JELENTÉS a vasúti közlekedés korszerűsítésének ellenőrzéséről 0815 2008. július
2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport V-11-121/2007-2008. Témaszám: 873 Vizsgálatazonosító szám: V0368 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Podonyi László igazgatóhelyettes A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködött: Bátory Béláné számvevő tanácsos, főtanácsadó Az ellenőrzést végezték: Barta József számvevő Dalmayné Szerző Ildikó számvevő Dr. Kemenczei Rezső számvevő tanácsos Zelei Andrásné külső munkatárs Bátory Béláné számvevő tanácsos, főtanácsadó Gergely Tilda számvevő gyakornok Dr. Majoros Sándor számvevő tanácsos, tanácsadó Biró Endre számvevő tanácsos, tanácsadó György Mária számvevő tanácsos Vati László számvevő tanácsos, tanácsadó Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a MÁV átalakulása hatásának ellenőrzéséről az Rt. fizetési, gazdálkodási rendszerére, a teljesítményekre és a szolgáltatás színvonalára (1995) Jelentés a belső ellenőrzés működéséről 1996-1997. években kilenc állami tulajdonban lévő részvénytársaságnál (1998) Jelentés a Phare-támogatások felhasználásának vizsgálatáról (2000) Jelentés a MÁV Rt. 1999-2000. évi működésének és gazdálkodásának ellenőrzéséről Jelentés a Zalalövő-Bajánsenye-Hodos-Murska Sobota vasútvonal építésének ellenőrzéséről Jelentés a tartósan veszteségesen működő állami tulajdonú gazdasági társaságok gazdálkodásának ellenőrzéséről sorszáma 0042 0224 0312 0611
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 25 1. A vasúti közlekedés szabályozottsága 25 2. A vasúti közlekedés fejlesztési célkitűzései 28 2.1. Közlekedéspolitika, fejlesztési tervek 28 2.2. A vasúti reformról szóló kormányhatározatok végrehajtása 29 2.3. A hazai közlekedéspolitika és az uniós elvárások összhangja 32 3. A vasúti közlekedés fejlesztésének forrásai 36 3.1. A Nemzeti Fejlesztési Terv, az Új Magyarország Fejlesztési Terv és az EU által biztosított források alakulása 36 3.2. A hitelek és a költségvetési források alakulása 40 3.3. A vasúttársaságok által biztosított források 42 3.3.1. A vasúti társaságok gazdálkodásának hatása a fejlesztésre 44 3.3.2. Az amortizációs politika hatása a fejlesztésre 46 3.3.3. A vagyongazdálkodási politika befolyása 47 3.3.4. A MÁV Cargo Zrt. privatizációja 52 4. A vasúti társaságok versenyképességének biztosítása a személyszállításban a többszereplős piac megvalósulása idejére 63 4.1. A MÁV csoport kialakítása 63 4.2. Infrastruktúra, eszközállapotok, üzembiztonság 65 4.3. Az infrastruktúrafejlesztésre kapott támogatások felhasználásának célszerűsége 67 4.4. A járműpark fejlesztése 72 4.5. Menetrendi kínálat 76 4.6. A tarifa és kedvezményrendszer hatása a versenyhelyzetre 78 4.7. A személyszállítási teljesítmények színvonala 81 5. A vasúti és közúti közlekedés fejlesztésének arányai 83 5.1. A vasúti és közúti fejlesztések arányai 83 5.2. Pályahasználati díj 84 6. Az ellenőrzési rendszerek működése 89 1
MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet A jelentéstervezetre tett észrevételek és az arra adott válaszok 2. sz. melléklet A vasúti közlekedés hatósági szervei 3. sz. melléklet A vasúttársasságok által - működésre és fejlesztésre - felhasznált költségvetési források 4. sz. melléklet Az Európai Beruházási Banktól vasútfejlesztésre felvett hitelek alakulása 5. sz. melléklet A MÁV Zrt. által a fejlesztéshez felhasznált források összetétele 6. sz. melléklet A MÁV Zrt. gazdálkodási eredménye a 2002-2007. években 7. sz. melléklet A vasúti közlekedés korszerűsítésének ellenőrzéséhez kiküldött kérdőívek feldolgozása 8. sz. melléklet A 2000/HU/16/P/PT/003 Zalalövő-Zalaegerszeg-Boba vasútvonal felújítása többletköltségeinek és késedelmének okai 9. sz. melléklet A vasúti infrastruktúra minőségi mutatói 10. sz. melléklet Zalalövő-Zalaegerszeg-Boba projekt eredeti és a harmadik módosítás szerinti összehasonlítása 11. sz. melléklet A vasúttársaságok gördülőállomány beruházásai 12. sz. melléklet Pályahasználati díjjal kapcsolatos hatósági vizsgálatok 13. sz. melléklet Jogszabályi összefoglaló 14. sz. melléklet Tanúsítványok FÜGGELÉKEK 1. sz. függelék A szárnyvonalak működtetésének ideiglenes szüneteltetését és megszüntetését megalapozó felmérések alátámasztottsága 2. sz. függelék A pályahálózat és a szolgáltatási színvonal emelése érdekében hozott fejlesztési döntések eredményessége, a középtávú tervezés helyzete 3. sz. függelék A tarifák változása részletesen 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Áht. