JELENTÉS Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2008. évi ellenőrzéséről 0852 2009. január
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-3003-06/29/18/2008. Témaszám: 898 Vizsgálat-azonosító szám: V0391 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Köcse Istvánné irodavezető, főtanácsadó Az ellenőrzést végezték: Köcse Istvánné irodavezető, főtanácsadó Dér Lívia számvevő tanácsos Renkó Zsuzsanna számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Függelék: a helyi önkormányzatokat a 2004. évben megillető normatív állami hozzájárulás elszámolása a kötött felhasználású támogatások 2004. évi felhasználásának vizsgálata Jelentés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Függelék: a helyi önkormányzatok a 2005. évben megillető normatív hozzájárulás elszámolásának ellenőrzése kötött felhasználású támogatások 2005. évi felhasználásának ellenőrzése sorszáma 0418 0436 0540 0628 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 14 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 21 1. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzete 21 1.1. A tervezett és teljesített költségvetési bevételek és kiadások alapján a költségvetési és a pénzügyi egyensúly alakulása, valamint a költségvetési hiány megállapításának szabályszerűsége 21 1.2. A költségvetési és a pénzügyi egyensúlyi helyzet kialakításához tervezett és teljesített finanszírozási célú pénzügyi műveletek módja és azok hatása a tárgyévet követő évek költségvetéseire 23 1.3. A költségvetés tervezésének megalapozottsága 30 2. Az Önkormányzat felkészültsége az európai uniós források igénylésére és felhasználására, valamint az elektronikus közigazgatási feladatok ellátására 32 2.1. Az európai uniós források igénybevételére és a várható támogatás felhasználására történt felkészülés szabályozottsága, szervezettsége 32 2.1.1. Az európai uniós forrásokra történő pályázatok benyújtására vonatkozó döntések összhangja a fejlesztési célkitűzésekkel 32 2.1.2. Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódóan a pályázatfigyelés, a pályázatkészítés, valamint az európai uniós támogatással megvalósuló fejlesztés lebonyolításának belső rendjének szabályozottsága, a végrehajtás személyi, szervezeti feltételei 38 2.1.3. A fejlesztési feladat lebonyolításánál a feladatellátás rendjére, az ellenőrzési feladatok teljesítésére, valamint a felelősségi szabályokra vonatkozó előírások betartása 40 2.2. Az elektronikus közigazgatási feladatok ellátása, a közérdekű adatok elektronikus közzététele 42 3. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljai 44 3.1. A szabályozottság kockázata a költségvetés tervezési, gazdálkodási, beszámolási és a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési feladatoknál 44 3.2. A belső kontrollok érvényesülése az önkormányzati források szabályszerű felhasználásában, a költségvetési tervezés, gazdálkodás, beszámolás folyamataiban 47 3.3. A belső ellenőrzési kötelezettség teljesítése, javaslatainak hasznosulása 50 1
4. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján készített intézkedési terv végrehajtása, eredményessége 54 4.1. Az Önkormányzat gazdálkodási rendszerének átfogó ellenőrzése során tett javaslatok végrehajtására tervezett intézkedések megvalósulása 54 4.2. A zárszámadáshoz kapcsolódó (állami hozzájárulások, támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzése), valamint a további vizsgálatok esetében a megállapítások, javaslatok alapján tett intézkedések 61 MELLÉKLETEK 1. számú Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatok, mutatószámok (1 oldal) 2. számú Az önkormányzati vagyon alakulása (1 oldal) 3. számú Az Önkormányzat 2005-2007. évi költségvetési előirányzatainak és azok pénzügyi teljesítéseinek alakulása (1 oldal) 4. számú Tanúsítvány az európai uniós forrásokkal támogatott programok, célok tervezett és tényleges 2005-2008. évi adatairól (2 oldal) 5. számú Adatlap az Önkormányzat európai uniós forrással támogatott fejlesztéséről (3 oldal) 6. számú Dr. Gyimesi Endre úr, Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterének észrevétele (1 oldal) 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Törvények Áht. Eisztv. Ötv. Számv. tv. az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Rendeletek Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Ber. a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 2004. évi költségvetési rendelet 2004. évi zárszámadási rendelet 2005. évi költségvetési rendelet 2006. évi költségvetési rendelet 2007. évi költségvetési rendelet 2008. évi költségvetési rendelet Zalaegerszeg Megyei Jogú Városi Önkormányzat 1/2004. (II. 6.) számú rendelete az Önkormányzat 2004. évi költségvetéséről Zalaegerszeg Megyei Jogú Városi Önkormányzat 19/2005. (V. 6.) számú rendelete az Önkormányzat 2004. évi zárszámadásáról Zalaegerszeg Megyei Jogú Városi Önkormányzat 5/2005. (II. 4.) számú rendelete az Önkormányzat 2005. évi költségvetéséről Zalaegerszeg Megyei Jogú Városi Önkormányzat 6/2006. (II. 3.) számú rendelete az Önkormányzat 2006. évi költségvetéséről Zalaegerszeg Megyei Jogú Városi Önkormányzat 9/2007. (II. 9.) számú rendelete az Önkormányzat 2007. évi költségvetéséről Zalaegerszeg Megyei Jogú Városi Önkormányzat 4/2008. (II. 15.) számú rendelete az Önkormányzat 2008. évi költségvetéséről önkormányzati SzMSz Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzat 39/1999. (XII. 27.) számú rendelete az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról vagyongazdálkodási rendelet Vhr. 18/2005. (XII. 27.) IHM rendelet Szórövidítések ÁSZ Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának a vagyonáról, a vagyongazdálkodás és vagyonhasznosítás szabályairól szóló 8/2005. (III. 4.) számú rendelete az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet a közzétételi listákon szereplő adatok közzétételéhez szükséges közzétételi mintákról szóló 18/2005. (XI. 27.) IHM rendelet Állami Számvevőszék 3
