JELENTÉS a Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2009. évi ellenőrzéséről 0944 2009. november
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-3001-4/24/22/2009. Témaszám: 933 Vizsgálat-azonosító szám: V0452 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Molnár Gyula Mihály igazgatóhelyettes Az ellenőrzést végezték: Dr. Kiss Károly tanácsadó Köllödné Gátai Mária számvevő Nagy Ervin Barnabás számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés Budapest Főváros XVII. kerület Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2006. évi átfogó ellenőrzéséről Jelentés a helyi és helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodási rendszerének 2006. évi átfogó és egyéb szabályszerűségi ellenőrzéséről Jelentés a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek 2007. évi megosztásáról szóló önkormányzati rendelet felülvizsgálatáról sorszáma 0658 0726 0756 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 16 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 26 1. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzete 26 1.1. A tervezett költségvetési bevételek és kiadások alapján a költségvetési egyensúly alakulása, a költségvetési hiány oka, finanszírozásának tervezett módja és a költségvetési hiány megállapításának szabályszerűsége 26 1.2. A teljesített költségvetési bevételek és kiadások alapján a pénzügyi egyensúly alakulása, a pénzügyi hiány oka, finanszírozásának módja és hatása a pénzügyi helyzetre az eladósodás, valamint a fizetőképesség szempontjából 28 2. Az Önkormányzat felkészültsége az európai uniós források igénylésére és felhasználására, valamint az elektronikus közszolgáltatási feladatok ellátására 34 2.1. Az európai uniós források igénybevételére és a várható támogatás felhasználására történt felkészülés szabályozottságának, szervezettségének eredményessége 34 2.1.1. Az európai uniós forrásokra történő pályázatok benyújtására vonatkozó döntések összhangja a fejlesztési célkitűzésekkel 34 2.1.2. Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódóan a pályázatfigyelés, a pályázatkészítés, valamint az európai uniós támogatással megvalósuló fejlesztés lebonyolítása belső rendjének szabályozottsága, a végrehajtás személyi, szervezeti feltételei, az ellenőrzési feladatok meghatározása 38 2.1.3. A fejlesztési feladat lebonyolításánál a feladatellátás rendjére, az ellenőrzési feladatok teljesítésére, valamint a felelősségi szabályokra vonatkozó előírások betartása 39 2.2. Az elektronikus közszolgáltatás feltételeinek kialakítása, a közérdekű gazdálkodási adatok elektronikus közzététele 41 3. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljai 45 3.1. A szabályozottság kockázata a költségvetés tervezési, gazdálkodási, beszámolási és a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési feladatoknál 45 3.2. A belső kontrollok működése az önkormányzati források szabályszerű felhasználásában, a költségvetési tervezés, gazdálkodás, beszámolás folyamataiban 47 1
3.3. A belső ellenőrzési kötelezettség teljesítése, javaslatainak hasznosulása 50 4. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján készített intézkedési terv végrehajtása, eredményessége 54 4.1. Az Önkormányzat gazdálkodási rendszerének átfogó ellenőrzése során tett javaslatok végrehajtására tervezett intézkedések megvalósulása 54 4.2. A zárszámadáshoz kapcsolódó (állami hozzájárulások, támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzése), valamint a további vizsgálatok esetében a megállapítások, javaslatok alapján tett intézkedések 61 MELLÉKLETEK 1. számú Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatok, mutatószámok (1 oldal) 2. számú Az önkormányzati vagyon alakulása (1 oldal) 2/a. számú Az önkormányzati kötelezettségek alakulása (1 oldal) 3. számú Az Önkormányzat 2006-2009. évi költségvetési előirányzatainak és 2006-2008. évi pénzügyi teljesítéseinek alakulása (1 oldal) 4. számú Tanúsítvány az európai uniós forrásokkal támogatott célok és programok 2006-2009. évi tervezett és teljesített adatairól (1 oldal) 5. számú Adatlap az európai uniós forrással támogatott a belterületi utak fejlesztéséről (3 oldal) 6. számú Riz Levente úr, Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzata polgármestere által adott tájékoztatás (3 oldal) 7. számú Riz Levente úr, Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzata polgármestere tájékoztatására adott válasz (2 oldal) 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Törvények Áht. Eisztv. Fot. Htv. Ötv. az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény Rendeletek 2006. évi költségvetési rendelet 2006. évi zárszámadási rendelet 2007. évi költségvetési rendelet 2007. évi zárszámadási rendelet 2008. évi költségvetési rendelet 2008. évi zárszámadási rendelet 2009. évi költségvetési rendelet Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának 5/2006. (III. 9.) számú rendelete a 2006. évi költségvetésről Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzata Önkormányzatának 22/2007. (V. 22.) számú rendelete a 2006. évi zárszámadásáról Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának 6/2007. (III. 14.) számú rendelete a 2007. évi költségvetésről Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának 21/2008. (V. 19.) számú rendelete a 2007. évi zárszámadásáról Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának 9/2008. (III. 19.) számú rendelete a 2008. évi költségvetésről Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának 22/2009. (V. 22.) számú rendelete a 2008. évi zárszámadásáról Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának 13/2009. (III. 13.) számú rendelete a 2009. évi költségvetésről Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Ber. a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 18/2005. (XII. 27.) IHM. rendelet önkormányzati SzMSz a közzétételi listákon szereplő adatok közzétételéhez szükséges közérdekű adatok közzétételéről szóló 18/2005. (XII. 27.) IHM rendelet Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának 21/2003. (V. 7.) számú rendelete az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról 3