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. Application Form Támogatási kérelem ÁSZ Állami Számvevőszék Bp. Ny-i pu. Budapest Nyugati Pályaudvar EB Európai Bizottság EBRD Európai Befektetési és Fejlesztési Bank EIB hitel Európai Beruházási Bank-hitel EKFS Egységes Közlekedésfejlesztési Stratégia I. Zöld könyv ERFA Európai Regionális Fejlesztési Alap EU Európai Unió EUR Euro, Fát. Fogyasztói árkiegészítésről szóló 2003. évi LXXXVII. tv. FM Financing Memorandum (Pénzügyi Megállapodás) GKM Gazdasági és Közlekedési Minisztérium GySEV Zrt. Győr Sopron Ebenfurti Vasút Zrt. ha hektár IC Inter-City KA Kohéziós Alap KDb Közbeszerzési Döntőbizottság KIKSZ Közlekedésfejlesztési Integrált Közreműködő Szervezet KIOP Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program KKK Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ Költségvetési tv. A Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről szóló 2005. évi CLIII. törvény KöVíM Közlekedési és Vízügyi Minisztérium KÖZOP Közlekedési Operatív Program KTI Közlekedéstudományi Intézet Nonprofit Kft. KVI Kincstári Vagyoni Igazgatóság MÁV Magyar Államvasutak Zrt. MÁV-START Zrt. MÁV-Start Vasúti Személyszállító Zrt. MÁV- Cargo MÁV Cargo Árufuvarozási Zrt. MVH Magyar Vasúti Hivatal MNV Zrt. Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. MSZSZ Magyar Államvasutak Működési és Szervezeti Szabályzata NFT Nemzeti Fejlesztési Terv NFÜ Nemzeti Fejlesztési Ügynökség NIF Zrt. Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt. NVT Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács OGY Országgyűlés ÖBB Österreichische Bundesbahn Phare Poland-Hungary Assistance for Restructuring the Economy (Közép- és Kelet-Európa Országainak Nyújtott 3
PM Priv. tv. Ptk. RKI STRABAG TEN-T ÚMFT VPE Vtv. ZáLoRaSz Zrt. EU támogatások programja (előcsatlakozási alap) Pénzügyminisztérium Az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. tv. (2008. jan. 1-től hatálytalan) Polgári Törvénykönyv Regionális Közlekedésszervezési Iroda Straßenbau Akzien Gesellschaft Trans European Network for Transport Új Magyarország Fejlesztési Terv VPE Vasúti Pályakapacitás-elosztó Kft. A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény Záhonyi Logisztikai és Rakománykezelési Szolgáltató Zrt. 4
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR elővárosi vasúti pályahálózat időszaki hatósági járművizsga Az elővárosi közforgalmú vasúti szolgáltatás céljára kijelölt vasúti pályahálózat. Az adott vasúti jármű időszakos (2 évenkénti) hatósági felülvizsgálata. A vasúti jármű típusazonosságának, valamint biztonságos üzemeltethetőségének felülvizsgálata, amelyről az engedélyező hatóság a jármű vasúti közlekedésre való alkalmasságát igazoló okmányt állít ki. integrált vasúti társaság Olyan közforgalmú vasúti társaság, amely működési engedélye alapján országos közforgalmi vasúti szolgáltatást nyújt, és emellett vasúti személyszállítási, és/vagy vasúti árutovábbítási tevékenységet folytathat. Egyszerre végez vállalkozó vasúti tevékenységet és vasúti pályahálózat működtetést. ISPA helsinki folyosó kétáramnemű motorvonat (TALENT) Kohéziós Alap közforgalmú szolgáltatás vasúti Az ISPA (Instrument for Structural Policies for Preaccession) a csatlakozást előkészítő strukturális politikai eszköz. Az ISPA előcsatlakozási alapot az 1267/1999/EK Tanácsi Rendelet hozta létre. A Rendelet értelmében az ISPA keretében a közösségi támogatás hozzájárul az egyes kedvezményezett országokkal kapcsolatban a csatlakozási társulásban megállapított célkitűzésekhez, valamint a környezetvédelem és a közlekedési infrastruktúrahálózatok fejlesztésére vonatkozó nemzeti programokhoz. Összeurópai közlekedési folyosó. A Pán-Európai Közlekedési Folyosók rendszere az alábbi összetevőkből áll: Az Európai Unió területén a TEN-T hálózat. A TINA hálózat. A tíz korridor Unión kívül eső része. Négy ún. "közlekedési térség", mely jelentős kikötői területeket foglal magában. Eurázsiai hálózat, különösen az Európa-Kaukázus- Ázsia összekötő folyosóra. Olyan villamos vontatójármű (villamos motorvonat, villamos mozdony) amely két eltérő felsővezeték feszültségű (és frekvenciájú) villamosított vonalon (pl. Magyarországon: 25 kv 50 Hz és Ausztriában, Németországban, Svájcban: 15 kv 16 2 / 3 Hz) tud vontatási szolgálatot teljesíteni. Ezzel a tulajdonsággal a vontatójármű nemcsak a tulajdonos, hanem más eltérő villamos rendszerű országban is tud vontatási teljesítményt szolgáltatni. A Kohéziós Alap az EU története folyamán, a regionális egyenlőtlenségek enyhítésére a felzárkóztatás érdekében létrejött pénzügyi alapok. Országos, térségi, elővárosi vagy helyi működési engedélylyel rendelkező vállalkozó vasúti társaság által nyújtott olyan szolgáltatás, amit a közzétett feltételek alkalmazá- 5