BM Önerő Alap támogatás CKÖ e-közigazgatás Ellenőrzési iroda FEUVE gazdasági program 1 gazdasági program 2 HEFOP hivatali SzMSz hivatali ügyrend jegyző Közgyűlés NFT NYDOP ÖKÖ polgármester Polgármesteri hivatal Területfejlesztési és pályázati csoport TIOP ÚMFT a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló 2006. évi CXXXVII. tv. 5. számú mellékletének 12. pontja alapján központi költségvetési hozzájárulást biztosít a helyi önkormányzatok és jogi személyiségű társulásaik számára, azok európai uniós fejlesztési célú pályázataihoz szükséges saját forrás kiegészítésére Cigány Kisebbségi Önkormányzat elektronikus közigazgatás Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Ellenőrzési Irodája folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a 69/2003. (IV. 3.) és 163/2003. (VI. 12.) számú határozatával elfogadott Gazdasági program a 2003-2006. évekre Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a 322/2006. (VI. 12.) számú határozatával elfogadott Operatív Program és Kistérség Területfejlesztési Stratégia a 2007-2013. évekre NFT Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének 3/2005. (I. 27.) számú határozatával jóváhagyott Polgármesteri Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzata Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterének és jegyzőjének 3/2005. (IV. 15.) számú szabályzata a Polgármesteri Hivatal ügyrendjéről Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának Jegyzője Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése Nemzeti Fejlesztési Terv ÚMFT Nyugat-Dunántúli Operatív Program Örmény Kisebbségi Önkormányzat Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának polgármestere Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatala Városfejlesztési és Tervezési Osztályának Területfejlesztési és Pályázati Csoportja Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program Új Magyarország Fejlesztési Terv 4
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR 1. elektronikus szolgáltatási szint 2. elektronikus szolgáltatási szint 3. elektronikus szolgáltatási szint 4. elektronikus szolgáltatási szint Európa a polgárokért közösségi program európai uniós források fejlesztési feladat (projekt) fejlesztési célkitűzés Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan információs, tájékoztató szolgáltatás, amely csak általános információkat közöl az adott üggyel kapcsolatos teendőkről és a szükséges dokumentumokról. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan egyirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely az 1. szinten túl biztosítja az adott ügy intézéséhez szükséges dokumentumok, nyomtatványok letöltését, és azok ellenőrzéssel, vagy ellenőrzés nélküli elektronikus kitöltését, amely esetben a dokumentumok benyújtása hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan kétirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely közvetlen, vagy ellenőrzött kitöltésű dokumentum segítségével biztosítja az elektronikus adatbevitelt és a bevitt adatok ellenőrzését. Az ügy indításához, intézéséhez személyes megjelenés nem szükséges, de az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés (határozat, egyéb aktus) közlése, valamint a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan teljes közvetlen kétirányú ügyintézési folyamatot biztosító szolgáltatás, amikor az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés is elektronikus úton kerül közlésre, illetve a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés elektronikus úton is intézhető. Az Európai Bizottság 2007-2013-ig szóló programja, amelynek célja lehetővé tenni, hogy a polgárok aktívan részt vegyenek egy hozzájuk közel álló, demokratikus, a világra nyitott, kulturális sokszínűségében egységes Európa alakításában. Az elnyert európai uniós források lehívása a támogatott projekt megvalósítása érdekében, a fejlesztés lebonyolítása során felmerült kiadások finanszírozására. A fejlesztési feladat (projekt) tartalmilag és formailag részletesen kidolgozott, megfelelő pénzügyi háttérrel és végrehajtási ütemezéssel rendelkező fejlesztési terv, amely illeszkedik az Európai Unió, illetve a Nemzeti Fejlesztési Terv által támogatott programokhoz. Az Önkormányzat által ellátott kötelező, vagy önként vállalt feladatok ellátásának mennyiségi, vagy minőségi fejlesztésére vonatkozó terv. A mennyiségi fejlesztés megvalósulhat beszerzéssel, létesítéssel, bővítéssel, átalakítással. 5
HEFOP intézkedések INTERREG IIIA INTERREG IIIC KIOP 1.2. intézkedés közreműködő szervezet HEFOP 2.2.1. A társadalmi befogadás elősegítése a szociális területen dolgozó szakemberek képzésével, HEFOP 2.3.2.1 Fejlesztésközpontú alternatív munkaerő-piaci szolgáltatások, HEFOP 3.1.3. Felkészítés a kompetencia alapú oktatásra, HEFOP 3.2.2. Térségi integrált szakképző központok létrehozása, HEFOP 3.5.4. A felnőttképzés hozzáférésének javítása a rendelkezésre álló közművelődési intézményrendszer rendszerszerű bevonásával, HEFOP 4.1.1. Térségi integrált szakképző központok létrehozása és infrastrukturális feltételeinek javítása. Ezen intézkedések keretében különféle programok megvalósítására kiírt pályázatokon vett részt Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata. Határmenti együttműködési program, ahol két, egyes esetekben három ország határ menti megyéi működnek együtt a határon átnyúló gazdasági és szociális kapcsolatok fejlesztése érdekében. Interregionális együttműködési program a regionális fejlesztés és kohézió stratégia eszközeinek fejlesztésére Európa teljes területét felölelő együttműködésen keresztül. A Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program részeként az Állati hulladék kezelése intézkedés. A közreműködő szervezet az európai uniós támogatást elnyert kedvezményezettekkel kapcsolatot tartó szerv. Az operatív programok közreműködő szervezetei befogadják, nyilvántartják, döntésre előkészítik a pályázatokat, rögzítik a támogatással kapcsolatos adatokat az egységes monitoring informatikai rendszerben, elvégzik a támogatások előzetes (szerződéskötést megelőző), közbenső (a pénzügyi elszámolás, finanszírozás folyamatában végzett) és utólagos (a támogatott projekt pénzügyi lezárását megelőző) ellenőrzését. Az önkormányzatoknál a leggyakrabban előforduló operatív program a Regionális Fejlesztési Operatív Program végrehajtásában közreműködő szervezetek a VÁTI Kht. és a regionális fejlesztési ügynökségek. A Kohéziós alap két közreműködő szervezete (Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium) a támogatott projektek végrehajtásához kapcsolódó operatív feladatokat látják el. Ennek keretében megkötik a szerződéseket a projekt kedvezményezettjével, folyamatosan nyomon követik a teljesítéseket, lebonyolítják a támogatások kifizetését, vezetik az egységes monitoring informatikai rendszert. 6