vagyongazdálkodási rendelet Vhr. Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának 52/2004. (X. 27.) számú rendelete az önkormányzat vagyonáról való rendelkezési jog gyakorlásának szabályairól az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet Szórövidítések ÁROP ÁSZ EGT Norvég Finanszírozási Mechanizmus EKOP e-közigazgatás EU Programiroda euro FEUVE gazdasági program Informatikai fejlesztési program Integrált városfejlesztési stratégia jegyző Képviselő-testület kisebbségi önkormányzatok KMOP Közlekedésfejlesztési akcióterv NFT ÚMFT Államreform Operatív Program Állami Számvevőszék az Európai Gazdasági Térség és a Norvég Finanszírozási Mechanizmusok Közösségi Kezdeményezés ÚMFT Elektronikus Közigazgatási Operatív Program elektronikus közigazgatás Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzata Polgármesteri hivatalának EU Programirodája az Európai Unió közös valutája folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Budapest Főváros XVII. Kerület Rákosmente Önkormányzatának Képviselő-testülete által a 2009-2010. évekre szóló 632/2008. (XII. 11.) számú határozatában jóváhagyott gazdasági programja Budapest Főváros XVII. Kerület Rákosmente Önkormányzatának Képviselő-testülete által a 75/2007. (III. 22.) számú határozatában elfogadott informatikai fejlesztési programja Budapest Főváros XVII. Kerület Rákosmente Önkormányzatának Képviselő-testülete által a 296/2008. (VI. 11.) számú határozatában elfogadott integrált városfejlesztési stratégiája Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzat Jegyzője Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának Képviselő-testülete Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente bolgár, cigány, görög, lengyel, német, örmény, román, ruszin, szlovák Kisebbségi Önkormányzatai Közép-magyarországi Operatív Program Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának Képviselő-testülete által 454/2007. (XII. 13.) számú határozatával elfogadott Közlekedésfejlesztési akcióterve Nemzeti Fejlesztési Terv 4
Önkormányzat PEJ Pénzügyi bizottság Polgármesteri hivatali SzMSz polgármester Polgármesteri hivatal Polgármesteri iroda Rákosmente Kft. szakmai teljesítésigazolásra vonatkozó utasítás 1 szakmai teljesítésigazolásra vonatkozó utasítás 2 szakmai teljesítésigazolásra vonatkozó utasítás 3 TÁMOP ÚMFT Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzata Projekt Előrehaladási Jelentés Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának Pénzügyi Bizottsága Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzata Képviselő-testület 380/2007. (VIII. 30.) számú határozata a Polgármesteri Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatáról Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzatának Polgármestere Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzat Polgármesteri hivatala Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzat Polgármesteri hivatalának Polgármesteri Irodája Rákosmente Városüzemeltető, Kivitelező, Karbantartó és Szolgáltató Korlátolt Felelősségű Társaság A szerződések, megrendelések, megállapodások teljesítésének szakmai igazolásáról kiadott 4/2007. számú polgármesteri és jegyzői együttes utasítás A szerződések, megrendelések, megállapodások teljesítésének szakmai igazolásáról kiadott 2/2008. számú polgármesteri és jegyzői együttes utasítás A szerződések, megrendelések, megállapodások teljesítésének szakmai igazolásáról kiadott 1/2009. számú polgármesteri és jegyzői együttes utasítás ÚMFT Társadalmi Megújulás Operatív Program Új Magyarország Fejlesztési Terv 5
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR 1. elektronikus szolgáltatási szint 2. elektronikus szolgáltatási szint 3. elektronikus szolgáltatási szint 4. elektronikus szolgáltatási szint EMIR európai uniós források fejlesztési feladat (projekt) fejlesztési célkitűzés Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan információs, tájékoztató szolgáltatás, amely csak általános információkat közöl az adott üggyel kapcsolatos teendőkről és a szükséges dokumentumokról. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan egyirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely az 1. szinten túl biztosítja az adott ügy intézéséhez szükséges dokumentumok, nyomtatványok letöltését, és azok ellenőrzéssel, vagy ellenőrzés nélküli elektronikus kitöltését, amely esetben a dokumentumok benyújtása hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan kétirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely közvetlen, vagy ellenőrzött kitöltésű dokumentum segítségével biztosítja az elektronikus adatbevitelt és a bevitt adatok ellenőrzését. Az ügy indításához, intézéséhez személyes megjelenés nem szükséges, de az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés (határozat, egyéb aktus) közlése, valamint a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan teljes közvetlen kétirányú ügyintézési folyamatot biztosító szolgáltatás, amikor az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés is elektronikus úton kerül közlésre, illetve a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés elektronikus úton is intézhető. Egységes Monitoring Informatikai Rendszer az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló programok, projektek figyelemmel kísérésére kialakított számítógépes nyilvántartási rendszer, amely a programok és a projektek adatait gyűjti, rendszerezi és tartja nyilván. A támogatott projekt megvalósítása érdekében, a fejlesztés lebonyolítása során felmerült kiadások finanszírozási forrása. A fejlesztési feladat (projekt) tartalmilag és formailag részletesen kidolgozott, megfelelő pénzügyi háttérrel és végrehajtási ütemezéssel rendelkező fejlesztési terv, amely illeszkedik az Európai Unió, illetve a Nemzeti Fejlesztési Terv és az Új Magyarország Fejlesztési Terv által támogatott programokhoz. Az önkormányzat által ellátott kötelező, vagy önként vállalt feladatok biztosításának mennyiségi, vagy minőségi fejlesztésére vonatkozó terv. A mennyiségi fejlesztés megvalósulhat beszerzéssel, létesítéssel, bővítéssel, átalakítással. 7