közszolgáltatási menetrend vasúti közszolgáltatási tevékenység sával és díj ellenében bárki igénybe vehet. A vasúti közszolgáltatási szerződésben meghatározott járatok útvonala, megállóhelyei, indulási - érkezési időpontjai meghatározásának összessége, azok minőségi követelményeivel együtt. A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII tv. 2. (2) 18. pont szerint, a vállalkozói vasúti társaságnak az állammal (települési önkormányzattal) kötött közszolgáltatási szerződése alapján, külön jogszabályban meghatározott hatósági ár ellenében végzett, a közszolgáltatási menetrendben előírt személyszállítási tevékenység. mellékvonal A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII törvény 2. számú mellékletében meghatározott vasúti pálya. nemzetközi korridorok Országos közforgalmú vasúti társaság országos törzshálózati vasúti pálya országos vasúti pályahálózat Nemzetközi fő közlekedési útvonalak, amelyeket nemzetközi szervezetek, együttműködési fórumok nevesítettek. A TEN-T közlekedési folyosók. Magyarországi szakaszaik a hazai törzshálózat részét képezik. Olyan országos, térségi, elővárosi vagy helyi működési engedéllyel rendelkező vállalkozó vasúti társaság, amelynek szolgáltatásait a közzétett feltételek alkalmazásával díj ellenében bárki igénybe veheti. A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII törvény 1. számú mellékletében meghatározott vasúti pálya. A térségi, elővárosi, helyi, illetve sajátcélú vasúti pályahálózatnak nem minősülő vasúti pályahálózat. páneurópai V. folyosó Velence - Trieszt/Rijeka - Ljubljana - Maribor - Budapest - Ungvár - Lviv - Kijev (kb. 1600 km.) V/a: Bratislava - Zsolna - Kassa - Ungvár V/b: Rijeka - Zagreb - Budapest V/c: Ploče - Szarajevó - Eszék - Budapest Phare alap PPP (Public Private Partnership) RIV kocsibér fizetési kötelezettség A támogatás célja kezdetben a piacgazdasági átmenet elősegítése, később az EU-tagságra való felkészülés, az integrációs folyamat társfinanszírozása volt. A Phare (Poland Hungary Assistance for Reconstructing the Economy) forrásokat az Uniós belépést szolgáló intézményfejlesztési feladatokra, illetve beruházások finanszírozására kellett fordítani. Az állami és magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés. (2005. évi CLIII. Törvény 10. (4) bekezdés a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről). Regolamento Internazionale Veicoli ( Szabályzat a teherkocsik kölcsönös használatára a nemzetközi vasúti forgalomban), más vasúti társaság járművének használatáért külön nemzetközi megállapodás alapján, a kocsi típusától és a vasúthálózaton tartózkodás idejétől függően a tulaj- 6
szubszidiaritás elve transz-európai hálózat térségi közforgalmú vasúti szolgáltatás térségi vasúti pályahálózat vasúti infrastruktúra használati díj vonattovábbítási szolgáltatás donosnak fizetendő díj. A szubszidiaritás elve szerint minden döntést azon az elérhető lehető legalacsonyabb szinten kell meghozni, ahol az optimális informáltság, a döntési felelősség és a döntések hatásainak következményei a legjobban láthatók és érvényesíthetők. Az Európai Unió egységes belső piaca működőképességének biztosítása érdekében a tagországokat összekötő hálózat (Trans-European Network - TEN). Ezen belül három nagy területet lehet megkülönböztetni: a közlekedést, a távközlést és az energiatovábbítást. Azonosíthatóan a Magyar Köztársaság területének valamely meghatározható részén jelentkező, e területen belüli közforgalmú vasúti szolgáltatás iránti igények kielégítését szolgáló vasúti szolgáltatás, amely nem minősül elővárosi közforgalmú szolgáltatásnak. A térségi vállalkozói vasúti tevékenység céljára kijelölt vasúti pályahálózat, amely legfeljebb három megyét érint, vagy a hossza nem haladja meg a 400 kilométert. A vasúti pályahálózathoz való nyílt hozzáférés keretében nyújtott szolgáltatások igénybevétele ellenében fizetendő díj (a vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény 3 sz. melléklete szerint). Személyszállító és árutovábbítási tevékenység végzéséhez szükséges vontatási, vonattovábbítási szolgáltatás. A vontatási szolgáltató vontatójárművét és személyzetét díj ellenében bocsátja rendelkezésre a vasúttársaságok számára. 7
8
BEVEZETÉS JELENTÉS a vasúti közlekedés korszerűsítésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS 1995-ben tettük közzé első MÁV Rt.-ről szóló jelentésünket, amely a MÁV részvénytársasággá alakulásának a társaság fizetési- gazdálkodási rendszerére, teljesítményeire és a szolgáltatásainak színvonalára gyakorolt hatását értékelte. Ebben az 1992-1994. évi adatok alapján elemeztük és értékeltük a MÁV finanszírozásának helyzetét, továbbá a Kormány intézkedéseit a MÁV Rt. működőképességének fenntartása, konszolidálása érdekében. A jelentés főbb megállapításai: A MÁV évek óta állandó, egyre mélyülő pénzügyi válságban van. A Kormány számos határozatban intézkedett a csődhelyzet enyhítésére, a MÁV konszolidálása érdekében. Az intézkedések azonban nem bizonyultak hatásosnak. Az adósságok újratermelődtek, a vasút műszaki állapota romlott. A MÁVtól elvárt racionalizáló intézkedések késtek, illetőleg megvalósulásuk esetén sem voltak képesek mérsékelni a növekvő gazdálkodási terhek következményét. Halaszthatatlanná vált a MÁV Rt. teljes körű szanálása. A MÁV Rt. működésének és gazdálkodásának ellenőrzéséről 1 2002-ben készült újabb átfogó jelentés. A 90-es években a társadalmi-gazdasági átalakulással összefüggésben a Magyar Államvasutak piaci részesedése visszaszorult a teherés személyfuvarozás tekintetében egyaránt. A MÁV