JELENTÉS Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2008. évi ellenőrzéséről 0851 2009. január
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-3003-6/24/17/2008. Témaszám: 898 Vizsgálat-azonosító szám: V0390 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Klinga László számvevő tanácsos Az ellenőrzést végezték: Bialkó Zsolt számvevő tanácsos Kányáné Murvai Tünde számvevő Klinga László számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről 0419 Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről 0436 Jelentés a helyi önkormányzatok közművelődési és könyvtári feladatellátásáról és finanszírozásáról 0521 Jelentés a helyi önkormányzati fürdők kiemelten a gyógyfürdők 0536 helyzete, fejlesztésének lehetőségei, hatása az idegenforgalomra és a turizmusra Jelentés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 0540 Függelék: a helyi önkormányzatokat a 2004. évben megillető normatív állami hozzájárulás elszámolásának ellenőrzése a helyi önkormányzatok kötött felhasználású támogatások 2004. évi felhasználásának ellenőrzése a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2004. évi felhalmozási célú támogatások ellenőrzése Jelentés a hajléktalanokat ellátó intézményrendszer működéséről 0613 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
Jelentés a középiskolai kollégiumok fenntartásának és fejlesztési feltételeinek ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Függelék: a helyi önkormányzatokat a 2005. évben megillető normatív állami hozzájárulás elszámolásának ellenőrzése a helyi önkormányzatok kötött felhasználású támogatások 2005. évi felhasználásának ellenőrzése a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2005. évi felhalmozási célú támogatások ellenőrzése Jelentés a közmunkaprogramok támogatására fordított pénzeszközök hasznosulásáról Jelentés az önkormányzati kórházak és a bentlakásos szociális intézmények ápolásra, gondozásra fordított pénzeszközeinek felhasználásáról 0614 0628 0732 0820
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 16 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 26 1. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzete 26 1.1. A tervezett és teljesített költségvetési bevételek és kiadások alapján a költségvetési és a pénzügyi egyensúly alakulása, valamint a költségvetési hiány megállapításának szabályszerűsége 26 1.2. A költségvetési és a pénzügyi egyensúlyi helyzet kialakításához tervezett és teljesített finanszírozási célú pénzügyi műveletek módja és azok hatása a tárgyévet követő évek költségvetéseire 27 1.3. A költségvetés tervezésének megalapozottsága 35 2. Az Önkormányzat felkészültsége az európai uniós források igénylésére és felhasználására, valamint az elektronikus közigazgatási feladatok ellátására 37 2.1. Az európai uniós források igénybevételére és a várható támogatás felhasználására történt felkészülés szabályozottsága, szervezettsége 37 2.1.1. Az európai uniós forrásokra történő pályázatok benyújtására vonatkozó döntések összhangja a fejlesztési célkitűzésekkel 37 2.1.2. Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódóan a pályázatfigyelés, a pályázatkészítés, valamint az európai uniós támogatással megvalósuló fejlesztés lebonyolításának belső rendjének szabályozottsága, a végrehajtás személyi, szervezeti feltételei 45 2.1.3. A fejlesztési feladat lebonyolításánál a feladatellátás rendjére, az ellenőrzési feladatok teljesítésére, valamint a felelősségi szabályokra vonatkozó előírások betartása 47 2.2. Az elektronikus közigazgatási feladatok ellátása, a közérdekű adatok elektronikus közzététele 51 3. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljai 53 3.1. A szabályozottság kockázata a költségvetés tervezési, gazdálkodási, beszámolási és a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési feladatoknál 53 3.2. A belső kontrollok érvényesülése az önkormányzati források szabályszerű felhasználásában, a költségvetési tervezés, gazdálkodás, beszámolás folyamataiban 56 3.3. A belső ellenőrzési kötelezettség teljesítése, javaslatainak hasznosulása 60 1
BEVEZETÉS 4. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján készített intézkedési terv végrehajtása, eredményessége 65 4.1. Az Önkormányzat gazdálkodási rendszerének átfogó ellenőrzése során tett javaslatok végrehajtására tervezett intézkedések megvalósulása 65 4.2. A zárszámadáshoz kapcsolódó (állami hozzájárulások, támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzése), valamint a további vizsgálatok esetében a megállapítások, javaslatok alapján tett intézkedések 70 MELLÉKLETEK 1. számú Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatok, mutatószámok (1 oldal) 2. számú Az önkormányzati vagyon alakulása (1 oldal) 3. számú Az Önkormányzat 2005-2007. évi költségvetési előirányzatainak és azok pénzügyi teljesítéseinek alakulása (1 oldal) 4. számú Tanúsítvány az európai uniós forrásokkal támogatott programok, célok tervezett és tényleges 2005-2008. évi adatairól (2 oldal) 5. számú Adatlap az Önkormányzat európai uniós forrással támogatott fejlesztéséről (3 oldal) 6. számú Káli Sándor úr, Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterének észrevétele (1 oldal) 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Törvények Áht. Eisztv. Kbt. Ket. Ötv. Számv. tv. Rendeletek 18/2005. (XII. 27.) IHM rendelet 2005. évi költségvetési rendelet 2005. évi zárszámadási rendelet 2006. évi költségvetési rendelet 2006. évi zárszámadási rendelet 2007. évi költségvetési rendelet 2007. évi zárszámadási rendelet 2008. évi költségvetési rendelet az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény a közzétételi listákon szereplő adatok közzétételéhez szükséges közzétételi mintákról szóló 18/2005. (XII. 27.) IHM rendelet Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 5/2005. (III. 10.) számú rendelete az Önkormányzat költségvetéséről Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 15/2006. (V. 10.) számú rendelete az Önkormányzat 2005. évi zárszámadásának elfogadásáról Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 8/2006. (III. 8.) számú rendelete az Önkormányzat költségvetéséről Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 8/2007. (IV. 19.) számú rendelete az Önkormányzat 2006. évi zárszámadásának elfogadásáról Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 6/2007. (III. 7.) számú rendelete az Önkormányzat költségvetéséről Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 13/2008. (IV. 24.) számú rendelete az Önkormányzat 2007. évi zárszámadásának elfogadásáról Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 2/2008. (III. 12.) számú rendelete az Önkormányzat költségvetéséről Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Ber. a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet Vhr. az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 3
