Közpoliikai kihívások az új évizedben Vigvári András Megel-e a konflikuskonéner? Néhány pénzügyi szempon a helyzeérékeléshez és a rendszer áalakíásához KKözhelynek és öbb oldalról bizonyíonak 1 számí az a kijelenés, miszerin az 1990-ben lérejö magyar önkormányzai rendszer a úlhajo decenralizáció, és a konflikuskonéner 2 szerep, valamin az alkományos helyze és a pénzügyi szabályozás ellenmondása 3 jellemzi. Mindebbõl az kövekezik, hogy a decenralizáció normaív közgazdaságanban leír elõnyei 4 a gyakorlaban kevéssé érvényesülek. Bár nem agadhaó, hogy a konflikusdecenralizáción alapuló hazai államházarási reformok jelenõsen enyhíeék a ranzíciós válság fájdalmai, az is lánunk kell, hogy e közpoliikai megközelíésnek a aralékai kimerülek és ez nemcsak az EU-s csalakozás elõnyeinek kiaknázásá veszélyezei. A magyar önkormányzai rendszer állapoa az ország periferizálódásá megakadályozni képes ársadalompoliika megvalósíásá, a ársadalmi kohézió minimális szinjé és a gazdaság versenyképességé sem képes bizosíani. Ha kizárólagosan csak a közvelen pénzügyi fenyegeésekre szûkíjük mondanivalónka, akkor az kell láni, hogy az önkormányzai szekor eladósodosága a fiskális sabiliás egyik veszélyezeõ ényezõje. A anulmány a helyi önkormányzai rendszer pénzügyi helyzeé kívánja bemuani. Irányulsága szûk pénzügyi, nem elemzi a helyze kialakulásához vezeõ mélyebb okoka, 5 a javaslai részben is a szûkebb pénzügyi kockázakezelés kérdéseivel foglalkozik. A anulmány bár hasznosíoa az ÁSZ jelenései nem ellenõrzési jelenés. Nemcsak azér, mer nem aralmaz egyedi, mikroszinû elemzés és nem foglalkozik egyedi kockázaok érékelésével. Az ellenõrzési jelenés mûfaj ugyanis a szigorú ellenõrzési sandardok álal elõír evékenységek úján gyûjö bizonyíékokon alapul, dönõen a lezárul folyamaokból épíkezik. A anulmány a udományos kuaás álal használ módszerekkel, bizonyíékokkal és érvekkel ámaszja alá állíásai, igyekszik elõrejelzõ megállapíásoka is enni. A udományos kuaási módszerek, különösen a javasol diagnoszikai módszerek nemcsak a múl elemzésé szolgálhaják, hanem alkalmasak a kockázaok elõrejelzésére és a várhaó válozaások haásainak modellezésére. Reményeink szerin a közöl megközelíés nemcsak az ÁSZ ellenõrzési evékenységéhez nyúj segísége, hanem hozzájárul a közpoliikai dönések megalapozásához és az egyes önkormányzaok pénzügyi önismereének fejleszéséhez is. AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZERBEN REJLÕ PÉNZÜGYI KOCKÁZATOK ÉS A MÉRÉS INDIKÁTORAI Érelmezésünkben az önkormányzai pénzügyi kockázaok forráshiány, likvidiáshiány és boniáshiány formájában jelenkezhenek. A for- 465
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA ráshiány a kölségveési gazdálkodásban az jeleni, hogy az elõír, örvényekben rögzíe feladaokhoz nem rendelõdik megfelelõ közponi forrásból származó pénzeszköz. Likvidiáshiány az az ese, amikor a gazdasági szereplõ erveze bevéelei és kiadásai közö idõbeli meg nem felelés áll fenn. A likvidiási kockáza likvidiáshiányban, vagy éppenséggel úlzo likvidiásban jelenkezhe. A boniáshiány 6 az jeleni, hogy az önkormányza az álala vállal pénzügyi köelezeségeknek nem képes megfelelni. Az önkormányzai szekorban a válozaos szolgálaásszervezési formák és a pénzügyi köelezeségvállalás nagy szabadságfoka mia a kölségveésben közvelenül ükrözõdõ kockázaokon úl megjelennek kölségveésen kívüli kockázaok (jellemzõen az önkormányzai ulajdonban lévõ köelezõ feladaoka elláó gazdasági ársaságok eseében) és mérlegen kívüli kockázaok. Ez uóbbiak fõkén a PPPszerzõdésekben megjelenõ hosszú ávú köelezeségvállalások és kezesség és garanciavállalások formájában jelenkeznek. Tiszában vagyunk azzal, hogy az önkormányzai szekor mûködési eredményességé az elláo közfeladaok és közszolgálaások mennyisége és minõsége muaja. Ehhez képes érelmezheõ a haékonyság és gazdaságosság. A közszféra álalános funkciói mia a kölséghaékonyság, min gazdálkodási cél megelõzi az eredményesség. Vagyis a pénzügyi szemléleû megközelíés leszûkíjük, nem vizsgáljuk a kölséghaékonysági és gazdaságossági kérdéseke. 7 E leszûkíe megközelíés léjogosulságá az indokolja, hogy a rendszerben felhalmozódo és ovább halmozódó feszülségek nehezíik az önkormányzai rendszer szerkezei áalakíásá, amely nehézségekkel az új kormánynak is számolnia kell. A anulmány megerõsíi az az egy eszendõvel korábban e kijelenésünke, 8 hogy a szekor pénzügyi helyzee még megfelelõ poliikai akara eseén is jelenõs mérékben nehezíi a szekoron belüli szerkezei reformoka. Min minden pénzügyi elemzésnél az önkormányzaok eseében is a pénzügyi beszámolórendszerbõl célszerû kiindulni. A magyar államházarási rendszerben is elkülönül az információs rendszer három szinje. Az államházarásban alkalmazo, mikroszinû információka összesíõ pénzügyi beszámolórendszer, az államházarási konroll és információs rendszer, valamin az államházarási saiszika. E három információs rendszerelem szoros összefüggésben van egymással. Ugyanakkor a Magyarországon használaos mikroszinû (számvieli) beszámolórendszer és az államházarás információs konrollrendszere számos kriika árgya. 9 A számvieli beszámolók nem ükrözik megfelelõen az államházarási szereplõk (így a anulmány árgyá képezõ önkormányzaok) vagyoni helyzeében bekövekezõ válozásoka, az államházarás információs és konrollrendszere nem jeleníi meg a szekorban vagy egyes egységeiben jelenkezõ pénzügyi kockázaoka. 10 Az önkormányzaok pénzügyi elemzésében ké ua köveheünk. A szekor egészének vagy egyes csoporjainak elemzésekor az államházarás információs és konrollrendszerének kereében készülõ ûrlapokban szereplõ adaoka vehejük alapul. Kiegészíõ információka szolgála a pénzügyi saiszika, az államházarás pénzügyi számlái, a moneáris saiszika 11 és a Pénzügyi Szervezeek Állami Felügyelee (PSZÁF), a KELER Zr. nyilvánarásai. Egyedi önkormányzaok elemzésekor az ado önkormányza pénzügyi beszámolói, zárszámadási rendeleé elemezhejük. A gyakorlai elemzésben az évenkén elkészülõ önkormányzai vagyonmérlege és a kölségveési mérlege szokák alapul venni. Álalános gyakorla, hogy e kimuaásoka a gazdasági ársaságok a beszámolórendszerhez hasonló módszerekkel és muaószámokkal faggaják. Erre a ruin melle a ké szféra formailag hasonló beszámolórendszere inspirálja az elemzõke. A vállalai szférára jellemzõ elemzési módszerek azonban alkalmalanok az önkormányzaok 466