Rt. áruszállítási teljesítménye 62%-kal, a személyszállítása 20%-kal, a vasúti dolgozók létszáma 45%-kal csökkent. A műszaki állapot több évtizedes elmaradást takart. A vasúti szállítási szolgáltatások az InterCity és Ro-La szolgáltatások kivételével a járulékos szolgáltatásokkal együtt alacsony színvonalúak voltak. A MÁV részvénytársasággá alakulását követően a mindenkori Kormány több alkalommal foglalkozott a vasúttársaság gazdálkodásának gondjaival, az állami szerepvállalás kérdéseivel, de érdemi áttörés nem történt. Az 1990-es évek végére bebizonyosodott, hogy eseti kormányzati intézkedésekkel nem lehet érdemben feltartóztatni a kedvezőtlen folyamatokat, átfogó reformra volt szükség. A MÁV-nál 1995-től több reformkoncepciót dolgoztak ki. A Kormány és a vasúti menedzsment által szorgalmazott reformkoncepciókat váltogatták. A vasútról szóló törvény 2001. évi módosítása előírta a reform megvalósításának határidőit. A szükséges intézményi átalakulás késett, illetve a 2002. évi ellenőrzés lezárultáig nem valósult meg. 1 A 90-es évekre vonatkozó megállapítások a MÁV Rt. 1999-2000. évi működésének és gazdálkodásának ellenőrzéséről szóló 0224 ÁSZ jelentésből származnak. 9
BEVEZETÉS Az előzőek szerinti két ellenőrzésünk egybecsengő következtetése volt, hogy a vasútfejlesztés 2 nem oldható meg utólagos hiánykezeléssel, ahhoz a működési és fejlesztési támogatásokat átfogó koncepcióhoz, azon belül konkrét projektekhez kapcsolódóan kell tervezni és a szükséges forrásokat kiszámítható módon, folyamatosan rendelkezésre bocsátani. A vasút korszerűsítés szabályait 2005 végéig a régi vasúti törvény 3 határozta meg. A vasúti stratégia főbb alapkérdéseit összefoglalva a versenyszabályozásra, intézményi rendszerre, hatósági jogkörökre, tulajdonviszonyokra, mellékvonalakra, térségi vasutakra, magánvasutakra, a MÁV Zrt. társaságokra történő bontására, fejlesztési alapelvekre és irányokra, koncesszióra terjedt ki. A Kormány 2185/2005. (IX. 9.) határozata megteremtette a keretét egy új vasúti törvény 4 megalkotásának, amely alapot adott a vasúti stratégia főbb irányainak a megfogalmazására. Az új vasúti törvény célja a magyar közlekedésnek az egységesülő nemzetközi vasúti közlekedési rendszerbe illesztése, a vasút által végzett környezetkímélő szolgáltatások iránti igények növelésének elősegítése, valamint a vasúti közlekedés biztonságának növelése. A célok megvalósításának főbb eszközei: az EU szabályainak átültetése, a liberalizáció törvényi kereteinek megalkotása, a Magyar Vasúti Hivatal (MVH) létjogosultságának törvényi szintű meghatározása és a piacszabályozás. A liberalizáció megkönnyíti a vasúttársaságok megjelenését a piacon, működésüket szabályozott keretek közé szorítja, ezzel a verseny élénkülésére lehet számítani, amely kihat a szolgáltatások színvonalára, az árufuvarozásra és a fuvardíjakra is. Az EU tagállamok vasúttársaságai előtt az árufuvarozásra a hazai vasúti pályahálózatot 2007. január 1-ig meg kellett nyitni, a nemzetközi személyszállításra pedig 2010-ig kell megnyitni. Ennek érdekében a hazai vasúti pályahálózatot és a vasúti közlekedés teljes szervezeti infrastruktúráját is fel kellett készíteni. A hazai vasúttársaságok felkészülése különösen fontos volt a nyitással együtt járó versenyre. A vasúti közlekedés szervezetének és infrastruktúrájának kialakítását, valamint működését az EU irányelvekkel és rendeletekkel szabályozza. A vasúti pályahálózat egy részének fejlesztését pénzügyi forrásokkal is támogatja. Kiemelt nemzetgazdasági szempont az európai szupranacionális közlekedési infrastruktúrák (Transzeurópai Hálózatok, Páneurópai Korridorok) fejlesztésének hatása a hazai közlekedési (vasúti és közúti) szektor korszerűsítésére. Az elmúlt évtized második felében az európai vasutak adósságállománya átlagosan a nemzeti jövedelem 1-2%-át érte el, amelyet sorozatos állami konszolidációval rendeztek. A MÁV adósságállomány szanálását követően a 2002. év végén a rövid és hosszú lejáratú hitelállomány 27,8 Mrd Ft volt. Ezt követően a rövid és hosszú lejáratú hitelállomány 2006-ra 314 Mrd Ft-ra nőtt. 2007. évben 2 A vasúti közlekedés fejlesztése alatt a szervezeti, irányítási, infrastrukturális és finanszírozási változásokat értjük az új vasúti törvény előírásainak megfelelően. 3 A vasútról szóló 1993. évi XCV. törvény 4 A vasúti közlekedésről szóló 2005. évi CLXXXIII. törvény (Vtv.) 10