hazai társfinanszírozás irányító hatóság kedvezményezett központi program lebonyolítás operatív program Nemzeti Fejlesztési Terv A központi költségvetési és az elkülönített állami pénzalapokból származó finanszírozás. A strukturális alapok és a Kohéziós alap forrásainak szabályszerű, hatékony és eredményes felhasználásához szükséges intézményrendszer felső eleme. Az irányító hatóság általános és átfogó felelősséget visel a programok, projektek hatékony és szabályszerű végrehajtásáért. Felelősségi köréből eredően ellenőrzi a közösségi, valamint a hazai jogszabályok betartását, koordinálja az európai uniós források szétosztásának folyamatát, irányítja az intézményrendszer, a statisztikai és a pénzügyi nyilvántartási rendszer működését. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv Irányító Hatósága közreműködik az Operatív Program véglegesítésében, irányítja az Operatív Program Program-kiegészítő Dokumentum kidolgozását, és közreműködő szerepet vállal e dokumentumoknak az Európai Bizottsággal történő tárgyalásaiban. Az Irányító Hatóság részt vesz továbbá a költségvetési tervezésében, valamint közreműködő szervezetek bevonásával irányítja a meghirdetett pályázatok és a központi programok végrehajtását. Az a helyi önkormányzat, amely a támogatási szerződést kedvezményezettként aláírja, a projektet, illetve a központi programhoz kapcsolódó támogatott önkormányzati programot végrehajtja. Az ország egészére, több régióra, egy régióra vonatkozó, de mindenképpen az önkormányzat közigazgatási területén túlmutató program, amelynél a támogatott programok kiválasztása pályáztatás nélkül, előre meghatározott feltételrendszer szerint történik, a kedvezményezettek közvetlen megkeresésével. Az Európai Unió pénzügyi alapja a Kohéziós alap, a környezetvédelem és a közlekedés terén nyújt lehetőséget az egyes tagországoknak központi programok megvalósítására. Az európai uniós források felhasználásával megvalósuló fejlesztésre irányuló műszaki, gazdasági (pénzügyi) tevékenységet magában foglaló szervezési, irányítási szolgáltatás. A szervezési szolgáltatás kiterjedhet a pályázatkészítésre, a közbeszerzési eljárás lebonyolításán keresztül a folyamatos műszaki ellenőrzésre, a pénzügyi elszámolásra, a műszaki átadás-átvételre, az üzembe helyezésre, illetve a fejlesztési folyamat egyes elemeire. Az Európai Bizottság által jóváhagyott, a Közösségi Támogatási Keret végrehajtására vonatkozó, több évre szóló intézkedésekhez kapcsolódó prioritások egységes rendszerét tartalmazó dokumentum. Helyzetelemzést, stratégiát a tervezett fejlesztési területek prioritásait, azok céljait és pénzügyi forrásaik megjelölését tartalmazó dokumentum, amelyet a Magyar Köztársaság 8
regionális program Új Magyarország Fejlesztési Terv támogatási szerződés készített az Európai Unió programozási irányelveinek, célkitűzéseinek megfelelően a fejlődésben lemaradó régiók fejlődésének és strukturális átalakulásának elősegítésére a kiemelt szükségletekre figyelemmel. A Nemzeti Fejlesztési Terv stratégiai fejezetének célja, hogy a 2004-2006 közötti időszakra kijelölje Magyarország Strukturális Alapokból támogatható fejlesztéspolitikai célkitűzéseit és prioritásait. A Strukturális Alapok operatív programjai: Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP); Gazdasági Versenyképesség Operatív Program (GVOP); Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP); Környezetvédelmi és Infrastruktúra-fejlesztési Operatív Program (KIOP); Regionális Fejlesztési Operatív Program (ROP). Az ágazati és regionális prioritásokat egyaránt tartalmazó operatív program regionális prioritása, illetve támogatási konstrukciója. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv célja a foglalkoztatás bővítése és a tartós növekedés feltételeinek megteremtése. Ennek érdekében 2007-2013 között hat kiemelt területen indított el összehangolt állami és európai uniós fejlesztéseket: a gazdaságban, a közlekedésben, a társadalom megújulása érdekében, a környezet és az energetika területén, a területfejlesztésben és az államreform feladataival összefüggésben. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv operatív programjai: Államreform Operatív Program (ÁROP); Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP); Gazdaságfejlesztés Operatív Program (GOP); Környezet és Energia Operatív Program (KEOP); Közlekedés Operatív Program (KÖZOP); Dél-Alföldi Operatív Program (DAOP); Dél-Dunántúli Operatív Program (DDOP); Észak-Alföldi Operatív Program (ÉAOP); Észak-Magyarországi Operatív Program (ÉMOP); Közép-Dunántúli Operatív Program (KDOP); Közép-Magyarországi Operatív Program (KMOP); Nyugat-Dunántúli Operatív Program (NYDOP); Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program (TIOP); Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP). A strukturális alapok esetében az irányító hatóságnak, illetve a Kohéziós Alap esetében a közreműködő szervezeteknek a kedvezményezett önkormányzattal kötött szerződése, amely a támogatás felhasználásának részletes feltételeit tartalmazza. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében támogatott projektek esetében a támogatási szerződést a kedvezményezett és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség nevében eljáró közreműködő szervezet között jön létre. Nagyprojekt esetén a támogatási szerződést az Nemzeti Fejlesztési Ügynökség ellenjegyzi. A támogatási szerződés képezi a megvalósítás nyomon követésének, finanszírozásának és ellenőrzésének alapját. 9
JELENTÉS a Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2009. évi ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Ötv. 92. (1) bekezdése, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3) bekezdése, valamint az Áht. 120/A. (1) bekezdése alapján az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az ellenőrzésre az Országgyűlés illetékes bizottságai részére is átadott, országosan egységes ellenőrzési program szerint került sor. Az Állami Számvevőszék a stratégiájában foglalt célkitűzéseknek megfelelően a helyi önkormányzatok költségvetési gazdálkodási rendszere átfogó ellenőrzésének programját a 2007. évtől megújította, azt kiegészítette további teljesítmény-ellenőrzési elemekkel. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az Önkormányzat: milyen módon biztosította a költségvetési és a pénzügyi egyensúlyt a költségvetésében és annak teljesítése során, valamint változott-e a hiányzó bevételi források pótlásában a finanszírozási célú pénzügyi műveletek jelentősége, hatása; eredményesen készült-e fel a szabályozottság és a szervezettség terén az európai uniós források igénylésére és felhasználására, továbbá biztosította-e az elektronikus közszolgáltatás feltételeit, a gazdálkodási adatok közzétételével a gazdálkodás nyilvánosságát; kialakította-e és működtette-e a külső és a belső feltételeknek megfelelően a költségvetés tervezési, gazdálkodási és zárszámadási feladatai belső kontrollrendszerét 1, ezen tevékenységek szabályszerű ellátásához hozzájárult-e a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés, valamint a belső ellenőrzés; 1 A gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontrollrendszer alatt értjük a kiépített és működő pénzügyi irányítási és szabályozási rendszert, valamint a belső ellenőrzési funkciók ellátásának rendszerét. 11