Közpoliikai kihívások az új évizedben pénzügyi elemzésére. A kövekezõkben javaslao eszünk egy olyan muaószámrendszerre, amely véleményünk szerin kiinduló pon lehe egy alkalmasabb, ha nem is ökélees, de eszköz az önkormányzaok pénzügyi helyzeének elemzésére. 12 E muaószámrendszer kialakíásánál kulcsfonosságú fogalom a pénzügyi kapaciás. 13 A fogalom az a hielösszege jeleni, amelynek felvéele eseén annak erhei nem veszélyezeik a gazdálkodó egység szokásos mûködésé. A pénzügyi kapaciás fogalmának önkormányzaokra örénõ alkalmazásánál és számszerû meghaározásánál az önkormányzai kölségveésbõl 14 indulunk ki. Ennek során elkülöníjük a folyó és a beruházási kölségveés leíró aggregáumoka. E megkülönbözeés közgazdasági magyarázaa az, hogy a beruházási (õke-) kiadásoka nem meghaladó eljes kölségveési defici 15 ávlailag is megengedheõ, hiszen ebben az eseben az önkormányza vagyona nem csökken. A másik fonos elem a bruó kölségveési megakaríás fogalmának meghaározása. A kölségveési megakaríás a folyó bevéelek és a folyó kiadások különbözee. Az uóbbiba a kamafizeés is beleérjük. Ha a megakaríásból levonjuk a korábban felve hielek örleszésé, akkor a neó kölségveési megakaríás kapjuk. Ez a szám az jelzi, hogy az önkormányza folyó kölségveésébõl mekkora szabad pénz marad köelezõ és önkén vállal feladaainak elláása, illeve adósságszolgálai köelezeségének eljesíése uán. Ez az érék, ponosabban ennek dinamikája és elõrejelzése lehe az alapja a prudens önkormányzai hielfelvéel korlája számíásának. A javasol muaószámrendszer kialakíásakor a szakmai megfonolásokon úl ké prakikus módszerani szempono is szem elõ arounk. Az egyik az vol, hogy olyan elsõdleges adaok alapján lehessen azoka kiszámíani, amelyek megbízhaósága és összehasonlíhaósága bizosío. A másik megfonolás az vol, hogy világosan definiálhaók legyenek a muaószámok komponensei. E muaószámok alkalmasak az önkormányzai szekor egészének, meghaározo szereplõcsoporjainak és egyedeinek elemzésére. Az elemzés szinje ermészeesen meghaározza a hozzáférheõ megbízhaó információk mélységé. A szûk érelemben ve pénzügyi helyzee hé szempon szerin javasoljuk bemuani. Ezek a szemponok egyben a konkré muaószámok aralmá is meghaározzák. Meg kell azonban különbözenünk a vizsgálai szempono és a konkré muaószám aralmá. A hé ismérve ugyanis állandónak arjuk, 16 miközben iszában vagyunk azzal, hogy az önkormányzaok pénzügyi archiekúrájának válozásával az ismérve jellemzõ muaók aralma érelemszerûen válozik. A muaószámrendszer szerkezeével kapcsolaosan ehá ké részben egymásól függelen kérdés merül fel. Az elsõ, hogy a javasol hé ényezõ a helyi önkormányzaok konkré pénzügyi archiekúrája melle alkalmas-e a pénzügyi helyze eljességének bemuaására? A másik kérdés, hogy amennyiben az ismérvek elfogadhaók a konkré muaók jól mérik az ismérve? Az önkormányzaok pénzügyi archiekúrája ala a kövekezõ ö ismérv együesé érjük: a kormányzai szinek közöi pénzügyi kapcsolaok mechanizmusai a verikális és horizonális rediszribúció eszközei. Idearozik az adómegoszás szabályrendszere, a köelezõ feladaokhoz örénõ állami hozzájárulások allokálásának echnikája, a ámogaások célba juaási 17 eljárása, a fiskális kapaciások egyenlõlenségeinek mérséklésé szolgáló eszközök, az önkormányzaok helyi adó kiveési jogá, a helyi adózás rendszeré, az önkormányzaok ulajdonosi jogának erõsségé, a õkepiaci kapcsolaok konkré szabályrendszeré, a külsõ forrásbevonás szabályrendszeré, a kölségveési korlá keménységé, a folyó és õkekölségveés ájárhaóságá és a pénzügyi nehézségek eseén elõír eljárás rende. 467
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA A javasol három alap- és négy kiegészíõ ismérv a kövekezõ. Azonnali fizeõképessége jelzõ likvidiási muaó. 18 A boniás jelzõ, a pénzügyi kapaciás fogalmán alapuló pénzügyi fennarhaósági muaó. Az önkormányza pénzügyi mozgáseré jelzõ muaó. Ez alkalmas indikáor lehe a hielképesség megíélésére. Az eladósodoság foká jelzõ muaók. Az adósság összehasonlíásá és erhei kifejezõ indikáor. Ez alkalmas indikáor lehe a hielképesség (adósság korláozás endogén komponensének) megíélésére. A fiskális kapaciás muaója. Ez az ado önkormányza sajá bevéeli erejé jelzõ összehasonlíhaó indikáor. A bevéeli rugalmasság. Ez lényegében az muaja be, hogy az ado önkormányzanak mekkora mozgásere van bevéeleinek elõeremésében. A kiadási rugalmasság. Ez az ismérv az muaja meg, hogy mekkora az önállósága az önkormányzaoknak kiadási poliikájuk meghaározásában. A piaci kockázaoknak való kiesége jelzõ érzékenységi muaók. A piaci kockázaoknak örénõ kieség. Ez lehe a köelezeségek oldalán, de lehe a köveelések, illeve bevéelek oldalán megjelenõ kockáza. Az 1. ábláza a javasol muaószámrendszer muaja be. A javasol muaók részben állományi (sock), részben folyama jellegû (flow) adaoka muanak. A sock válozóknál ügyelni kell arra, hogy ezek azonos idõponra vonakozzanak, a flow válozók érelemszerûen egy kölségveési évre vonakoznak. Az egyik legnagyobb módszerani nehézség a folyó és felhalmozási kiadások elkülöníése. A pénzügyi innovációk és srukurál finanszírozási megoldásokkal 19 jellemezheõ világunkban nem minden eseben könnyû elkülöníeni e ké kiadásípus. 20 Fonos, hogy a muaók képzésénél kiindulóponkén érelmeze kölségveési aggregáumok legyenek jól végiggondolva. Az önkormányzai elemzés eseén világos különbsége kell enni a árgyévi és az úgyneveze GFS-rendszerû bevéelek/kiadások/egyenleg közö. Az elõbbi, lényegében a finanszírozási mûveleek összes haásá jelzi, míg az uóbbi, csak a kamakiadásoka és bevéelek aralmazza. A árgyévi aggregáumok használaa jelenõs opikai csalódás okozója lehe, hiszen a árgyévi egyenleg aralmazza a pénzaralékok felhasználásá és/vagy a hielbevéel. A muaók, amennyiben nem kompozi számok, úgy a vizsgál jelenség bizonyos vonakozásai udják csak ükrözni. A pénzügyi helyze jellemzésénél is öbb muaóípus egyidejû alkalmazására van szükség ahhoz, hogy a pénzügyi helyze, a kockázaok jól megragadhaók legyenek. A konkré muaószámok képzésénél ekinebe kell venni (és ez kompromisszumos megoldásokra is veze), hogy mennyire megbízhaók az adaok és egyálalán van-e az ado jelensége mérõ ada. A muaók öbbféle elemzési célra is felhasználhaók. Alkalmassá eheõk a rendszerszinû kockázaok elõrejelzésére, bizonyos önkormányzai ípusok vizsgálaára éppúgy, min önkormányzaok elemzõ érékelésére is. Az elemzési célok meghaározzák az elemzési echniká, illeve az, hogy mikén érékeljük a számío érékeke. A muaók kiszámíhaók egyedi szinen, valamilyen homogénnek ekine csoporra, önkormányzaípusra és a szekor egészére. Az egyes muaók eseében az érelmezheõ érékek és viszonyíási ponok (benchmarkok) a muaók jellegéõl függõen öbbfélék lehenek. Az érelmezheõséggel kapcsolaos javaslaunka a ábláza uolsó sora aralmazza. A javasol muaószámok az államházarási információs és konrollrendszerbõl számíhaó adaokból indulnak ki. Az kell mondanunk, hogy a mai államházarási információs rendszerben szereplõ adaok alapjá jelenõ jelenle- 468
Közpoliikai kihívások az új évizedben 1. ábláza AZ ÖNKORMÁNYZATOK PÉNZÜGYI HELYZETÉT BEMUTATÓ ÚJ MUTATÓK CSOPORTOSÍTÁSA Érzékenységi muaó Bevéeli (fiskális) kapaciás jellemzõ muaók Kiadási rugalmassági index, EFI**** Bevéeli rugalmassági index, RFI*** Eladósodosági muaók Fennarhaósági, pénzügyi kapaciásmuaó Likvidiási muaók A pénzügyi muaó ípusa Piaci (devizaárfolyamkamaláb áérékelõdési kockázaok)kockázanak kie köelezeségek megjeleníése. Az önkormányza bevéeli erejé és sajá bevéeleinek súlyá jelzõ muaók. A kiadásokkal kapcsolaos dönési szabadságfok jellemzésére használ muaó. Az önkormányza álal szabadon felhasználhaó kölségveési bevéelek súlyá muaja. Az önkormányza adósságának és függõ jövõbeni köelezeségeinek súlyá jellemzik. Az önkormányzai pénzügyi dönések szabadságfoká, illeve az adósságszolgála eljesíheõségé (boniás) jelzõ muaó. Az azonnali fizeõképessége jellemzi. Likvidiási problémá okozha a bevéelek és kiadások idõbeli meg nem felelése, vagy a kölségveés srukurális problémái. A pénzügyi muaó funkciója devizaárfolyamkockázanak kie adósság/összes adósság; EU-s ámogaások /összes bevéelek; egy lakosra juó sajá bevéel*; egy vállalkozásra juó HIPA-bevéel; felhalmozási kiadások/ összes kiadás; sajá bevéel*/ GFS-bevéel; egy fõre juó adósságállomány**; adósságállomány**/s ajá bevéelek*; éves örleszési köelezeség/mûködési jövedelem; neó mûködési jövedelem/ sajá bevéel*; egy lakosra juó neó mûködési jövedelem; beé+forgaási célú érékpapír/ adósságszolgála+éven belüli köelezeségek; likvidhiel-felvéel+forgaási célú érékpapír-eladás/gfskiadások; Javasol konsrukció A muaó érékének válozása. A muaó érékének válozása benchmarkérékhez viszonyíva. A muaó érékének válozása. A muaó érékének válozása. A muaó érékének benchmark-érékhez viszonyíva A muaó érékének válozása, illeve éréke benchmarkérékhez viszonyíva. A muaó érékének válozása, illeve éréke benchmarkérékhez viszonyíva. Érelmezés/ érékelés * sajá bevéel= helyi adó+illeék+gépjármûadó+ kamabevéel **Az adósságállományba beleszámíva a lízing, a PPP-szerzõdések jelenéréké és 50 százalékos súllyal a vállal kezességeke és garanciáka. ***A Sandard & Poors raingrendszerében alkalmazo módszeran felhasználva. ****Az INTOSAI álal javasol elv alkalmazásával. (INTOSAI, 2003) 469
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA gi ûrlaprendszer azonban egyszerre redundáns és hiányos. Valószínûsíheõ, hogy az ûrlapokban lévõ információknak egy jelenõs része alkalmalan ilyen ípusú elemzésekre, a pénzügyi ervezésben sem nagyon hasznosulnak, így elõállíásuk és feldolgozása felesleges kölség. A mérlegen kívüli és a kölségveésen kívüli éelekre vonakozó adaok hiánya jelenõsen csökkeni a szekor áláhaóságá. A pénzügyi vonakozásoknál maradva fonos volna ismerni a kezesség- és garanciavállalások, PPP-szerzõdések állományá és összeéelé. A mérlegen kívüli adaoknak azér van jelenõsége, mer ezek valamilyen valószínûséggel ényleges köelezeségkén jelenkeznek egy késõbbi idõszakban. E éelek egyfaja viruális hida jelenenek a jelen és a jövõ közö. A PPP-szerzõdések eseében e kiadások 100 százalékhoz közeli valószínûséggel felmerülnek, ezér ezen köelezeség jelenérékének meghaározása leheséges. A kezesség és garancia eseén a beválási valószínûséggel súlyozo aránnyal indokol ezeke beszámíani. A kölségveésen kívüli kockáza az a kvázifiskális körbe arozó gazdasági ársasági kör, amely a szekor ESA95 szerini deficijébe, illeve adósságba beleszámí. A javasol muaók egy részénél fonos szerepe öl be a sajá bevéel kaegória. Ez rendkívül érzékeny a mindenkori szabályozásra 21 és forrásszabályozásra. 22 Elvileg idearozó a helyi közjogi bevéelek 23 köre, az inézményi sajá bevéel, használai díj és vagyonhasznosíási bevéel. Bizonyos szabályozási környezebe idesorolhaók a megoszo adók. E éel konkré meghaározásakor ehá körülekinõen kell eljárni. A pénzforgalmi szemléleû könyvvezeés mia a köelezeségek nyilvánarásában leheségesek olyan kreaív echnikák, amelyekkel például kikerülheõ az önkormányzai adósságrendezésrõl szóló örvény. A havan napnál, illeve kilencven napnál hosszabb lejár köelezeségek elrejése beve gyakorla. Lezárva ez a módszerani rész, arra szerenénk ualni, hogy a javasol muaók eszelése során nyilván felmerül ezek aralmának finomíása, eseleg új muaók képzésének igénye. Ezek és más elemzési cél szolgáló muaók kifejleszése fonos szerepe ölhe be az államházarási információs rendszer korszerûsíésében, hiszen segíik az információs rendszer álal szállíandó adaokkal kapcsolaos igények specifikálásá. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI SZEKTOR PÉNZÜGYI HELYZETÉRÕL A húsz eszendõs önkormányzai rendszer számos belsõ ellenmondás feszíi. Ezek részben az 1990-ben elfogado 24 önkormányzai örvény úlzó megoldásaiból, részben az elmúl húsz eszendõ poliikai opporunizmusából adódnak. Ez uóbbi lényege, hogy a rendszerválozaásból kövekezõ állami feladaleépíés a mindenkori kormányok jellemzõen az ebbõl kelekezõ konflikusok decenralizálása úján hajoa végre. Paradox módon a feladaleépíés egy olyan jogalkoási folyama kísére, amelynek eredményeképpen az ország fejleségéhez méren úlzó elvárásoka megfogalmazó szakmai örvények szüleek. Ebbõl az is kövekezik, hogy az önkormányzai rendszerben, min konflikuskonénerben olyan ellenmondások is megjelennek, amelyek kezelése nyilvánvalóan nem az alsóbb szinû kormányzaok feladaa. 25 További jelenõs eheréel jelene, hogy az önkormányzai középszin meggyengíésével a kormányzai szinek közöi pénzügyi kapcsolaok végleesen cenralizálá válak. A feszíõ ellenmondásoka a mindenkori kormány fiskális poliikájával uda kezelni, amely egyre inkább rombolóan és erodálóan hao a rendszer mûködésére. Ennek vol végkifejlee, hogy a nagyobb önkormányzaok a helyzere az eladósodással válaszolak, miközben a kis önkormányzaok körének jelenõs részé egyedi beavakozással lehe a mûködõképesség haárán arani. 26 E jelensé- 470
Közpoliikai kihívások az új évizedben gek mia az önkormányzaok pénzügyi helyzee a szakmai és poliikai közbeszéd középponjába kerül és számos elemzés vészharangoka konga. 27 A rendelkezésre álló kereek közö ké kérdéssel foglalkozunk. Az egyik, hogy mennyire ekinheõ kriikusnak az önkormányzai szekor eladósodosága? A másik, hogy a helyi önkormányzai rendszer milyen mérékben veszélyezei az ország fiskális fennarhaóságá? Véleményünk szerin a pesszimisább megközelíések álal már 2010 végére jósol 28 kiéleze helyze bekövekezése nem szükségszerû. A pénzügyi nehézségekkel küzdõ kis, dönõen községi önkormányzaok pénzügyi nehézségei megfelelõen mûködõ, áláhaó forrásszabályozással már 2011-õl kezelheõ volna. A nagy, jelenõsen eladósodo önkormányzaok pénzügyi nehézségei 2013 uán élezõdhenek ki. Addig van idõ a körülekinõ és az uóbbi években erkölcsi kockázaoka vállaló önkormányzaok megjualmazásá elkerülõ sabilizációra. 29 Az önkormányzai rendszer reformérékû áalakíása során a szerkezei, szervezei és pénzügyi kérdések melle alapkérdés az állami feladaok meghaározása, azok állam és önkormányzaok, illeve különbözõ ípusú önkormányzaok közöi megoszása, a minimálisan szükséges helyi közszolgálaások körének meghaározása. Az önkormányzai reform öbbéves folyama lehe, amelyben az alkalmazo pénzügyi megoldásokól (is) függ, hogy az új rendszer kialakulása mennyire lesz fájdalommenes. Önkormányzai eladósodás és pénzügyi sabiliás Min az ismerees, a helyi önkormányzai szekorban 2006 végéõl egy öbb ekineben is aipikusnak ekinheõ eladósodás kezdõdö el. A folyama aipikus jellege 30 megnyilvánul abban, hogy a helyhaósági válaszások uán egyfaja poliikai aniciklikusság jellemeze ez. A másik ilyen jel az eladósodás insrumenuma és ezek denominációja. A zárkörû, zömmel svájci frankalapú kibocsáások az bizonyíják, hogy a hielezõ bankok az akkori kedvezõ pénzpiaci helyzee kihasználva a lakossági szegmensben apaszalakhoz hasonlóan ebben a piaci szegmensben is örekedek üzlei akiviásuk és ezen kereszül jövedelmezõségük növelésére. Az az állíás is megfogalmazhaó, hogy a bankok a prudenciális szemponok figyelembevéele nélkül hielezek. Ez muaja a szöveg késõbbi részében alálhaó 9. ábra, valamin az, hogy a lényegében sajá bevéeli poenciállal nem rendelkezõ önkormányzai kaegóriá (megyei önkormányzaok) a bankrendszer jelenõs mérékben hieleze. A folyama robbanásszerû volá jelzi az 1. ábra. Az igazsághoz az is hozzáarozik, hogy a folyamaok láán a pénzügyi kormányza, elõször 2007 áprilisában, majd ugyanezen év õszén eljesen indokolalan bejelenés e a hielfelvéel megszigoríásáról. 