BEVEZETÉS pénzügyi konszolidáció következett. 2007 végén a hitelállomány 246,8 Mrd Ft volt. A MÁV Zrt. adóssága 2007-ben a GDP 1%-a volt. A hazai menetrend szerinti vasúti személyszállítási tevékenység teljes körűen közszolgáltatás. A hálózatsűrűség 85 km/1000 négyzetkilométer, amely meghaladja az európai átlagot. A kétvágányú vonalak aránya 17%, szemben az EU 41%-ával. A villamosított vonalak 34%-os aránya elmarad az EU 46%-os átlagától. A 160 km/h európai hálózati szabvány-sebességre csak a hegyeshalmi és a ceglédi vasútvonal egyes szakaszai alkalmasak, a fővonalak többsége az állandó korlátozások miatt 100-120 km/h sebességre alkalmas, azonban a jelentős mennyiségű sebességkorlátozás miatt az eljutási idők megnövekedtek. A 7700 km-es hálózatból 3500 km-en állandó sebességkorlátozás van érvényben. A vasúti járművek tervezett élettartama az EU-ban 35-40 év. A MÁV járműparkja a 30 év körüli átlagértékével a nemzetközi rangsor végén helyezkedik el. A MÁV-nál az egy vonalkilométerre vetített pályavasúti működési ráfordítás ezen belül a karbantartás-felújítás ráfordítása mindösszesen 20 E euró, szemben az EU országainak 64 E eurós átlagával. A beruházások terén is hasonló a helyzet: Ausztria ötször, Csehország pedig négyszer annyit fordít fajlagosan az infrastruktúra fejlesztésére, mint Magyarország. Az EU fajlagos támogatási szint alsó részén helyezkedik el a hazai vasúti szolgáltatás támogatása, a személyszállítás támogatása a hazai támogatásnak több mint kétszerese. A jelenlegi ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: az elmúlt időszakban az állami fejlesztési és konszolidációs források felhasználásánál, a vasút strukturális átszervezésénél miként vették figyelembe az EU követelményeit; széleskörű társadalmi jelentősége miatt hogyan valósultak meg a lakossági elvárások a korszerű közlekedési lehetőségek kiterjesztésénél; a közlekedéspolitika miként fogalmazta meg a vasúti közlekedés korszerűsítésének igényét, a vasúti közlekedés 5 korszerűsítése hogyan valósult meg, összhangban volt-e a közúti közlekedés fejlesztésével; a vasúti mellékvonalak üzemeltetésének koncepciójánál hogyan vették figyelembe a vidék népességmegtartó szerepét; hogyan alakult a vasúti közlekedési szolgáltatók stratégiai terveiben jóváhagyott fejlesztési intézkedések megvalósítása; a vasúti társaságok a kezelésükben lévő vagyonnal való gazdálkodás során miként tudtak hozzájárulni a fejlesztési források képződéséhez; hogyan hasznosultak a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításai és javaslatai. Jelen vizsgálatunk a tulajdonosoknál, az irányító, felügyelő, szabályozó, finanszírozó és elszámoló szervezeteknél, illetve intézményeknél végzett ellenőrzésen kívül elsősorban az integrált országos közforgalmú vasúti társaságok korszerű- 5 Vasúti közlekedés alatt a vasúti pályához kötött közlekedési rendszert értjük. 11
BEVEZETÉS sítését kísértük figyelemmel. A személyszállításra és az árutovábbításra jogosult működési engedéllyel rendelkező vasúttársaságoktól is kértünk be adatokat és információkat a vasúti tevékenységükkel kapcsolatosan. Az ellenőrzés módszere átfogó ellenőrzés volt. A helyszíni ellenőrzést a társaságoknál végzett korábbi ÁSZ ellenőrzések tapasztalataira, az előkészítés során bekért dokumentumokra alapozva, az adott évben hatályos jogszabályok ismeretében végeztük. A megállapítások és az elemzés alapjai voltak a vizsgálatok helyszínein kapott információk, a tulajdonosi határozatok, a gazdálkodó szervezetek tervei, beszámolói és az azokat alátámasztó dokumentumok, bizonylatok, az irányító testületek, a felügyelő bizottságok üléseinek jegyzőkönyvei és határozatai, a vezetői utasítások, szabályzatok, beszámolók, elemzések, a külső szakértők tanulmányai, a felügyeleti- és a belső ellenőrzés jelentései. Az ellenőrzés a 2002-2007. évekre irányult, de a helyszíni tapasztalatok alapján az ellenőrzés befejezéséig terjedő időszak eseményeit is vizsgálta. A MÁV csoportnál az ellenőrzött témakörökben és időszakra vonatkozóan több hatósági eljárás volt, illetve van folyamatban, köztük büntető eljárások is. A hatósági jogkörök figyelembe vételével végeztük ellenőrzésünket, de a hatósági megkeresésekre az ügyekben tájékoztatást nyújtottunk. (BRFK, Versenyhivatal.) Az ellenőrzés jogszabályi alapját az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (5)-(6) bekezdésében foglaltak képezték. A jelentést megküldtük a pénzügyminiszternek és a közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszternek, a jelentéstervezetet egyeztettük a MEH államtitkárával, valamint a MÁV Zrt., a GYSEV Zrt., a MVH, a MÁV Cargo Zrt., a NIF Zrt., a NVT, a KKK, a KIKSz, a NFÜ, az NKH illetékes vezetőivel. Az észrevételeket és az arra adott válaszokat az 1. sz. melléklet tartalmazza. 12
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ellenőrzött időszakban a vasúti korszerűsítést az Országgyűlés határozatával 2004-ben elfogadott általános közlekedéspolitikai elveken és fejlesztési irányokon túl több átfogó fejlesztési koncepció is érintette, amelyek közös jellemzője az volt, hogy forrásokkal nem voltak megfelelően alátámasztva. A csökkenő költségvetési forrásokat a hitelek és az EU-s támogatások egészítették ki, amelyek felhasználásában átütemezés és költségtúllépés volt. Az ellenőrzött esetekben a projektek előkészítése nem volt megfelelő. A MÁV Zrt. költségvetési finanszírozása az Rt.