lebonyolítás Leonardo mobilitas program NYDOP intézkedések Az európai uniós források felhasználásával megvalósuló fejlesztésre irányuló műszaki, gazdasági (pénzügyi) tevékenységet magában foglaló szervezési, irányítási szolgáltatás. A szervezési szolgáltatás kiterjedhet a pályázatkészítésre, a közbeszerzési eljárás lebonyolításán keresztül a folyamatos műszaki ellenőrzésre, a pénzügyi elszámolásra, a műszaki átadás-átvételre, az üzembe helyezésre, illetve a fejlesztési folyamat egyes elemeire. Az Európai Bizottság által kidolgozott, a strukturális alapokat kiegészítő program, amely célja a szakmai alap- és továbbképzés európai jellegének erősítése, valamint az elméleti és gyakorlati szakmai tudás és a szaknyelvi készségek fejlesztésének elősegítése. NYDOP 1.3.1. A befektetési környezet fejlesztése ipari parkok, iparterületek és inkubátorházak támogatása, NYDOP 2.2.1. A régió történelmi és kulturális örökségének fenntartható hasznosítása és természeti értékeken alapuló aktív turisztikai programok fejlesztése, NYDOP 3.1.1. Városközpontok funkcióbővítő megújítása a megyei jogú városokban, és a megyei jogú városok szociális célú rehabilitációs programja, NYDOP 3.2.1 Közösségi közlekedési infrastrukturális fejlesztések, NYDOP 4.1.1. Helyi környezetvédelmi infrastruktúra és szolgáltatások fejlesztése, NYDOP 4.3.1. Kerékpárút-hálózat fejlesztése forgalmas útszakaszok mentén, NYDOP 5.2.1. Egészségügyi szolgáltatások fejlesztése Kistérségi járóbeteg szakellátó központok fejlesztése, alap-, járóbeteg szakellátás korszerűsítése, NYDOP 5.3. Közoktatás infrastruktúrájának fejlesztése. Ezen intézkedések keretében különféle programok megvalósítására kiírt pályázatokon vett részt Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata. 7
operatív program projekt előrehaladási jelentés (PEJ) támogatási szerződés TÁMOP 1.4.1. intézkedés TIOP intézkedések Az Európai Bizottság által jóváhagyott, a Közösségi Támogatási Keret végrehajtására vonatkozó 2004-2006 közötti, több évre szóló intézkedésekhez kapcsolódó prioritások egységes rendszerét tartalmazó dokumentum. A strukturális alapok operatív programjai: Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP); Gazdasági Versenyképesség Operatív Program (GVOP); Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP); Környezetvédelmi és Infrastruktúra-fejlesztési Operatív Program (KIOP); Regionális Fejlesztési Operatív Program (ROP). A 2007-2013. évekre szóló ÚMFT-hez kapcsolódó operatív programok: Államreform Operatív Program (ÁROP); Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP); Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP); Környezet és Energia Operatív Program (KEOP); Közlekedés Operatív Program (KÖZOP); Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP); Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program (TIOP); Dél-alföldi Operatív Program (DAOP); Dél-dunántúli Operatív Program (DDOP); Észak-alföldi Operatív Program (ÉAOP); ); Észak-magyarországi Operatív Program (ÉMOP); Középdunántúli Operatív Program (KDOP); Közép-magyarországi Operatív Program (KMOP); Nyugat-dunántúli Operatív Program (NYDOP). A Strukturális Alapok által társfinanszírozott projektek megvalósítása során a kedvezményezetteknek a támogatási szerződésben meghatározott időközönként, általában negyedévente, a támogatásfizetési kérelmekhez kapcsolódóan pár oldalas projekt előrehaladási jelentéseket kell benyújtaniuk. A projekt előrehaladási jelentés jóváhagyása a további támogatások kifizetésének előfeltétele. A strukturális alapok esetében az irányító hatóságnak, illetve a Kohéziós alap esetében a közreműködő szervezeteknek a kedvezményezett önkormányzattal kötött szerződése, amely a támogatás felhasználásának részletes feltételeit tartalmazza. Társadalmi Megújulás Operatív Program részeként Alternatív munkaerő-piaci programok. TIOP 1.1.1 A pedagógiai, módszertani reformot támogató informatikai infrastruktúra fejlesztése, TIOP 1.2.1 Agóra multifunkcionális közösségi központok és területi közművelődési tanácsadó szolgálat infrastrukturális feltételeinek kialakítása. Ezen intézkedések keretében különféle programok megvalósítására kiírt pályázatokon vett részt Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata. 8
JELENTÉS Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2008. évi ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Ötv. 92. (1) bekezdése, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3) bekezdése, valamint az Áht. 120/A. (1) bekezdése alapján az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az ellenőrzésre az Országgyűlés illetékes bizottságai részére is átadott, országosan egységes ellenőrzési program szerint került sor. Az Állami Számvevőszék a stratégiájában foglalt célkitűzéseknek megfelelően a helyi önkormányzatok költségvetési gazdálkodási rendszere átfogó ellenőrzésének programját a 2007. évtől megújította, azt kiegészítette további teljesítmény-ellenőrzési elemekkel. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az Önkormányzat: milyen módon biztosította a költségvetési és a pénzügyi egyensúlyt a költségvetésében és annak teljesítése során, valamint változott-e a finanszírozási célú pénzügyi műveletek jelentősége a hiányzó bevételi források pótlásában; eredményesen készült-e fel a szabályozottság és a szervezettség terén az európai uniós források igénylésére és felhasználására, továbbá biztosította-e az e-közigazgatás feltételeit, az adatok közzétételével a gazdálkodás nyilvánosságát; kialakította-e a külső és a belső feltételeknek megfelelően a költségvetés tervezési, gazdálkodási és zárszámadási feladatai belső kontrollrendszerét 1, ezen tevékenységek szabályszerű ellátásához hozzájárult-e a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés, valamint a belső ellenőrzés; megfelelően hasznosították-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, szabályszerűségi 2 és célszerűségi javaslatait. 1 A gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontrollrendszer alatt értjük a kiépített és működő belső irányítási és szabályozási rendszert, valamint a belső ellenőrzési funkciók ellátásának rendszerét. 2 A törvényi előírások betartásának elmulasztásakor egységesen a törvénysértés megjelölést alkalmazzuk, mivel az ÁSZ nem tehet különbséget a törvényi előírások között. 9