BEVEZETÉS Szórövidítések AVOP ÁSZ BM Önerő Alap támogatás EKOP ÉMOP e-közigazgatás Ellenőrzési Iroda FEUVE gazdasági program gazdálkodási utasítás 1 gazdálkodási utasítás 2 GVOP HEFOP informatikai stratégia jegyző KEHI KEOP Közgyűlés MITISZK Kht. NFT ÖNHIKI Önkormányzat pályázati szabályzat Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program Állami Számvevőszék A Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXXVII. tv. 5. számú mellékletének 12. pontja alapján központi költségvetési hozzájárulást biztosít a helyi önkormányzatok és jogi személyiségű társulásaik számára, azok európai uniós fejlesztési célú pályázataihoz szükséges saját forrás kiegészítésére ÚMFT Elektronikus Közigazgatási Operatív Program ÚMFT Észak-Magyarországi Operatív Program elektronikus közigazgatás Miskolc Megyei Jogú Város Polgármesteri hivatalának Ellenőrzési Irodája folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a V-99/16.488/2007. (VI. 21.) számú határozatával elfogadott, 2007-2010. évekre vonatkozó gazdasági programja a polgármester és a jegyző 2/2003. számú együttes utasítása 2003. július 1-jétől a költségvetési gazdálkodás lebonyolításával kapcsolatos feladatok ellátásáról a polgármester és a jegyző 4/2007. számú együttes utasítása 2007. szeptember 1-jétől a költségvetési gazdálkodás lebonyolításával kapcsolatos feladatok ellátásáról NFT Gazdasági Versenyképesség Operatív Program NFT Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a 4-112/59475/2004. (V. 6.) számú határozatával elfogadott, 2004-2007. évekre szóló informatikai fejlesztési stratégiája Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat jegyzője Kormányzati Ellenőrzési Hivatal ÚMFT Környezet és Energia Operatív Program Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlése Miskolci Térségi Integrált Szakképző Központ Kht. Nemzeti Fejlesztési Terv önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatása Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának pályázati rendszeréről szóló szabályzata 4
PEJ polgármester Polgármesteri hivatal Polgármesteri hivatal SzMSz-e projekt előrehaladási jelentés Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat polgármestere Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatala Miskolc Megyei Jogú Város Polgármesteri hivatalának a Közgyűlés 7/2004. (III. 10.) számú határozatával elfogadott Szervezeti és Működési Szabályzata ROP NFT Regionális Operatív Program TÁMOP ÚMFT Társadalmi Megújulás Operatív Program ÚMFT Új Magyarország Fejlesztési Terv ügyrend Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri hivatalának belső szervezeti felépítéséről és működési rendjéről szóló 7/2004. (III. 10.) számú rendelete VÁTI Kht. VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Közhasznú Társaság városfejlesztési stratégia Miskolc Megyei Jogú Város Közgyűlésének IV- 117/70.823/2005. (V. 5.) számú határozatával elfogadott a 2007-2013. közötti időszakra vonatkozó városfejlesztési stratégiája és operatív programja 5
BEVEZETÉS ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR 1. elektronikus szolgáltatási szint 2. elektronikus szolgáltatási szint 3. elektronikus szolgáltatási szint 4. elektronikus szolgáltatási szint AVOP-3. intézkedés EMIR EQUAL európai uniós források Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan információs, tájékoztató szolgáltatás, amely csak általános információkat közöl az adott üggyel kapcsolatos teendőkről és a szükséges dokumentumokról. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan egyirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely az 1. szinten túl biztosítja az adott ügy intézéséhez szükséges dokumentumok, nyomtatványok letöltését, és azok ellenőrzéssel, vagy ellenőrzés nélküli elektronikus kitöltését, amely esetben a dokumentumok benyújtása hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan kétirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely közvetlen, vagy ellenőrzött kitöltésű dokumentum segítségével biztosítja az elektronikus adatbevitelt és a bevitt adatok ellenőrzését. Az ügy indításához, intézéséhez személyes megjelenés nem szükséges, de az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés (határozat, egyéb aktus) közlése, valamint a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan teljes közvetlen kétirányú ügyintézési folyamatot biztosító szolgáltatás, amikor az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés is elektronikus úton kerül közlésre, illetve a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés elektronikus úton is intézhető. Vidéki térségek fejlesztése. Egységes monitoring informatikai rendszer az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló programok, projektek figyelemmel kísérésére kialakított számítógépes nyilvántartási rendszer, amely a programok és a projektek adatait gyűjti, rendszerezi és tartja nyilván. Az EQUAL Közösségi Kezdeményezés célja olyan innovatív megközelítések és módszerek kidolgozása és elterjesztése, amelyek hozzájárulnak a munkaerőpiachoz kapcsolódó diszkrimináció és egyenlőtlenségek megszüntetéséhez. Az EQUAL által támogatott kezdeményezések az Európai foglalkoztatási stratégia és a Társadalmi kirekesztés elleni küzdelem közösségi stratégiái által meghatározott szakmapolitikai keretekbe illeszkednek. Az elnyert európai uniós források lehívása a támogatott projekt megvalósítása érdekében, a fejlesztés lebonyolítása során felmerült kiadások finanszírozására. 6
BEVEZETÉS fejlesztési feladat (projekt) fejlesztési célkitűzés A fejlesztési feladat (projekt) tartalmilag és formailag részletesen kidolgozott, megfelelő pénzügyi háttérrel és végrehajtási ütemezéssel rendelkező fejlesztési terv, amely illeszkedik az Európai Unió, illetve a Nemzeti Fejlesztési Terv által támogatott programokhoz. Az önkormányzat által ellátott kötelező, vagy önként vállalt feladatok ellátásának mennyiségi, vagy minőségi fejlesztésére vonatkozó terv. A mennyiségi fejlesztés megvalósulhat beszerzéssel, létesítéssel, bővítéssel, átalakítással. GVOP intézkedések GVOP 3. Kutatás, fejlesztés, innováció; GVOP 4.3 Az e- közigazgatás fejlesztése. HEFOP intézkedések A HEFOP 2.1 Hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségének biztosítása az oktatásban; a HEFOP 2.2 A társadalmi befogadás előmozdítása a szociális területen dolgozó szakemberek képzésével; a HEFOP 2.3. Egészségügyi információ-technológia fejlesztés az elmaradott régiókban; a HEFOP 3.1 Az egész