-vé alakulástól, azaz 1993. július 1-jétől 2007 végéig folyó áron 1698 Mrd Ft volt. Ebből beruházás 294 Mrd Ft, működési támogatás 957 Mrd Ft, tőkejuttatás, hitelátvállalás, szanálás 405 Mrd Ft volt. A támogatások évente 12 és 234 Mrd Ft között változtak, az átlagos éves finanszírozás folyó áron 117 Mrd Ft-ot jelent. Az országos vasúti pálya megfelelő színvonalú állapotban tartása a közösségi és hazai közlekedés számára állami feladat, a menetrend szerint végzett személyszállítás biztosítása közszolgáltatási tevékenység, ugyanakkor a döntéseknél a vasútfejlesztés kisebb figyelmet kapott a közlekedésért felelős irányítástól, mivel nem állt rendelkezésre elegendő finanszírozási forrás. A vasútfejlesztések finanszírozásával kapcsolatos források ütemezését több tényező nehezítette a vizsgált időszakban (pl. a fejlesztési koncepciót nem támasztották alá kellő részletességgel forrásokkal, az EU-s támogatásokat alátámasztó szakmai tanulmányok színvonala, a közszolgáltatási tevékenységgel kapcsolatos feladatok és kötelezettségek közszolgáltatási szerződésben való rögzítése elmaradt). A vasút működésének és fejlesztésének finanszírozására bonyolult, sokszereplős döntési mechanizmus alakult ki. A beruházási javaslatokat a MÁV és GYSEV Igazgatósága állította össze, azok megvalósításával kapcsolatos döntésekben a különböző pénzforrások gazdái, a tulajdonosi jogokat gyakorló GKM és a PM, valamint az uniós támogatások odaítélését elbíráló NFÜ közvetlenül, vagy közvetve részt vesz. A fejlesztési döntések megvalósítását a forrásgazdák a források biztosításával, vagy éppen bizonyos szempontú korlátozásával befolyásolták. A fejlesztések finanszírozásához a források nem álltak rendelkezésre minden esetben megfelelő összegben, összetételben, vagy időben. A fentieken túl nem finanszírozták a beruházások előkészítését, az esetleg előkészített, de a csúszások miatt részben túlhaladott projektek aktualizálását. Mivel a túlbonyolított szervezeti irányítás sem biztosítja a fejlesztési források átlátható és koncentrált felhasználását, a vasútfejlesztés finanszírozásának jelenlegi rendszere nem hatékony. Az első EU-s támogatásoknál azok előkészítési rendje és követelményei ismeretlenek, a kedvezményezettek felkészületlenek voltak a támogatások igénylésére és azok fogadására. A MÁV Zrt. számára nem állt rendelkezésre az EU követelményeinek is megfelelő fejlesztési stratégia, illetve az igénybe vehető keretek nagyságát előre meghatározta az EU. A rendelkezésre álló keret behatárolta a 13
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK projekteket, a tervezett ráfordítások nem tartalmaztak inflációkövetést, és a 2000-2001. évben csak a MÁV Zrt. ingatlanhasznosításából származó kerete állt rendelkezésre az előkészítésre. Az állami költségvetésben nem szerepelt fedezet az előkészítési munkák végrehajtására. A döntéseket befolyásolta a forráshiányos környezet, a műszaki állapot, a nemzetközi elkötelezettségek, a MÁV szolgáltatási prioritásai, a közlekedéspolitikai koncepciók. Nehezítette az igénybevételt a magyar költségvetés helyzete, ami miatt a támogatást élvező EU-s projektek határidő csúszása következett be. Az EU elvárásainak megfelelő intézményi rendszer kialakításához szükséges átszervezések is késedelemhez vezettek, például 2007-ben a MÁV beruházások bonyolításának átszervezése a Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.-be, ami több hónapos kiesést jelentett a támogatások igénybevételénél. Az ellenőrzött uniós támogatások igénybevételével kapcsolatos döntéseket megalapozó koncepciók nem voltak összhangban, amelyekre a fejlesztések épülhettek volna. A döntéseket a stratégiai koncepció mellett esetenként a projektek előkészítettsége határozta meg. Az uniós támogatások nem teljes körű előkészítése az ISPA támogatásoknál okozott olyan költségtúllépést, amelyre az uniós támogatásból származó és a saját, illetve költségvetés által biztosított források a módosítást megelőzően nem nyújtottak fedezetet. A Magyar Közlekedéspolitika 2003-2015 című dokumentum az általános közlekedéspolitikai elveken túlmenően 2006-ig terjedő, valamint 2015-ig szóló fejlesztési irányokat is meghatározott. Az EU közlekedésfejlesztési irányelvek hazai jogszabályokba való átültetése döntően 6 megvalósult, a közlekedéssel összefüggő intézményrendszer kiépítése csak részben történt meg. Az új vasúti törvény és a hatályban tartott korábbi végrehajtási rendeletek fogalom-rendszere egymással nem volt összhangban, ezáltal értelmezési nehézségek keletkeztek. (Pl. a jogszabályok az újonnan létrehozott hálózathozzáférési díj és kapacitás-elosztás folyamatba való integrálására sem voltak alkalmasak, bizonyos esetekben mindkét jogszabály betartása esetén a folyamat jelentősen meghosszabbodott.) 7 A hazai jogszabályokban az integrált vasúti társaságra vonatkozó szabályozás még a MÁV szervezeti átalakulását megelőző időszakot tükrözi. Nincs összhangban a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló kormányrendelet a fogyasztói árkiegészítésről szóló törvény előírásaival. A MÁV Zrt. a KÖZOP forrásaiból tervezhető vasúti beruházásokra 2007-2013. évekre vonalfejlesztésekre ÁFA nélkül 753 Mrd Ft, a Budapesti Elővárosi Projekt megvalósítására 110 Mrd Ft igényt terjesztett elő, ami az eddig szokásos fejlesztési beruházások többszöröse. A GySEV Zrt. igénye 35 Mrd Ft volt. A KÖZOP meghatározza a prioritásra allokált forrásokat, de az egyes projektekre jutó, KÖZOP-ban feltüntetett összegek indikatív jellegűek, a végső számokról a Kormány és az EU hoz majd döntést. Az elfogadott vasúti célú felhasználási le- 6 A MVH jogszabályelemzése alapján a közösségi jog átültetése még nem valósult meg teljes körűen (pl. pályahasználati díj). 7 A GKM jogalkotási tevékenysége eredményeképpen az értelmezési nehézségek folyamatosan csökkentek. 14