BEVEZETÉS Az ellenőrzés típusa: átfogó ellenőrzés, amely egyidejűleg egy ellenőrzés keretében meghatározott területekre összpontosítva érvényesíti a szabályszerűségi, valamint a teljesítmény-ellenőrzés jellemzőit. Az ellenőrzött időszak: az 1., 2. és 4. programpontok tekintetében a 2005-2007. évek és 2008. I. negyedév, a 3. ellenőrzési programpontnál a 2007. év és 2008. I. negyedév. Zalaegerszeg megyei jogú város lakosainak száma 2008. január 1-jén 59 843 fő volt. A 2006. évi önkormányzati választást követően az Önkormányzat 28 tagú Közgyűlésének munkáját 9 állandó bizottság segítette. A helyi önkormányzat mellett a 2006. évi önkormányzati választásokat követően egy, cigány kisebbségi önkormányzat működött. A polgármester az 1994. évi önkormányzati képviselő és polgármester választás óta tölti be tisztségét, a jegyző személye a 2003. évben változott. Az Önkormányzat feladatainak végrehajtása érdekében a 2007. évben 35 költségvetési intézményt működtetett, amelyekből 25 önállóan gazdálkodott, valamint a feladatok ellátásában részt vett tíz 75%-on felüli önkormányzati tulajdonú gazdasági társasága, továbbá hét közalapítványa. Az Önkormányzat a 2007. évi költségvetési beszámolója szerint 20 379 millió Ft költségvetési bevételt ért el és 19 683 millió Ft költségvetési kiadást teljesített, 2007. december 31- én a könyvviteli mérleg szerint 104 122 millió Ft értékű vagyonnal rendelkezett. Az Önkormányzat vagyona a 2005. év végi állományhoz viszonyítva 5%-kal emelkedett. Ezen belül több mint háromszorosára (218%-kal) nőtt a beruházások állománya a szennyvízközmű beruházás miatt, valamint közel háromszorosára (178%-kal növekedve 4636 millió Ft-ra) emelkedett a kötelezettségek állománya, elsősorban a fejlesztési feladatokhoz felvett hosszú lejáratú hitelek következtében. A 2008. évi költségvetési rendeletben 15 969 millió Ft költségvetési bevételt és 17 760 millió Ft költségvetési kiadást irányoztak elő. Az összes költségvetési bevétel 36%-át a saját bevétel, 16%-át a helyi adó bevétel biztosította a 2007. évben. Az összes költségvetési kiadásból a felhalmozási célú kiadás részaránya a 2007. évben 31% volt. A Polgármesteri hivatalban dolgozó köztisztviselők száma 2007. december 31-én 210 fő, a költségvetési intézményekben foglalkoztatott közalkalmazottak száma 2324 fő volt. Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatokat, mutatószámokat az 1-3. számú mellékletek tartalmazzák. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzetét az elemző eljárás módszerével vizsgáltuk. E körben elemeztük a költségvetés egyensúlyi helyzetének alakulását, a tervezett és tényleges költségvetési hiány okait, a mérséklésére tett intézkedéseket, finanszírozásának módját, az Önkormányzat adósságállományának alakulását, összetevőit. A teljesítmény-ellenőrzés módszerével vizsgáltuk a belső szabályozottság, szervezettség terén az Önkormányzat felkészültségét az európai uniós források figyelésére, igénylésére és felhasználására, továbbá értékeltük, hogy az igényelt 10
BEVEZETÉS európai uniós támogatások az Önkormányzat által meghatározott fejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódtak-e. Az eredményesség szempontjából a minősítést a lényegességi szinthez való viszonyítással végeztük el. Az ellenőrzés során felmértük, hogy az e-közigazgatási feladat ellátása, illetve bevezetése, működtetése érdekében milyen intézkedéseket tettek, valamint biztosították-e a közérdekű adatok közzétételét. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljainak ellenőrzése során értékeltük, hogy a Polgármesteri hivatalnál a költségvetés tervezési, gazdálkodási, zárszámadás készítési feladatok belső kontrolljainak kiépítettsége és működése megfelelő biztosítékot ad-e a gazdálkodási feladatok megfelelő, szabályszerű ellátására. Felmértük és minősítettük a költségvetés tervezési, a gazdálkodási, a zárszámadás készítési feladatokkal, továbbá a pénzügyi-számviteli területen az informatikával kapcsolatosan kialakított kontrollok megfelelőségét, valamint azok működésének eredményességét, megbízhatóságát. Értékeltük a belső ellenőrzés szervezeti és szabályozási keretét, továbbá működését. A Polgármesteri hivatalnál értékeltük a gazdálkodás folyamatában a kontrollok működésének megbízhatóságát, ennek keretében ellenőriztük a szakmai teljesítés igazolására és az utalvány ellenjegyzésére kialakított kontrollok végrehajtását. Az ellenőrzést a következő, kiemelt kockázatuk alapján kiválasztott 3 az általánostól jellemzően eltérő, egyedi eljárást igénylő gazdasági eseményekkel kapcsolatos kifizetésekre folytattuk le 4 : a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási szolgáltatások, a gépek, berendezések, felszerelések beszerzése, továbbá a működési célú pénzeszköz átadásokból az államháztartáson kívülre teljesített kifizetésekre. Az ellenőrzés hatékony elvégzése céljából a vizsgálandó területek kiválasztása során a kockázatokon alapuló megközelítés érvényesült, ezáltal az ellenőrzési erőforrásokat azokra a területekre fókuszáltuk, amelyeken legnagyobb a hibák előfordulási valószínűsége. Az ellenőrzési erőforrások ilyen típusú összpontosí- 3 Az önkormányzatok kiemelt előirányzataira vonatkozóan, a vertikális folyamatokra elvégeztük a kockázatok becslését, amelynek eredményeként a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási szolgáltatások, a gépek, berendezések, felszerelések beszerzése, valamint a működési célú pénzeszköz átadások államháztartáson kívülre teljesített kifizetései kiemelkedően kockázatos területeknek bizonyultak. 4 A korábbi ellenőrzési tapasztalataink szerint ezeken a területeken a jegyzők nem, vagy hiányosan szabályozták a megbízás, megrendelés, illetve beszerzés indokoltságának, szükségességének elbírálására, igazolására, valamint a teljesítések dokumentálására, a kifizetések jogosságának megítélésére szolgáló kontrollokat. További kockázatot jelentett a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási munkák esetében, hogy az 50 ezer Ft alatti megrendelésekre vonatkozóan az ellenőrzési tapasztalataink szerint a jegyzők nem alakították ki a kötelezettségvállalások rendjét és nyilvántartási formáját, valamint a szabályozás elmulasztása esetén nem történt meg az írásbeli kötelezettségvállalás és annak az ellenjegyzése sem. 11