életen át tartó tanuláshoz szükséges készségek és kompetenciák fejlesztésének támogatása; a HEFOP 3.2 A Térségi Integrált Szakképző Központok létrehozása és infrastrukturális feltételeinek javítása; a HEFOP 4.2 A társadalmi befogadást támogató szolgáltatások infrastrukturális fejlesztése; a HEFOP 4.3 Az egészségügyi infrastruktúra fejlesztése az elmaradt régiókban; a HEFOP 4.4 Egészségügyi információ-technológia fejlesztése az elmaradott régiókban. irányító hatóság A strukturális alapok és a Kohéziós alap forrásainak szabályszerű, hatékony és eredményes felhasználásához szükséges intézményrendszer felső eleme. Az irányító hatóság általános és átfogó felelősséget visel a programok, projektek hatékony és szabályszerű végrehajtásáért. Felelősségi köréből eredően ellenőrzi a közösségi, valamint a hazai jogszabályok betartását, koordinálja az európai uniós források szétosztásának folyamatát, irányítja az intézményrendszer, a statisztikai és a pénzügyi nyilvántartási rendszer működését. kedvezményezett Az a helyi önkormányzat, amely a támogatási szerződést kedvezményezettként aláírja, a projektet, illetve a központi programhoz kapcsolódó támogatott önkormányzati programot végrehajtja. közösségi kezdeményezések Az Európai Bizottság által kidolgozott, a strukturális alapokat kiegészítő programok, melyeket a tagállamok nemzeti szinten hajtanak végre. Ilyen program az EQUAL. Az EQUAL kezdeményezés célja a munkaerőpiacon kialakult hátrányos helyzet és mindennemű egyenlőtlenség leküzdése. 7
BEVEZETÉS közösségi programok közreműködő szervezet lebonyolítás Az Európai Unió a tagállamok közötti együttműködés ösztönzését, az oktatásban és szakképzésben részt vevő intézmények fejlesztésének támogatását, a minőségi oktatás és szakképzés elősegítését az ún. közösségi programokon keresztül valósítja meg. Közösségi programoknak a gazdasági és társadalmi élet szinte minden területét átfogó közösségi politikák végrehajtását szolgáló programokat nevezzük. (Ezek a területek pl. az ipar, az oktatás, a környezetvédelem, az egészség, a kultúra, stb.) A közreműködő szervezet az európai uniós támogatást elnyert kedvezményezettekkel kapcsolatot tartó szerv. Az operatív programok közreműködő szervezetei befogadják, nyilvántartják, döntésre előkészítik a pályázatokat, rögzítik a támogatással kapcsolatos adatokat az egységes monitoring informatikai rendszerben, elvégzik a támogatások előzetes (szerződéskötést megelőző), közbenső (a pénzügyi elszámolás, finanszírozás folyamatában végzett) és utólagos (a támogatott projekt pénzügyi lezárását megelőző) ellenőrzését. Továbbá megkötik a szerződéseket a projekt kedvezményezettjével, folyamatosan nyomon követik a teljesítéseket, lebonyolítják a támogatások kifizetését, vezetik az egységes monitoring informatikai rendszert. Az NFT-hez kapcsolódó HEFOP intézkedések közreműködő szervezete az ESZA Kht., OMAI, a GVOP intézkedések közreműködő szervezete az IT Információs Társadalom Informatikai és Távközlési Szolgáltató Kht., a ROP intézkedések közreműködő szervezete a VÁTI Kht. Az európai uniós források felhasználásával megvalósuló fejlesztésre irányuló műszaki, gazdasági (pénzügyi) tevékenységet magában foglaló szervezési, irányítási szolgáltatás. A szervezési szolgáltatás kiterjedhet a pályázatkészítésre, a közbeszerzési eljárás lebonyolításán keresztül a folyamatos műszaki ellenőrzésre, a pénzügyi elszámolásra, a műszaki átadás-átvételre, az üzembe helyezésre, illetve a fejlesztési folyamat egyes elemeire. 8
BEVEZETÉS operatív program projekt előrehaladási jelentés (PEJ) Az Európai Bizottság által jóváhagyott, a Közösségi Támogatási Keret végrehajtására vonatkozó 2004-2006 és a 2007-2013 közötti, több évre szóló intézkedésekhez kapcsolódó prioritások egységes rendszerét tartalmazó dokumentum. A strukturális alapok operatív programjai: Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP); Gazdasági Versenyképesség Operatív Program (GVOP); Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP); Környezetvédelmi és Infrastruktúra-fejlesztési Operatív Program (KIOP); Regionális Fejlesztési Operatív Program (ROP). Az ÚMFT-hez kapcsolódó operatív programok: Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP); Közlekedés Operatív Program (KÖZOP); Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP); Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program (TIOP); Környezet és Energia Operatív Program (KEOP); Államreform Operatív Program (ÁROP); Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP); Nyugatdunántúli Operatív Program (NYDOP); Dél-alföldi Operatív Program (DAOP); Észak-alföldi Operatív Program (ÉAOP); Közép-magyarországi Operatív Program (KMOP); Észak-magyarországi Operatív Program (ÉMOP); Középdunántúli Operatív Program (KDOP); Dél-dunántúli Operatív Program (DDOP). A Strukturális Alapok által társfinanszírozott projektek megvalósítása során a kedvezményezetteknek a támogatási szerződésben meghatározott időközönként, általában negyedévente, a támogatás fizetési kérelmekhez kapcsolódóan pár oldalas projekt előrehaladási jelentéseket kell benyújtaniuk. A projekt előrehaladási jelentés jóváhagyása a további támogatások kifizetésének előfeltétele. ROP intézkedések A ROP 1.2 Turisztikai fogadóképesség javítása; a ROP 2.1 Hátrányos helyzetű régiók és kistérségek elérhetőségének fejlesztése; a ROP 2.2 Városi területek rehabilitációja; a ROP 2.3 Az óvodai és az alapfokú oktatási nevelési intézmények infrastrukturális fejlesztése; a ROP 3.2 A helyi foglalkoztatás kezdeményezések támogatása. támogatási szerződés A Strukturális Alapok esetében az irányító hatóságnak, illetve a Kohéziós Alap esetében a közreműködő szervezeteknek a kedvezményezett önkormányzattal kötött szerződése, amely a támogatás felhasználásának részletes feltételeit tartalmazza. 9