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK hetőség elővárosi vasutak nélkül, árfolyamtól függően közelítőleg 520 Mrd Ft ÁFÁ-val. Az elővárosi vasúti projektre felhasználható forrásokat csökkenti a IV. METRO építésének az ellenőrzés lezárásáig pontosan meg nem határozott fejlesztési igénye. Az ISPA programban 243,4 M euró támogatásra nyújtottak be vasútfejlesztési projekteket. Az ISPA csak a transzeurópai hálózat és a helsinki folyósok mentén elhelyezkedő vasútvonalak fejlesztéséhez járult hozzá. A program 2006-ban zárult, de a belőle finanszírozott fejlesztések nem, illetve csak részben valósultak meg. A vasúti fejlesztések 243,4 M euró tervezett összegéből a 2004. április 30- ai zárásig a jelentős teljesítésbeli elmaradás miatt mindössze 31,7 M euró kifizetése valósult meg. A 2000-2004 közötti programozási időszakban rendelkezésre álló összes közlekedési célú ISPA forrásból 287,9 M euró támogatást az ország felhasználni nem tudott. A projektek előkészítetlenek voltak, megvalósításuk csúszott és a költségvetés nem biztosított elég forrást a szükséges saját rész fedezetére. Ennek következtében az ISPA Programban nem befejezett projekteket a Kohéziós Alapból fizetik ki. A közlekedés területén a nagyberuházásokat elsősorban a Kohéziós Alap finanszírozta. A közlekedési szektorban az ISPA projektek fedezetén kívül rendelkezésre álló szabad kohéziós támogatás 416 M euró. Az EU-s források (ISPA maximum 50%, KA maximum 85%) költségvetési kiegészítést igényeltek, amelyekre vonatkozóan a hazai programok biztosítottak forrásokat. A 2004-2006 közötti programozási időszakban a Nemzeti Fejlesztési Terv Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Programja (KIOP) tartalmazott közlekedésfejlesztési, ezen belül vasútfejlesztési célkitűzéseket és projekteket. Az ÚJ Magyarország Fejlesztési Terv a Közlekedési Operatív Programon keresztül (KÖZOP) a hazai önerővel együtt 7,3 Mrd eurót meghaladó forrásfelhasználást tervez 2007-2013 között a célok megvalósítására fordítani, amelyből 6,2 Mrd euró az EU támogatás. A közlekedés-fejlesztésre rendelkezésre álló Uniós forrásokon belül a KÖZOP szerint 1,6 Mrd euró 8 vasútfejlesztésre, ezen belül is a TEN-T vonalak fejlesztésére áll rendelkezésre. A hazai társfinanszírozás összege az eredeti Financing Memorandumhoz képest 2001-2007 között mintegy 21 Mrd Ft költségtúllépésre biztosított fedezetet. A költségtúllépések rontották a beruházások tervezett gazdaságosságát, csökkentették az egyes projektek uniós támogatási arányát és terhelték a hazai költségvetést. A MÁV Zrt. szervezete korábban funkcionális alapú volt és így eltért az EU irányelvekben rögzített tevékenység központú felépítéstől. A társaság átalakítása 2003. januárjában kezdődött. Cél volt a vasúti tevékenység és az infrastruktúra működtetés különválasztása. A MÁV Cargo Árufuvarozási Zrt. 2006. január 1-jén, a MÁV-START Zrt. személyszállító társaság, a Záhonyi Logisztikai 8 Hazai önerő nélkül, a vízi utakra szánt becsült összeg levonásával, valamint nem tartalmazza az elővárosi közlekedés forrásait. 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK és Rakománykezelési Szolgáltató Zrt. 2007. július 1-jén, a vontatási feladatkörű MÁV-TRAKCIÓ Zrt. és a MÁV Gépészeti Zrt. 2008. január 1-jén kezdte meg működését. A pálya működtetése a MÁV Zrt.-n belüli pályavasúti üzletág feladata. Az önálló infrastruktúra-kezelő társaság létrehozása még nem történt meg. Az EU-csatlakozást követően elkezdett újabb szervezeti változás még nem zárult le. A szervezetátalakítást nehezítette, hogy 2002-2007 között a MÁV Zrt. 7-11 tagú igazgatóságában rövidebb-hosszabb ideig 32 személy töltött be tisztséget, az igazgatóság összetétele 7 alkalommal módosult, részben a koncepcióváltások miatt. Az időszak alatt 5 különböző Szervezeti és Működési Szabályzat határozta meg a társaság vezetői (igazgatói) körét, ahol 7-16 vezetői pozíciót mintegy 50 különböző személy, a vezérigazgatói posztot 4 személy látta el. A társaság kulcspozícióiban egy-egy személy átlagosan 1-2,5 évet töltött el. A társaság vezetése 4 különböző olyan stratégiai anyagot fogadott el különböző néven és különböző céllal (átalakítási program, üzleti stratégia, strukturális