BEVEZETÉS tásával minimálisra csökkenthető a kívánt ellenőrzési bizonyosság eléréséhez szükséges időráfordítás. A pénzügyi-számviteli folyamatokban alkalmazott belső kontrollok létezésének és működésének ellenőrzésére a vizsgált három terület 2007. évi könyvviteli tételeiből területenként egyszerű véletlen mintát vettünk. A kijelölt gazdasági eseményre elvégzett megfelelőségi tesztek alapján értékeltük a kontrollok működésének eredményességét, megbízhatóságát a vizsgált három területre különkülön, majd összefoglalóan 5 a Polgármesteri hivatal egyedi eljárást igénylő gazdasági eseményeire. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak részletes dokumentálását három megfelelőségi tesztlapon, öt elővizsgálati és 12 helyszíni ellenőrzési munkalapon biztosítottuk. Ezeken a teszt- és munkalapokon a minősítés alapjául szolgáló kérdések és a vonatkozó konkrét jogszabályhelyek megjelölése mellett értékeltük a kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatokat 6 és a kialakított kontrollok működésének megbízhatóságát 7. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján tett intézkedéseket, illetve azok megvalósítását utóellenőrzés keretében vizsgáltuk. A gazdálkodási rendszer átfogó ellenőrzése során megfogalmazott javaslatok végrehajtására tett intézkedések megvalósítását ellenőriztük, az egyéb számvevőszéki ellenőrzések során tett javaslatok esetében pedig a kiadott intézkedéseket tekintettük át. A helyszíni ellenőrzés során kitöltött az ellenőrzést végző számvevő és a Polgármesteri hivatal felelős köztisztviselője által aláírt elővizsgálati és helyszíni ellenőrzési munkalapokat, azok kitöltési útmutatóit, továbbá a megfelelőségi tesztek dokumentumait a polgármester részére a számvevői jelentéssel egyidejűleg átadtuk. A jelentés megállapításainak, javaslatainak egyeztetése során a polgármester és a jegyző arról adott részletes tájékoztatást egyidejűleg csatolták azokat a 5 A vizsgált három terület egyedi értékelési pontszámait a területek relatív költségvetési súlyával arányosan összegeztük. 6 A kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatot alacsonynak minősítettük, ha a kontrollok végrehajtásuk esetén megfelelő védelmet nyújtanak a hibák bekövetkezése ellen. Közepesnek minősítettük a belső kontrollokban rejlő kockázatot, amennyiben a kontrollok végrehajtásuk esetén a lehetséges hibák többsége ellen védelmet nyújtanak. Magasnak értékeltük a kockázatot, ha a kontrollok kialakításuk hiányában, vagy hiányos kialakításuk miatt nem nyújtanak elegendő védelmet a lehetséges hibákkal szemben. 7 A kontrollok működésének eredményességét, megbízhatóságát kiválónak értékeltük abban az esetben, ha azok működése esetleges apróbb hiányosságoktól eltekintve megfelelt a hibák megelőzésére és kijavítására meghatározott szabályozásnak és a legmagasabb szintű elvárásoknak. Jónak minősítettük a kontrollok működését, ha a hiányosságok száma ugyan jelentős volt, de nem veszélyeztette az ellenőrzött terület hibáinak megelőzését és kijavítását. Amennyiben a hiányosságok mértéke nem biztosította a hibák megelőzését, feltárását, kijavítását és ezáltal veszélyeztette az eredményes, megbízható működést, a kontroll működésének megbízhatósága gyenge minősítést kapott. 12
BEVEZETÉS dokumentumokat, amelyek igazolták hogy az időközben megtett intézkedésekkel a számvevői jelentésben a polgármester és a jegyző részére tett javaslatokat 8 megvalósították. A megtett intézkedéseket a jelentés II. Részletes megállapítások fejezetében az adott témához kapcsolt lábjegyzetben feltüntettük és a vonatkozó javaslatokat elhagytuk. A jelentést az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 25. (1) bekezdése alapján észrevétel közlése céljából megküldtük Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterének. A kapott észrevételt a jelentés 6. számú melléklete tartalmazza. 8 A számvevői jelentés a helyszíni ellenőrzés során feltárt hiányosságok megszüntetése, a jogszabályi előírások maradéktalan betartása érdekében 13, a munka színvonalának javítása érdekében 10 javaslatot tartalmazott a polgármester és a jegyző részére. 13
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Önkormányzat tervezett költségvetési bevételei és kiadásai 2005-2007 között növekedtek, a 2008. évben az előző évhez viszonyítva csökkentek a térségi szennyvízcsatorna hálózat és szennyvíztelep beruházás 2007. évi ütemének áthúzódása, illetve az ahhoz kapcsolódó bevételek és kiadások eredeti előirányzatként való tervezésének elmaradása miatt. A költségvetés egyensúlya a 2005-2008. években nem volt biztosítva, a tervezett költségvetési bevételek ezen belül sem a működési, sem a felhalmozási bevételek nem nyújtottak fedezetet a tervezett költségvetési kiadásokra. Az Önkormányzat 2005-2008. évi költségvetési rendeleteiben a költségvetés bevételi és kiadási főösszegének megállapításakor az Áht. előírása ellenére finanszírozási célú pénzügyi műveleteket is figyelembe vettek költségvetési hiányt módosító bevételként, illetve kiadásként. A költségvetések végrehajtása során a 2005. és a 2007. években a teljesített költségvetési bevételek meghaladták a teljesített költségvetési kiadásokat, a pénzügyi egyensúly biztosított volt. A 2006. évben a realizált bevételek nem nyújtottak fedezetet a teljesített költségvetési kiadásokra, azonban a tervezettnél 80%-kal kisebb összegű költségvetési hiány keletkezett. A teljesített működési célú költségvetési bevételek 2005-2007 között fedezték a működési célú költségvetési kiadásokat, valamint a 2005. és a 2007. években fedezetet nyújtottak a felhalmozási célú költségvetési bevételeket meghaladó összegű felhalmozási célú költségvetési kiadások finanszírozására is. A felhalmozási célú költségvetési kiadások mindegyik évben meghaladták a felhalmozási célú költségvetési bevételeket. A 2005-2008. évi költségvetési rendeletekben a költségvetési egyensúly biztosításához működési- és felhalmozási célú hitelek felvételét, értékpapírok értékesítését tervezte az