Közszolgálati Nemzetközi Képzési Központ Nemzetközi Közszolgálati Továbbképzési Program A közpolitikai, kormányzati és közszolgálati hatékonyság nemzetközi modelljei 1. előadás Nemzeti Közszolgálati Egyetem Postacím: 1581 Budapest, Pf.: 15. Cím: 1101 Bp., Hungária krt. 9-11., Telefon: +36(1)432-9000 Web: www.uni-nke.hu
Kormányzati teljesítmény értékelése és mérése - nemzetközi modellek Dr. Kaiser Tamás Egyetemi docens, mb. tanszékvezető Nemzeti Közszolgálati Egyetem Nemzeti Közszolgálati Egyetem Postacím: 1581 Budapest, Pf.: 15. Cím: 1101 Bp., Hungária krt. 9-11., Telefon: +36(1)432-9000 Web: www.uni-nke.hu
Néhány alapkérdés Az erős, gyenge vagy átalakuló állam problematikája Új szerepek, feladatok, kontextusok vs. változatlan elvárások, felelősségek A kormányzás-koncepciók sokszínűsége Innovatív megoldások vs. újracsomagolás Hazai vs. nemzetközi megközelítések A minőségi demokrácia kérdésköre Input-output legitimáció újratöltve? A kormányzás-indikátorok szerepe Az indikátorok használati értéke Globális alkalmazhatóság vs. országspecifikus megközelítések
Értelmezési keretek, viták Government vs. Governance vs. NPM vs. Good Governance vs. NWS Kialakulás: nemzetközi szervezetek fejlesztéspolitikai megközelítései: kapcsolatok feltérképezése a kormányzás minősége és a gazdasági fejlettség között (IMF, Világbank, OECD, UNP, EU) Problémák: one-way-best, one size fits all (képviselet, emberi jogok, jogállam, közmenedzsment, fejlesztés) vs. országspecifikus kérdések Hajnal György-Pál Gábor tanulmánya szerint: a hazai megközelítésekben G=GG, GG=NPM A nemzetközi megközelítésekben G GG, GG NPM Jó kormányzat (good government), neoweberiánus állam (new weberian state, többszintű kormányzás (multi-level governance)? A kormányzati felelősség és az elszámoltathatóság Kormányzás vagy részvétel? Hogy viszonyuljon egymáshoz a hierarchia, a piaci működés elvei és a hálózatok logikája?
A governance-koncepció Általánosságban: a governance a kormányzat szerepének, jelentésének, szintjeinek megváltozására utal Klasszikus funkciók vs. új problémák vs. csökkenő problémamegoldó kapacitás Állami és nem állami szereplők partnerség-alapú együttműködése, New Public Management (NPM) Nincs egységes jelentése: Kifejezheti a kormányzás folyamatát ( hollowing out ) A kormányzatnak (government) a kormányzásban betöltött szerepét ( steering vs. rowing ) Ellentmondások: Demokratikus képviselet, elszámoltathatóság vs. Hatékonyság Kölcsönös alkalmazkodás?
Government Struktúra A kormányzás alanya a kormány A kormányzás: politikai cselekvés Hierarchikus szerkezet Elkülönül a kormányzás alanya és tárgya Governance Folyamat A kormányzás sokszereplős, interaktív folyamat A kormányzás: szervezés és menedzselés Nem-hierarchikus A kormányzás alanya és tárgya nem választható el élesen Elkülönül a kormányzó képesség és a kormányozhatóság A kormányzóképesség és a kormányozhatóság nem válik el egymástól
Kormányzás vagy részvétel? Kérdés: a résztvevők milyen mértékben vesznek részt a döntésekben és mekkora a ráhatásuk azok eredményeire? Szükséges a fogalmak tisztázása: Részvétel: bekapcsolódás a döntéshozatali folyamatokba Kormányzás: befolyás a döntések eredményeire A megkülönböztetés lényeges elemei: a közpolitikai hálózatok (policy network), stakeholderism, user boards A befolyás mértéke: az erőforrásoktól való kölcsönös függőség A legfontosabb erőforrások: Pénzügyi Információs Politikai Szervezeti Alkotmányos-jogi
A jó kormányzás (Good Governance) A megközelítések irányai Intézményi, közigazgatási, szabályozási menedzsment-aspektusok vs. politikai tartalom, demokrácia-kritériumok (input-output legitimáció) Az állami szerepvállalás jellege és mértéke Institucionalizmus A jó kormányzás, mint koncepció problematikája Hogyan értelmezhetők a különböző definíciók, illetve azok egyes elemei? A koncepció kitágítása, utaztatása A differenciálás hiánya A koherencia hiánya (mindig egy-egy komponens tűnik relevánsnak: hierarchia, piac, network)
