BBTE, Politika-, Közigazgatás- és Kommunikációtudományi kar, Szatmárnémeti egyetemi kirendeltség A Közintézményi menedzsment reformok bevezetési stratégiájának menedzseri, (közpolitikai) és (jogi) összetevői Közmenedzsment 2013 Január 17 Gál Márk PhD. Közigazgatási tanszék Eddigi tanulságok: a közintézményi reformok bevezetése együttműködést igényel a választott politikusok és a köztisztviselők között; a stratégiai gondolkodás fontossága és szükségessége; Stratégia (nem feltétlenül) = részletezett tervekkel (NINCS egy jó recept a kormányzat megújítására) olyan stratégia szükséges amely megtalálja a helyzet alapvető megváltoztatásának döntő pontjait; 1
Eddigi tanulságok: Csak önálló szolgáltatásnyújtó szervezetek képesek a teljesítmény színvonal javításának komplex eszköztárát kifejleszteni (pl. kiszerződés, a köz- és magánintézmények közötti verseny, egyéni és csoportos jutalmazás, stb.); a közszolgáltatásokban végbemenő alapvető változások hatásukban túlmutatnak a közigazgatáson (nem csak a közig. intézményekben mennek végben, hanem a politikai szférában és a társadalmi élet mindennapjaiban is). A közig. reformok közüggyé váltak; A közintézményi menedzsment reformok, ugyan kezdeményezhetők politikai kampányok keretében, DE nem vezérelhetők le. Politikai kampányokkal CSAK részeredmények érhetők el, viszont a szolgáltató intézmények működésének alapvető jellegzetességeit befolyásoló változás csak stratégiai szemléletben a politikusok és a köztisztviselők együttműködésével, közigazgatási, jogi reformokkal és a társadalom támogató figyelmétől övezve - érhető el. 2
=> Menedzsment reformok csak olyan stratégiai szemléletben vezérelhetők le, amely megtalálja az új rendszer kialakításában azokat a döntő hatású technikai pontokat, amelyek alapjaiban változtatják meg a szabályozást, az ellenőrzést illetve a szolgáltatások nyújtását; A menedzsment reformok technikai összetevőinél az átalakítás stratégiai lényege: nem avatkozik bele közvetlenül a működési folyamatba, hanem a feltételeket alakítja oly módon, hogy új alaporientációt, új késztetést hozzon létre. A közszolgáltató intézmények lényegükben olyanok mint az élő organizmusok. = Komplex, a külső környezettel dinamikus egyensúlyban levő rendszerek, amelyek létrejönnek, növekszenek, az időben változnak, majd meg is szűnhetnek. A közszolgáltató intézmények általában lassan változnak és a hagyományos bürokratikus szervezetek a stabilitást változatlansággal vélték megőrízhetőnek. Ezzel szemben a XXI sz.-ban a gyorsan változó, globális és nem globális verseny által vezérelt információs társadalomban a gyors változtatás képességének hiánya eleve kudarcra ítélné a közszolgáltató szervezeteket. 3
A folyamatosan növekedő stratégia (közszolgáltatások száma) mint a környezeti kihívásra adott válasz nem erősítette, hanem gyengítette a hagyományos bürokratikus szervezeteket mert egyáltalán nem voltak képesek lépést tartani a környezeti változások ütemével. Ebben a helyzetben a közszolgáltatásokat végző szervezetek megmentése érdekében közigazgatásiközszolgáltatási reformok szükségesek. 5 meghatározó fontosságú összetevőt lehet megkülönböztetni a reformtörekvések rendszeres tanulmányozása során: - A közszolgáltató rendszer célja; - A közszolgáltató rendszer ösztönzői; - A közszolgáltató rendszer elszámoltathatósága; - A közszolgáltató rendszer hatalmi struktúrája; - A közszolgáltató rendszer szervezeti kultúrája; 4
Az 5 meghatározó dimenzió Tényező Stratégia A stratégia elemei Cél A törzskari fejlesztés stratégiája A cél egyértelműsége Ösztönzők A teljesítmény következményeinek stratégiája A szerep egyértelműsége Az irányvonal egyértelműsége. Irányított verseny Vállalkozások irányítása Teljesítmény orientáció Az 5 meghatározó dimenzió Tényező Stratégia A stratégia elemei Elszámoltathat óság A fogyasztó orientáltsága Fogyasztói választás Versenyorientált választás Fogyasztási minőségbiztosítás Hatalom Irányítási stratégia A szervezetek meghatalmazása Az alkalmazottak meghatalmazása A közösségek meghatalmazása 5