Önkormányzat, és a 2006-2008. években előírta, hogy évközi többletbevételekből biztosítani kell a tervezett működési célú hitelfelvétel kiváltását. A tervezett hiány csökkentése érdekében 2005-2007 között a költségvetési rendeletben foglaltak végrehajtásán túl évközi intézkedést nem történt, míg a 2008. évben a költségvetés jóváhagyását követően az intézmények költségvetési támogatásának és létszámkeretének csökkentéséről döntöttek, valamint meghatározták az intézményi struktúra átalakításával, a gazdálkodás racionalizálásával kapcsolatos 2008. évi feladatokat. A költségvetés teljesítése során 2005-2007 között az egyensúlyi helyzet javult a tervezetthez viszonyítva, a teljesített költségvetési bevételek a 2005. és a 2007. években a felvett hosszú lejáratú hitelek és értékesített értékpapírok bevételei nélkül is fedezetet nyújtottak a költségvetési kiadásokra. Ennek ellenére az Önkormányzat a felhalmozási feladatok megvalósításához ezekben az években is hosszú lejáratú hitelt vett fel, valamint a 2007. évben értékesítette a 2004. és a 2006. években vásárolt értékpapírjainak egy részét. A 2006. év végén a tényleges pénzügyi hiány a tervezett 2202 millió Ft-tal szemben 440 millió Ft volt, ennek több mint négyszerese a felhalmozási feladatok megvalósításához történt hitelfelvétel és az értékpapír értékesítés finanszírozási célú bevétele, amelynek mintegy kilenctizedét a költ- 14
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK ségvetésben tervezett működési kiadások finanszírozására, egytizedét a felhalmozási feladatokra fordították. Az Önkormányzat a 2005-2007. években és 2008. I. félévben összesen 2045 millió Ft fejlesztési célú hitelt vett fel 10-20 éves futamidőre, két-három év türelmi idővel. Rövid lejáratú hitelt, valamint az évközi likviditás biztosításához folyószámlahitelt nem vett igénybe. A 2005-2007. évek költségvetéseinek végrehajtása során a pénzügyi egyensúlyt a tervezettet meghaladó bevétel, az előző évi pénzmaradvány nem tervezett igénybevétele, valamint a kiadások feladatáthúzódás miatti elmaradásai okozták. Az Önkormányzat eladósodása a hitelfelvételek, a tartozásátvállalás és a pénzügyi lízing segítségével történt ingatlanvásárlás miatt 2005-2007 között emelkedett, a 2005. év végéhez viszonyítva a 2007. év végére több mint háromszorosára nőtt. A rövidtávon teljesítendő fizetési kötelezettségek fizetőképességre gyakorolt hatása mérséklődött, azonban a hosszú lejáratú hitelekre biztosított türelmi idő lejártával kezdődő hiteltörlesztések növelik a rövid lejáratú hitelek év végi állományát. Az Önkormányzat 2005-2007. évi költségvetési rendeleteiben jóváhagyott eredeti előirányzatok túlteljesültek, amelyhez hozzájárult, hogy a költségvetési rendeletekben indokoltsága ellenére eredeti előirányzatként nem tervezték az előző évről áthúzódó feladatok ellátásához teljesíthető jóváhagyott kiadásokat és a teljesítendő várható bevételeket, valamint az eredeti előirányzatként nem tervezhető állami támogatásokat és az év közben elnyert pályázati források bevételeit és azok terhére teljesített kiadásokat. Az Önkormányzat 2005-2008. évekre vonatkozó fejlesztési célkitűzéseit a gazdasági program 1,2 az NFT-ben illetve az ÚMFT-ben foglalt célokkal összhangban tartalmazta. A Polgármesteri hivatal, az intézmények és az önkormányzati feladatot ellátó gazdasági társaságok a 2005-2008. I. félévben 31 fejlesztési feladattal kapcsolatban nyújtottak be pályázatot európai uniós források megszerzésére. A benyújtott pályázatok közül 16 támogatásban részesült, négyet forráshiány miatt elutasítottak, 11 elbírálása még nem történt meg. Az európai uniós források igénybevételével és felhasználásával kapcsolatos önkormányzati feladatokat a 2005-2008. években nem határozták meg. A szabályozás hiánya közrejátszott abban, hogy az Önkormányzat 2005-2008. évi költségvetési rendeletei az Áht. előírása ellenére nem a támogatási szerződésekben szereplő ütemezésnek megfelelően tartalmazták az európai uniós forrással megvalósuló fejlesztések előirányzatait, továbbá az Ámr. előírásai ellenére hiányosan tartalmazták az európai uniós támogatás igénybevételével megvalósuló projektek kiadásait feladatonként, a többéves kihatással járó európai uniós támogatás igénybevételével megvalósuló feladatok bevételi-kiadási előirányzatait éves bontásban, illetve elkülönítetten az európai uniós támogatással megvalósuló programok bevételi és kiadási előirányzatait. A benyújtott európai uniós pályázatokhoz kapcsolódó saját forrás fedezetét a 2005-2007. évi költségvetési rendeletekben nem határozták meg, a 2008. évi költségvetési rendeletben a céltartalékban tervezték. 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Önkormányzat felkészültsége 2005-2008. I. félév között az európai uniós források igénybevételére és felhasználására a belső szabályozottság és szervezettség terén összességében nem volt eredményes, annak ellenére, hogy az európai uniós forrásokra történő pályázatok a gazdasági program 1,2 -ben megfogalmazott fejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódtak, és a pályázatfigyelés és pályázatkészítés személyi feltételeit biztosították. Nem határozták meg azonban a pályázatfigyelést végzők és a döntési, illetve a döntés-előkészítési jogkörrel rendelkezők közötti információk szolgáltatásának kötelezettségét, a polgármester és a fejlesztési feladat lebonyolítója közötti kapcsolattartás rendjét, valamint a kockázatelemzés készítésekor a belső ellenőrzési feladatokat, a pályázat nyilvántartás vezetésének felelőseit, a pályázatkészítést végző és a pályázat benyújtásáért felelős személyek közötti kapcsolattartás és felelősség szabályait, a fejlesztési feladat lebonyolítását végző személyek feladatait, a polgármesterrel való kapcsolattartás rendjét, a személyre szóló felelősségét. A pályázatkészítésre külső szakértőkkel kötött szerződések nem tartalmazták a felek közötti kapcsolattartás rendjét, a felelősség szabályait, az információk átadásának formáját, tartalmát és módját. Az Önkormányzat nem rendelkezett a Közgyűlés által jóváhagyott informatikai stratégiával, nem határozták meg az e-közigazgatás fejlesztésével kapcsolatos konkrét célokat, és azt hogy az elektronikus szolgáltatás melyik szintjét mikorra kívánják elérni. Az e-közigazgatási