31 A bejelenés indokolalansága három okkal magyarázhaó. Az akkori poliikai helyzeben e sarkalaos örvényi válozaásra semmi esély nem vol. Másodszor, ha le is volna, a módosíások áfuása idején egy ilyen információ szükségszerûen elõrehozo kibocsáásoka eredményez. Ez meg is örén. Harmadrész, a PM álal kidolgozo, 2007 õszén benyújo szabályozás szakmailag erõsen viahaó, ehá a cél az eseleges elfogadás eseén sem ére volna el a jogalkoó. A 2. ábrából láhaó a kibocsáások idõbeni lefuása. Figyelemre méló, hogy a legnagyobb összegû kibocsáásra (benne a legnagyobb svájci frank denominációs arányra is) 2008-ban, a pénzügyi válság kibonakozásakor kerül sor. A másik figyelemre méló információ a 2010-es ada, ami az muaja, hogy a 2009-es erõeljes visszaesés uán újabb dinamika várhaó. Ez lévén 2010. válaszási év már nem ekinheõ aipikusnak. A 3. ábrából láhaó, hogy e zár körben megvalósío kibocsáások megleheõsen hosszú fu- 471
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA A TELJES ÖNKORMÁNYZATI KÖTVÉNYÁLLOMÁNY ÁLLOMÁNYA KIBOCSÁTÁSI ÁRFOLYAMON (2001 2010. I. negyedévre) 1. ábra Forrás: KELER Zr. ÖNKORMÁNYZATI KÖTVÉNYKIBOCSÁTÁSOK ÉVENKÉNTI MEGOSZLÁSA 2. ábra milliárd forin milliárd forin 472
Közpoliikai kihívások az új évizedben amidõvel örének. Poliikai gazdaságani szemponból az ilyen hosszú fuamidõ különösen, ha hosszú ürelmi idõvel jár együ a poliikai felelõsség áháríásá jeleni. Az áháríás örénhe az ado helyi közösség egy késõbbi generációjára és/vagy az adófizeõk szélesebb körére. Ez uóbbi eseben a helyi hielfelvéel ipikus poyauas-probléma. (Balassone e. al., 2004) Pénzügyi szemponból az is mondhajuk, hogy mivel konkré hielcél a kibocsáásokkor rikán fogalmazódo meg, a hosszú fuamidõ inkább rossz hír, minsem jó. Abban az eseben ugyanis, ha egy beruházás mondjuk díjbevéelekbõl 20 eszendõ ala érül meg, úgy a külsõ forrás fuamideje is célszerûen 20 eszendõ körüli. Amennyiben definiál cél nincs, úgy mind szûken pénzügyi, mind ágabb poliikai és szabályozási szemponból a hosszabb fuamidõ inkább kockáza, minsem elõny. A 2008 harmadik harmadáól bekövekeze pénzügyi válság az önkormányzai adósság szemponjából is új helyzee ereme. Az árfolyamok erõs ingadozása kisebbik problémának nevezheõ. Ez ugyan ronoa a kibocsáásokból befoly pénzek egy részével folyao carry rade mûveleek 32 önkormányzaok számára poziív szaldójá. A 4. ábra muaja az áérékelõdések haásai. Az igazi probléma inkább abból adódo, hogy a bankok a lejegyze hosszú fuamidejû devizakövényeke rövid, öbbnyire néhány hónapos pénzpiaci forrásokból fedezék. E források elillanása a bankok számára egyfelõl likvidiási problémáka okozo, másfelõl pedig arósan megdrágíoa a kövények refinanszírozási kölségei. E válozó feléelek hosszabb ávon lesznek kedvezõlen haással az önkormányzaokra. A hielezõ (a kövényeke lejegyzõ) bankok likvidiási problémái részben az MNB oldoa azzal, hogy e kövényeke befogada a repomûveleekre, másfelõl európai uniós országokbeli szakosío pénzinézeek vásárolak ezekbõl az eszközökbõl az elsõdle- AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖTVÉNYKIBOCSÁTÁSOK LEJÁRAT SZERINTI MEGOSZLÁSA 3. ábra milliárd forin 473
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖTVÉNYEK ÁTÉRTÉKELÕDÉSE 4. ábra milliárd forin ges jegyzés lebonyolíó hazai bankokól. Meg kell jegyezni, hogy az önkormányzai devizában denominál kövényadósság piaci kockázaa nemcsak az árfolyamkockázaból, hanem a kamalábkockázaból adódik. Mivel e konsrukciók válozó kamaozásúak, ezér a bankok refinanszírozási kölségeinek növekedése jelenõsen emeli ezen insrumenumok finanszírozási erhei. A külsõ forrásbevonás megalapozó finanszírozási dönések során az önkormányzanak öbb szempono is figyelembe kell vennie ahhoz, hogy jól udjon döneni a külsõ források insrumenumának megválaszásáról. A ké alapinsrumenum a banki hielfelvéel és a kövénykibocsáás. E anulmány kereei közö nincs mód a ké alapinsrumenum különbözõ válozaainak bemuaására. A hazai fejlemények szemponjából azonban a hiel vs. kövény kérdéskörrel kapcsolaosan ké dologra szükséges felhívni a figyelme. 33 Egyfelõl a hazai jogrendben a kövénykibocsáás ponosan nem ismer okok mia 34 nem közbeszerzés árgya, így e piacon a verseny még kevésbé áláhaó. A másik fonos kérdés az, hogy a banki hielek a hielképesség elbírálása uán is csak bizonyos feléelekhez kööen állnak a felhasználó rendelkezésére, addig egy hielképesnek minõsíe kövénykibocsáó a bevon öszszeggel azonnal és öbbé-kevésbé szabadon rendelkezik. Hiányzik ehá egy fonos inézményes konroll 35 a forrásbevonás során. Szükséges felhívni a figyelme arra is, hogy a ké alapinsrumenum melle vannak olyanok, amelyek bújao hielfelvéelnek ekinheõk, amelyek ily módon egyben reje kockázaok is. Ezek a lízing és a PPP-konsrukciók. E finanszírozási echnikák pénzügyi innováció jelenenek és funkciójuk részben a bonyolul és hosszú ávú projekekkel kapcsolaos finanszírozási kockázaok megfelelõ allokálása, részben a különbözõ szabályozási kereek kijászása. 36 Mindké forrásbevonási formában közös, hogy az így finanszírozo eszköz a finanszírozás fuamideje ala nincs az önkormányza 474
Közpoliikai kihívások az új évizedben mérlegében, a finanszírozás erhei formailag folyó kiadásnak számíó lízingdíj, illeve a PPP-díj jeleni. Ez a ény azér fonos, mer nem magáól éreõdõ ezen éeleknek a hosszú ávú köelezeségek közöi megjeleníése. 37 Taralmi szemponból a PPP félrevezeõ elnevezés, hiszen i a magánberuházó és a kölségveés közöi valódi kockázaközösség nem mindig jön lére. Az önkormányzai külsõ forrás bevonásának azonban mind a hielezõ, mind a hiel felvevõ szereplõ szemponjából van egy olyan felsõ haára, amelynek elérése már súlyosan veszélyezei az ado önkormányza boniásá. Az eladósodásnak ez a felsõ haárá mérhejük és számszerûsíhejük a pénzügyi kapaciás fogalmának segíségével. Az 5. ábra az muaja, hogy az önkormányzaok pénzeszközeinek növekedésé jellemzõen a kövénykibocsáásokból származó idegen pénz növele. Ez azonban a mindennapi gazdálkodásban, min sajá forrás jelenhe meg, amely komoly opikai csalódásokhoz vezehe. Az ábrából az is láhaó, hogy a kibocsáo kövények csökkenõ hányadá aralékolják az önkormányzaok bankbeékén. Az önkormányzaoka finanszírozó kereskedelmi bankok hieldönései öbb ényezõ együesen mozgaja. Ennek moívumai az MNB hielezési felmérésbõl, 38 ismerheõk meg. A hielezési, a kibocsáo kövények lejegyzésével kapcsolaos dönéseke ermészeesen megelõzi egy adósminõsíési procedúra, ám ényleges kihelyezésekrõl szóló dönéseke elsõsorban nem a hielkockázai elõerjeszések megállapíásai mozgaják. A bankok ugyanis az önkormányzaoka a legkevésbé kockázaos ügyfeleknek arják. Fonos szempon ovábbá a számlavezeésbõl adódó közvelen és kereszeladási 39 közvelen jövedelem, illeve piaci versenyelõny. 40 Mindezek melle a preszízskérdés és sraégiai szemponok is fonos szerephez junak, amelyeke az erõs kínála oldali verseny idéz elõ. Kuaásaink az muaják, hogy a bankok adós- és hielminõsíési rendszerei nem AZ ÖNKORMÁNYZATOK PÉNZESZKÖZEINEK ÉS A KIBOCSÁTOTT KÖTVÉNYEK ÁLLOMÁNYÁNAK ALAKULÁSA 5. ábra milliárd forin Forrás: MNB 475
