JELENTÉS a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat gazdálkodási rendszerének 2008. évi ellenőrzéséről 0826 2008. szeptember
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-3003-6/20/19/2008. Témaszám: 898 Vizsgálat-azonosító szám: V0381 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Csecserits Imréné főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: Dr. Csikai Zsolt irodavezető, főtanácsadó Dr. Botta Tibor számvevő tanácsos Szenténé Tubak Klára számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat gazdálkodásának 0420 átfogó ellenőrzéséről Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről 0436 Jelentés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 0540 Függelék: a helyi önkormányzatokat a 2004. évben megillető normatív állami hozzájárulás elszámolásának ellenőrzése a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2004. évi felhalmozási célú támogatások ellenőrzése Jelentés a 2004. június 13-án megtartott, az EP tagjai választás és a 0560 2004. december 5-én megtartott országos ügydöntő népszavazás lebonyolításához felhasznált pénzeszközök elszámolásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 0628 Függelék: a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2005. évi felhalmozási célú támogatások ellenőrzése Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 16 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 24 1. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzete 24 1.1. A tervezett és teljesített költségvetési bevételek és kiadások alapján a költségvetési és a pénzügyi egyensúly alakulása, valamint a költségvetési hiány megállapításának szabályszerűsége 24 1.2. A költségvetési és a pénzügyi egyensúlyi helyzet kialakításához tervezett és teljesített finanszírozási célú pénzügyi műveletek módja és azok hatása a tárgyévet követő évek költségvetéseire 26 1.3. A költségvetés tervezésének megalapozottsága 34 2. Az Önkormányzat felkészültsége az európai uniós források igénylésére és felhasználására, valamint az elektronikus közigazgatási feladatok ellátására 35 2.1. Az európai uniós források igénybevételére és a várható támogatás felhasználására történt felkészülés szabályozottsága, szervezettsége 35 2.1.1. Az európai uniós forrásokra történő pályázatok benyújtására vonatkozó döntések összhangja a fejlesztési célkitűzésekkel 35 2.1.2. Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódóan a pályázatfigyelés, a pályázatkészítés, valamint az európai uniós támogatással megvalósuló fejlesztés lebonyolításának belső rendjének szabályozottsága, a végrehajtás személyi, szervezeti feltételei 43 2.1.3. A fejlesztési feladat lebonyolításánál a feladatellátás rendjére, az ellenőrzési feladatok teljesítésére, valamint a felelősségi szabályokra vonatkozó előírások betartása 45 2.2. Az elektronikus közigazgatási feladatok ellátása, a közérdekű adatok elektronikus közzététele 50 3. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljai 54 3.1. A szabályozottság kockázata a költségvetés tervezési, gazdálkodási, beszámolási és a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési feladatoknál 54 3.2. A belső kontrollok érvényesülése az önkormányzati források szabályszerű felhasználásában, a költségvetési tervezés, gazdálkodás, beszámolás folyamataiban 55 3.3. A belső ellenőrzési kötelezettség teljesítése, javaslatainak hasznosulása 59 1
4. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján készített intézkedési terv végrehajtása, eredményessége 62 4.1. Az Önkormányzat gazdálkodási rendszerének átfogó ellenőrzése során tett javaslatok végrehajtására tervezett intézkedések megvalósulása 62 4.2. A zárszámadáshoz kapcsolódó (állami hozzájárulások, támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzése), valamint a további vizsgálatok esetében a megállapítások, javaslatok alapján tett intézkedések 67 MELLÉKLETEK 1. számú Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatok, mutatószámok (1 oldal) 2. számú Az önkormányzati vagyon alakulása (1 oldal) 3. számú Az Önkormányzat 2005-2007. évi költségvetési előirányzatainak és azok pénzügyi teljesítéseinek alakulása (1 oldal) 4. számú Tanúsítvány az európai uniós forrásokkal támogatott fejlesztések tervezett és tényleges 2005-2008. évi adatairól (2 oldal) 5. számú Adatlap a Kiskőrösi Közoktatási Intézmény európai uniós forrással támogatott fejlesztéséről (4 oldal) 6. számú Bányai Gábor úr, a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Közgyűlése elnökének észrevétele (1 oldal) 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Törvények Áht. Eisztv. Kbt. az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény Ötv. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény Rendeletek Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Ber. a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 2005. évi költségvetési rendelet 2005. évi zárszámadási rendelet 2006. évi költségvetési rendelet 2006. évi zárszámadási rendelet 2007. évi költségvetési rendelet 2008. évi költségvetési rendelet vagyongazdálkodási rendelet Vhr. Szórövidítések APEH ÁSZ Bajai Közoktatási Intézmény Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat 1/2005. (II. 28.) számú rendelete az Önkormányzat 2005. évi költségvetéséről Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat 9/2006. (V. 10.) számú rendelete az Önkormányzat 2005. évi költségvetésének végrehajtásáról Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat 1/2006. (II. 22.) számú rendelete az Önkormányzat 2006. évi költségvetéséről Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat 9/2007. (V. 7.) számú rendelete az Önkormányzat 2006. évi költségvetésének végrehajtásáról Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat 1/2007. (III. 1.) számú rendelete az Önkormányzat 2007. évi költségvetéséről Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat 1/2008. (II. 29.) számú rendelete az Önkormányzat 2008. évi költségvetéséről a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzatnak a vagyonáról és a vagyongazdálkodás szabályairól, valamint a lakások és helyiségek bérletéről szóló többször módosított 11/1996. (VI. 17.) számú rendelete az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Állami Számvevőszék Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Bajai Óvodája, Általános Iskolája, Speciális Szakiskolája, Kollégiuma, Egységes Módszertani Intézménye, II. sz. Tanulási Képességet Vizsgáló Szakértői és Rehabilitációs Bizottsága és Gyermekotthona 3