BEVEZETÉS JELENTÉS Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2008. évi ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Ötv. 92. (1) bekezdése, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3) bekezdése, valamint az Áht. 120/A. (1) bekezdése alapján az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az ellenőrzésre az Országgyűlés illetékes bizottságai részére is átadott, országosan egységes ellenőrzési program szerint került sor. Az Állami Számvevőszék a stratégiájában foglalt célkitűzéseknek megfelelően a helyi önkormányzatok költségvetési gazdálkodási rendszere átfogó ellenőrzésének programját a 2007. évtől megújította, azt kiegészítette további teljesítmény-ellenőrzési elemekkel. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az Önkormányzat: milyen módon biztosította a költségvetési és a pénzügyi egyensúlyt a költségvetésében és annak teljesítése során, valamint változott-e a finanszírozási célú pénzügyi műveletek jelentősége a hiányzó bevételi források pótlásában; eredményesen készült-e fel a szabályozottság és a szervezettség terén az európai uniós források igénylésére és felhasználására, továbbá biztosította-e az e-közigazgatás feltételeit, az adatok közzétételével a gazdálkodás nyilvánosságát; kialakította-e a külső és a belső feltételeknek megfelelően a költségvetés tervezési, gazdálkodási és zárszámadási feladatai belső kontrollrendszerét 1, ezen tevékenységek szabályszerű ellátásához hozzájárult-e a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés, valamint a belső ellenőrzés; megfelelően hasznosították-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, szabályszerűségi 2 és célszerűségi javaslatait. 1 A gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontrollrendszer alatt értjük a kiépített és működő belső irányítási és szabályozási rendszert, valamint a belső ellenőrzési funkciók ellátásának rendszerét. 2 A törvényi előírások betartásának elmulasztásakor egységesen a törvénysértés megjelölést alkalmazzuk, mivel az ÁSZ nem tehet különbséget a törvényi előírások között. 11
BEVEZETÉS Az ellenőrzés típusa: átfogó ellenőrzés, amely egyidejűleg egy ellenőrzés keretében meghatározott területekre összpontosítva érvényesíti a szabályszerűségi, valamint a teljesítmény-ellenőrzés jellemzőit. Az ellenőrzött időszak: az 1., 2. és 4. programpontok tekintetében a 2005-2007. évek és 2008. I. negyedév, a 3. ellenőrzési programpontnál a 2007. év és 2008. I. negyedév. Miskolc Megyei Jogú Város lakosainak száma 2008. január 1-jén 172 855 fő volt. A 2006. évi önkormányzati választást követően az Önkormányzat 48 tagú Közgyűlésének munkáját nyolc állandó bizottság segítette. A helyi önkormányzat mellett a 2006. évi önkormányzati választásokat követően kilenc kisebbségi önkormányzat 3 működött. A polgármester a 2002. évi önkormányzati képviselő és polgármester választás óta tölti be tisztségét, a jegyző személye 2008. június 27-étől változott. Az Önkormányzat feladatainak végrehajtása érdekében a 2007. évben 66 költségvetési intézményt működtetett, amelyekből 52 önállóan gazdálkodott. A feladatok ellátásában részt vett kilenc gazdasági társasága, továbbá 17 alapítványa. Az Önkormányzat a 2007. évi költségvetési beszámolója szerint 57 122 millió Ft költségvetési bevételt ért el és 59 308 millió Ft költségvetési kiadást teljesített, 2007. december 31-én a könyvviteli mérleg szerint 194 414 millió Ft értékű vagyonnal rendelkezett. Az Önkormányzat vagyona a 2005. év végi állományhoz viszonyítva 15,8%-kal nőtt, ezen belül az immateriális javak állománya közel négy és félszeresére (90 millió Ft-ról 388 millió Ft-ra) nőtt. A 2007. évben 5000 millió Ft összegben kibocsátott kötvény hatására a pénzeszközök év végi állománya a 2005. évi 1344 millió Ft-ról a 2007. év végére 6190 millió Ft-ra növekedett. A kötelezettségek állománya a 2005-2007. években több mint kétszeresére 13 078 millió Ft-ról 27 850 millió Ft-ra nőtt, elsősorban a kötvénykibocsátás és a hosszú lejáratú fejlesztési célú hitelek következtében. A 2008. évi költségvetési rendeletben 45 916 millió Ft költségvetési bevételt és 50 406 millió Ft költségvetési kiadást irányoztak elő. Az összes költségvetési bevétel 30,8%-át a saját bevétel, illetve 12,7%-át a helyi adó bevétel biztosította a 2007. évben. Az összes költségvetési kiadásból a felhalmozási célú kiadás részaránya a 2007. évben 20,6% volt. A Polgármesteri hivatalban dolgozó köztisztviselők száma 2007. december 31-én 504 fő, a költségvetési intézményekben foglalkoztatott közalkalmazottak száma 8746 fő volt. Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatokat, mutatószámokat az 1 3. számú mellékletek tartalmazzák. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzetét az elemző eljárás módszerével vizsgáltuk. E körben elemeztük a költségvetés egyensúlyi helyzetének alakulását, a tervezett és tényleges költségvetési hiány okait, a mérséklésére tett intézkedéseket, finanszírozásának módját, az Önkormányzat adósságállományának alakulását, összetevőit. A teljesítmény-ellenőrzés módszerével vizsgáltuk, a belső szabályozottság, szervezettség terén az Önkormányzat felkészültségét az európai uniós források fi- 3 Bolgár, cigány, görög, horvát, lengyel, német, ruszin, szlovák, ukrán. 12
BEVEZETÉS gyelésére, igénylésére és felhasználására, továbbá értékeltük, hogy az igényelt európai uniós támogatások az Önkormányzat által meghatározott fejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódtak-e. Az eredményesség szempontjából a minősítést a lényegességi szinthez való viszonyítással végeztük el. Az ellenőrzés során felmértük, hogy az e-közigazgatási feladat ellátása, illetve bevezetése, működtetése érdekében milyen intézkedéseket tettek, valamint biztosították-e a közérdekű adatok közzétételét. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljainak ellenőrzése során értékeltük, hogy a Polgármesteri hivatalnál a költségvetés tervezési, gazdálkodási, zárszámadás készítési feladatok belső kontrolljainak kiépítettsége és működése megfelelő biztosítékot ad-e a gazdálkodási feladatok megfelelő, szabályszerű ellátására. Felmértük és minősítettük a költségvetés tervezési, a gazdálkodási, a zárszámadás készítési feladatokkal, továbbá a pénzügyi- számviteli területen az informatikával kapcsolatosan kialakított kontrollok megfelelőségét, valamint azok működésének eredményességét, megbízhatóságát. Értékeltük a belső ellenőrzés szervezeti és szabályozási keretét, továbbá működését. A Polgármesteri hivatalnál értékeltük a gazdálkodás folyamatában a kontrollok működésének megbízhatóságát, ennek keretében ellenőriztük a szakmai teljesítés igazolására és az utalvány ellenjegyzésére kialakított kontrollok végrehajtását. Az ellenőrzést a következő, kiemelt kockázatuk alapján kiválasztott 4 az általánostól jellemzően eltérő, egyedi eljárást igénylő gazdasági eseményekkel kapcsolatos kifizetésekre folytattuk le 5 : a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási szolgáltatások, a gépek, berendezések, felszerelések beszerzése, továbbá a működési célú pénzeszköz átadásokból az államháztartáson kívülre teljesített kifizetésekre. Az ellenőrzés hatékony elvégzése céljából a vizsgálandó területek kiválasztása során a kockázatokon alapuló megközelítés érvényesült, ezáltal az ellenőrzési erőforrásokat azokra a területekre fókuszáltuk, amelyeken legnagyobb a hibák előfordulási valószínűsége. Az ellenőrzési erőforrások ilyen típusú összpontosí- 4 Az önkormányzatok kiemelt előirányzataira vonatkozóan, a vertikális folyamatokra elvégeztük a kockázatok becslését, amelynek eredményeként a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási szolgáltatások, a gépek, berendezések, felszerelések beszerzése valamint a működési célú pénzeszköz átadások államháztartáson kívülre teljesített kifizetései kiemelkedően kockázatos területeknek bizonyultak. 