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA képesek ükrözni a kihelyezések ényleges kockázaai. Ez részben magyarázzák a bankok és az önkormányzaok közöi információs aszimmeriák, amelyek korláozzák a hielezõi iszán láás az ado önkormányza gazdálkodásával kapcsolaban. Ennek legfonosabb oka a pénzügyi beszámoló- rendszer és az államházarási információs rendszer mai színvonala. 41 Úgy gondoljuk, hogy az elõbbiekben bemuao muaószámrendszer a mai államházarási információs rendszerben is jobban segíi a kockázafelmérés. Az igazi megoldás persze az államházarási információs rendszer korszerûsíése jelenené. A hielezõ (kövényeke lejegyzõ bankok) magaarásá bizonyos felelõlenség is jellemzi. A hielezési felmérésbõl az is ükrözõdik, hogy számíanak az állami kimenésre a nagy önkormányzaok pénzügyi nehézségei eseén. A fizeési problémákkal küzdõ önkormányzaok adósságrendezési eljárás megindíásá kezdeményezheik, illeve 90 napon úl lejár köelezeség eseén kezdeményezni köelesek önmaguk ellen. Ezzel a joggal nem csak az önkormányzaok élhenek, bármely hielezõ és szállíó is kezdeményezhei az adósságrendezési eljárás megindíásá. Ez a örvényi leheõség az jeleni, hogy az adósságrendezési eljárás eseén a hosszú lejáraú köelezeségek is az eljárás árgyai lesznek, így romlik a hielezõ bankok pozíciója. Habár az adósságrendezési eljárásról szóló örvény rögzíi, hogy az állam nem áll hely az önkormányza álal vállal köelezeségekér, a bankok mégis úgy láják, hogy az ebbe a szekorba kihelyeze forrásaik mögö valahol o van az implici állami garancia. Ez ipikus esee a hielinézeek és az önkormányzaok álal a szuverén állami szin rovására megvalósío moral hazardra. A 2. áblázaból az láhaó, hogy a banki kihelyezésekben majdnem megháromszorozódo a közvelen önkormányzai kieség. A közvee haásokról nincs mód nyilakozni, mivel az önkormányzai ulajdonú vállalaok hielfelvéeli adaai nem ismerjük. 42 Összességében az mondhajuk, hogy bár az önkormányzai ügyfélszegmens kockázaossága növekvõ, a pénzügyi sabiliás szemponjából jelenleg nem jelen kriikus ényezõ. Nem kizárhaó, hogy a kialakul helyzeben néhány éven belül a direk önkormányzai adósságok (bankhiel, kövény) vonakozásában konszolidációs igény jelenik meg. A kieség méréke és koncenrálsága mia ráadásul a banki hielporfóliók rom- A BELFÖLDI BANKOK ÖNKORMÁNYZATI KITETTSÉGÉNEK ALAKULÁSA* 2. ábláza 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Forinhielek (milliárd F) 91,9 115,5 135,5 167,3 263,9 267,9 239,9 276,1 Devizahielek (milliárd F) 19,9 25,8 37,8 62,1 67,2 74,3 92,4 98,6 Forinban denominál kövények (milliárd F) 1,7 2,0 1,9 1,5 2,2 25,4 47,4 79,0 Devizában denominál kövények (milliárd F) 0 0 0 0 21,8 166,1 349,1 425 Összes kieség (milliárd F) 113,5 143,3 175,2 230,9 355,1 533,7 728,8 878,6 Önkormányzai kieség a mérleg fõösszeg százalékában 1,0 1,1 1,2 1,3 1,7 2,2 2,3 2,7 Az MNB hielezési felmérésében rész ve ha bank kiesége 2,7 3,4 3,8 4,5 Devizafinanszírozás aránya (%) 18 18 22 27 25 45 61 59,7 Hosszú lejáraú finanszírozás aránya (%) 77,50 79,70 78,10 76,60 80,50 87,10 91,21 90,7 *A bankrendszer MFB, KELER és EXIM nélkül érendõ Forrás: MNB 476
Közpoliikai kihívások az új évizedben lása mia ez a pénzügyi sabiliás is veszélyezei. Ezen a ponon az is meg kell jegyezni, a hosszú ávú eladósodás azér is nehezíi az önkormányzai rendszerben megvalósíandó szerkezei reformoka. A helyi adórendszer jelenõs áalakíása (például a helyi iparûzési adó kivezeése) közvelenül befolyásolja az önkormányzaok boniásá és ezzel köelezeségeik minõségé. Jelenõs felada- és haáskör-árendezés és ehhez kapcsolódó forrásszerkeze-válozás eseén nemcsak a jelenlegi önkormányzai ulajdonviszonyok okoznak nehézsége, de kérdéskén fog felmerülni, hogy ki örökli a korábbi adósságoka? A fõvárosi önkormányzai rendszer áalakíása és a megyei és megyei jogú városi önkormányzaok közöi felada és forrásárendezés eseén ez lényeges részlekérdés lesz. Az önkormányzai rendszer haása a fiskális sabiliásra A magyar államházarás fennarhaóságá a kölségveési szekor közponi és helyi szinjének együ kell bizosíania. Az államházarási kiadások minegy negyedé eljesíõ helyi önkormányzai szekor ovábbra is fiskális kockázaok hordozója, amelyek a 2009-ben készül anulmányunk 43 óa erõsödek is. A szekorból kiinduló fiskális kockázaok egy része ovábbra is a GFS-defici növekedésének és a defici kiszámíhaalanságának kockázaa. A 3. ábláza jelzi, hogy a fiskális ervezés is számol ezzel. A szekor összesíe GFS- deficije a 2006- os évhez képes 2007-re öbb min 100 milliárd forinal javul. 2008-ban a pozíció ovábbi 70 milliárd forinal javul. Ez a közponi ámogaások csökkenése ellenére kövekeze be. Ké olyan ényezõ is meg kell emlíenünk, amelyek egyszeri haással járulak az összességében kiegyensúlyozo kölségveéshez. Az egyik a kamabevéelek 2008. évi magas összege, a másik a felhalmozási kiadások nominális csökkenése. Míg 2006-ban a felhalmozási kiadások 682 milliárd forino eek ki, addig 2007-ben ez 583,7, 2008-ban 550 milliárd forinra eljesül. A kölségveési adaokból az láhaó, hogy mind a pénzforgalmi, mind az ESA-adaok vonakozásában nõ az önkormányzai szekor hozzájárulása a konszolidál államházarási hiányhoz. 2010-re a kölségveés a GDP 0,6 százaléká elérõ (a korábbi évekénél készer nagyobb) önkormányzai hiánnyal számol, amelynek úleljesülési valószínûsége elég nagy. Ké, egymás erõsíõ ényezõ szükséges kiemelni. Az egyik, hogy a kövénykibocsáások mia az önkormányzai rendszerben felhalmozódo likvidiás egy jelenõs részé elkölik. Ennek valószínûségé erõsíi, hogy 2010 az önkormányzai válaszások éve is és ráadásul az elmúl években ahogy emlíeük nominálisan is csökkenek az önkormányzai felhalmozási kiadások. Ezek 3. ábláza A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS, AZ ÖNKORMÁNYZATI SZEKTOR ÉS AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS HIÁNYA A GDP SZÁZALÉKÁBAN Megnevezés 2008 2009 2010 Pénz- Pénz- ESA- Pénz- Pénz- ESA Pénz- Pénz- ESAforgalmi forgalmi ény forgalmi forgalmi elõzees forgalmi forgalmi erv erv ény erv elõzees ény ény erv ény Közponi kölségveés 4,2 3,3 3,6 2,8 2,6 3,0 3,2 3,3 Helyi önkormányzaok 0,4 0 0 0,5 0,3 0,4 0,7 0,8 Államházarás összesen 4,7 3,5 3,8 3,2 3,6 3,8 4,2 3,8 Forrás: a KSH és a PM adaai alapján sajá szerkeszés 477