BM Önerő Alap támogatás Dunavecsei Közoktatási Intézmény e-közigazgatás ESZA Kht. Ellenőrzési osztály FEUVE főjegyző FH Garbai Sándor Szakközépiskola gazdasági program 1 gazdasági program 2 gazdasági ügyrend Gyermekvédelmi Központ hatályos támogatási szerződés HEFOP A Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXXVII. tv. 5. számú mellékletének 12. pontja alapján központi költségvetési hozzájárulást biztosít a helyi önkormányzatok és jogi személyiségű társulásaik számára, azok európai uniós fejlesztési célú pályázataihoz szükséges saját forrás kiegészítésére Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Duna Menti Egysége Gyógypedagógiai Módszertani Intézménye, Óvodája, Általános Iskolája, Szakiskolája, Kollégiuma és Gyermekotthona elektronikus közigazgatás Európai Szociális Alap Nemzeti Programirányító Iroda Társadalmi Szolgáltató Kht. a Bács-Kiskun Megyei Közgyűlés Hivatalának Ellenőrzési Osztálya folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Főjegyzője Foglalkoztatási Hivatal Európai Szociális Alap Főosztály Kihelyezett Monitoring Egysége, Bács-Kiskun megye Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Garbai Sándor Szakközépiskolája, Szakiskolája és Kollégiuma a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat 2003-2006. évekre vonatkozó gazdasági programja, amelyet a Közgyűlés a36/2003. (III. 28.) számú határozattal fogadott el a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat 2007-2010. évekre vonatkozó gazdasági programja, amelyet a Közgyűlés a 63/2007. (IV. 27.) számú határozattal fogadott el a Bács-Kiskun Megyei Közgyűlés Hivatala gazdasági szervezetének ügyrendje, melyet a főjegyző 2003. március 28- án hagyott jóvá Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Gyermekvédelmi Központja a HEFOP 2.1.2. intézkedés keretében A sajátos nevelési igényű diákok integrált nevelése óvodában, általános iskolában és helytállása középiskolában együttműködés keretében nyert európai uniós támogatásra vonatkozó, a Bács- Kiskun Megyei Önkormányzat Óvodája, Általános Iskolája, Előkészítő Szakiskolája, Egységes Gyógypedagógiai Módszertani Intézménye, Nevelési Tanácsadója és a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium (irányító hatóság) között 2005. január 31-én létrejött szerződés NFT Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program 4
HEFOP sajátos nevelési igényű diákok integrált nevelése feladat irányító hatóság Illetékhivatal Kiskőrösi Közoktatási Intézmény Közgazdasági főosztály Közgyűlés Közgyűlés elnöke Közgyűlés hivatala Közgyűlés hivatalának ügyrendje Közgyűlés hivatalának SzMSz-e A sajátos nevelési igényű diákok integrált nevelése óvodában, általános iskolában és helytállása középiskolában együttműködés keretében fejlesztési feladat, amelyhez a HEFOP 2.1.2. intézkedés keretében kiírt pályázaton nyert a Bács- Kiskun Megyei Önkormányzat Óvodája, Általános Iskolája, Előkészítő Szakiskolája, Egységes Gyógypedagógiai Módszertani Intézménye, Nevelési Tanácsadója európai uniós támogatást a HEFOP 2.1.2. intézkedésre kiírt pályázaton A sajátos nevelési igényű diákok integrált nevelése óvodában, általános iskolában és helytállása középiskolában együttműködés keretében nyert támogatás esetében a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Illetékhivatala Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Óvodája, Általános Iskolája, Előkészítő Szakiskolája, Egységes Gyógypedagógiai Módszertani Intézménye, Nevelési Tanácsadója a Bács-Kiskun Megyei Közgyűlés Hivatalának Közgazdasági Főosztálya Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Közgyűlése Bács-Kiskun Megye Önkormányzat Közgyűlésének Elnöke Bács-Kiskun Megyei Közgyűlés Hivatala a Bács-Kiskun Megyei Közgyűlés Hivatalának a Közgyűlés 4/2003. (I. 31.) számú határozatával elfogadott Ügyrendje A Bács-Kiskun Megyei Közgyűlés Hivatalának a Közgyűlés 6/2008. (II. 29.) számú határozatával elfogadott SzMSz-e Közművelődési Intézet Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Közművelődési Szakmai Tanácsadó és Szolgáltató Intézete Közoktatási Szakszolgálat közreműködő szervezet MÁK Megyei kórház Megyei könyvtár NFT OEP OM OMAI Önkormányzat Őszi Napfény Szociális Intézmény Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Kecskeméti Közoktatási Szakszolgálata és Gyermekvédelmi Intézete a HEFOP 2.1.2. intézkedésre kiírt pályázaton A sajátos nevelési igényű diákok integrált nevelése óvodában, általános iskolában és helytállása középiskolában együttműködés keretében nyert támogatás esetében az Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatósága Magyar Államkincstár Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Kórháza Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Katona József Megyei Könyvtára Nemzeti Fejlesztési Terv Országos Egészségügyi Pénztár Oktatási Minisztérium OM Alapkezelő Igazgatósága Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Őszi Napfény Integrált Szociális és Módszertani Intézménye 5
pályázati szabályzat Pedagógusház szja Területfejlesztési osztály ÚMFT VÁTI Kht. a Közgyűlés 225/2007. (XII. 7.) számú határozatával jóváhagyott szabályzat a támogatással, európai uniós forrásokkal kapcsolatos pályázatfigyelés, pályázatkészítés és lebonyolítás rendjéről Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Pedagógiai Intézete és Továbbtanulási, Pályaválasztási Tanácsadója Pedagógusház személyi jövedelemadó a Bács-Kiskun Megyei Közgyűlés Hivatalának Területfejlesztési Osztálya Új Magyarország Fejlesztési Terv VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Közhasznú Társaság 6