16BBEVEZETÉS megfelelően hasznosították-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, szabályszerűségi 2 és célszerűségi javaslatait. Az ellenőrzés típusa: átfogó ellenőrzés, amely egy ellenőrzés keretében meghatározott területekre összpontosítva alkalmazza a szabályszerűségi, valamint a teljesítmény-ellenőrzés jellemzőit. Az ellenőrzött időszak: az 1., 2. és 4. programpontok tekintetében a 2006-2008. évek és a 2009. I. negyedéve, a 3. ellenőrzési programpontnál a 2008. év és a 2009. I. negyedéve. Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente lakosainak száma 2009. január 1-jén 85 684 fő volt. A 2006. évi önkormányzati választást követően az Önkormányzat 29 tagú Képviselő-testületének munkáját 12 állandó bizottság segítette. A helyi önkormányzat mellett a 2006. évi önkormányzati választásokat követően kilenc 3 kisebbségi önkormányzat működött. A polgármester a 2006. évi önkormányzati képviselő- és polgármester-választás óta tölti be tisztségét, a jegyző személye a 2007. évben változott. Az Önkormányzat feladatainak végrehajtása érdekében a 2008. évben 43 költségvetési intézményt működtetett, amelyekből kettő önállóan gazdálkodott. A feladatok ellátásában részt vett egy gazdasági társasága, továbbá hét közalapítványa. Az Önkormányzat a 2008. évi költségvetési beszámolója szerint 16 884 millió Ft költségvetési bevételt ért el és 15 049 millió Ft költségvetési kiadást teljesített. A könyvviteli mérleg 2008. december 31-i adata szerint 59 625 millió Ft értékű vagyonnal rendelkezett. Az Önkormányzat vagyona a 2008. év végére a 2006. év végi állományhoz viszonyítva 1,5%-kal, 881 millió Ft-tal emelkedett. A forgóeszközök állománya 7,1%-kal nőtt, elsősorban a követelések 548 millió Ft-os növekedése, illetve a pénzeszközök 378 millió Ft-os csökkenése következtében. A befektetett eszközök állománya összesen 1,2%-kal (679 millió Ft-tal) emelkedett, amit a tárgyi eszközök 491 millió Ft-os, valamint az üzemeltetésre átadott eszközök 217 millió Ft-os növekedése eredményezett. A tárgyi eszközállomány növekedését elsősorban az ingatlanok állományának 1574 millió Ft-os emelkedése, valamint a beruházások állományának 1118 millió Ft-os csökkenése befolyásolta. A kötelezettségek állománya a 2006. évhez viszonyítva a 2008. évre mindössze 0,3%-kal nőtt, ezen belül a hosszú lejáratú kötelezettségek 170 millió Ft-tal mérséklődtek, a rövid lejáratú kötelezettségek 187 millió Ft-tal emelkedtek. A saját tőke a 2006. évhez viszonyítva a 2008. év végére 2,2%-kal, 56 531 millió Ft-ra emelkedett, a tartalék összege 16,4%-kal, 1692 millió Ft-ra csökkent. Az összes költségvetési bevétel 47,5%-át a saját bevétel, illetve 35,7%-át a helyi adóbevétel biztosította a 2008. évben. Az összes költségvetési kiadásból a felhalmozási célú kiadások részaránya a 2008. évben 21% volt. A 2009. évi költségvetési rendeletben 14 107 millió Ft költségvetési bevételt és 14 527 millió Ft költségvetési kiadást irányoztak elő. A 2 A törvényi előírások betartásának elmulasztásakor a részletes megállapítások fejezetben egységesen a törvénysértés megjelölést alkalmazzuk, mivel az ÁSZ nem tehet különbséget a törvényi előírások között. 3 Kisebbségi önkormányzatok: bolgár, cigány, görög, lengyel, német, örmény, román, ruszin, szlovák. 12
16BBEVEZETÉS Polgármesteri hivatalban dolgozó köztisztviselők száma 2008. december 31-én 308 fő, a költségvetési intézményekben foglalkoztatott közalkalmazottak száma 2005 fő volt. Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatokat, mutatószámokat az 1 3. számú mellékletek tartalmazzák. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzetét az elemző eljárás módszerével vizsgáltuk. E körben elemeztük a költségvetés egyensúlyi helyzetének alakulását, a tervezett és tényleges költségvetési hiány okait, a mérséklésére tett intézkedéseket, finanszírozásának módját, az Önkormányzat adósságállományának alakulását, összetevőit. Az európai uniós támogatás igénylésére felhasználására történt felkészülésre vonatkozóan teljesítmény-ellenőrzést végeztünk. Az európai unós források figyelésére, igénylésére és felhasználására a felkészülést akkor minősítettük eredményesnek, ha a meghatározott szempontok szerinti feltételeknek megfelelt a felkészülés szabályozottsága, szervezettsége, továbbá értékeltük, hogy az igényelt európai uniós támogatások az Önkormányzat által meghatározott fejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódtak-e. Az ellenőrzés során felmértük, hogy az e-közszolgáltatási feladat ellátása, illetve bevezetése, működtetése érdekében milyen intézkedéseket tettek, valamint biztosították-e a közérdekű adatok közzétételét. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljainak ellenőrzése során értékeltük, hogy a Polgármesteri hivatalnál a költségvetés tervezési, gazdálkodási, zárszámadás készítési feladatok belső kontrolljainak kiépítettsége és működése megfelelő biztosítékot ad-e a gazdálkodási feladatok megfelelő, szabályszerű ellátására. Felmértük és minősítettük a költségvetés tervezési, a gazdálkodási, a zárszámadás készítési feladatokkal, továbbá a pénzügyi-számviteli területen az informatikával kapcsolatosan kialakított kontrollok megfelelőségét, valamint a kialakított belső kontrollok működésének megbízhatóságát. Értékeltük a belső ellenőrzés szabályozottságát, működési feltételeinek kialakítását, továbbá működésének megbízhatóságát. A Polgármesteri hivatalnál értékeltük a gazdálkodás folyamatában kulcsszerepet betöltő belső kontrollok működésének megbízhatóságát, ennek keretében ellenőriztük a szakmai teljesítés igazolására és az utalvány ellenjegyzésére kialakított kontrollok végrehajtását. Az ellenőrzést a következő, kiemelt kockázatuk alapján kiválasztott 4 kifizetésekre folytattuk le 5 : a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási szolgáltatásokra, 4 Az önkormányzatok kiemelt előirányzataira vonatkozóan a vertikális folyamatokra elvégeztük a kockázatok becslését, amelynek eredményeként határoztuk meg a magas kockázatú területeket. 5 A korábbi ellenőrzési tapasztalataink szerint ezeken a területeken a jegyzők nem, vagy hiányosan szabályozták a megbízás, megrendelés, illetve beszerzés indokoltságának, szükségességének elbírálására, igazolására, valamint a teljesítések dokumentálására, a kiadások jogosultságának, összegszerűségének ellenőrzésére irányuló kontrollokat. További kockázatot jelentett ha a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási munkák 50 ezer Ft alatti megrendeléseire vonatkozóan a jegyzők nem alakították ki a kötelezettségvállalások rendjét és nyilvántartási formáját, valamint a szabályozás elmulasztása esetén nem történt meg az írásbeli kötelezettségvállalás és annak az ellenjegyzése sem. 13