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA a ények uóbbi jelenõs a közponi kormányza álal szándékol céloknak megfelelõen elhalaszo beruházásokra ual. Különösen fonos i az EU-s pályázaokkal kapcsolaos kölésekre ualni. Ugyanakkor nehéz elképzelni, hogy a 2010. évi kölségveés indoklásában szereplõen mos is erre az önmegarózaásra sor kerül. További negaív haás jelenhe bár ennek haása nagyságrendileg kisebb hogy a 2007-ben még 12 milliárd forin negaív éréke muaó neó kama pozíció 2009-re 15 milliárd forinra örén javulása nem folyaódik, sõ a neó kamapozíció egyenlegronó haása várhaó 2010-re. Ez a ényezõcsopor a közponi kormányza álal nehezen befolyásolhaó haásoka jeleni. A másik ényezõcsoporo a közponi kormány elvileg konrollálni udja. A szakmai közvélemény és az elemzõk jellemzõen ezen ényezõcsoporo veszik figyelembe. A Magyar Nemzei Bank a közponi kölségveés önkormányzaokkal kapcsolaos kiadásainál a GDP 0,3 százalékos úleljesülésével számol. Ennek fõ ényezõjekén az Ú a munkába programmal kiadások alulervezésé (0,1-0,2 százalék) és a BKV öbbleámogaási igényé jelöli meg. 44 Aggaszó jelkén érékelheõ az önkormányzai szekor neó pénzügyi vagyonának csökkenése. Ez muaja a 4. ábláza. Ezen éréke az MNB adaai alapján, de az SNA pénzügyi számláknál alkalmazo módszeranól elérõen számíouk. Az elérés abból adódik, hogy a pénzügyi eszközök és köelezeségek különbségébõl levonuk az egyéb részvények és részesedések éréké. Ezek a köelezõ önkormányzai feladao elláó önkormányzai ulajdonú gazdasági ársaságokbeli részesedés. Az elérõ számíási módszer abból a meggondolásból alkalmazuk, hogy a pénzügyi vagyonnak (pénzügyi eszközöknek) van egy olyan éele, amelyik formális számvieli érelemben eszköz (asse), de közgazdaságilag inkább köelezeség (liabiliy). Ez a éel az önkormányzaok sajá ulajdonú, gazdasági ársaságokban lévõ részesedése. E gazdasági ársaságok dönõ öbbségükben köelezõ önkormányzai feladaoka lának el. E részesedések forgalomképessé- AZ ÖNKORMÁNYZATI SZEKTOR NETTÓ PÉNZÜGYI VAGYONÁNAK VÁLTOZÁSA (milliárd forin) 4. ábláza Megnevezés 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Pénzügyi eszközök 1 104,0 1 074,0 1 134,0 1 132,0 1 136,0 1 251,0 1 483,0 1 453,0 készpénz, beéek 220,5 212,6 243,0 241,2 274,6 382,1 522,3 544,5 nem részvény érékpapírok 76,9 55,3 70,7 52,5 42,5 50,7 89,4 25,6 hielek, kölcsönök 70,6 71,3 79,4 84,2 82,8 60,8 63,9 79,3 ulajdonosi részesedések 697,7 692,2 697,5 705,9 710,5 700,3 754,5 746,4 ebbõl õzsdei részvény 19,4 25,6 36,3 45,4 45,4 25,6 18,7 4,3 befekeési jegy 15,8 14,1 16,7 15,7 11,8 16,4 13,2 9,6 egyéb részvény, részesedés 662,5 652,5 644,5 644,7 653,3 653,3 722,5 732,5 Köelezeségek 400,0 426,0 533,0 647,0 822,0 1030,0 1208,0 1.297,0 nem részvényérékpapírok 24,5 5,7 6,5 4,4 27,4 209,2 436,5 485 hielek, kölcsönök 241,6 276,7 366,6 415,4 543,8 576,8 564,8 594 ebbõl hielek hazai hielinézeekõl 115,1 144,0 182,4 241,5 347,3 358,5 348,4 379 külföldrõl felve hielek 46,9 62,4 83,7 100,3 122,9 132,2 131,7 148,0 Neó pénzügyi vagyon* 5,0 43,7 160,0 339,7 427,2 447,6 576,5 *Az SNA-meodikáól elérõen számío érék. Forrás: MNB 478
Közpoliikai kihívások az új évizedben ge korláozo, az önkormányzaok feladaelláási köelezesége a gazdasági ársaság pénzügyi nehézségei eseén is megvan. E mérlegéelek a formális számvieli megközelíés alapján eszközök (poziív vagyon), mégis a szó közgazdasági érelmében nem azok, inkább köelezeségek, mivel e vállalaok olyan feladaoka lának el romló állapoú eszközparkkal, amelyek bizosíásá az önkormányzaok nem szüneheik meg. Akár a víziközmû-hálózara, akár a városi ömegközlekedési hálózaokra, illeve az ezeke mûködeõ gazdasági ársaságokra gondolunk, az lájuk, hogy ezek mûködésében jelenõs kockázaok vannak. E ársaságok eseleges hielei a ulajdonos álalában garanálja. 45 Ezér úgy gondolkoduk, hogy a pénzügyi eszközök és köelezeségek különbségébõl levonuk az egyéb részvények és részesedések éréké. Ezeke a köelezõ önkormányzai feladao elláó önkormányzai ulajdonú gazdasági ársaságokban lévõ részesedéseke ilyen módon semleges, ehá vagyon nem növelõ és nem csökkenõ éelkén érelmezük. Önmagában problémá jelen, hogy lényegében nincs információ az önkormányzai gazdaság kvázifiskális szekoráról. Az 5. áblázaban ösz- ÖNKORMÁNYZATI TULAJDONÚ GAZDASÁGI TÁRSASÁGOK ÉS TULAJDONOS ÖNKORMÁNYZATOK SZÁMA 5. ábláza Többségi önkormányzai/öbbcélú 0 50 százalékban önkormányzai/öbbcélú Önkormányzaípus kisérségi ársulási ulajdonú kisérségi ársulási ulajdonú gazdasági ársaságok gazdasági ársaságok Fõváros Társaságok, 40 4 ulajdonos önkormányza 1 1 Fõvárosi kerüle ársaságok 69 40 ulajdonos önkormányza 20 20 Község ársaságok 509 669 ulajdonos önkormányza 828 828 Megye ársaságok 28 59 ulajdonos önkormányza 14 14 Megyei jogú város ársaságok 198 141 ulajdonos önkormányza 23 23 Nagyközség ársaságok 52 54 ulajdonos önkormányza 61 61 Város ársaságok 422 431 ulajdonos önkormányza 201 201 Ósszesen ársaságok 1318 1398 ulajdonos önkormányza 1148 1148 Forrás: Magyar Államkincsár 479
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA szefoglaluk azoka az információka, amelyek 2007-re vonakozóan az államházarási információs rendszerbõl erre a gazdasági szereplõ körre kinyerheõ. Mivel a különbözõ önkormányzaípusoknál a gazdasági ársaságok szerepe elér, ezér ebben a bonásban közöljük az adaoka. Az önkormányzai ulajdonú gazdasági ársaságok pénzügyi helyzeérõl, szerepérõl a jelenlegi államházarási információs rendszerben és az adósaiszikák alapján csak sejéseink lehenek. 46 Az önkormányzai ulajdonú közüzemi vállalaok jelenõségének nagyságrendjé jelzi a HVG TOP 500 kimuaása. 47 A fõváros eseébõl az láhaó, hogy a közszolgálaó vállalaok fonos részé jelenik az önkormányzai gazdaságnak, hiszen csak az 5 legnagyobb vállala alkalmazoainak száma 20 000 körüli. 2008-ban a Fõvárosi Önkormányza GFS-rendszerben számío kölségveési kiadásai 436,5 milliárd forino eek ki. A legnagyobb, 100 százalékos fõvárosi közszolgálaó vállalaok éves árbevéele a Fõvárosi Önkormányza kölségveésének 38 százaléka (a felsorol összes gazdasági ársaságo figyelembe véve 51 százaléka). A megyei jogú városok eseében is jelenõs súly képviselnek. A Debreceni Vagyonkezelõ Zr. HVG TOP-lisájának 375. helyén van 20 milliárd forinos éves árbevéellel. Ez a város kölségveési kiadásainak 40 százalék körüli éréke. NÉHÁNY GONDOLAT AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER KORSZERÛSÍTÉSÉVEL KAPCSOLATOSAN Az elõzõ részben bemuao helyzekép is megerõsíi az a öbbségi szakmai vélemény, amely szerin szükséges a 20 éves rendszer paradigmaikus újragondolása. Ebben a részben erre vonakozó gondolaainka fejjük ki oly módon, hogy ezzel kapcsolao eremünk az ÁSZKUT-ban zajlo más kuaási programok javaslaaival. 48 Úgy gondoljuk, hogy a helyi önkormányzai rendszer jeleni a közszekor érdemi korszerûsíésének kulcserüleé. Nem azér, mer i kölik el a legöbb pénz, még azér sem, mer az gondoljuk, hogy i volnának a legnagyobb aralékok. Az ok ennél egyszerûbb és egyben összeeebb. Ualunk a szekor álal beölö konflikuskonéneri szerepre 49 és arra, hogy a megvalósul decenralizáció a szubszidiariás elvének érvényesülésé kevéssé ámogaja. Haározoan úgy gondoljuk, hogy az elõünk álló idõszak problémáinak jelenõs része (környezevédelem erén a szennyvíziszíással kapcsolaos EU-s köelezesége eljesíése, a elephelyi versenyképesség javíása, foglalkozaás, roma inegráció megvalósíása, a mélyszegénység kezelése sb.) sem oldhaó meg a helyi önkormányzai rendszer modernizálása nélkül. További fonos érvünk, hogy az állami feladavállalás újragondolásának 50 és a prioriások árendezésének kulcskérdése a közponi és a helyi szin közöi feladaárendezés. Az gondoljuk, hogy a rendszerszerû reformok kidolgozása öbb szakma és a szakpoliikusok együmûködésének eredménye lehe. Abban is bizosak vagyunk, hogy öbb leheséges és éleképes megoldás léezik. A kövekezõkben az kívánjuk bemuani, hogy mikén leheséges elkerülni a jelenlegi magyar modell szüleési hibájá, nevezeesen az, hogy különbözõ nemzeközi modellek elemeinek felhasználásával egy újabb öszvér szülessen. Az önkormányzai szekor paradigmaikus, áfogó korszerûsíésé ké vonakozásban is rendszerszerûen szükséges megközelíeni. Egyfelõl lényeges konziszenciakérdés a hazai közpoliikai konsellációba örénõ illeszkedés, vagyis a kormányzai szinek közöi feladamegoszás koherens rendszere, a vállal közfeladaok aralmának világos és finanszírozhaó mérékû meghaározása. 51 Másfelõl maga a szubnacionális kormányzai problémá is komplexen, legalább négy dimenzióban célszerû 480