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR 1. elektronikus szolgáltatási szint 2. elektronikus szolgáltatási szint 3. elektronikus szolgáltatási szint 4. elektronikus szolgáltatási szint DAOP 4.3.1 intézkedés EMIR EQUAL európai uniós források Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan információs, tájékoztató szolgáltatás, amely csak általános információkat közöl az adott üggyel kapcsolatos teendőkről és a szükséges dokumentumokról. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan egyirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely az 1. szinten túl biztosítja az adott ügy intézéséhez szükséges dokumentumok, nyomtatványok letöltését, és azok ellenőrzéssel, vagy ellenőrzés nélküli elektronikus kitöltését, amely esetben a dokumentumok benyújtása hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan kétirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely közvetlen, vagy ellenőrzött kitöltésű dokumentum segítségével biztosítja az elektronikus adatbevitelt és a bevitt adatok ellenőrzését. Az ügy indításához, intézéséhez személyes megjelenés nem szükséges, de az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés (határozat, egyéb aktus) közlése, valamint a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan teljes közvetlen kétirányú ügyintézési folyamatot biztosító szolgáltatás, amikor az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés is elektronikus úton kerül közlésre, illetve a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés elektronikus úton is intézhető. A Regionális Operatív Program (ROP) részeként a Délalföldi Operatív Program Akadálymentesítés intézkedése Egységes monitoring informatikai rendszer az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló programok, projektek figyelemmel kísérésére kialakított számítógépes nyilvántartási rendszer, amely a programok és a projektek adatait gyűjti, rendszerezi és tartja nyilván. Az EQUAL Közösségi Kezdeményezés célja olyan innovatív megközelítések és módszerek kidolgozása és elterjesztése, amelyek hozzájárulnak a munkaerőpiachoz kapcsolódó diszkrimináció és egyenlőtlenségek megszüntetéséhez. Az EQUAL által támogatott kezdeményezések az Európai foglalkoztatási stratégia és a Társadalmi kirekesztés elleni küzdelem közösségi stratégiái által meghatározott szakmapolitikai keretekbe illeszkednek. Az elnyert európai uniós források lehívása a támogatott projekt megvalósítása érdekében, a fejlesztés lebonyolítása során felmerült kiadások finanszírozására. 7
fejlesztési feladat (projekt) fejlesztési célkitűzés HEFOP intézkedések irányító hatóság kedvezményezett közösségi kezdeményezések közösségi programok A fejlesztési feladat (projekt) tartalmilag és formailag részletesen kidolgozott, megfelelő pénzügyi háttérrel és végrehajtási ütemezéssel rendelkező fejlesztési terv, amely illeszkedik az Európai Unió, illetve az NFT és az ÚMFT által támogatott programokhoz. Az önkormányzat által ellátott kötelező, vagy önként vállalt feladatok ellátásának mennyiségi, vagy minőségi fejlesztésére vonatkozó terv. A mennyiségi fejlesztés megvalósulhat beszerzéssel, létesítéssel, bővítéssel, átalakítással. A HEFOP 2.1 Hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosítása az oktatásban; a HEFOP 2.2 A társadalmi befogadás előmozdítása a szociális területen dolgozó szakemberek képzésével; a HEFOP 3.1 az egész életen át tartó tanuláshoz szükséges készségek és kompetenciák fejlesztésének támogatása; a HEFOP 3.3 A felsőoktatás szerkezetének és tartalmának fejlesztése; a HEFOP 3.5 a felnőttképzés rendszerének fejlesztése. Ezen intézkedések keretében különféle programok megvalósítására kiírt pályázatokon nyert támogatást a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat. A strukturális alapok és a Kohéziós alap forrásainak szabályszerű, hatékony és eredményes felhasználásához szükséges intézményrendszer felső eleme. Az irányító hatóság általános és átfogó felelősséget visel a programok, projektek hatékony és szabályszerű végrehajtásáért. Felelősségi köréből eredően ellenőrzi a közösségi, valamint a hazai jogszabályok betartását, koordinálja az európai uniós források szétosztásának folyamatát, irányítja az intézményrendszer, a statisztikai és a pénzügyi nyilvántartási rendszer működését. Az a helyi önkormányzat/intézmény, amely a támogatási szerződést kedvezményezettként aláírja, a projektet végrehajtja. Az Európai Bizottság által kidolgozott, a strukturális alapokat kiegészítő programok, melyeket a tagállamok nemzeti szinten hajtanak végre. Ilyen program az EUQAL. Az EUQAL kezdeményezés célja a munkaerőpiacon kialakult hátrányos helyzet és mindennemű egyenlőtlenség leküzdése. Az Európai Unió a tagállamok közötti együttműködés ösztönzését, az oktatásban és szakképzésben részt vevő intézmények fejlesztésének támogatását, a minőségi oktatás és szakképzés elősegítését az ún. közösségi programokon keresztül valósítja meg. Közösségi programoknak a gazdasági és társadalmi élet szinte minden területét átfogó közösségi politikák végrehajtását szolgáló programokat nevezzük. (Ezek a területek pl. az ipar, az oktatás, a környezetvédelem, az egészség, a kultúra stb.) 8
közreműködő szervezet lebonyolítás operatív program A közreműködő szervezet az európai uniós támogatást elnyert kedvezményezettekkel kapcsolatot tartó szerv. Az operatív programok közreműködő szervezetei befogadják, nyilvántartják, döntésre előkészítik a pályázatokat, rögzítik a támogatással kapcsolatos adatokat az egységes monitoring informatikai rendszerben, elvégzik a támogatások előzetes (szerződéskötést megelőző), közbenső (a pénzügyi elszámolás, finanszírozás folyamatában végzett) és utólagos (a támogatott projekt pénzügyi lezárását megelőző) ellenőrzését. Továbbá megkötik a szerződéseket a projekt kedvezményezettjével, folyamatosan nyomon követik a teljesítéseket, lebonyolítják a támogatások kifizetését, vezetik az egységes monitoring informatikai rendszert. Az NFT-hez kapcsolódó HEFOP-intézkedések közreműködő szervezete az ESZA Kht., OMAI. Az ÚMFT-hez kapcsolódó DAOP intézkedés közreműködő szervezete a VÁTI Kht. Az európai uniós források felhasználásával megvalósuló fejlesztésre irányuló műszaki, gazdasági (pénzügyi) tevékenységet magában foglaló szervezési, irányítási szolgáltatás. A szervezési szolgáltatás kiterjedhet a pályázatkészítésre, a közbeszerzési eljárás lebonyolításán keresztül a folyamatos műszaki ellenőrzésre, a pénzügyi elszámolásra, a műszaki átadás-átvételre, az üzembe helyezésre, illetve a fejlesztési folyamat egyes elemeire. Az Európai Bizottság által jóváhagyott, a Közösségi Támogatási Keret végrehajtására vonatkozó 2004-2006 és a 2007-2013 közötti, több évre szóló intézkedésekhez kapcsolódó prioritások egységes rendszerét tartalmazó dokumentum. A strukturális alapok NFT-hez kapcsolódó operatív programjai: Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP); Gazdasági Versenyképesség Operatív Program (GVOP); Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP); Környezetvédelmi és Infrastruktúrafejlesztési Operatív Program (KIOP); Regionális Fejlesztési Operatív Program (ROP). Az ÚMFT-hez kapcsolódó operatív programok: Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP); Környezet és Energia Operatív Program (KEOP); Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP); Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program (TIOP); Délalföldi Operatív Program (DAOP); Dél-dunántúli Operatív Program (DDOP); Észak-alföldi Operatív Program (ÉAOP); Észak-magyarországi Operatív Program (ÉMOP); Középdunántúli Operatív Program (KDOP); Középmagyarországi Operatív Program (KMOP); Nyugatdunántúli Operatív Program (NYDOP); Balatoni kiemelt Üdülőkörzet; Államreform Operatív Program (ÁROP) 9