16BBEVEZETÉS a gépek, berendezések, felszerelések beszerzésére, továbbá az államháztartáson kívülre teljesített működési és felhalmozási célú pénzeszközátadásokra. Az ellenőrzés hatékony elvégzése céljából a vizsgálandó területek kiválasztása során a kockázatokon alapuló megközelítés érvényesült, ezáltal az ellenőrzési erőforrásokat azokra a területekre fókuszáltuk, amelyeken legnagyobb a hibák előfordulási valószínűsége. Az ellenőrzési erőforrások ilyen típusú összpontosításával minimálisra csökkenthető a kívánt ellenőrzési bizonyosság eléréséhez szükséges időráfordítás. A pénzügyi-számviteli folyamatokban alkalmazott belső kontrollok létezésének és működésének ellenőrzésére a vizsgált három terület 2008. évi könyvviteli tételeiből területenként egyszerű véletlen mintát vettünk. A kijelölt gazdasági eseményre elvégzett megfelelőségi tesztek alapján értékeltük a kontrollok működésének megbízhatóságát a vizsgált három területre külön-külön, majd öszszefoglalóan 6. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak részletes dokumentálását megfelelőségi tesztlapokon, elővizsgálati és helyszíni ellenőrzési munkalapokon biztosítottuk. Ezeken a teszt- és munkalapokon a minősítés alapjául szolgáló kérdések és a vonatkozó konkrét jogszabályhelyek megjelölése mellett értékeltük a kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatokat 7 és a kialakított kontrollok működésének megbízhatóságát 8. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján tett intézkedéseket, illetve azok megvalósítását utóellenőrzés keretében vizsgáltuk. A gazdálkodási rendszer átfogó ellenőrzése során megfogalmazott javaslatok végrehajtására tett intézkedések megvalósítását ellenőriztük, az egyéb számvevőszéki ellenőrzések során tett javaslatok esetében pedig a kiadott intézkedéseket tekintettük át. A helyszíni ellenőrzés során kitöltött az ellenőrzést végző számvevő és a Polgármesteri hivatal felelős köztisztviselője által aláírt elővizsgálati és helyszíni 6 A vizsgált három terület egyedi értékelési pontszámait a területek költségvetési súlyával arányosan összegeztük. 7 A kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatot alacsonynak minősítettük, ha a kontrollok végrehajtásuk esetén megfelelő védelmet nyújtanak a hibák bekövetkezése ellen. Közepesnek minősítettük a belső kontrollokban rejlő kockázatot, amennyiben a kontrollok végrehajtásuk esetén a lehetséges hibák többsége ellen védelmet nyújtanak. Magasnak értékeltük a kockázatot, ha a kontrollok kialakításuk hiányában, vagy hiányos kialakításuk miatt nem nyújtanak elegendő védelmet a lehetséges hibákkal szemben. 8 A kontrollok működésének megbízhatóságát kiválónak értékeltük abban az esetben, ha azok működése esetleges apróbb hiányosságoktól eltekintve megfelelt a hibák megelőzésére és kijavítására meghatározott szabályozásnak és a legmagasabb szintű elvárásoknak. Jónak minősítettük a kontrollok működését, ha a hiányosságok száma ugyan jelentős volt, de nem veszélyeztette az ellenőrzött terület hibáinak megelőzését és kijavítását. Amennyiben a kontrollok kialakításuk hiánya, illetve hiányosságai miatt nem biztosították a hibák megelőzését, feltárását, kijavítását és ez veszélyeztette az eredményes, megbízható működést, a kontroll működésének megbízhatósága gyenge minősítést kapott. 14
16BBEVEZETÉS ellenőrzési munkalapokat, azok kitöltési útmutatóit, továbbá a megfelelőségi tesztek dokumentumait a polgármester részére a számvevői jelentéssel egyidejűleg átadtuk. A jelentés megállapításainak, javaslatainak egyeztetése során a polgármester arról adott részletes tájékoztatást egyidejűleg csatolta azokat a dokumentumokat, amelyek igazolták, hogy az időközben megtett intézkedésekkel a számvevői jelentésben tett néhány javaslatot 9 megvalósították. A megtett intézkedéseket a jelentés II. Részletes megállapítások fejezetében az adott témához kapcsolt lábjegyzetben feltüntettük és a vonatkozó javaslatokat elhagytuk. A jelentést az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 25. (1) bekezdése alapján észrevétel közlése céljából megküldtük a Budapest Főváros XVII. kerület Rákosmente Önkormányzat polgármesterének. A kapott tájékoztatást a jelentés 6. számú melléklete, az arra adott választ a 7. számú melléklet tartalmazza. 9 A számvevői jelentésben a helyszíni ellenőrzés során a jegyzőnek 24 szabályszerűségi és 11 célszerűségi javaslatot tettünk, melyből 20 szabályszerűségi és öt célszerűségi javaslatot elhagytunk. 15
17BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Önkormányzatnál a 2006-2009. évek között tervezett bevételek és kiadások főösszege a 2008. évi kiadási előirányzatok kivételével az előző évhez viszonyítva folyamatosan emelkedett. A 2006-2009. évi eredeti előirányzatok alapján a tervezett költségvetési bevételek nem biztosítottak fedezetet a tervezett költségvetési kiadásokra, a költségvetés egyensúlya nem volt biztosított. A költségvetési hiány mértéke a költségvetési kiadásokhoz viszonyítva 2008-ig folyamatosan csökkent, a 2009. évben az előző évhez képest emelkedett. Az Önkormányzat a költségvetési egyensúly biztosításához a 2006-2009. évi költségvetési rendeletekben rövid lejáratú hitelfelvételeket tervezett. Az Önkormányzat a költségvetés végrehajtásához szükséges likviditás folyamatos biztosítása érdekében a költségvetési rendelettervezet végrehajtási szabályai között az éven belüli hitelfelvétel hatásköri szabályainak meghatározásával, valamint a jegyző a költségvetési rendelettervezethez likviditási terv készítésével gondoskodott. Az Önkormányzat az Áht. előírásai ellenére a 2007-2009. évi költségvetési rendeletekben finanszírozási célú pénzügyi műveleteket is figyelembe vett költségvetési hiányt módosító költségvetési bevételként és kiadásként, illetve a 2006. évben nem mutatta be a költségvetés hiányt. 