5 A korábbi ellenőrzési tapasztalataink szerint ezeken a területeken a jegyzők nem, vagy hiányosan szabályozták a megbízás, megrendelés, illetve beszerzés indokoltságának, szükségességének elbírálására, igazolására, valamint a teljesítések dokumentálására, a kifizetések jogosságának megítélésére szolgáló kontrollokat. További kockázatot jelentett a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási munkák esetében, hogy az 50 ezer Ft alatti megrendelésekre vonatkozóan az ellenőrzési tapasztalataink szerint a jegyzők nem alakították ki a kötelezettségvállalások rendjét és nyilvántartási formáját, valamint a szabályozás elmulasztása esetén nem történt meg az írásbeli kötelezettségvállalás és annak az ellenjegyzése sem. 13
BEVEZETÉS tásával minimálisra csökkenthető a kívánt ellenőrzési bizonyosság eléréséhez szükséges időráfordítás. A pénzügyi-számviteli folyamatokban alkalmazott belső kontrollok létezésének és működésének ellenőrzésére a vizsgált három terület 2007. évi könyvviteli tételeiből területenként egyszerű véletlen mintát vettünk. A kijelölt gazdasági eseményre elvégzett megfelelőségi tesztek alapján értékeltük a kontrollok működésének eredményességét, megbízhatóságát a vizsgált három területre különkülön, majd összefoglalóan 6 a Polgármesteri hivatal egyedi eljárást igénylő gazdasági eseményeire. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak részletes dokumentálását három megfelelőségi tesztlapon, öt elővizsgálati és 12 helyszíni ellenőrzési munkalapon biztosítottuk. Ezeken a teszt- és munkalapokon a minősítés alapjául szolgáló kérdések és a vonatkozó konkrét jogszabályhelyek megjelölése mellett értékeltük a kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatokat 7 és a kialakított kontrollok működésének megbízhatóságát 8. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján tett intézkedéseket, illetve azok megvalósítását utóellenőrzés keretében vizsgáltuk. A gazdálkodási rendszer átfogó ellenőrzése során megfogalmazott javaslatok végrehajtására tett intézkedések megvalósítását ellenőriztük, az egyéb számvevőszéki ellenőrzések során tett javaslatok esetében pedig a kiadott intézkedéseket tekintettük át. A helyszíni ellenőrzés során kitöltött az ellenőrzést végző számvevő és a Polgármesteri hivatal felelős köztisztviselője által aláírt elővizsgálati és helyszíni ellenőrzési munkalapokat, azok kitöltési útmutatóit, továbbá a megfelelőségi tesztek dokumentumait a polgármester részére a számvevői jelentéssel egyidejűleg átadtuk. 6 A vizsgált három terület egyedi értékelési pontszámait a területek relatív költségvetési súlyával arányosan összegeztük. 7 A kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatot alacsonynak minősítettük, ha a kontrollok végrehajtásuk esetén megfelelő védelmet nyújtanak a hibák bekövetkezése ellen. Közepesnek minősítettük a belső kontrollokban rejlő kockázatot, amennyiben a kontrollok végrehajtásuk esetén a lehetséges hibák többsége ellen védelmet nyújtanak. Magasnak értékeltük a kockázatot, ha a kontrollok kialakításuk hiányában, vagy hiányos kialakításuk miatt nem nyújtanak elegendő védelmet a lehetséges hibákkal szemben. 8 A kontrollok működésének eredményességét, megbízhatóságát kiválónak értékeltük abban az esetben, ha azok működése esetleges apróbb hiányosságoktól eltekintve megfelelt a hibák megelőzésére és kijavítására meghatározott szabályozásnak és a legmagasabb szintű elvárásoknak. Jónak minősítettük a kontrollok működését, ha a hiányosságok száma ugyan jelentős volt, de nem veszélyeztette az ellenőrzött terület hibáinak megelőzését és kijavítását. Amennyiben a hiányosságok mértéke nem biztosította a hibák megelőzését, feltárását, kijavítását, és ezáltal veszélyeztette az eredményes, megbízható működést, a kontroll működésének megbízhatósága gyenge minősítést kapott. 14
BEVEZETÉS A jelentés megállapításainak, javaslatainak egyeztetése során a jegyző arról adott részletes tájékoztatást, egyidejűleg csatolta azokat a dokumentumokat, amelyek igazolták hogy az időközben megtett intézkedésekkel a számvevői jelentésben a jegyző részére tett javaslatokat 9 megvalósították. A megtett intézkedéseket a jelentés II. Részletes megállapítások fejezetében az adott témához kapcsolt lábjegyzetben feltüntettük és a vonatkozó javaslatot elhagytuk. A jelentést az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 25. (1) bekezdése alapján észrevétel közlése céljából megküldtük Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterének. A kapott észrevételt a jelentés 6. számú melléklete tartalmazza. 9 A számvevői jelentés a helyszíni ellenőrzés során feltárt hiányosságok megszüntetése, a jogszabályi előírások maradéktalan betartása érdekében 22, a munka színvonalának javítása érdekében hat javaslatot tartalmazott a jegyző részére, melyből 13 a jogszabályi előírások maradéktalan betartására vonatkozó és öt a munka színvonalának javítását célzó javasatokra tett intézkedést elfogadtuk. 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Önkormányzat tervezett költségvetési bevételei és kiadásai a 2005-2007 között csökkentek, a 2008. évben emelkedtek. A teljesített költségvetési bevételek és kiadások főösszege a 2006-2007. években folyamatosan nőtt. A költségvetés egyensúlya a 2005-2008. években nem volt biztosított, a tervezett költségvetési bevételek nem nyújtottak fedezetet a tervezett költségvetési kiadásokra. Az Önkormányzat a 2005-2008. évi költségvetési rendeleteiben a költségvetés kiadási főösszegének megállapításakor az Áht. előírása ellenére finanszírozási célú pénzügyi műveleteket is figyelembe vett költségvetési hiányt módosító költségvetési kiadásként 10. A költségvetések teljesítése során a pénzügyi egyensúlyt nem biztosították, a költségvetési bevételek nem nyújtottak fedezetet a költségvetési kiadásokra. A 2005-2008. évben a tervezett működési célú és felhalmozási célú költségvetési bevételek előirányzata nem fedezte az azonos célú költségvetési kiadások előirányzatát. A teljesített működési célú költségvetési bevételek a 2005. évben fedezték, a 2006-2007. években nem fedezték a működési célú költségvetési kiadásokat. A teljesített felhalmozási célú költségvetési bevételek egyik évben sem nyújtottak fedezetet a felhalmozási célú kiadásokra. Az Önkormányzat a 