projekt előrehaladási jelentés (PEJ) támogatási szerződés A Strukturális Alapok által társfinanszírozott projektek megvalósítása során a kedvezményezetteknek a támogatási szerződésben meghatározott időközönként, általában negyedévente, a támogatás fizetési kérelmekhez kapcsolódóan pár oldalas projekt előrehaladási jelentéseket kell benyújtaniuk. A projekt előrehaladási jelentés jóváhagyása a további támogatások kifizetésének előfeltétele. Az irányító hatóságnak/közreműködő szervezeteknek a kedvezményezett önkormányzattal/intézménnyel kötött szerződése, amely a támogatás felhasználásának részletes feltételeit tartalmazza. 10
JELENTÉS a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat gazdálkodási rendszerének 2008. évi ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Ötv. 92. (1) bekezdése, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3) bekezdése, valamint az Áht. 120/A. (1) bekezdése alapján az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az ellenőrzésre az Országgyűlés illetékes bizottságai részére is átadott, országosan egységes ellenőrzési program szerint került sor. Az Állami Számvevőszék a stratégiájában foglalt célkitűzéseknek megfelelően a helyi önkormányzatok költségvetési gazdálkodási rendszere átfogó ellenőrzésének programját a 2007. évtől megújította, azt kiegészítette további teljesítmény-ellenőrzési elemekkel. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az Önkormányzat: milyen módon biztosította a költségvetési és a pénzügyi egyensúlyt a költségvetésében és annak teljesítése során, valamint változott-e a finanszírozási célú pénzügyi műveletek jelentősége a hiányzó bevételi források pótlásában; eredményesen készült-e fel a szabályozottság és a szervezettség terén az európai uniós források igénylésére és felhasználására, továbbá biztosította-e az e-közigazgatás feltételeit, az adatok közzétételével a gazdálkodás nyilvánosságát; kialakította-e a külső és a belső feltételeknek megfelelően a költségvetés tervezési, gazdálkodási és zárszámadási feladatai belső kontrollrendszerét 1, ezen tevékenységek szabályszerű ellátásához hozzájárult-e a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés, valamint a belső ellenőrzés; megfelelően hasznosították-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, szabályszerűségi 2 és célszerűségi javaslatait. 1 A gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontrollrendszer alatt értjük a kiépített és működő belső irányítási és szabályozási rendszert, valamint a belső ellenőrzési funkciók ellátásának rendszerét. 2 A törvényi előírások betartásának elmulasztásakor egységesen a törvénysértés megjelölést alkalmazzuk, mivel az ÁSZ nem tehet különbséget a törvényi előírások között. 11
BEVEZETÉS Az ellenőrzés típusa: átfogó ellenőrzés, amely egyidejűleg egy ellenőrzés keretében meghatározott területekre összpontosítva érvényesíti a szabályszerűségi, valamint a teljesítmény-ellenőrzés jellemzőit. Az ellenőrzött időszak: az 1., 2. és 4. programpontok tekintetében a 2005-2007. évek, a 3. ellenőrzési programpontnál a 2007. év. Bács-Kiskun megye lakosainak száma Kecskemét megyei jogú város lakosai nélkül 2008. január 1-jén 433 695 fő volt. A megyében a 2007. évben 119 települési önkormányzat működött, amelyből 19 város, 9 nagyközség és 91 község. A 2006. évi önkormányzati választást követően az Önkormányzat 46 tagú Közgyűlésének munkáját 11 állandó bizottság segítette. A 2006. évi önkormányzati választást követően a Közgyűlés elnökének személye változott. A főjegyző 1995. július hótól tölti be tisztségét. Az Önkormányzat feladatainak végrehajtása érdekében a 2007. évben 30 költségvetési intézményt működtetett, amelyekből 14 önállóan gazdálkodott. A feladatok ellátásában részt vett nyolc gazdasági társasága, továbbá 21 alapítványa. Az Önkormányzat a 2007. évi költségvetési beszámolója szerint 24 448 millió Ft költségvetési bevételt ért el és 23 945 millió Ft költségvetési kiadást teljesített, 2007. december 31-én a könyvviteli mérleg szerint 24 551 millió Ft értékű vagyonnal rendelkezett. Az Önkormányzat vagyona a 2005. év végi állományhoz viszonyítva a 2007. év végére 37,5%-kal emelkedett, ezen belül 568,1%-kal nőtt a pénzeszközök állománya, főként a fejlesztési forrás biztosítása céljából a 2007. év végén 5000 millió Ft értékben kibocsátott kötvényből befolyt bevétel miatt. A beruházások állománya ugyanezen időszak alatt több mint három és félszeresére nőtt (258%-kal), elsősorban a regionális kórházak 3 címzett támogatásból megvalósuló rekonstrukciója és intézményfejlesztések miatt. A követelések állománya a 2007. év végén a 2006. év végi állomány 6%-ára csökkent, amelynek oka az Illetékhivatalnak 2007. január 1-jétől az APEH-nek történő átadása volt. Több mint kétszeresére (4297 millió Ft-ról 9666 millió Ft-ra) nőtt a kötelezettségek 2007. év végi állománya a 2006. év végi állományhoz képest, főként a 2007. évben kibocsátott 5000 millió Ft-os kötvény és a folyószámla-hitel 2007. év végi 680 millió Ft-os állománya hatására (a 2006. év végén nem volt folyószámlahitel állomány). A saját tőke 2007. év végi értéke közel a felére csökkent a 2006. év végi saját tőke értékéhez képest az Illetékhivatal eszközeinek átadásával összefüggésben. 3 A helyi önkormányzatok 2004. évi új címzett támogatásáról és az egyes címzett támogatással folyamatban lévő beruházások eredeti döntéseinek módosításáról, valamint a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény módosításáról szóló 2004. évi XLII. törvény 1. számú mellékletében foglaltak alapján az Önkormányzat a Megyei kórház és a Kiskunfélegyházi Kórház- Rendelőintézet rekonstrukciójára (Regionális Kórházrekonstrukció) a 2004-2007. évek között 3100 millió Ft-os beruházási költséghez 3000 millió Ft címzett támogatásban részesült. 12