Az 5 meghatározó dimenzió Tényező Stratégia A stratégia elemei Szervezeti kultúra A szervezeti kultúra stratégiája A hagyományok áttörése Az érzelmek befolyásolása A gondolkodásmód megváltoztatása Forrás: Osborne Plastrik, 1997 1.1.1. A törzskari fejlesztés stratégiája A közszolgáltatási rendszerek és intézmények céljára vonatkozik. A célok egyértelműsége azért fontos mert a célok tisztázatlansága vagy éppen az egymásnak ellentmondó célok alacsony színvonalú teljesítményhez vezetnek. A célokat meghatározó stratégia neve: törzskari fejlesztési stragégia. Ez a stratégia az intézményi tevékenység lényegi funkciójára vonatkozik, azaz a vezetésiirányítási funkcióra. 6
1.1.1. A törzskari fejlesztés stratégiája Amíg a többi négy részstratégia a megvalósításra összpontosít addig az első stratégia megkülönböztető sajátossága: az irányítás folyamatának fejlesztési lehetőségeinek kutatása; A fejlesztési lehetőségek feltárása közben vizsgálják, hogy a célok valós szükségleteket elégítenek-e ki vagy sem. A szolgáltató tevékenység célszerűségét vizsgálva megállapítják, hogy az adott szolgáltatás milyen típusú intézményben valósítható meg jobban és olcsóbban; közintézményben, magánvállalkozásban vagy civil szervezetekben. 1.1.2. A teljesítmény következményeinek stratégiája Lényegi elem: a teljesítménynek mind pozitív, mind negatív értelemben legyen következménye. Kettős ösztönzés valósul meg: - a pozitív teljesítmény elismerése; - hiányos szankcionálás; Ha a második szempontot figyelmen kívül hagyjuk az csökkentheti az elismerés, a pozitív ösztönzés hatékonyságát. 7
1.1.2. A teljesítmény következményeinek stratégiája Az ösztönzési rendszer átalakításának második stratégiai feladata a bürokratikus szervezetekre jellemző ösztönzési motívumok meghaladása. A bürokratikus hagyományok szerint működő szolgáltatásnyújtó szervezetben a szabályok betartását és a fegyelmezett végrehajtást ösztönzik, jutalmazzák. A köztisztviselők javadalmazása független a közszolgálati intézmények teljesítményének színvonalától. 1.1.2. A teljesítmény következményeinek stratégiája További probléma: a legtöbb szolgáltatásnyújtó szervezet monopol-, vagy monopol közeli helyzetben van, és így csak korlátozottan érzékeny a kudarcokra. Az ösztönzési rendzser változtatása = a közszolgálati szervezet, annak egy szervezeti egysége vagy éppen az egyes köztisztviselők teljesítmény színvonalának legyen az anyagi és erkölcsi javadalmazásban következménye. 8
1.1.2. A teljesítmény következményeinek stratégiája Legegyszerűbben úgy történik, hogy a szolgáltató szervezeteket piaci körülmények közé helyezik. Ha ez nem eredményez hatékonyság növekedést, akkor kiszerződés segítségével köz- és magánintézmények között kezdeményeznek versenyt. Teljesítménykritériumokat építenek ki a szervezetek számára, amelyek nemcsak a hatékonyságra összpontosítanak, hanem a szolgáltatás társadalmi következményeire, azaz az eredményességre is. 1.1.3. A fogyasztás orientáltság stratégiája = ELSZÁMOLTATHATÓSÁG a közintézményi reform törekvésekben. E mozzanatot mind az 5 stratégia tartalmazza! A törzskari fejlesztési stratégia arra összpontosít, hogy miért számoltatható el a közintézmény; A teljesítmény következményének stratégiája arra vonatkozik, hogy hogyan számoltatható el; Irányítási stratégia ki vagy kik számoltathatók el; Szervezeti kultúra stratégiája mennyiben támogatja adott szervezet kultúrája azt, hogy a köztisztviselők hogyan internalizálják az elszámoltathatóságot; 9