feladatokat ellátó informatikai rendszer egyes ügytípusoknál a 2. elektronikai szolgáltatási szint követelményeinek felelt meg, egyes ügyeknél 2008. január 1-től lehetőség van a 4. elektronikus szolgáltatási szintnek megfelelő ügyintézési feladatok elvégzésére is. A jegyző az Áht. előírásai ellenére nem gondoskodott az Önkormányzat által a 2007-2008. I. félévben nyújtott nem normatív céljellegű működési és felhalmozási támogatások közel harmadánál a kedvezményezettek nevének, a támogatás céljának, összegének, a támogatási program megvalósítási helyének és az Önkormányzat pénzeszközei felhasználásával, továbbá a vagyonnal történő gazdálkodással összefüggő nettó öt millió Ft-ot elérő vagy azt meghaladó értékű árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon vagy vagyoni értékű jog átadására vonatkozó szerződések háromnegyedénél a szerződések típusának, tárgyának, a szerződést kötő felek nevének, a szerződés értékének, határozott időre kötött szerződés esetében az időtartamának, valamint ezen adatok változásának közzétételéről. A jegyző az Ámr. előírása ellenére a 2005-2007. évi költségvetési beszámolók szöveges indokolását nem tette közzé. A Polgármesteri hivatalban a költségvetés tervezési és a zárszámadás készítési folyamatok szabályozottsága a 2007. évben összességében alacsony kockázatot jelentett a feladatok megfelelő, szabályszerű végrehajtásában, mivel a polgármester és a jegyző szabályozta a költségvetési tervezés és a zárszámadás elkészítés rendjét, meghatározta a költségvetési javaslat összeállításával kapcsolatos követelményeket. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy a Közgyűlés a költségvetési szervek elemi beszámolója felülvizsgálatának rendjét, tartalmát a 2007. évre nem, csak a 2008. II. félévben határozta meg. A költségvetés tervezési és zárszámadás-készítési folyamatban a kontrollok működésének megbízhatósága kiváló volt, mivel a jegyző a szabályozásban foglaltaknak megfelelően ellenőriztette, hogy a költségvetési intéz- 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mények teljesítették-e a részükre meghatározott követelményeket, valamint a költségvetési igények indokoltságát, teljesíthetőségét, a tervezett saját bevételek előirányzatai és az azok megalapozását szolgáló önkormányzati rendeletek összhangját, a zárszámadás készítés folyamatában az intézményi pénzmaradványok megállapításának szabályszerűségét, az eredeti és a módosított előirányzatok, valamint a teljesítési adatok eltérésének indokoltságát, az intézményi számszaki beszámolók belső, valamint azoknak az adatszolgáltatással való összhangját. A gazdálkodási, a pénzügyi-számviteli és a folyamatba épített ellenőrzési feladatok szabályozottságának hiányosságai a Polgármesteri hivatalban a 2007. évben közepes kockázatot jelentettek a feladatok szabályszerű végrehajtásában, mivel a jegyző hiányosan szabályozta a számviteli és ellenőrzési feladatokat, valamint a számlarend nem tartalmazta a számlákat érintő gazdasági eseményeket, azok más számlákkal való kapcsolatát, a főkönyv és az analitikus nyilvántartások egyeztetése dokumentálási módját, azonban a kialakított kontrollok végrehajtásuk esetén a lehetséges hibák többsége ellen védelmet nyújtottak. A szabályozás hiányosságait a számlarend kivételével a 2008. évben a helyszíni ellenőrzés ideje alatt megszüntették, ezáltal javult a pénzügyi-számviteli, ellenőrzési feladatok szabályozottsága. A Polgármesteri hivatalnál a működésbeli hibák megelőzésére, feltárására, kijavítására kialakított belső kontrollok a külső szolgáltatók által végzett karbantartásokkal, kisjavításokkal, valamint a gépek, berendezések, felszerelések beszerzésével kapcsolatos kifizetések során jól működtek, mivel a szakmai teljesítés igazolására kijelölt személyek a kiadások teljesítését megelőzően ellenőrizték, szakmailag igazolták azok jogosultságát, összegszerűségét és a szerződésekben, megrendelésekben foglaltak teljesítését. Az utalványok ellenjegyzője azonban nem észrevételezte, hogy az érvényesítés nem tartalmazta a könyvviteli elszámolásra utaló főkönyvi számlaszámot, valamint a könyvviteli elszámolásra utaló számlaszámok kijelölését nem az érvényesítés során és nem a jegyző által érvényesítéssel megbízott személy végezte el. Az államháztartáson kívülre nyújtott működési célú pénzeszközátadásokkal kapcsolatos kifizetések teljesítése során a kontrollok működésének a megbízhatósága gyenge volt, mivel a kiadások teljesítését megelőzően elmaradt azok jogosultságának, összegszerűségének ellenőrzése, valamint az utalványok ellenjegyzője ezen utalványok ellenjegyzése során nem végezte el a gazdálkodásra vonatkozó szabályok betartásának ellenőrzését, nem győződött meg a szakmai teljesítés igazolás megtörténtéről. A Polgármesteri hivatalban a külső szolgáltatók által végzett karbantartásokkal, kisjavításokkal, a gépek, berendezések, felszerelések beszerzéseivel és az államháztartáson kívülre történő működési célú pénzeszköz átadásokkal kapcsolatos kifizetések során ezen területek költségvetési súlyának figyelembevételével összefoglalóan értékelve a kontrollok működésének megbízhatósága gyenge volt, mert az államháztartáson kívülre nyújtott működési célú pénzeszközátadásokkal kapcsolatos kiadások teljesítését megelőzően a szakmai teljesítés igazolásra kijelölt személyek, továbbá az érvényesítők a folyamatba épített ellenőrzési feladataikat nem végezték el, és ezt a hiányosságot az utalványok ellenjegyzője sem kifogásolta. 17