BEVEZETÉS A 2008. évi költségvetési rendeletben 28 485 millió Ft költségvetési bevételt és 28 225 millió Ft költségvetési kiadást irányoztak elő, a költségvetési többlet 260 millió Ft. Az összes költségvetési bevétel 21,4%-át a saját bevétel biztosította a 2007. évben. Az összes költségvetési kiadásból a felhalmozási célú kiadás részaránya a 2007. évben 10,3% volt. A Közgyűlés hivatalában dolgozó köztisztviselők száma 2007. december 31-én 78 fő, a költségvetési intézményekben foglalkoztatott közalkalmazottak száma 3968 fő volt. Az Önkormányzat gazdálkodására vonatkozó adatokat, mutatószámokat az 1 3. számú mellékletek tartalmazzák. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzetét az elemző eljárás módszerével vizsgáltuk. E körben elemeztük a költségvetés egyensúlyi helyzetének alakulását, a tervezett és tényleges költségvetési hiány okait, a mérséklésére tett intézkedéseket, finanszírozásának módját, az Önkormányzat adósságállományának alakulását, összetevőit. A teljesítmény-ellenőrzés módszerével vizsgáltuk a belső szabályozottság, szervezettség terén az Önkormányzat felkészültségét az európai uniós források figyelésére, igénylésére és felhasználására, továbbá értékeltük, hogy az igényelt európai uniós támogatások az Önkormányzat által meghatározott fejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódtak-e. Az eredményesség szempontjából a minősítést a lényegességi szinthez való viszonyítással végeztük el. Az ellenőrzés során felmértük, hogy az e-közigazgatási feladat ellátása, illetve bevezetése, működtetése érdekében milyen intézkedéseket tettek, valamint biztosították-e a közérdekű adatok közzétételét. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljainak ellenőrzése során értékeltük, hogy a Közgyűlés hivatalánál a költségvetés tervezési, gazdálkodási, zárszámadás-készítési feladatok belső kontrolljainak kiépítettsége és működése megfelelő biztosítékot ad-e a gazdálkodási feladatok megfelelő, szabályszerű ellátására. Felmértük és minősítettük a költségvetés tervezési, a gazdálkodási, a zárszámadás-készítési feladatokkal, továbbá a pénzügyi-számviteli területen az informatikával kapcsolatosan kialakított kontrollok megfelelőségét, valamint azok működésének eredményességét, megbízhatóságát. Értékeltük a belső ellenőrzés szervezeti és szabályozási keretét, továbbá működését. A Közgyűlés hivatalánál értékeltük a gazdálkodás folyamatában a kontrollok működésének megbízhatóságát, ennek keretében ellenőriztük a szakmai teljesítés igazolására és az utalvány ellenjegyzésére kialakított kontrollok végrehajtását. Az ellenőrzést a következő, kiemelt kockázatuk alapján kiválasztott 4, az ál- 4 Az önkormányzatok kiemelt előirányzataira vonatkozóan, a vertikális folyamatokra elvégeztük a kockázatok becslését, amelynek eredményeként a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási szolgáltatások, a gépek, berendezések, felszerelések beszerzése valamint a működési célú pénzeszköz átadások államháztartáson kívülre teljesített kifizetései kiemelkedően kockázatos területeknek bizonyultak. 13
BEVEZETÉS talánostól jellemzően eltérő, egyedi eljárást igénylő gazdasági eseményekkel kapcsolatos kifizetésekre folytattuk le 5 : a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási szolgáltatások, a gépek, berendezések, felszerelések beszerzése, továbbá a működési célú pénzeszköz átadásokból az államháztartáson kívülre teljesített kifizetésekre. Az ellenőrzés hatékony elvégzése céljából a vizsgálandó területek kiválasztása során a kockázatokon alapuló megközelítés érvényesült, ezáltal az ellenőrzési erőforrásokat azokra a területekre fókuszáltuk, amelyeken legnagyobb a hibák előfordulási valószínűsége. Az ellenőrzési erőforrások ilyen típusú összpontosításával minimálisra csökkenthető a kívánt ellenőrzési bizonyosság eléréséhez szükséges időráfordítás. A pénzügyi-számviteli folyamatokban alkalmazott belső kontrollok létezésének és működésének ellenőrzésére a vizsgált három terület 2007. évi könyvviteli tételeiből területenként egyszerű véletlen mintát vettünk. A kijelölt gazdasági eseményre elvégzett megfelelőségi tesztek alapján értékeltük a kontrollok működésének eredményességét, megbízhatóságát a vizsgált három területre különkülön, majd összefoglalóan 6 a Közgyűlés hivatalában az egyedi eljárást igénylő gazdasági eseményekre. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak részletes dokumentálását három megfelelőségi tesztlapon, öt elővizsgálati és kilenc helyszíni ellenőrzési munkalapon biztosítottuk. Ezeken a teszt- és munkalapokon a minősítés alapjául szolgáló kérdések és a vonatkozó konkrét jogszabályhelyek megjelölése mellett értékel- 5 A korábbi ellenőrzési tapasztalataink szerint ezeken a területeken a jegyzők nem, vagy hiányosan szabályozták a megbízás, megrendelés, illetve beszerzés indokoltságának, szükségességének elbírálására, igazolására, valamint a teljesítések dokumentálására, a kifizetések jogosságának megítélésére szolgáló kontrollokat. További kockázatot jelentett a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási munkák esetében, hogy az 50 ezer Ft alatti megrendelésekre vonatkozóan az ellenőrzési tapasztalataink szerint a jegyzők nem alakították ki a kötelezettségvállalások rendjét és nyilvántartási formáját, valamint a szabályozás elmulasztása esetén nem történt meg az írásbeli kötelezettségvállalás és annak az ellenjegyzése sem. 6 A vizsgált három terület egyedi értékelési pontszámait a területek relatív költségvetési súlyával arányosan összegeztük. 14