jövőkép, stratégiai program), amely a társaság egészének működését érintette, azok a hoszszú távú cél kijelölést nem teljesítették, így azok nem töltötték be szerepüket. Az új vagyontörvény hatálybalépése és a Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács alakuló ülése közötti időszakban (2007. szeptember 25. és október 17. között) nem volt valóban működő, határozathozatali jogkörrel felruházott vagyonkezelő és tulajdonosi joggyakorló a MÁV Zrt. felett. Ebben az időszakban nem tudtak közgyűlési hatáskörbe tartozó ügyekben döntést hozni. A költségvetési források 2003 után jelentősen csökkentek, a működési veszteség, illetve az árbevétellel nem fedezett költségek miatt a MÁV elvesztette saját vagyonát, ezért 2007-ben nagy összegű, 111,6 Mrd Ft költségvetési forrás felhasználásával a társaság tulajdonosa tőkerendezésre kényszerült. A források hiányát a hitelek növelésével fedezték, ami további eladósodáshoz vezetett. A társaság vesztesége meghaladta az egyébként is csökkentett mértékben elszámolt amortizációt. 150 000 Beruházási forrásösszetétel alakulása a MÁV Zrt.-nél 2002-2007. időszakban adatok: M Ft-ban 100 000 50 000 0 2002. terv 2002. tény 2003. terv 2003. tény 2004. terv 2004. tény 2005. terv 2005. tény 2006. terv 2006. tény 2007. terv 2007. előzetes EU előcsatlakozási alapok forrásai Állami garanciával felvett hitelek EU támogatás felvételéhez költségvetés által biztosított saját erő cash flow, amortizáció Kohéziós Alapból származó források Saját garancia vállalással felvett hitelek tőkeszerkezet javításához, tőkeemeléshez bizt. ktgv.forrás egyéb saját (keretátvétel, vh, szakképzés) KIOP-ból származó források MÁV által felvett EIB -től felvett hitel Az állam által felvett EIB hitelből származó 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A vasúti közszolgáltatás fenntartására, működtetésére és fejlesztésére a MÁV és a GySEV Zrt. a vizsgált időszak alatt a 948,5 Mrd Ft költségvetési forrást használt fel. Ebből a fejlesztést 126,2 Mrd Ft szolgálta. Ugyanebben az időszakban a MÁV Zrt. működési vesztesége meghaladta a 80 Mrd Ft-ot. A társaság adósság állománya (amelynek mintegy 2/3-a működési hitel) 2006. december 31-én 314 Mrd Ft volt. Az elszenvedett és hitelből finanszírozott veszteségek következtében a MÁV tőkehiányossá vált, illetve hitelképtelen és fizetésképtelen közeli állapotba került működési problémái és alulfinanszírozottságának együttes hatásaként. A rendezést is szolgálva részben tőkejuttatásként a 2007. évben a MÁV csoport részére juttatott költségvetési támogatások összege megközelítette a 300 Mrd Ft-ot. A MÁV Zrt. kormányhatározatok 9 alapján megszületett három éves térségi vasúti kísérleti programja a helyi személyszállítási közszolgáltatás átalakítási koncepciójára nem teljes mértékben teljesült. A helyközi személyszállítási szolgáltatást végző társaságok olcsóbb és hatékonyabb működési feltételeinek biztosítására a program kidolgozása a GKM-ben folyamatban van. A mellékvonalak működtetésének kérdése szorosan összefügg a közlekedés, így a MÁV Zrt. átalakulásával. A GKM alacsony forgalmú hálózati elemekre vonatkozó intézkedései két témakörre vonatkoznak. A menetrendi intézkedések tekintetében a helyközi közlekedés ellátási felelőseként a szolgáltatások megrendelőjeként jár el, míg a hálózati intézkedések esetében a vasúthálózat jövőjére, hoszszú távú hasznosítására vonatkozó döntéseket készít elő. Az első körben konkrét döntéseket hozott, a második esetben egy több éves projekt keretében megvalósuló döntéselőkészítő folyamat zajlik, amelyekkel kapcsolatban kockázati tényezők (a kísérleti térségi vasutak működési tapasztalatai az ellenőrzés lezárásáig még nem hasznosultak; a mellékvonalak költség és eredményelemzés adatai nem megbízhatóak; állagmegőrzési, illetve őrzési költségek merülnek fel; nem készült hatástanulmány a térségek életének, gazdaságának hosszú távú fenntarthatóságára; a társadalmi egyeztetésre, az önkormányzati belépésének szándéknyilatkozatára rövid határidő állt rendelkezésre) láthatók. A GKM a mellékvonalak szüneteltetésére vonatkozó döntésénél figyelembe vette a Konvergencia Program elvárásait. A regionális közösségi közlekedés bevezetéséhez kapcsolódó döntések megszülettek, azok végrehajtása azonban késik. A regionális önkormányzatok nem jöttek létre. A szolgáltatás, és ezáltal a gazdálkodás kiegyensúlyozottságát, tervezhetőségét elősegítő közszolgálati szerződés kidolgozása utolsó szakaszába lépett. Ennek hiányában a MÁV Zrt. és a személyszállítási szolgáltatás további résztvevői nem képesek az önálló tervezés és gazdálkodás feltételeinek a kialakítására. Az üzletágak önálló gazdasági társaságokba szervezése erősíti a gazdálkodás tervezhetőségét és átláthatóságát, de az átszervezést követően többszereplőssé váló vasúti szektor kezdeti évei azonnali megtakarítást nem, inkább költségnövekedést eredményeznek. 9 A 2185/2005. (IX. 9.) és a 2130/2006. (VII. 24.) Korm. határozatok 17