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az informatikai rendszer környezete szabályozottságának hiányosságai közepes kockázatot jelentettek az informatikai feladatok biztonságos végrehajtásában, mert a Polgármesteri hivatal nem rendelkezett a Közgyűlés által jóváhagyott informatikai stratégiával, nem szabályozták az informatikai eszközökhöz történő hozzáférések ellenőrzésének jogosultjait és rendjét, valamint nem gondoskodtak az informatikával kapcsolatos szabályzatok dolgozókkal történő megismertetéséről. A szabályozási hiányosságok ellenére a Polgármesteri hivatalban az informatikai rendszer 2007. évi működtetésénél a működésbeli hibák megelőzésére, feltárására, kijavítására kialakított belső kontrollok megbízhatósága összességében kiváló volt. A belső ellenőrzés szervezeti kereteinek kialakítása és szabályozása a belső ellenőrzési feladatok végrehajtásában alacsony kockázatot jelentett, mivel a Közgyűlés kialakította a belső ellenőrzés szervezeti kereteit és meghatározta a belső ellenőrzés ellátási módját, feladatait, valamint a szabályozás során biztosította a belső ellenőrök függetlenségét, a belső ellenőrzési tevékenységre vonatkozó szabályokat és eljárásokat a belső ellenőrzési kézikönyvben előírták, az éves ellenőrzési tervek kockázatelemzéssel alátámasztott stratégiai terven alapultak. Az éves ellenőrzési tervekben azonban szükségessége ellenére a soron kívüli ellenőrzési feladatok végrehajtására kapacitást nem határoztak meg. A belső ellenőrzés működésénél a kialakított kontrollok megbízhatósága jó volt, mivel a jegyző gondoskodott a költségvetési szervek ellenőrzéséről, az ellenőrzéseket ellenőrzési program alapján hajtották végre, az elvégzett ellenőrzésekről készített jelentések megfeleltek a jogszabályban foglalt követelményeknek. A Polgármesteri hivatalnál az éves ellenőrzési tervben előírt ellenőrzéseket azonban nem a tervezett ütemezésnek megfelelően végezték, és nem ellenőrizték a FEUVE rendszer kiépítésének és működésének a helyi és központi szabályoknak való megfelelését, továbbá az Önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt működő gazdasági társaságoknál a rendelkezésre álló erőforrásokkal való gazdálkodást, a vagyon megóvását, gyarapítását, az elszámolások és beszámolók megbízhatóságát, valamint a kedvezményezett szervezeteknél az Önkormányzat költségvetéséből céljelleggel nyújtott támogatások rendeltetés szerinti felhasználását, a közbeszerzéseket, illetőleg a közbeszerzési eljárásokat, ezekre a kockázatelemzés nem terjedt ki, és az éves ellenőrzési terv sem tartalmazta, az ellenőrzésre rendelkezésre álló kapacitás nagyságrendje nem állt arányban a belső ellenőrzés által ellátandó feladatokkal. A belső ellenőrzés működésénél megállapított hiányosságok nem veszélyeztették, hogy a belső ellenőrzés megelőzze, feltárja, kijavíttassa a lényeges hibákat, illetve szabálytalanságokat. A jegyző az Áht. előírása ellenére a 2006. és a 2007. évi költségvetési beszámolók keretében nem számolt be a Polgármesteri hivatal FEUVE és belső ellenőrzési rendszerének működtetéséről. A polgármester a zárszámadási rendelettel egyidejűleg a Közgyűlés elé terjesztette a költségvetési szervek éves ellenőrzési jelentései alapján készített éves összefoglaló jelentést. Az ÁSZ az Önkormányzat gazdálkodását átfogó jelleggel a 2003. évben ellenőrizte, ennek során 54 szabályszerűségi és 15 célszerűségi javaslatot tett. Az ellenőrzés javaslatainak megvalósítására a felelősöket és határidőket tartalmazó intézkedési terv készült, amelyet a Közgyűlés elfogadott. Az ÁSZ ellenőrzés által tett javaslatok 84%-a realizálódott, kilenc %-a részben valósult meg és hét %-ánál elmaradt a hasznosítás. A megtett intézkedések eredményeként javult a 18
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK költségvetés és a zárszámadás készítés rendje, valamint az Önkormányzat gazdálkodásának szabályozottsága. A végrehajtott javaslatok a költségvetési koncepció és a költségvetési rendelet tartalmához, szerkezetéhez, végrehajtási szabályaihoz, a költségvetési rendelet módosításához, a gazdálkodási és a pénzügyi-számviteli feladatellátás szabályozottságához, a költségvetési gazdálkodási és ellenőrzési jogkörök gyakorlásához, a bizonylatok alaki és tartalmi követelményeihez kapcsolódtak. Hasznosították továbbá a vagyon nyilvántartására, a leltározási kötelezettség teljesítésére, a követelések és értékpapírok év végi értékelésének szabályszerűségére, a vagyongazdálkodási feladatok és döntési hatáskörök meghatározására, a céljelleggel nyújtott támogatások szabályszerűségére, a közbeszerzési eljárások lefolytatására, a zárszámadási rendelet szerkezetére, tartalmára vonatkozó követelményekhez, a pénzmaradvány elszámolásának és felülvizsgálat rendjének szabályszerűségéhez, a kisebbségi önkormányzatokkal kötött megállapodásokhoz, végrehajtásuk szabályszerűségéhez, az önként vállalt feladatok meghatározásához, az informatikai szabályozottság biztosításához, a munkaköri leírások tartalmi kiegészítéséhez, a középületek akadálymentesítéséhez kapcsolódó javaslatokat. Az Áht-ban előírt mérlegek, kimutatások tartalmi követelményeit az intézkedési tervben foglalt határidőt követően, a 2008. évben határozták meg rendeletben. A Polgármesteri hivatal javasolt előirányzatait nem az Ámr. előírásainak megfelelően dolgozták ki. A költségvetés előterjesztésekor az Áht. előírásai ellenére nem mutatták be teljes körűen a több éves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban és összesítve, szöveges indokolással együtt, a jegyző nem biztosította a céltartalék előirányzatok teljes körű elkülönítését a költségvetési rendeletben, továbbá jóváhagyott kiadási előirányzat hiányában teljesítettek kifizetéseket az előző évekről áthúzódó feladatokra. A CKÖ költségvetési előirányzatának módosítását a kisebbségi önkormányzat határozatának hiányában vezették át a költségvetési rendeleten. Az intézkedési tervben előírt határidőt követően, a 2008. évben készítették el a gazdasági szervezet Ámr. előírásainak megfelelő tartalmú ügyrendjét. A kisebbségi önkormányzatokkal kötött együttműködési megállapodásokat az Ámr-ben előírt határidőt követően módosították. Nem történt meg a felesleges vagyontárgyak selejtezésének, a leltározás elvégzésének, a beszámolók és a mérlegkészítés határidejének önkormányzati szintű meghatározása. Nem szabályozták az Önkormányzat tulajdonosi részesedéssel rendelkező gazdasági társaságai, a kulturális és sport szervezetek működéséhez biztosított támogatások számadási kötelezettségét. Az ÁSZ 2005-2007 között az Önkormányzatnál ellenőrizte a helyi önkormányzatokat 2004. és 2005. évben megillető normatív hozzájárulás, valamint a kötött felhasználású támogatások elszámolását. A számvevői jelentésekben tett javaslatok hasznosítására a jegyző intézkedett. Az Önkormányzat gazdálkodásának 2003. évi átfogó ellenőrzése, valamint a 2005-2007. évek között végrehajtott ellenőrzések során tett javaslatok a megtett intézkedések következtében összességében 89%-ban hasznosultak, hat %-ban részben, öt %-ban nem teljesültek. 19