BEVEZETÉS tük a kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatokat 7 és a kialakított kontrollok működésének megbízhatóságát 8. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján tett intézkedéseket, illetve azok megvalósítását utóellenőrzés keretében vizsgáltuk. A gazdálkodási rendszer átfogó ellenőrzése során megfogalmazott javaslatok végrehajtására tett intézkedések megvalósítását ellenőriztük, az egyéb számvevőszéki ellenőrzések során tett javaslatok esetében pedig a kiadott intézkedéseket tekintettük át. A helyszíni ellenőrzés során kitöltött az ellenőrzést végző számvevő és a Közgyűlés hivatalának felelős köztisztviselője által aláírt elővizsgálati és helyszíni ellenőrzési munkalapokat, azok kitöltési útmutatóit, továbbá a megfelelőségi tesztek dokumentumait a Közgyűlés elnöke részére a számvevői jelentéssel egyidejűleg átadtuk. A jelentést az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 25. (1) bekezdése alapján észrevétel közlése céljából megküldtük a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat Közgyűlése elnökének. A kapott észrevételt a jelentés 6. számú melléklete tartalmazza. 7 A kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatot alacsonynak minősítettük, ha a kontrollok végrehajtásuk esetén megfelelő védelmet nyújtanak a hibák bekövetkezése ellen. Közepesnek minősítettük a belső kontrollokban rejlő kockázatot, amennyiben a kontrollok végrehajtásuk esetén a lehetséges hibák többsége ellen védelmet nyújtanak. Magasnak értékeltük a kockázatot, ha a kontrollok kialakításuk hiányában, vagy hiányos kialakításuk miatt nem nyújtanak elegendő védelmet a lehetséges hibákkal szemben. 8 A kontrollok működésének eredményességét, megbízhatóságát kiválónak értékeltük abban az esetben, ha azok működése esetleges apróbb hiányosságoktól eltekintve megfelelt a hibák megelőzésére és kijavítására meghatározott szabályozásnak és a legmagasabb szintű elvárásoknak. Jónak minősítettük a kontrollok működését, ha a hiányosságok száma ugyan jelentős volt, de nem veszélyeztette az ellenőrzött terület hibáinak megelőzését és kijavítását. Amennyiben a hiányosságok mértéke nem biztosította a hibák megelőzését, feltárását, kijavítását és ez által veszélyeztette az eredményes, megbízható működést, a kontroll működésének megbízhatósága gyenge minősítést kapott. 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Önkormányzat tervezett költségvetési bevételei és kiadásai az előző évihez viszonyítva a 2005-2006. és a 2008. évben növekedtek, a 2007. évben csökkentek az Illetékhivatal APEH-hez történő átadása és az szja helyben maradó részének csökkenése miatt. A költségvetés egyensúlya a 2005-2007. években nem volt biztosítva, a tervezett költségvetési bevételek nem nyújtottak fedezetet a tervezett költségvetési kiadásokra. Az Önkormányzat a 2005-2008. évi költségvetési rendeleteiben a költségvetés bevételi és kiadási főösszegének megállapításakor az Áht. előírása ellenére finanszírozási célú pénzügyi műveleteket is figyelembe vett költségvetési hiányt módosító bevételként, illetve kiadásként. A 2005-2007. évi költségvetések végrehajtása során a teljesített költségvetési bevételek meghaladták a teljesített költségvetési kiadásokat, a pénzügyi egyensúly biztosított volt. A teljesített működési célú költségvetési bevételek a 2005-2007. években fedezték a működési célú költségvetési kiadásokat, valamint fedezetet nyújtottak a felhalmozási célú költségvetési bevételeket meghaladó öszszegű felhalmozási célú költségvetési kiadások finanszírozására. Az Önkormányzat a 2005-2007. évi költségvetési rendeleteiben a költségvetési egyensúly biztosításához rövid- és hosszú lejáratú hitelek felvételét, értékpapírok értékesítését, az intézményi struktúra átalakítását tervezte, valamint előírta az évközi többletbevételekből a hiány csökkentését. A költségvetés teljesítése során a 2005-2007. években pénzügyi hiány nem volt, a költségvetési bevételek fedezetet biztosítottak a költségvetési kiadásokra, ennek ellenére az Önkormányzat rövid- és hosszú lejáratú hitelt vett fel, felhalmozási célú kötvényt bocsátott ki és értékesítette befektetési jegyeit. Az évközi likviditás biztosítása érdekében az Önkormányzat a 2005-2007. években folyószámla-hitelt vett igénybe. A folyószámla hitelkeretének összege és a ténylegesen felvett folyószámla-hitel éves átlagos állománya a 2005-2007. évek között emelkedett. A felvett folyószámla-hitel maximális összege folyamatosan emelkedő volt 2005-2007 között, amelynek oka a beruházási kiadások időbeli teljesítése és a tervezett bevételek realizálódása közötti ütemkülönbség volt. Az Önkormányzatnál a 2005-2007. évek költségvetéseinek végrehajtása során a pénzügyi egyensúlyt a tervezettet meghaladó bevétel, az előző évi pénzmaradvány nem tervezett igénybevétele, valamint az intézményátszervezések miatt keletkezett kiadási megtakarítások okozták. A tervezett európai uniós és hazai pályázati pénzeszközökkel megvalósítandó beruházásokhoz szükséges saját erő biztosításához, illetve az európai uniós források megelőlegezéséhez tervezték felhasználni a 2007. decemberében 5000 millió Ft értékben kibocsátott kötvényből származó bevételt. A tervezett célra történő felhasználásig 2007-2008- ban a kötvénykibocsátásból befolyó bevételt az Önkormányzat betétként lekötötte. Az Önkormányzat eladósodása a kötvénykibocsátás miatt a 2007. évben emelkedett, az eladósodási mutató a 2005. év végéhez viszonyítva a 2007. év végére 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK közel négyszeresére nőtt. A rövidtávon teljesítendő fizetési kötelezettségek fizetőképességre gyakorolt hatása mérséklődött. Az Önkormányzat fizetőképessége a likviditási mutatók alapján 2005-2007 között változóan alakult az előző év végéhez viszonyítva a 2006. év végén romlott, a 2007. év végén a kötvénykibocsátásból származó bevétel betétként történt elhelyezése miatt javult. Az Önkormányzat középtávú fejlesztési célkitűzéseit a 2005-2008. évek között a gazdasági program 1.,2., a szolgáltatástervezési koncepció és a közoktatási intézmények feladat-ellátási, intézményműködtetési és fejlesztési terve az NFTben, illetve az ÚMFT-ben foglalt célokkal összhangban tartalmazta. A Közgyűlés hivatala és az intézmények a 2005-2008. évek között 19 európai uniós forrásokkal támogatott fejlesztési feladat megvalósításához nyújtottak be pályázatot, valamennyi az Önkormányzat kötelező feladataihoz kapcsolódott. A benyújtott pályázatokból 13 eredményes volt, négy pályázatot elutasítottak, kettő elbírálása folyamatban van. Az eredménytelen pályázatok közül az elutasítás oka két pályázat esetében a pályázati kiírásban meghatározott célok és eredmények összhangjának hiánya, egy esetben a program tartalmának és címének összhanghiánya, egy esetben pedig a forráshiány volt. Az európai uniós források igénybevételével és felhasználásával kapcsolatos önkormányzati feladatokat a 2005-2007. években nem határozták meg. A szabályozás hiánya közrejátszott abban, hogy a 2005-2007. évek költségvetési rendeletei nem tartalmazták az európai uniós forrással megvalósuló fejlesztések támogatási szerződésekben meghatározott felhasználási ütemeknek megfelelő