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 1947 1926 10 370 AZ ÖNKORMÁNYZAT KÖLTSÉGVETÉSI ÉS PÉNZÜGYI HELYZETÉNEK 2006-2008. ÉVI ALAKULÁSA Adatok: millió Ft-ban 3274 11 486 3423 1863 10 820 10 843 167 1262 2809 3233 2475 2667 1916 10 762 12 390 terv tény terv tény terv tény terv tény terv tény terv tény bevétel kiadás bevétel kiadás bevétel kiadás Tervezett, teljesített működési célú költségvetési bevétel-kiadás 11 266 10 638 11 223 3584 2006. év 2007. év 2008. év Tervezett, teljesített felhalmozási célú költségvetési bevétel-kiadás 13 300 Tervezett hiány 3379 10 678 3157 11 892 A 2006-2008. években mind a működési, mind a felhalmozási célú teljesített költségvetési bevételek meghaladták a teljesített azonos célú költségvetési kiadásokat. A teljesített költségvetési kiadások fedezettsége a 2006-2008. évek közötti időszakban a tervezetthez viszonyítva évről-évre javult. A tervezett költségvetési hiánnyal szemben a 2006-2008. évek mindegyikében pénzügyi többlet alakult ki. A tervezetthez viszonyított teljesítések eltérésének okai közül tervezési hiányosságra vezethető vissza az előző évi pénzmaradványból származó bevétel 2006-2009. évi nem megalapozott eredeti előirányzata. 16
17BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A 2006-2008. évi költségvetések végrehajtása során az Önkormányzat sem működési, sem felhalmozási célokra rövid, illetve hosszú lejáratú hitelt nem vett igénybe és ilyen célra kötvényt sem bocsátott ki. Az Önkormányzat a 2007. évben a 2004-2005. évben keletkezett fejlesztési célú lízing tartozás kiváltása céljából bocsátott ki kötvényt. A kötvénykibocsátásból származó forrásokat a kibocsátási célnak megfelelő feladatokra használták fel. A Képviselő-testület a kötvénykibocsátásról szóló döntés meghozatalakor a döntéskor ismert pénzpiaci feltételekkel számolt. A forint svájci frankhoz viszonyított árfolyamváltozása, valamint a változó kamatmérték miatt az Önkormányzat számára a kötvénykibocsátás kockázatot jelentett. A 2006-2008. években az Önkormányzat nem vett igénybe folyószámlahitelt. Az Önkormányzat eladósodása a 2006-2008. évek között összességében növekedett, az Önkormányzat eladósodási mutatója a megelőző évhez viszonyítva 2007-ben romló, majd 2008-ban javuló tendenciát jelzett. Az Önkormányzat fizetőképessége a 2006-2008. évek között ugyan rosszabbodott, azonban a pénzeszközök 2008. év végi állománya így is közel ötszörös fedezetet nyújtott az év végén fennálló rövid lejáratú fizetési kötelezettségek rendezésére. Az Önkormányzat pénzügyi helyzete a 2006. évről a 2008. évre összességében nem változott, mivel az eladósodás mértéke azonos szinten volt, az Önkormányzat fizetőképessége ugyan gyengült, azonban a likviditási mutatók így is meghaladták a Budapest fővárosi kerületek 2008. évi likviditási mutatóinak (a készpénz likviditási mutatónál több mint kettő és félszeresen, a likviditási gyorsrátánál közel háromszorosan) az átlagos mértékét. Az Önkormányzat fejlesztési célkitűzéseit a Képviselő-testület által jóváhagyott gazdasági programban, az Integrált városfejlesztési stratégiában és a Közlekedésfejlesztési akciótervben határozta meg. Az Önkormányzat a 2006-2008. évek között önállóan 18 esetben, konzorciumi tagként egy esetben nyújtott be uniós forrással támogatott fejlesztésre pályázatot. A benyújtott pályázatok közül hét támogatott volt, egy pályázat elbírálása folyamatban van. A 2006-2009. évek költségvetési rendeletei a felhalmozási célú kiadások és bevételek előirányzatai között szerepeltették az európai uniós forrásból megvalósuló fejlesztési feladatokat, azonban az Ámr. előírása ellenére a költségvetési rendeletek nem tartalmazták elkülönítetten az európai uniós támogatással megvalósuló programok, projektek bevételeit és kiadásait, valamint az Önkormányzaton kívüli ilyen projektekhez történő hozzájárulásokat. Az Önkormányzat 2009. márciusáig az európai uniós források igénybevételéhez, felhasználásához kapcsolódóan szabályzattal nem rendelkezett. A jegyző és a polgármester által a 2009. évben a pályázati projektek megvalósulásának folyamatáról kiadott utasításban meghatározták az önkormányzati szintű pályázatkoordinálás feladatát, a pályázatfigyelést végzők és a döntési, illetve döntés-előkészítési jogkörrel rendelkezők közötti információszolgáltatási kötelezettséget, a pályázatfigyelés és -készítés eljárásrendjét, a fejlesztés lebonyolításával kapcsolatos eljárási rendet, de nem határozták meg az önkormányzati szintű pályázat-nyilvántartás felelősét. A belső ellenőrzési stratégiát megalapozó kockázatelemzés az európai uniós forrásokkal támogatott fejlesztési feladatokra nem terjedt ki. A fejlesztési feladat lebonyolítását végző ellenőrzési kötelezettségeit nem írták elő. Az európai uniós források pályázatfigyelésével és a pályázatkészítéssel összefüggő feladatok ellátását gazdasági társasá- 17
17BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK gokkal kötött megbízási szerződéssel, illetve saját dolgozókkal biztosították. Az Önkormányzat által a 2006-2009. első negyedévében benyújtott 19 pályázatból 12 pályázatot az EU Programiroda dolgozói, hét pályázatot külső szervezet készített el. A gazdasági társasággal a pályázatfigyelésre és -készítésre a 2007-2009. I. negyed évben kötött megbízási szerződésben előírták a feladatellátás kötelezettségét, a megbízott külső szervezet és a Polgármesteri hivatal képviselője közötti információk átadásának formáját, tartalmát és módját, de 2009. év januárjáig nem határozták meg a megbízott külső szervezet és a Polgármesteri hivatal képviselője közötti kapcsolattartás, valamint a felelősség szabályait. A gazdasági társasággal kötött, a 2009. évre vonatkozó megbízási szerződést kiegészítették a felelősségi szabályokkal és kapcsolattartó személyekkel. Az európai uniós támogatással megvalósuló fejlesztési feladatok lebonyolításával az Önkormányzat valamennyi nyertes pályázatánál saját dolgozóit bízta meg. Az Önkormányzat a szabályozottság és a szervezettség tekintetében a 2006-2008. évek között annak ellenére nem készült fel eredményesen az európai uniós források igénybevételére és a várható támogatások felhasználására, hogy az európai uniós forrásokra történő pályázatok a gazdasági programban és az ágazati, szakmai koncepciókban meghatározott fejlesztési feladatokhoz kapcsolódtak, a pályázatfigyelés, a pályázatkészítés és a fejlesztési feladat lebonyolításának szervezeti, személyi feltételeit biztosították, a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési feladatokat a gazdálkodásra vonatkozó területen szabályozták. Azonban nem határozták meg a pályázatfigyelést végző és a