2005-2008. évi költségvetési rendeleteiben a költségvetési egyensúly megteremtése érdekében rövid- és hosszú lejáratú hitelek felvételét tervezte, valamint előírta az évközi többletbevételekből és kiadási megtakarításokból keletkező források terhére a hiány csökkentését. Az Önkormányzat a költségvetések teljesítése során a pénzügyi egyensúly biztosításához rövid és hosszú lejáratú hitelt vett fel, a 2005-2006. években ÖNHIKI-s pályázaton támogatást nyert el, a 2006-2007. években hitelviszonyt megtestesítő befektetési célú értékpapírt értékesített, intézményi szervezeti struktúra átalakítást hajtott végre, továbbá kötvényt bocsátott ki. A fejlesztési feladatok megvalósításához az Önkormányzat hosszú lejáratú hiteleket vett fel, melyek állománya a 2005-2007. években jelentősen emelkedett, a 2005. év végén fennálló 7869 millió Ft összegű hosszúlejáratú hitelállomány a 2007. év végére 12 173 millió Ft-ra nőtt. A 2005-2007. évek között a felvett folyószámlahitel éves átlagos állománya folyamatosan emelkedett, amit elsősorban a kötelezettségek teljesítése és a bevételek realizálódása közötti időbeli különbség okozott. Az Önkormányzat 2007. december hónapban 5000 millió Ft összegben felhalmozási célú kötvényt bocsátott ki a városfejlesztési stratégiában meghatározott fejlesztési feladatok megvalósításának forrás biztosítására. A 2008. évi költségvetési rendeletben tervezett beruházási feladatok megvalósítására 2008. júliusában 3000 millió Ft felhalmozási célú kötvényt bocsátottak ki. A kötvénykibocsátásról szóló megbízási szerződésben a pénzintézet részére inkasszó jogot engedélyeztek az esedékesség időpontjában meg nem fizetett tartozás biztosítékaként, a kötvény fede- 10 Az Önkormányzat a 2008. évi költségvetési rendeletét módosította és a költségvetési kiadás főösszegét a finanszírozási célú pénzügyi műveletek nélkül határozta meg. 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK zete az Ötv. előírása ellenére az Önkormányzat bankszámláinak állománya volt. Az Önkormányzat eladósodása a kötvénykibocsátásból és a beruházási hitelek állományából származó kötelezettségek növekedése miatt folyamatosan emelkedett, az eladósodási mutató a 2005. évről a 2007. évre közel a kétszeresére nőtt, a pénzügyi helyzet kedvezőtlenül alakult. A rövidtávon teljesítendő fizetési kötelezettségek fizetőképességre gyakorolt hatása az előző évhez viszonyítva a 2006. évben romlott, mivel a rövid lejáratú kötelezettségek állománya gyorsabb ütemben növekedett, mint az összes kötelezettség állománya, a 2007. évben a kötelezettségek eladósodásra gyakorolt hatása nem erősödött. Az Önkormányzat fizetőképessége a 2005. év végéhez viszonyítva a 2006. évben romlott, a 2007. évben kedvezően alakult a kötvénykibocsátásból származó bevétel betétként való elhelyezése miatt. Az Önkormányzat 2005-2007. évi költségvetési rendeleteiben jóváhagyott eredeti előirányzatok túlteljesültek. A túlteljesítés oka az volt, hogy az Önkormányzat a 2005-2006. évi költségvetési rendeleteiben 40%-ban, illetve 96%- ban, a 2007. évben egyáltalán nem tervezte eredeti előirányzatként az előző évi kötelezettségvállalások áthúzódó kiadásait (mint jóváhagyott kiadásokat), valamint azok forrását, a költségvetési előirányzatokat a pénzmaradvány jóváhagyását követően módosította. A költségvetési bevételi és kiadási előirányzatok túlteljesüléséhez hozzájárultak továbbá az eredeti előirányzatként nem tervezhető év közben elnyert pályázati források bevételei, valamint az azok terhére teljesített kiadások is. Az Önkormányzat középtávú fejlesztési célkitűzéseit gazdasági programban, ágazati, szakmai fejlesztési koncepciókban rögzítette. A célkitűzések megvalósításának lehetséges forrásait a városfejlesztési stratégia tartalmazta. A fejlesztési célokat helyzetelemzéssel, a lakosság és a civil szféra körében végzett igényfelméréssel alapozták meg. Az Ötv. előírása ellenére a gazdasági program felülvizsgálatát határidőn túl végezték el. A fejlesztési célkitűzések meghatározásakor az NFT prioritásait figyelembe vették. A Polgármesteri hivatal és az intézmények a 2004-2008. évek között 43 európai uniós forrásokkal támogatott fejlesztési feladat megvalósításához nyújtottak be pályázatot, melyből 16 eredményes volt, kilenc pályázatot elutasítottak, 16 elbírálása folyamatban volt, kettő pedig tartaléklistán szerepelt. Az eredménytelen pályázatok közül az elutasítás oka hét pályázat esetében a pályázati kiírásban meghatározott célok és eredmények összhangjának hiánya, egy esetben a program tartalmának és címének összhanghiánya, egy esetben pedig a forráshiány volt. Az Önkormányzat intézményei esetében a 2005-2008. évek költségvetési rendeletei elfogadásakor nem döntöttek az európai uniós támogatásból megvalósuló fejlesztések támogatási szerződés szerint ütemezett bevételeiről és kiadásairól, azok költségvetési rendeletekbe való beépítése a támogatási elszámolások benyújtását követően történt. A Polgármesteri hivatal által benyújtott egyik pályázat esetében a 2007. évi költségvetési rendeletben nem a támogatási szerződés szerinti támogatási összeget szerepeltették eredeti bevételi és kiadási előirányzatként. A Közgyűlés tájékoztatása céljából a költségvetési előterjesztésekben az Áht. előírásával ellentétben nem mutatták be az intézmények lebonyolításában végzett, többéves kihatással járó európai uniós forrásból megva- 17
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK lósuló fejlesztési feladatokat számszerűsítve éves bontásban és összesítve, illetve szöveges indoklással. Az intézmények által tervezett felhalmozási kiadások feladatonkénti előirányzatát nem határozták meg. Az európai uniós fejlesztési projektek kétharmadában az Ámr. előírásai ellenére nem mutatták be a többéves kihatással járó európai uniós támogatás igénybevételével megvalósuló feladatok előirányzatait éves bontásban, illetve elkülönítetten az európai uniós támogatással megvalósuló programok bevételi és kiadási előirányzatait. Önkormányzati szinten nem szabályozták az európai uniós források igénybevételének és felhasználásának feladatait. A Polgármesteri hivatalban a 2004-2008. évek között az európai uniós pályázatok figyelésével, a pályázatok készítésével, lebonyolításával összefüggő feladatok ellátásának személyi feltételeit kialakították. Az európai uniós források igénybevételével és felhasználásával összefüggő felelősség szabályait a feladatellátással megbízott köztisztviselők munkaköri leírása tartalmazta. Az intézményeknél megvalósított fejlesztések projektenkénti személyi feltételeinek kialakítása nem történt meg. Az Önkormányzat ROP-2.2.1-2004. Városi területek rehabilitációja fejlesztési