előirányzatait, elkülönítetten nem mutatták be az Önkormányzatnál európai uniós forrásokkal megvalósuló fejlesztések kiadásait és azok forrásait. A Közgyűlés hivatalában a 2005-2007. évek között az európai uniós pályázatok figyelésével, a pályázatok készítésével összefüggő feladatok ellátásának személyi feltételeit kialakították, azonban a Közgyűlés hivatalában nem bonyolítottak európai uniós támogatással megvalósuló fejlesztési feladatot a 2005-2007. években. Az intézményeknél megvalósított fejlesztések projektenkénti személyi feltételeit kialakították. Az Önkormányzat felkészülése 2005-2007 között az európai uniós források igénybevételére és felhasználására a belső szabályozottság és szervezettség terén összességében nem volt eredményes, annak ellenére, hogy az Önkormányzat európai uniós pályázatai a gazdasági program 1.,2 -ben megfogalmazott fejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódtak. Nem határozták meg azonban az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó pályázatfigyelés, pályázatkészítés és a lebonyolítás önkormányzati szintű feladatait, a feladatok ellátásának rendjét, az önkormányzati szintű pályázat-nyilvántartás vezetésének felelősét, az információk áramlásának rendjét, az európai uniós forrásokra irányuló pályázatfigyelés, pályázatkészítés és az európai uniós forrással támogatott fejlesztés lebonyolításának ellenőrzési kötelezettségét, feladatait és felelőseit. A Közgyűlés hivatalán belül és külső szervezet igénybevételével ugyan biztosították a pályázatfigyelés, pályázatkészítés és lebonyolítás személyi feltételeit, de a feladatokat ellátók munkaköri leírásában nem határozták meg a pályázatfigyelést, pályázatkészítést végző személyek és a pályázat benyújtásáért felelős személy közötti kapcsolattartás szabályait és az ellenőrzési kötelezettséget. A 2008. január 1- jétől hatályos pályázati szabályzatban meghatározták az európai uniós támo- 17
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK gatásokhoz kapcsolódó pályázatfigyelés, pályázatkészítés és a támogatott fejlesztés lebonyolításának feladatait, felelőseit, a feladatellátás és a belső ellenőrzés rendjét. A Közgyűlés hivatalának 2008. március 1-jétől hatályos SzMSz-e tartalmazta a pályázati szabályzatban foglalt feladatokat, továbbá a pályázatok nyilvántartásának kötelezettségét is. A pályázatfigyeléssel, pályázatkészítéssel és a pályázatok lebonyolításával megbízott köztisztviselők munkaköri leírásait 2008. január 1-jei hatállyal módosították a pályázati szabályzatban foglalt feladat-ellátási kötelezettséggel, a kapcsolattartás szabályaival. Az európai uniós pályázatok nyilvántartásának kötelezettségét a feladattal megbízott köztisztviselő munkaköri leírásában előírták. Az Önkormányzat rendelkezett informatikai stratégiával, amelyben célként tűzték ki az elektronikus szolgáltatás 4. szintjének elérését. A Közgyűlés hivatalában a 2007. évben működtetett e-közigazgatási feladatokat ellátó informatikai rendszer az 1. elektronikus szolgáltatási szint követelményeinek felelt meg, mivel csupán információs, tájékoztató szolgáltatást nyújtott a költségvetési szerveknél intézhető ügyekkel kapcsolatos teendőkről és a szükséges dokumentumokról. Az Önkormányzat főjegyzője az Áht. előírásai ellenére nem gondoskodott a 2005-2007. években nyújtott, önkormányzati rendeletben meghatározott összeget meghaladó mértékű, céljellegű fejlesztési, a 2007. évben pedig ezen túlmenően a céljellegű működési támogatások esetében a kedvezményezettek nevének, a támogatás céljának, összegének, a támogatási program megvalósítási helyének a közzétételéről. A főjegyző az Áht. előírása ellenére nem gondoskodott a 2005-2007. években az Önkormányzat pénzeszközei felhasználásával, a vagyonnal történő gazdálkodással összefüggő a nettó ötmillió Ft-ot elérő vagy azt meghaladó összegű árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon-, vagy vagyoni értékű jog átadására, valamint koncesszióba adásra vonatkozó szerződések megnevezésének, tárgyának, a szerződést kötő felek nevének, a szerződés értékének, határozott időre kötött szerződések esetében annak időtartamának közzétételéről. A főjegyző az Ámr. előírásai ellenére a 2005-2006. évi költségvetési beszámolók szöveges indokolását nem tette közzé. A 2007. évben a Közgyűlés hivatalában a költségvetés tervezési és a zárszámadás-készítési folyamatok szabályozottsága összességében alacsony kockázatot jelentett a feladatok szabályszerű végrehajtásában, mivel a főjegyző a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszer keretében szabályozta a költségvetési tervezés és a zárszámadás elkészítés rendjét, meghatározta a költségvetési javaslat összeállításával kapcsolatos követelményeket. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy a főjegyző nem írta elő az intézmények, és a Közgyűlés hivatala szervezeti egységei által benyújtott költségvetési igények teljesíthetőségének, továbbá a saját bevételek előirányzatai és a költségvetés megalapozását szolgáló önkormányzati rendeletek összhangjának ellenőrzési kötelezettségét. A költségvetés tervezési és zárszámadás-készítési folyamatban a kontrollok működésének megbízhatósága jó volt, mivel a főjegyző a szabályozásban foglaltaknak megfelelően ellenőriztette, hogy a költségvetési intézmények teljesítették-e a részükre meghatározott követelményeket. Az előírások ellenére azonban a főjegyző nem ellenőriztette a költségvetési tervezés folyamatában a saját bevételek előirányzatai és a költségvetés megalapozását 18
