítő. 37 A Bizttság Az európai uniós jg alkalmazásának ellenőrzése című éves jelentése a Bizttság felügyeleti tevékenységeinek eredményeit is tartalmazza, tagállamnkénti bntásban.

75 75 tartják, hgy beflyáslják az egységes piac működését. Ezek közé tartznak azn irányelvek, amelyek közvetlenül a személyek, az áruk, a szlgáltatásk és a tőke EU-n belüli, határkn átnyúló szabad mzgásával kapcslatsak, valamint az egységes piac működésére közvetlen hatást gyakrló irányelvek. Az irányelvek lyan szakplitikai területekre vnatkznak, mint az adó-, a fglalkztatás- és szciálplitika, ktatás, kultúra, közegészségügy, fgyasztóvédelem, energia-, közlekedés- és környezetvédelmi plitika 38, infrmációs társadalm és média. Az érintett főigazgatóságk átlagsan közepes hatéknyságúnak tarttták az eredménytáblákat, amelyek csekély mértékben késztetik a tagállamkat az uniós jg betartására. A tagállamk hatéknyabbnak ítélték az eredménytáblákat, valamint a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének javítására vnatkzó mtivációt is erőteljesebbnek tarttták. Ami az erősségeket illeti, a főigazgatóságk arról számltak be, hgy az eredménytáblák biztsíttták a teljesítmény felhasználóbarát áttekintését, lehetővé tették a tagállamk közötti időbeli összehasnlítást, és hgy a tagállamk kölcsönösen erősebb nymást gyakrljanak egymásra, ugyanakkr elősegítették az átláthatóságt, a tudatsságt és a nyilvánsság bevnását. A tagállamk különféle frmában hasnló előnyöket emeltek ki. Azt is megjegyezték, hgy az eredménytáblák abban is szerepet játszhatnak, hgy segítsenek a tagállamknak megállapítani, hgy a jgszabályi kötelezettségek teljesítésének javítása érdekében mely területekre összpntsítsák erőfeszítéseiket. Ami a krlátkat illeti, a főigazgatóságk különböző módn kiemelték a tagállamk megfelelés iránti hajlandóságát, a szakplitikai sajátsságk hiányát, az elkészítéssel járó költségeket és terheket, valamint azt a kckázatt, hgy a tagállamk kedvezőtlenül reagálnak. A tagállamk különféle frmában azt jegyezték meg, hgy az eredménytáblák túlzttan leegyszerűsített értékeléseket nyújtttak, egyes mutatóik félrevezetők vltak, nem fglalkztak azzal, hgy száms prbléma knkrét jgszabálykhz kapcslódik, és nem vették kellőképpen figyelembe, hgy a különböző tagállamk eltérő a kiindulási pntkkal és jgrendszerrel rendelkeznek. A tagállamk azt is megjegyezték, hgy az SMS hatéknyságát krlátzta az adatk késedelmes közzététele, az, hgy a jelentéstételi időszakt nem hanglták össze a naptári évvel, és hgy nem vltak szankciók a gyenge teljesítmény miatt. A válaszadó tagállamk többsége nem javaslta az eredménytáblák nagybb mértékű alkalmazását (18-ból 15). Csupán két tagállam támgatta az eredménytáblák nagybb mértékű használatát, és mindössze egy tagállam javaslta a skkal kevesebb 38 A természetvédelem kivételével.

76 használatt. Összességében a felmérésben részt vevő tagállamk nem támgatták, hgy a Bizttság fkzza az eredménytáblák használatát. 76

77 77 Betűszók és rövidítések BUDG: Költségvetési Főigazgatóság DG: Az Európai Bizttság főigazgatósága A felmérésünkben részt vevő főigazgatóságk teljes körű felsrlása az I. mellékletben található. ECA: Európai Számvevőszék EGSZB: Európai Gazdasági és Szciális Bizttság EP: Európai Parlament esb-alapk: európai strukturális és beruházási alapk ETS: Kibcsátáskereskedelmi rendszer EU: Európai Unió EUB: Az Európai Unió Bírósága EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés EUR-Lex: A hivatals európai uniós jgtár EUSZ: Az Európai Unióról szóló szerződés RB: Régiók Európai Bizttsága: SAI: Legfőbb ellenőrző intézmény SG: A Bizttság Főtitkársága SMS: egységes piaci eredménytábla

78 78 Az állaptfelmérést végző csprt Ezt az állaptfelmérést a Lazars S. Lazaru számvevőszéki tag által vezetett, az uniós finanszírzásra és igazgatásra szaksdtt V. Kamara végezte. Az állaptfelmérést Le Brincat számvevőszéki tag vezette Neil Kerr kabinetfőnök és Annette Farrugia kabinetattasé, valamint Albert Gasperni ügyvezető, James McQuade feladatfelelős, és Michael Spang, Hrvay-Kvács Attila és Jitka Benesva számvevők támgatásával. Balról jbbra: Annette Farrugia, Albert Gasperni, Le Brincat, Neil Kerr, Jitka Benesva, James McQuade, Hrvay-Kvács Attila.

79 PDF ISBN di: / QJ HU-N HTML ISBN di: / QJ HU-Q Európai Unió, 2018 Az lyan fényképek és más anyagk felhasználásáhz vagy reprdukálásáhz, amelyek szerzői jgainak nem az Európai Unió a tulajdnsa, közvetlenül a szerzői jg tulajdnsától kell engedélyt kérni. QJ-AB EN-C ISSN