feladatra beadott pályázatával Miskolc belváros megújulására 1249 millió Ft európai uniós és 250 millió Ft hazai támogatást nyert el. A saját forrás összege 67 millió Ft volt. A fejlesztési feladat megvalósítása során a hatályos támogatási szerződésben meghatározott időbeli ütemezésnek megfelelően haladt a kivitelezés. A támogatás igénybevétele, a kiadások teljesítése a támogatási szerződésben szereplő ütemezésnek megfelelően történt. Az Önkormányzat biztosította a támogatási szerződésben vállalt saját forrást. A fejlesztési feladat támogatási szerződésben tervezett kiadásához képest többlet merült fel, melyet saját, illetve egyéb, külső forrásból biztosított, a beruházáshoz szorosan kapcsolódó kifizetés volt. A támogatási szerződést összesen öt alkalommal módosították, előleg igénybevételének lehetősége, a költségek közötti forrás átcsoportosítás, befejezési időpontváltozás, többletköltségek felmerülése, kifizetési kérelmek benyújtási időpontjának módosítása miatt. A fejlesztési feladat folyamatát belső ellenőrzés keretében nem vizsgálták. Külső ellenőrzés egy esetben állapított meg szabálytalanságot, melyet megszüntettek. Az Önkormányzat felkészültsége az európai uniós források igénybevételére és fogadására önkormányzati szintű szabályozás hiányában összességében nem volt eredményes annak ellenére, hogy az európai uniós pályázatok a gazdasági programban, ágazati, fejlesztési, szakmai koncepciókban megfogalmazott fejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódtak. A belső ellenőrzés az európai uniós forrásokkal támogatott fejlesztési feladatok megvalósítására vonatkozóan kockázatelemzésen alapuló stratégiai tervet nem készített. A Polgármesteri hivatalon belül meghatározták az európai uniós forrásokhoz kapcsolódó pályázatfigyelés, pályázatkészítés és a lebonyolítás feladatait, a feladatok ellátásának rendjét, a pályázat-nyilvántartás vezetésének felelőseit, az információk áramlásának rendjét, az európai uniós forrásokra irányuló pályázatfigyelés, pályázatkészítés és az európai uniós forrással támogatott fejlesztés lebonyolításának ellenőrzési kötelezettségét, feladatait és felelőseit. Az Önkormányzat rendelkezett informatikai stratégiával, amelyben célként tűzték ki az elektronikus szolgáltatás 3. szintjének 2007. év végéig történő elérését. A Polgármesteri hivatalban a 2007. évben működtetett e-közigazgatási 18
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK feladatokat ellátó informatikai rendszerben a fejlesztéssel a szociális juttatási rendszerben, illetve az elektronikus adózási rendszerben (iparűzési adó, gépjármű súlyadó) érték el a 3. ügyintézési szintet, annak teljes körű bevezetését az informatikai stratégiában meghatározott időpontra nem teljesítették. Az Önkormányzat a közérdekű adatok közzétételére 2007. évtől kötelezett, azonban honlapja a vonatkozó rendelet előírása ellenére nem tartalmazta a Működés törvényessége, ellenőrzések, és a Működés közzétételi listákat, valamint közzétételi egységeket. A jegyző a 2007. évben nyújtott céljellegű működési és fejlesztési célú támogatások kedvezményezettjeinek nevét, célját, összegét az Önkormányzat honlapján nyilvánosságra hozta, azonban az Áht. előírásai ellenére nem gondoskodott a támogatási program megvalósítási helyének közzétételéről. A közzétett információk honlapon belüli elérhetősége, elrendezése és szerkezete nem felelt meg a vonatkozó rendeletben előírt közzétételi egységeknek. A jegyző az Áht. előírása ellenére nem gondoskodott a 2005-2007. években az Önkormányzat pénzeszközei felhasználásával, a vagyonnal történő gazdálkodással összefüggő a nettó ötmillió Ft-ot elérő vagy azt meghaladó összegű árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon, vagy vagyoni értékű jog átadására, valamint koncesszióban adásra vonatkozó szerződések megnevezésének, tárgyának, a szerződést kötő felek nevének, a szerződés értékének, határozott időre kötött szerződések esetében annak időtartamának közzétételéről. A jegyző az Ámr. előírásai ellenére a 2005-2007. évi költségvetési beszámolók szöveges indoklását nem tette közzé. A 2007. évben a Polgármesteri hivatalban a költségvetés tervezési és a zárszámadás-készítési folyamatok szabályozottsága összességében alacsony kockázatot jelentett a feladatok szabályszerű végrehajtásában, mivel a jegyző a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszer keretében szabályozta a költségvetési tervezés és a zárszámadás elkészítés rendjét, meghatározta a költségvetési javaslat összeállításával kapcsolatos követelményeket. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy a költségvetés tervezés és a zárszámadás készítés folyamatában a jegyző nem írta elő a saját bevételek előirányzatai és a költségvetés megalapozását szolgáló helyi rendeletek összhangja biztosítottságának ellenőrzési kötelezettségét, a Közgyűlés nem határozta meg a költségvetési szervek elemi beszámolója felülvizsgálatának rendjét és tartalmát. A Polgármesteri hivatalban a költségvetés tervezési és zárszámadás készítési folyamatban a működésbeli hibák megelőzésére, feltárására, kijavítására kialakított kontrollok működésének megbízhatósága összességében kiváló volt, mivel a Polgármesteri hivatalban, a vonatkozó jogszabályokban előírtaknak megfelelően ellenőrizték a költségvetési javaslat összeállításával kapcsolatosan meghatározott követelmények érvényesülését, a költségvetési igények indokoltságát, teljesíthetőségét. A zárszámadás készítés folyamatában ellenőrizték az intézményi pénzmaradványok megállapításának szabályszerűségét, az eredeti és a módosított előirányzatok, valamint a teljesítési adatok eltérésének indokoltságát. Annak ellenére összességében kiváló volt a kontrollok működésének megbízhatósága, hogy a jegyző nem ellenőriztette a költségvetési tervezés folyamatában a saját bevételek előirányzatai és a költségvetés megalapozását szolgáló önkormányzati rendeletek összhangja biztosított-e, illetve a Polgármesteri hiva- 19