Közpoliikai kihívások az új évizedben megragadni. Ezen dimenziók alapján számos ha nem is végelen számú jó megoldás léezik. Egy valami bizosan állíhaunk. A szerkezei reformok során bármelyik dimenzió figyelmen kívül hagyása szükségszerûen inkonziszenciához veze. Amikor a komplexiásról beszélünk, nem az állíjuk, hogy egyelen rohammal szükséges/leheséges a probléma megoldása. Az egyes részreformoknak azonban konziszensnek kell lennie és valamiféle szakmai és poliikai konszenzuson alapuló vízió kell szem elõ araniuk. A kövekezõkben azoka a fõ kérdéseke szerenénk felveni, amelyek a különbözõ kuaások 52 nyomán az önkormányzai reformokkal kapcsolaosan kikrisályosodak. Fonosnak arjuk: a dönések során arra örekedjen a jogalkoó, hogy konziszens rendszer jöjjön lére. 53 Alkományos sáusz, közigazgaási beoszás vonakozásában három kulcskérdés emlíünk. Az egyik a közigazgaási beoszás, illeve az önkormányzaok álal végze államigazgaási feladaok elepíése. A másik az önkormányzai középszin megerõsíésének szükségessége. Fonos kérdés volna a megyei jogú városok kiválságos és nemzeközileg ismerelen sáuszának és ezzel a lyukas középszinek helyzeének rendezése. Nem feledkezheünk meg az olcsóbb és éleképes fõvárosmodell kialakíásának égeõ igényérõl sem. Idearozó kérdés az önkormányzaok paralan ulajdonosi jogosíványainak korláozása, amely mindenféle közpoliikai reform egy fonos echnikai akadálya. Az a véleményem, hogy a elepülések önkormányzáshoz való jogának elvéele az eredményes és haékony helyi közfelada-elláás megeremésének nem feléele. E lépés poliikai és közpoliikai kölségei lényegesen meghaladnák ennek hasznai. Önkormányzai feladaelepíés kapcsán három kérdés kell mindenképpen megoldani. Az elsõ, hogy milyen körben kövekezzen be a közponi szinrõl örénõ feladadecenralizálás, a helyi szinrõl a recenralizálás? A második, hogy milyen jogi echnikával oldhaó meg a elepülések (község, város, nagyváros), illeve regionális képzõdmények (kisérség, agglomeráció, régió) közöi differenciál felada- és haáskör-elepíés? A harmadik, hogy az igen különbözõ üzemgazdasági sajáosságokkal rendelkezõ szolgálaások (közigazgaás, humán szolgálaások, infrasrukúra-mûködeés) eseében melyek legyenek a elepülésközi köelezõ összefogással elláandó feladaok és milyen kereek közö valósuljon meg a köelezõ ársulás. A megoldás szoros összefüggésben van azzal az áfogó kérdéssel, amely úgy szól, hogy milyen szerepe ölsön be az állam Magyarországon? Az önkormányzai feladaelláás szervezei kereeinek korszerûsíése kapcsán á kell ekineni a kölségveési inézményi kereek és a kölségveési szekoron kívüli (sajá ulajdonú gazdasági ársaság, privá gazdasági ársaság, PPP, nonprofi szervezeek 54 ) feladaelláás eré és mûködési szabályai. A kölségveési szervek gazdálkodásának korszerûsíése melle a közfelada-elláás vonakozásban a nem kölségveési rendben gazdálkodó szervezeeknél felhasznál közpénzek és közösségi vagyon felei ellenõrzés erõsíésével, különösen a köelezõ önkormányzai feladao elláó gazdasági ársaságok speciális corporae governance szabályainak bevezeésé szükséges megvalósíani. 55 Külön jelenõsége ulajdoníunk az önkormányzai beruházási evékenység jobb szervezésének. A pénzügyi rendszer kérdésébe arozik a finanszírozási rendszer (forrásszerkeze és forrásallokáció) és a pénzügyi fegyelem inézményes bizosíékrendszere. A forrásszerkeze és forrásallokáció vonakozásában a sajá jogú és a más kormányzai szinekõl kapo források arányának kérdései, az önkormányzai szolgálaások adó- vagy díjfinanszírozás dilemmái, a helyi adók rendszerének, a közponi mûködeési, kiegyenlíõ, illeve fejleszési ranszferek allokációs mechanizmusainak milyensége jelen- 481
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA ik a leglényegesebb kérdéseke. Döneni kell az adómegoszás új szabályairól és az állami hozzájárulások allokációs eszközeirõl. Alapkérdés, hogy az allokáció logikája a szabad vagy a köö felhasználású ámogaásokhoz igazodik-e, és milyen célba juaási rendszer alkalmazunk. A szélesedõ szubnacionális feladaokhoz illeszkedõ adekvá ámogaási rendszer éles nemzeközi viák árgya. 56 Via van a szabad és köö felhasználású ámogaások arányáról éppúgy, min a célszerû helyi adózaás és adómegoszási megoldásokról. A célba juaás 57 eseében is öbbféle megoldás lászik leheségesnek. Így a éeles feladavizsgálaon alapuló ámogaási rendszer (ez érvényesül a köö felhasználású normaívák egy részénél) éppúgy, min az indikáoros célba juaás (a normaív állami ámogaások ipikus példák erre), vagy az önkijelölés rendszere. Ez uóbbi érvényesül a fejleszési források pályázai eloszásában, valamin a kiegészíõ mûködési ámogaások (például ÖNHIKI) eseében. A echnikák közöi válaszás a ámogaási célok és az allokációs kölségek számbavéelén alapulha. Figyelembe kell venni, hogy az egyes echnikáknak milyen öszönzõ haása van. A pályázaás, amely klasszikus önkijelölõ echnika számos eseben (ahogy ez az elmúl 20 eszendõ önkormányzai fejleszésfinanszírozása muaja) kimondoan diszfunkcionális. A éeles feladavizsgálaon alapuló allokáció kölségei magasak, alkalmazása nyilván alapos végiggondolás igényel. Ezzel is összefüggésben nem spórolhaó meg a mainál jobb gazdálkodás alapjá jelenõ információgazdálkodási rendszer lérehozása, illeve a nemzegazdasági és helyi sraégiai és pénzügyi ervezés feléeleinek bizosíása. A pénzügyi fegyelem inézményrendszere vonakozásában ké kulcskérdés fogalmazhaó meg. Az egyik az önkormányzai hielfelvéeli korlá keményíése. Ennek alapja az egységes önkormányzai pénzalap inézményének megszüneése. További eleme a szabályozásnak, hogy az önkormányzai szekor összes felhalmozási célú hielfelvéele ne veszélyezesse a nemzegazdasági szinû ESA-deficicél elérésé, vagy ha úgy eszik, az önkormányzai szekor deficikvóájának meghaározása. Más szavakkal az mondhajuk, hogy a kölségveés szabályalapúságá 58 ki kell erjeszeni az önkormányzai szekorra. 59 Végül, de nem uolsó sorban, a hielfelvéel mérékének igazodnia kell az önkormányza pénzügyi kapaciásához, vagyis el kell kerülni a fizeésképelensége. Az önkormányzaok pénzügyi fegyelmének másik fonos inézményi bizosíéka az ellenõrzési rendszer korszerûsíése. Harmonizálni szükséges a MÁK korláozo és elõzees ellenõrzési jogosíványai, a örvényességi ellenõrzés helyreállíásának és érdemi szerepének javíásának leheõségei, a szakellenõrzések, a köelezõ önkormányzai könyvvizsgála szerepé és a függelen számvevõszéki ellenõrzés. A reformnak a jelenleginél eredményesebb feladaelláás, a mainál lényegesen áláhaóbb mûködés és a rendszerben rejlõ pazarlás csökkenésé kell szolgálnia. Az eredményes reformok rendszerszerû válozaások eredményekén valósulhanak meg. Ugyanakkor láni kell, hogy a anulmány korábbi részeiben bemuao helyzebõl adódóan bármely paradigmaikus önkormányzai reform ké kérdés nem kerülhe meg. Az egyik, hogy szembe kell nézni a pénzügyi kockázaok kövekezményeivel. Végig kell gondolni az önkormányzaok forrásszerkezeé ez jelenõs mérékben összefügg az adórendszerrel kapcsolaos kormányzai elképzelésekkel -, a forráshiányos elepülések helyzeének kezelésé és a felhalmozo önkormányzai köelezeségek (mérlegben szereplõ és azon kívüli adósság) kezelésé. Ez uóbbi különösen akkor fonos, ha válozás örénik a mai önkormányzaípusok felada-, haáskörében és ezzel forrásszerkezeében. A másik, hogy az államházarás jelenlegi információs és ervezési rendszerének korszerûsíése nélkül a válozaások szándékol közpoliikai 482