1.1.3. A fogyasztás orientáltság stratégiája Alapvető dilemma: kinek felelősek a közintézmények? Hagyományos megközelítés = a választott politikusoknak felelősök, akik ezen intézményeket kialakítják-megalapítják, meghatározzák funkcióikat, feladataikat és gondoskonak azok finanszírozásáról Probléma: politikusok állandóan a közpénzek elosztásával foglalkoznak és csak másodsorban figyelnek az eredményességre. 1.1.3. A fogyasztás orientáltság stratégiája E stratégia az eredményességi szempontok előtérbe kerülését azáltal teszi lehetővé, hogy a közszolgáltatásokat a fogyasztók közvetlen ellenőrzése alá helyezi, feléjük teszi elszámoltathatóvá (pl. Brit reformok esetében Állampolgári Szerződés dokumentumai) Ez a technikai összetevő szükségessé tette, hogy a közszolgáltató intézmények ne csak a rendelkezésükre álló erőforrások menedzselésére fordítsanak figyelmet, hanem az eredményesség javítására is. 10
1.1.4. Az irányítási stratégiája Fő kiindulópont: hol helyezkedik el a döntéshozatali hatalom. Hagyományos hatalommegosztási séma: - az állampolgárok szavazataikkal, hatalommal ruházzák fel a választott politikusokat, - a hatalmi lánc innen vezet a központi helyzetű közintézmények felső szintjeire; - a felső szintekről ezután kerül - hierarchikus közvetítéssel a hatalom maradéka a közvetlen végrehajtás szintjére; 1.1.4. Az irányítási stratégiája A stratégia lényegi törekvése: minél nagyobb autonómiát, döntési kompetenciát adjon a végrehajtási (szolgáltatásnyújtási) szintekre. Rendelkezésre álló eszközök: - Dereguláció: érvényesítése lehetővé teszi a felesleges, a konkrét helyzethez nem illeszkedő szabályok leépítését; - Decentralizáció: (pl. központi szintről helyi szintre; szabályozó intézményektől a szolgáltatásnyújtó intézményekhez); => elősegítve az alulról-felfelé típusú modell kiépülését; 11
1.1.4. Az irányítási stratégiája Rendelkezésre álló eszközök: - Devolúció: az egész politikai döntéshozatali rendszer telepítése, többnyire a központi szintről a regionális szintekre; Az új irányítási stratégia során komplex eszköztár dereguláció, decentralizáció, devolúció alkalmazásával olyan új döntési folyamatok épülnek ki, melyekben: 1.1.4. Az irányítási stratégiája - a döntési jogosultságok lejjebb kerülnek az intézményi hierarchiában; - a döntési jogosultságok nem egyszer a lakosság csoportjaihoz kerülnek; - megváltoznak az irányítás formái; a részletezett utasítások és hierarchikus parancsok helyét átveszi a közösen kialakított intézményi küldetés vállalása és a teljesítmény színvonalra irányuló közvetlen orientáció; - önálló problémamegoldó képességek kifejlesztése igényeltetik a szolgáltató- és a szervezetek szintjén; 12
1.1.5. A szervezeti kultúra stratégiája Az új közintézményi menedzsment kiépítése csak akkor teljes körű, ha kiterjed a szervezeti kultúrára; A hagyományos szervezeti kultúrában a köztisztviselők magatartását munkaköri leírások, folyamatszabályozások és funkcionális egységek befolyásolják => a köztisztviselők csak utólag reagálnak a változásokra, tartózkodnak a kezdeményezésektől, a szabályokat mechanikusan követik és képtelenek a problémák megelőzésére. 1.1.5. A szervezeti kultúra stratégiája A szervezeti kultúra stratégiai változtatásának eszköztára komplex: - egyrészt új szokások kialakítására összpontosít a közszolgáltató szervezetben (új típusú munkakörök + kapcsolatok létesítésével); - új szokások megerősítése (konszolidálása) is szükséges (új típusú érzelmi kötődések + elkötelezettségek kialakítása); - a köztisztviselők gondolkodására gyakorolt közvetlen hatás (célok + ösztönzők internalizálódása a csoportok és egyének magatartásában); 13
1.2. A menedzseri összetevők változtatásának tanulságai A Közintézményi menedzsment új rendszere csak akkor építhető fel, ha a közintézmények működésének 5 alapvető fontosságú dimenzióját cél, ösztönzők, elszámoltathatósági rendszer, hatalmi struktúra, szervezeti kultúra stratégiai szemléletben átalakítjuk. Alapvető probléma a gyakorlatban: a stratégiai mozzanatok kölcsönhatásos viszonyának kialakítása! Nagyon gyakran átfedés van/alakulhat ki az 5 stratégiai dimenzió között. 14