döntési, illetve a döntés-előterjesztési jogkörrel rendelkezők közötti információszolgáltatás kötelezettségét, a belső ellenőrzési stratégiát (éves ellenőrzési tervet) megalapozó kockázatelemzés nem terjedt ki az európai uniós forrásokkal támogatott fejlesztési feladatokra, a külső szervezettel kötött szerződésben nem határozták meg a pályázat szakmai és formai követelményeinek biztosítására vonatkozóan a pályázatkészítést végző felelősségét, valamint nem írták elő a fejlesztési feladat lebonyolítását végző ellenőrzési kötelezettségeit. A Képviselő-testület által 2007. márciusában elfogadott Informatikai fejlesztési program tartalmazta az informatikai helyzetelemzést és a középtávú a 2009. év végéig megvalósítandó célkitűzéseket. A program hosszú távú célkitűzéseket nem tartalmazott. A célkitűzésekben nem határozták meg, hogy az e- közigazgatási feladatok megvalósításához az elektronikus szolgáltatás mely szintjének elérését tervezik megvalósítani. Az Önkormányzatnál működtettek e-közigazgatási feladatokat ellátó informatikai rendszert az elektronikusan nyújtandó közszolgáltatások interneten keresztül történő igénybevételének biztosítására. Az Önkormányzat az e-közigazgatási feladat ellátásának személyi feltételeit vállalkozási szerződéssel biztosította, az informatikai rendszer üzemeltetésére, valamint az Önkormányzat honlapjának szerkesztésére gazdasági társaságokkal kötött szerződést. Az e-közigazgatási szolgáltatást és feladatokat saját számítógépes információs rendszeren keresztül, vásárolt programmal látták el. Az Önkormányzat rendeletben határozta meg, hogy a közigazgatási hatósági ügyek nem intézhetők elektronikus úton. Az Önkormányzat az e- közigazgatás keretében történő ügyintézést 1., illetve 2. elektronikus szolgáltatási szinten biztosította egyes ügyfajtáknál. A teljes közvetlen, kétoldalú ügyintézés megvalósításához szükséges további fejlesztéseket a pénzügyi és a számí- 18
17BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tástechnikai feltételek hiánya akadályozta. Az Önkormányzat az e- közigazgatási feladatokat ellátó informatikai rendszer ügyfelek általi igénybevételét nem kísérte figyelemmel és nem értékelte annak tapasztalatait. Az Önkormányzat az Eisztv. előírása ellenére honlapján nem a vonatkozó IHM rendeletben meghatározott szerkezeti rendben tett eleget a gazdasági adatok közzétételi kötelezettségének. Az Önkormányzat honlapján 2009. júliusában a közérdekű adatok meghatározott szerkezetben történő közzétételének kereteit kialakították, de az adatok egyharmadának hozzáférhetőségét nem biztosították. Az Önkormányzat az Áht-ban előírtak ellenére a céljellegű működési és felhalmozási támogatások 80%-át a támogatás kedvezményezettjeinek nevét, a támogatás célját, összegét, a támogatási program megvalósítási helyét elektronikusan nem tette közzé. Az Önkormányzat az Áht. előírása ellenére a pénzeszközei felhasználásával, vagyonnal történő gazdálkodásával összefüggő, a nettó ötmillió forintot elérő vagy azt meghaladó értékű árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre vonatkozó szerződések kilenc tizedét megnevezését (típusát), tárgyát, a szerződést kötő felek nevét, a szerződés értékét, határozott időre kötött szerződés esetében annak időtartamát elektronikusan nem tette közzé. A támogatási szerződések, illetve az árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre vonatkozó szerződések közzétételét 2009 szeptemberében pótolták. Az Önkormányzat által közzétett 2007. évi költségvetési beszámoló szöveges indoklása nem felelt meg a Vhr-ben rögzített tartalmi követelményeknek. A költségvetés tervezési és a zárszámadás készítési folyamatok szabályozottságának hiányosságai közepes kockázatot jelentettek a feladatok szabályszerű végrehajtásában, mivel a jegyző nem szabályozta annak ellenőrzését, hogy a Polgármesteri hivatal és az intézmények költségvetési javaslatukat az Ámr. előírásainak megfelelően dolgozták-e ki, javasolt előirányzatai megalapozottak-e, az ismert kötelezettségeket megtervezték-e a Polgármesteri hivatalban és az intézményeknél, az általuk benyújtott költségvetési igények indokoltak-e, illetve teljesíthetőek-e, a saját bevételek (helyi adók, intézményi térítési díjak, egyéb szolgáltatási díjak) előirányzatai és a költségvetés megalapozását szolgáló helyi rendeletek összhangja biztosított-e, valamint az intézményi pénzmaradványok kimunkálása szabályszerűen történt-e. Polgármesteri és jegyzői együttes utasításban 2009. szeptemberében rendelkeztek a költségvetés tervezés és a zárszámadás készítés folyamatában a Polgármesteri Hivatal és az intézmények költségvetési javaslatának kidolgozási menetének, az előirányzatok megalapozottságának ellenőrzése során elvégzendő feladatok szabályozásáról. A kialakított belső kontrollok azonban végrehajtásuk esetén a lehetséges hibák többsége ellen védelmet nyújtottak. A költségvetés tervezési és zárszámadás készítési folyamatban a kontrollok működésének megbízhatósága gyenge volt, mert a hiányos szabályozás miatt nem végezték el annak ellenőrzését, hogy a Polgármesteri hivatal és az intézmények költségvetési javaslatukat az Ámr. előírásainak megfelelően dolgozták-e ki, javasolt előirányzataik megalapozottak-e, az ismert kötelezettségeket megtervezték-e a Polgármesteri hivatalban és az intézményeknél, az általuk benyújtott költségvetési igények indokoltak-e, illetve teljesíthetőek-e, valamint a saját bevételek előirányzatai és a költségvetés megalapozását szolgáló helyi rendeletek 19
17BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK összhangja biztosított-e. Az intézmények pénzmaradvány megállapítása szabályszerűségének, illetve az intézményi eredeti, a módosított előirányzatok és a teljesítések eltérése indokoltságának, továbbá az intézményi számszaki beszámoló belső, valamint annak a Képviselő-testület által meghatározott adatszolgáltatással való összhangjának ellenőrzése nem történt meg. A gazdálkodási, a pénzügyi-számviteli és a folyamatba épített ellenőrzési feladatok szabályozottsága összességében alacsony kockázatot jelentett a feladatok megfelelő, szabályszerű végrehajtásában, mivel elkészítették a gazdasági szervezet ügyrendjét, a jegyző a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszer keretében szabályozta a munkafolyamatba épített ellenőrzési jogkörök gyakorlásának rendjét. A jegyző elkészítette a Polgármesteri hivatal ellenőrzési nyomvonalát, a szabálytalanságok kezelésének eljárásrendjét, valamint a kockázatkezelési eljárásrendet. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy a gazdasági szervezet ügyrendjében nem határozták meg a vezetők és más dolgozók feladat-, hatás- és jogkörét, a leltározási szabályzatban az ingatlanok tekintetében kétévenkénti gyakoriságú leltározási kötelezettség írtak elő annak ellenére, hogy arra helyi rendeleti szintű szabályozás nem volt. A rendeleti szintű szabályozást a Képviselő-testület 2009. májusában megalkotta. A jegyző a selejtezési szabályzatban nem rendelkezett az üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközök selejtezésére vonatkozóan a döntéshozatalra jogosultak köréről, valamint az önköltségszámítás rendjéről. Az eszközök hasznosítási, selejtezési szabályzatát kiegészítették az üzemeltetésre átadott eszközök tekintetében a döntéshozatalra jogosultak körével, valamint a jegyző 2009. szeptemberében kiadta a Polgármesteri Hivatal önköltségszámítási szabályzatát. A dolgozók munkaköri leírása nem tartalmazta az értékelések ellenőrzéséért felelős munkakört, illetve a feladat ellátásának kötelezettségét. Az ellenőrzési nyomvonalban nem rögzítették az egyes tevékenység/feladat elvégzését igazoló dokumentum fellelhetési helyét a rendszerben. A kockázatkezelési eljárásrend kialakítása során a kockázatok értékelésének szabályozása és kategóriába sorolása nem történt meg. A Polgármesteri hivatalnál a karbantartási, kisjavítási szolgáltatások, a gépek, berendezések és felszerelések beszerzése, valamint az államháztartáson kívülre történő működési, illetve felhalmozási célú pénzeszközátadások gazdasági eseményei között elszámolt kiadások teljesítése során a belső kontrollok működésének megbízhatósága kiváló volt, mivel a szerződésekben, megállapodásokban, megrendelésekben meghatározott feladatok teljesítésének, a kiadások jogosultságának, összegszerűségének ellenőrzését a szakmai teljesítés igazolására kijelölt személyek a jegyzői utasításban előírt módon elvégezték. Az utalványok ellenjegyzője a gazdálkodásra vonatkozó szabályok érvényesüléséről, továbbá a szakmai teljesítésigazolás és az érvényesítés elvégzéséről meggyőződött. A Polgármesteri hivatalban a pénzügyi-számviteli feladatoknál alkalmazott informatikai rendszerek működésére vonatkozó szabályok hiányosságai magas kockázatot jelentettek a feladatok szabályszerű végrehajtásában, mivel a Polgármesteri hivatalban a hozzáférési jogosultságokra vonatkozóan eljárásrend nem készült, nem rögzítették a Polgármesteri hivatal pénzügyi-számviteli programjaihoz a külső fejlesztők által történő hozzáférésének tilalmát, nem 20
17BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK volt biztosított a pénzügyi-számviteli rendszerből ellenőrzési lista lekérése, nem volt szabályozott a pénzügyi-számviteli programváltozások ellenőrzésére, tesztelésére vonatkozó eljárás, valamint a pénzügyi-számviteli program mentési eljárása keretében a felelősségi viszonyokat nem szabályozták. A Polgármesteri hivatalnál a pénzügyi-számviteli feladatok ellátásánál alkalmazott informatikai rendszerek belső kontrolljainak megbízhatósága gyenge volt, mivel nem biztosították a pénzügyi és számviteli integrált rendszerben tárolt adatok hozzáférési jogosultságok korlátozását a fejlesztők vonatkozásában, a pénzügyiszámviteli program elemeire vonatkozó változáskezelési eljárások, illetve a változáskezelési eljárások ellenőrzésének, tesztelésének dokumentálását, valamint a pénzügyi-számviteli programban ellenőrzési lista készítését (naplózás) minden adathozzáférésről, adatmódosításról, adattörlésről. A belső ellenőrzés szervezeti kereteinek kialakítása és szabályozása a belső ellenőrzési feladatok megfelelő szabályszerű végrehajtásában összességében alacsony kockázatot jelentett, mivel a belső ellenőrzési feladatok ellátása a Belső Ellenőrzési Csoport létrehozásával megfelelt az Ötv-ben előírtaknak, a polgármesteri hivatali SzMSz-ben meghatározták a belső ellenőrzést végző személy jogállását, feladatait, a belső ellenőrzési kötelezettséget, a jogszabályi előírásoknak megfelelő tartalmú belső ellenőrzési kézikönyvet a jegyző jóváhagyta, a belső ellenőrzés rendelkezett kockázatelemzéssel alátámasztott stratégiai tervvel, és a Képviselő-testület által jóváhagyott éves ellenőrzési tervekkel. Az ellenőrzések lefolytatásához ellenőrzési programot készítettek, valamint meghatározták a belső ellenőrzések nyilvántartásának kialakításával kapcsolatos előírásokat. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy a jegyző a Ber-ben foglaltak ellenére a belső ellenőrzési vezető 2008. évben történt közszolgálati jogviszonyának megszűnését követően belső ellenőrzési vezető kinevezéséről nem gondoskodott, és az ellenőrzések lefolytatásához összeállított ellenőrzési programokat a jegyző hagyta jóvá. A foglalkoztatott belső ellenőrök számát nem a feladatokkal, stratégiai tervben foglaltakkal összhangban állapították meg. A kockázatelemzés nem terjedt ki a közbeszerzési eljárások lebonyolítására, az Önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági társaság működésére, valamint az európai uniós forrásokkal támogatott fejlesztési feladatokra. A 2009. évi éves ellenőrzési tervhez 2009. szeptemberében elkészített kockázatelemzés kiterjedt a közbeszerzési eljárások lebonyolítására, az Önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági társaság működésére, valamint az európai uniós forrásokkal támogatott fejlesztési feladatokra. A belső ellenőrzés működésénél a kialakított kontrollok megbízhatósága jó volt, mivel a belső ellenőrzési feladat ellátása a Belső Ellenőrzési Csoport keretében valósult meg, a jegyző a belső ellenőrzési feladatok végrehajtása során biztosította az ellenőrzést végzők funkcionális (szervezeti és feladatköri) függetlenségét, a 2008. évi ellenőrzési tervben szereplő intézményi ellenőrzéseket végrehajtották. Az elvégzett vizsgálatokról jogszabályban előírt szerkezeti, tartalmi követelményeknek megfelelő ellenőrzési jelentéseket készítettek, az ellenőrzött szervezetek intézkedési tervet állítottak össze, a jogszabályban előírt tartalommal nyilvántartást vezettek az elvégzett ellenőrzésekről, valamint az ellenőrzési jelentésekben tett megállapítások, javaslatok hasznosulásáról, a végrehajtott intézkedésekről. A polgármester az Ötv. előírásának megfelelően, a zárszámadási rendelettervezettel egyidejűleg a Képviselő-testület elé terjesztette a költségvetési szervek éves ellenőrzési jelenté- 21