Közpoliikai kihívások az új évizedben haásai elmaradnak. 60 Mindké ényezõ az jeleni, hogy a viszonylag gyorsan kivielezheõ szimbolikus reformok (önkormányzai képviselõi lészámok megválozaása) uán az érdemi mûködésbeli válozásoka hozó lépések áfuási ideje akár öbb év is lehe. A erüle komplexiása mia nem elképzelheõ a big bang -szerû reform. Leheséges kiindulás jelenhe valamilyen szimbolikus reform, de a paradigmaikus áalakíás részben függ az állam és önkormányza feladamegoszásáól, a közigazgaási rendszer és a jóléi rendszerekkel kapcsolaos közpoliikai megoldásokól. A kiéleze fiskális helyze pedig ovábbi nehezíõ feléel jelen a isza megoldások végrehajása szemponjából. 61 A pénzügyi rendszer vonakozásában három, már az áalakíás megkezdésekor megkerülheelen kérdés megválaszolása indokol. Hogyan oldhaó meg a felada-forrás egyensúly helyreállíása? Ez felvei az önkormányzaok forrásszerkezeének (helyi adók, megoszo adók és állami hozzájárulások aránya) kérdésé. Ez szoros összefüggésben áll az adórendszer egészének kérdésével. A gazdálkodási feléelek, ezen belül is a forrásszabályozási rendszer kiszámíhaóvá és ranszparenssé éelének kérdése. Szükséges a ké kormányzai szin közöi bizalmi viszony visszaállíása, a kooperaív magaarás feléeleinek megeremése. Ebbe beleérve a forrásszabályozás kiegyenlíõ és öszönzõ haásainak mainál lényegesen jobb érvényesülésé. A vagyongazdálkodással kapcsolaos felelõsségi viszonyok rendezése. A hosszú ávú köelezeségvállalások szabályozása, a ulajdonosi jogosíványok újragondolása, mind a felada és az az szolgáló vagyonömeg összhangjának bizosíása, illeve a vagyon felélésének megakadályozása. A paradigmaikus reformok kidolgozása ermészeesen széles körû és összehangol cselekvés igényel. Bízom abban, hogy az ÁSZKUT konferenciája hozzájárul e folyamahoz. JEGYZETEK 1 Lásd például Davey (2000), Horváh (2009), Pálné (2008), Vigvári (2008) 2 A fogalma a nemzeközi irodalom, ezen belül is Offe alapján elõször Pálné (1990) muaa be. Lásd még Ágh (2006) és Vigvári (2009) 3 Lásd Vigvári (2006a) 4 Lásd Szalai (2002) 5 Ezzel kapcsolaosan lásd Lórán (2009), Pálné (2008), Varga (2004) és Vigvári (2008) 6 Az üzlei szekorban megszoko szolvencia kifejezés azér nem használjuk, mer az önkormányzaok joguód nélkül nem számolhaók fel. 7 Erre az ÁSZKUT kuaási ervében szereplõ kövekezõ kuaásban kerül sor. 8 Lásd ÁSZKUT (2009a) 9 A eljesség igénye nélkül ualok az ÁSZ közpénzügyi éziseire Állami Számvevõszék (2007) és Kassó Zsuzsa munkáira. Kassó (2006a) és Kassó (2006b) 10 Emelle nem alkalmasak arra sem, hogy a eljesíményalapú kölségveési ervezés és a kölségérzékeny gazdálkodás ámogassák. 11 A pénzügyi saiszikáka a Magyar Nemzei Bank készíi. 12 A pénzügyi muaószámokról lásd Béhm (1997) kézikönyvé 13 A fogalom elmélei háerének bemuaása széfeszíené az elõadás kereei. Lásd László Zsámboki (1995) 14 Mivel az önkormányzaok álal készíe vagyonmérlegek adaainak megbízhaósága és hosszú ávú összehasonlíhaósága kérdéses (lásd errõl Kassó, 2006a; Kassó, 2006b), ezér a kölségveési adaokból örénõ kiindulás elõny jelen. 483
SZÁMVEVÕSZÉKI KONFERENCIA 15 A kölségveési defici különbözõ fogalmai részleesen elemzi Gyõrffi Vigvári Zsúgyel (2009). 16 A nemzeközi gyakorlaban is ezek lászanak kikrisályosodni. Lásd a különbözõ minõsíõ (raing-) cégek módszeranai, vagy az INTOSAI államadósággal foglalkozó munkacsoporjának anyagá (INTO- SAI, 2003) 17 A célba juaás ala az érjük, hogy a közponi ámogaások a kiválani kíván felada finanszírozásá és/vagy öszönzõ haás fejik-e ki. A célba juaás leheséges echnikáiról lásd Barr (2009) 6. fejezeé. 18 A vagyonmérlegben szereplõ információk megbízhaalansága mia nem javasoljuk a vagyonmérlegbõl számío sandard indikáorok használaá. 19 Lásd például lízing és a PPP különbözõ ípusai, sajáos vadhajáskén megjelen a hosszú lejáraú váló is. 20 Ennek elmélei jelenõségé az adja, hogy a kölségveési aranyszabály az mondja: hielfinanszírozás felhalmozási kiadásoknál engedheõ meg. 29 Erre nemcsak fiskális okokból volna szükség, hanem azér is, hogy a nem prudens gazdálkodásnak meglegyenek a kövekezményei. 30 Nem isméeljük meg az ÁSZKUT (2009a)-ben ado elemzés és érékelés. 31 2007 áprilisában Veres János, akkori pénzügyminiszer egy elõadásában kiláásba helyeze a szigoríás, az év õszén a kormány benyújoa az önkormányzai örvény. 88. -ához a módosíási javaslao. 32 Ezek a különbözõ valuák elérõ kamaszinjének jövedelemszerzésre örénõ kihasználásá jelenõ sajáos spekulációs mûveleek. 33 Az önkormányzaok külsõ forrásbevonásával kapcsolaosan lásd El Daher, S. 1997; El Daher, S. 2004; Kopányi Vigvári (2003) 34 Az EU-jogra örénõ hivakozás közbeszerzési szakérõk szerin nem állja meg a helyé. 35 Persze ez sem szabad abszoluizálni. 21 Ilyen ese az, amikor jogszabályban meghaározzák, hogy a hielfelvéeli korlá számíása során milyen éelek veheõk figyelembe. 22 Az adómegoszás szabályainak folyamaos válozása i a legjobb példa. 23 Helyi adó, illeék, szabálysérési bírságok. 24 Az önkormányzai örvény gazdálkodási szabályok ekineében a korábban elkezdõdö anácsi reformok lezárásának ekinheõ. A mai pénzügyi rendszer számos eleme már a kéharmados örvény elõ elkészül. 25 A vidéki gazdaság leépülésébõl adódó foglalkozaási problémák és az ebbõl adódó mélyszegénység ipikusan ilyen. 26 Közismer eszközök az ÖNHIKI ( a kölségveési örvény 6/1. melléklee) és a mûködésképelen önkormányzaok kiegészíõ ámogaása ( a kölségveési örvény 6/3. melléklee). 27 Lásd például a Price Waerhouse Coopers 2010 májusában Eladósodo önkormányzaok címmel kiado anyagá. 28 Lásd PwC (2010) 36 Ilyen szabályozási arbirázs célja lehe valamilyen kölségveési szabály kikerülése, illeve az érine válaszók, neán poliikai esüleek megéveszése. 37 Lásd a pénzügyi muaószámokkal kapcsolaos fejezee. 38 Az MNB a pénzügyi sabiliási jelenéseinek megalapozásához a hazai bankrendszer szereplõi 2003 óa évene készer kérdõíves felmérésben megkérdezi hielkihelyezéseikrõl. A vállalai és lakossági hielkihelyezések melle 2007 õszéõl az önkormányzai hielezés is a felmérés árgya le. 39 Például az, hogy az önkormányzai alkalmazoak és önkormányzai ulajdonú vállalaainak bankkapcsolaai is a számlavezeõ bankhoz koncenrálódnak. 40 Az ÁSZKUT (2009a) elemzésében javasol kincsár megvalósíása eseén az önkormányzaok vélheõen kevésbé vonzó finanszírozási célpono jelenenének, és/vagy a bankok emelnék az álaluk nyújo finanszírozás kockázai felárá. 41 Ezér is fonos a korábbiakban bemuao új muaószám rendszer. 42 A már emlíe kölségveésen kívüli kockázaok nem ükrözõdnek. 484