Gyakorlati példa: a jó kormányzás komponenseinek összehasonlítása Kiindulópont: nemzetközi szervezetek definícióinak összehasonlító elemzése meghatározott szempontok szerint Vizsgált nemzetközi szervezetek: UNDP WB IMF OECD European Commission Szempontok: Demokrácia, képviselet Emberi jogok, jogállamiság Hatékony és eredményes közmenedzsment Átláthatóság és beszámoltathatóság Intézményrendszer, célkitűzések
Neo- Elágazások I.: A neo-weberiánus (jó) állam és a jó kormányzat Weberiánus A minőség és a szolgáltatások erősítése A képviseleti demokrácia kiegészítése konzultációs és közvetlen képviseleti eszközökkel Eredmény-központú kormányzás Az állam szerepének megerősítése A képviseleti demokrácia szerepének megerősítése az államigazgatás legitimációja érdekében A közigazgatási jog megerősítése és modernizációja A közszolgáltatások professzionális és menedzserialista felfogása A közszolgálati ethosz megőrzése és megújítása
Elágazások II.: a többszintű kormányzás (multi-level governance, MLG) és típusai (Hooghe-Marks,2004) I. típus II. típus Általános hatáskörök Egymástól elkülönült szintek A hatáskörrel bíró szintek korlátozott száma Rendszerbe foglalt működési keretek Specifikus hatáskörök Egymást átfedő szintek A hatáskörrel bíró szintek korlátlan száma Rugalmasan változó működési keretek
A teljesítménymérés modelljei 1. Alapvető kérdések: Mérhető-e a kormányzás teljesítménye? Mit jelent az indikátor/indikátorkészlet/magyarázó változó fogalma? Melyek az indikátorok létrehozásának alapvető eszközei és módszerei? o A kormányzás-indikátorok használata Jelenleg mintegy 400 kormányzás-indikátort tartanak nyilván Eltérő célok és elvárások az előállítók/felhasználók részéről o Legfontosabb szereplők: Nemzetközi gazdasági, pénzügyi, fejlesztéspolitikai szervezetek (Világbank, OECD, European Commission) Kormányzati és civil szervezetek (Bertelsmann, CES, QoG) Akadémiai intézetek, kutatók (POLITY IV dataset, World Freedom Atlas) Tanácsadó és emberi jogi szervezetek (Transparency International, Press Freedom Index) Befektetők (IFC Doing Business Survey, International Country Risk Guide)
A teljesítménymérés modelljei 2. o Az indikátorok értelmezése A kormányzás indikátorok típusai: Forrás és hitelesség: Tények Szakértői vélemények Közvéleménykutatások A mért hatások szintje: Összehasonlíthatóság: Input Folyamat Output Outcome Országok közötti Idősorok Országspecifius Aggregálódás: Lebontás területi szempontok/célcsoportok szerint A kormányzás konkrét elemei Kompozit indikátorok Cselekvőképesség: Cselekvőképes Kormányzás Indikátorok (AGIs) Széles körben alkalmazható indikátorok
A teljesítménymérés modelljei 3. Nemzetközi modellek Világbank A komparatív kormányzás világtérképe Országtanulmányok A Világbank által kifejlesztett indikátorkészlet: Worldwide Governance Indicators (WGI) 1996-tól napjainkig Mára 35 külön adatforrás, 212 országra kiterjesztve o A WGI indikátorok Társadalmi aktivitás és beszámoltathatóság Politikai stabilitás és az erőszak/terrorizmus hiánya Kormányzati hatékonyság/eredményesség A szabályozás minősége A jogállamiság érvényesülése A korrupció visszaszorítása