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK talnál nem ellenőrizték az intézményi beszámolók belső, valamint annak Közgyűlés által meghatározott adatszolgáltatással való összhangját. A gazdálkodási, a pénzügyi-számviteli és a folyamatba épített ellenőrzési feladatok szabályozottsága a Polgármesteri hivatalban a 2007. évben összességében alacsony kockázatot jelentett a feladatok szabályszerű végrehajtásában, mivel a jegyző a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszer szabályozása keretében meghatározta a gazdasági szervezet felépítését és feladatait, a gazdasági szervezet elkészítette az ügyrendjét, a Polgármesteri hivatal rendelkezett számviteli politikával és a kapcsolódó aktualizált szabályzatokkal, számlarenddel. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy az érvényesítést végzőket nem a jegyző bízta meg írásban. A jegyző nem szabályozta az üzemeltetésre átadott eszközök leltározásának módját, nem határozta meg az üzemeltetésre átadott eszközök hasznosításának és selejtezésének szabályait, valamint a pénzkezelés folyamatában az utólagos vezetői ellenőrzés gyakoriságát és módját. A vezetők és a munkatársak munkaköri leírásai nem tartalmazták a gazdálkodási és ellenőrzési (kötelezettségvállalás, szakmai teljesítésigazolási, érvényesítés, utalvány ellenjegyzési) jogköröket, továbbá az érintett dolgozóké a számviteli szabályzatokban meghatározott értékelési, egyeztetési, ellenőrzési feladatokat, a pénzkezelés ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat, és az eszközök hasznosítási, selejtezési szabályzatában előírt minősítésre, ármegállapításra, döntéshozatalra vonatkozó feladatokat. A jegyző 2008. szeptemberétől előírta az eszközök és források leltározási és leltárkészítési szabályzatában az üzemeltetésre átadott eszközök leltározási kötelezettségét és annak módját, a pénzkezelési szabályzatban a pénzkezelési folyamat utólagos vezetői ellenőrzésének gyakoriságát és módját, valamint a felesleges vagyontárgyak hasznosításának és selejtezésének szabályzatában az üzemeltetésre átadott eszközök hasznosításának és selejtezésének szabályait. Az ellenőrzési nyomvonal készítése során a jegyző nem gondoskodott az ellenőrzési pontok kellő részletezettséggel történő kialakításáról, elmaradt a Polgármesteri hivatal és az önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkező költségvetési szervek költségvetés készítésének folyamatában az ellenőrzési pontok kijelölése, a kockázatkezelési eljárásrendben nem azonosították a kockázatokat, a jegyző nem jelölte ki az adott kockázatok kezelésének folyamatgazdáit, továbbá nem határozta meg a válaszintézkedéseket. A Polgármesteri hivatalnál a gazdasági eseményekkel kapcsolatos kifizetések során a belső kontrollok működésének megbízhatósága összességében jó volt, mert a szakmai teljesítés igazolására kijelölt személyek a folyamatba épített ellenőrzési feladataikat megfelelően végezték, továbbá az utalvány ellenjegyzője meggyőződött a szakmai teljesítésigazolás és az érvényesítés megtörténtéről. Annak ellenére összességében jó volt a kontrollok működésének megbízhatósága, hogy az államháztartáson kívülre nyújtott működési célú pénzeszközátadásokkal kapcsolatos kiadások teljesítését megelőzően az utalvány ellenjegyzésekor a gazdálkodási szabályok betartásának ellenőrzése elmaradt, az utalvány ellenjegyzője nem ellenőrizte az alapítványok, közalapítványok működési célú pénzeszközeinek államháztartáson kívülre történő kifizetését megelőzően, hogy a kötelezettségvállalásokat megelőzte-e a Közgyűlés döntése, valamint az utalvány ellenjegyzője nem kifogásolta, hogy a Mecénás Alapból az 20
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK alpolgármesterek által nyújtott támogatásokra tett kötelezettségvállalások az Ötv-ben előírtakkal ellentétben történtek. A Polgármesteri hivatalban az informatikai környezet szabályozottsága öszszességében alacsony kockázatot jelentett a feladatok megfelelő, szabályszerű végrehajtásában, mivel a Polgármesteri hivatal rendelkezett a Közgyűlés által elfogadott informatikai stratégiával, katasztrófa elhárítási tervvel és informatikai biztonsági szabályzattal. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy az informatikai szabályzatban nem határozták meg a hozzáférések ellenőrzésének feladatát és annak rendjét. A jegyző 2008. szeptember hónapban módosította az informatikai szabályzatot, melyben előírta az informatikai adatok hozzáférésének ellenőrzését, valamint az ellenőrzések rendjét. Az informatikai rendszer 2007. évi működtetésénél a Polgármesteri hivatalban az informatikai rendszer belső kontrolljainak megbízhatósága kiváló volt, mivel a számítógépes program biztosította a könyvviteli mérleg, a főkönyv és a költségvetési beszámoló adatainak egyezőségét, a rögzített, de hibás, rontott bizonylatok kezelését, a pénzügyi-számviteli számítógépes informatikai rendszer kimeneti adatainak folyamatos kontrollját. A belső ellenőrzés szervezeti kereteinek kialakítása és szabályozása a belső ellenőrzési feladatok megfelelő, szabályszerű végrehajtásában összességében alacsony kockázatot jelentett, mivel a Közgyűlés meghatározta a belső ellenőrzés ellátási módját és feladatait, jóváhagyta az Önkormányzatra vonatkozó éves ellenőrzési tervet, továbbá gondoskodtak az éves ellenőrzési tervet megalapozó kockázatelemzésben magas kockázatúnak értékelt területek ellenőrzésének tervezéséről. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy a szabályozás során a belső ellenőrök funkcionális függetlenségét nem biztosították, mivel közvetlenül a polgármester irányítása alatt látták el feladataikat. A Közgyűlés döntése alapján az Ellenőrzési Iroda 2008. októberétől közvetlen jegyzői irányítás mellett látja el feladatát, eleget téve ezzel az Áht-ban előírtaknak. A belső ellenőrzés kockázatelemzéssel alátámasztott stratégiai tervet, valamint kockázatelemzésen alapuló éves ellenőrzési tervet készített, azonban annak jóváhagyásáról előterjesztés hiányában Közgyűlés az Ötv-ben előírt határidőt követően döntött. A belső ellenőrzési tevékenységre vonatkozó szabályokat és eljárásokat a belső ellenőrzési kézikönyvben előírták, amit a Ber-ben előírtakkal ellentétben a polgármester hagyott jóvá. A belső ellenőrzés működésénél kialakított kontrollok megbízhatósága összességében kiváló volt, mivel a belső ellenőrzés a 2007. évi ellenőrzési tervben tervezett ellenőrzéseket a jóváhagyott ellenőrzési program alapján végrehajtotta, az ellenőrzésekről jelentést készítettek, a Polgármesteri hivatalnál és az önkormányzati költségvetési intézményeknél a FEUVE rendszer kiépítése, működése szabályszerűségének, a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszerek működése hatékonyságának, eredményességének ellenőrzési feladatait elvégezték. Annak ellenére összességében kiváló volt a belső ellenőrzés működésének megbízhatósága, hogy a jegyző a 2006. és a 2007. évi költségvetési beszámoló keretében nem számolt be a Polgármesteri hivatal FEUVE rendszere, valamint a belső ellenőrzés működtetéséről, továbbá az Önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági társaságoknál nem végeztek ellenőrzést. A Polgármesteri hivatalnál készült belső ellenőrzési jelentésekben a záradék hiánya miatt intézkedési terv készítési kötelezettséget nem írtak elő, illetve a feltárt hiányos- 21