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK szolgáló önkormányzati rendeletek összhangját, a 2006. évi zárszámadás készítés folyamatában az intézmények által közölt mutatószámok megbízhatóságát, valamint az intézményi eredeti, és módosított előirányzatok, valamint teljesítési adatok eltérésének indokoltságát. A gazdálkodási, a pénzügyi-számviteli és a folyamatba épített ellenőrzési feladatok szabályozottsága a Közgyűlés hivatalában a 2007. évben összességében alacsony kockázatot jelentett a feladatok szabályszerű végrehajtásában, mivel a főjegyző szabályozta a gazdasági szervezet felépítését, feladatait és a Közgyűlés hivatala rendelkezett az előírt és aktualizált szabályzatokkal. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy a gazdasági ügyrend nem tartalmazta a beosztottak feladat-, hatás- és jogkörét; az ellenőrzési nyomvonal nem tartalmazta az ellenőrzési pontokat. A Közgyűlés hivatalánál a gazdasági eseményekkel kapcsolatos kifizetések során a kialakított belső kontrollok nem működtek megbízhatóan. A szakmai teljesítésigazolás és az utalvány ellenjegyzés működésének megbízhatósága gyenge volt, mert a szakmai teljesítésigazolások során a kifizetés jogosultságának, összegszerűségének és a szerződés, megrendelés szakmai teljesítésének igazolását nem, vagy nem a belső szabályzatban előírt módon végezték el. Az utalványok ellenjegyzése során pedig nem ellenőrizték a gazdálkodásra vonatkozó szabályok betartását, a szakmai teljesítésigazolás és az érvényesítés megtörténtét, valamint nem észrevételezték, hogy az érvényesítést a szakmai teljesítés igazolásának hiányában végezték. A Közgyűlés hivatalában az informatikai rendszer környezete szabályozottságának hiányosságai közepes kockázatot jelentettek az informatikai feladatok biztonságos végrehajtásában, mivel a Közgyűlés hivatala nem rendelkezett informatikai katasztrófa-elhárítási tervvel, az informatikai szabályzatban nem határozták meg a hozzáférések ellenőrzésének jogosultját és rendjét, valamint nem gondoskodtak az informatikával kapcsolatos szabályzatok megismertetéséről, azonban a kialakított kontrollok végrehajtásuk esetén a lehetséges hibák többsége ellen védelmet nyújtottak. Az informatikai rendszer 2007. évi működtetésénél a Közgyűlés hivatalában a működésbeli hibák megelőzésére, feltárására, kijavítására kialakított kontrollok megbízhatósága jó volt, mivel a számítógépes program biztosította a főkönyv és a költségvetési beszámoló adatainak egyezőségét, megoldotta a rögzített, de hibás, törölt bizonylatok kezelését, azonban a függő tételek, az értékpapírok és a hosszú lejáratú követelések analitikus nyilvántartásának vezetése, a rendező- és zárótételek átvezetése nem számítógépen történt, a könyvviteli feladatoknál nem megoldott, hogy csak engedélyezett tranzakciót lehet könyvelni. A belső ellenőrzés szervezeti kereteinek kialakítása és szabályozása a belső ellenőrzési feladatok végrehajtásában alacsony kockázatot jelentett, mivel a Közgyűlés kialakította a belső ellenőrzés szervezeti kereteit és meghatározta a belső ellenőrzés ellátási módját, feladatait, és a szabályozás során biztosította a belső ellenőrök függetlenségét. A belső ellenőrzés működésénél a kialakított kontrollok megbízhatósága összességében kiváló volt, mivel a 2007. évi ellenőrzési tervben tervezett 17 ellenőrzést végrehajtották, a hibák feltárásával és az intézkedések kezdeményezésével, a javaslatok realizálásának ellenőrzésével a belső ellenőrzés hozzájárult a hiányosságok csökkentéséhez. Annak ellenére összességében kiváló volt a belső ellenőrzésnél kialakított kontrollok megbízha- 19
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tósága, hogy a főjegyző az Áht. előírása ellenére a 2006. költségvetési beszámoló keretében nem számolt be a Közgyűlés hivatalában a FEUVE, valamint a belső ellenőrzés működtetéséről. A Közgyűlés elnökének előterjesztése alapján a 2006. évi zárszámadási rendelettervezettel egyidejűleg a Közgyűlés áttekintette a költségvetési szervek éves ellenőrzési jelentései alapján készített éves összefoglaló jelentést, további követelményeket, elvárásokat nem fogalmazott meg. Az ÁSZ az Önkormányzat gazdálkodását átfogó jelleggel a 2004. évben ellenőrizte, ennek során 25 szabályszerűségi és 12 célszerűségi javaslatot tett. A javaslatok realizálása érdekében a főjegyző felelősöket és határidőket tartalmazó intézkedési tervet készített, amit a Közgyűlés elfogadott. Az ÁSZ ellenőrzés által tett javaslatok 46%-a realizálódott, 16%-a részben valósult meg és 38%-ánál a hasznosítás elmaradt. A megtett intézkedésekkel biztosították az Áht-ban előírt mérlegek, kimutatások tartalmi követelményeinek önkormányzati rendeletben történő meghatározását, valamint az ennek alapján elkészített mérlegeket, kimutatásokat a Közgyűlésnek bemutatták, de az Ámr. előírása ellenére a költségvetési koncepció- és rendelettervezetekhez nem csatolták a bizottságoknak azokról alkotott véleményét, valamint a főjegyző nem gondoskodott a likviditási terv szükség szerinti aktualizálásáról. Az Áht. előírása ellenére a Közgyűlés hivatalában a 2006. évben továbbra is a jóváhagyott előirányzaton felül is teljesítettek kifizetéseket. A gazdálkodási és a pénzügyi-számviteli feladatellátás terén a korábbi hiányosságokat megszüntetve a főjegyző az intézmények részére előírta a számviteli politika és a számlarend készítésének kötelezettségét, meghatározta a figyelembe veendő egységes szabályokat. A gazdálkodási és ellenőrzési jogkörök gyakorlásának szabályszerűsége érdekében tett javaslatok ellenére nem biztosították, hogy a kötelezettségvállalás csak ellenjegyzés után történjen. A gazdasági eseményeket magukba foglaló bizonylatok alaki, tartalmi követelményeire vonatkozó javaslatok közül nem hasznosultak az érvényesítésre, utalványozásra és a kötelezettségvállalás nyilvántartására vonatkozó javaslatok. Az érvényesítő nem tett eleget az Ámr-ben előírt kötelezettségének, az érvényesítés során nem győződött meg a fedezet meglétéről, nem jelölte ki a könyvviteli elszámolásra utaló főkönyvi számlaszámot, valamint alaki követelményeknek meg nem felelő szakmai teljesítésigazolás esetén is elvégezte az érvényesítést. A Közgyűlés hivatalában a kötelezettségvállalásokról nyilvántartást nem vezettek. A vagyongazdálkodással kapcsolatos javaslat részben hasznosult, mivel egy ingatlant értékesítésre a vagyongazdálkodási rendeletben előírtaknak megfelelően a Közgyűlés jelölte ki, és versenytárgyalást hirdettek, azonban a vagyongazdálkodási rendeletben előírtak ellenére az ingatlan értékesítése a versenytárgyalást követően közgyűlési döntés nélkül, a becsült érték alatt valósult meg, továbbá az adásvételi szerződést a Közgyűlés elnöke helyett a főjegyző írta alá. A céljellegű támogatások szabályszerűsége érdekében tett javaslatok közül hasznosult a közösségi célú alapítványi források átadásának közgyűlési hatáskörbe tartozására vonatkozó javaslat, azonban az Áht-ban előírtak ellenére nyolc olyan szervezetnek is nyújtottak támogatást, amelyek előzőleg nem tettek eleget számadási kötelezettségüknek. A zárszámadási rendelet tartalmához kapcsolódó javaslatok hasznosultak, a követelések és a részesedések értékvesztésének szabályszerű elszámolásáról gondoskodtak. A belső ellenőrzési tevé- 20