Példa: a jogállamiság indikátor összetevői Céges felmérések BEEPS: igazságszolgáltatás, bűnözés, vagyonbiztonság Global Competitiveness Survey: bűnözés, pénzmosás, független igazságszolgáltatás World Competitiveness Yearbook: személyes biztonság, magánvagyon védelme, méltányos igazságszolgáltatás Közvéleménykutatások Gallup: a jogrendszerbe vetett bizalom Kockázatelemző cégek BERI: szerződések biztonsága DRI: bűnözés, szerződések, vagyonvédelem EIU: bűnözés, szerződések, vagyonbiztonság PRS: jogbiztonság World Markets Observer: független igazságszolgáltatás, bűnözés Think tank szervezetek Freedom House: jogállamiság Heritage Foundation: vagyonbiztonság, fekete gazdaság Kormányzati szereplők State Dept. Human Rights Report: független igazságszolgáltatás
A teljesítménymérés modelljei 4. Actionable Governance Indicators (AGIs) Szintén a Világbankhoz kötődő, operatív indikátorrendszer Az indikátorok három, szokványos szintje (input, output, outcome) közé beilleszti a három részből álló AGIs rendszerét. Az AGIs három eleme: Determinants Performance Exogenous factors Jelentősége: A kormányzás teljesítményének javításához szükséges tényezők feltárása A kormányzati képesség hatásai
A teljesítménymérés modelljei 5. OECD-reformok: fókuszban a haladás komplex fogalma A GDP mellett belépnek a társadalmi haladás (social progress) és a komplex jól-lét (well-being) indikátorai 2011: Society at a Glance-Social Indicators 2011: Government at a Glance (58 teljesítményindikátor) 2012: Better Life Index (11 topic ), The Well-being of Nations
A teljesítménymérés modelljei 6. Bertelsmann Stiftung Két kutatás: A 128 átalakuló országot bemutató Bertelsman Transformation Index (BTI) Az OECD-országokkal foglalkozó SGI (Sustainable Governmance Indicators) Két fő rész: Status Index (SI) és Management Index (MI), amelyek számos al-indexből épünek fel o Az SGI mérés célja: hogyan viszonyul egymáshoz az aktuális gazdasági/politikai helyzet mint reformszükséglet és a fenntartható gazdasági/politikai átalakulások irányítási képessége
A teljesítménymérés modelljei 7. A Nézőpont Intézet kutatása: Jó Kormányzás Index 2012 a visegrádi országokban A Jó Kormányzás Index segítségével 4 ország összehasonlítása 4 területen, 20 kérdésben Stabilitás Társadalmi támogatottság Válságkezelés Eredmények o A magyar és a (2012-ben alakult) szlovák kormány volt a legstabilabb o Csehország és Lengyelország volt a legeredményesebb 2012-ben o A V4-ek a válságkezelés terén hasonlóan teljesítenek o A legerősebb támogatással a cseh és a magyar kormány rendelkezett
A kormányzás-indikátorok használatának ellentmondásai és korlátai 1. Mennyiben szolgálja az az indikátorok használati értéke és alkalmazása a kitűzött célok megvalósítását? Hogyan verifikálható az indikátorok függetlensége/megbízhatósága? Mérhetők-e olyan absztrakt fogalmak, mint kormányzati eredményesség vagy jogállamiság? Hogyan integrálhatók a kemény és puha (percepciós) változók? Alkalmasak-e az indikátorok országok és idősorok összehasonlítására?
A kormányzás-indikátorok használatának ellentmondásai és korlátai 2. A hét halálos bűn (Gareth Williams) A statisztikai adatok túlmisztifikálása Az indikátorok felpuhítása A mérést megalapozó eredeti célkitűzések és az alkalmazott módszerek elrejtése Túlzott mértékű normativitás A kvantitatív szemlélet abszolutizálása A valós okok helyett a tünetek feltárása Ok-okozati összefüggés kimutatása, mindenáron És még kettő: Az átláthatóság hiánya Rejtett torzulások az indikátorok előállítása során
Megfontolandó kérdések A gazdasági és társadalmi fejlődést milyen mértékben és milyen feltételek mellett segíti elő a kormányzás teljesítményének javulása? Hitelesek lehetnek-e a beszámoltatás új fórumai (társadalmi nyilvánosság, független értékelések) a megszokott demokratikus felhatalmazás nélkül? A koncepciók, kifeszítésének, inflálódásának, utaztatásának veszélyei Teljesítménymérés: mit, milyen célból, milyen feltételek mellett? Hogyan alkalmazhatók és hasznosíthatók a napi gyakorlatban a nemzetközi szervezetek indikátorai?
Köszönöm megtisztelő figyelmüket!