Adóreform Bizottság AZ ADÓREFORM KONCEPCIÓJA ÉS A RÖVID TÁVON JAVASOLT LÉPÉSEK Budapest, 2005. március 31.
2
Tartalomjegyzék Az Adóreform Bizottság tagjai... 5 Bevezető... 9 ÖSSZEFOGLALÓ... 11 I. Az adóreform indokoltsága... 19 1. A szürke- és feketegazdaság kifehéredése ellen ható tényezők... 20 2. A versenyképességet gátló tényezők... 20 3. A közteherviselés igazságtalanságáról... 21 4. Az adórendszer bonyolultsága és az adóbeszedés hatékonysága... 21 5. Az adóztatás szintje, adómértékek... 22 II. Az adóreform mozgástere... 23 III. Az adóreform fő irányai... 25 1. Élőmunka-teher, foglalkoztatás... 26 2. Versenyképesség... 27 3. Közteherviselés... 29 4. Az adózás egyszerűsítése a reform egyik meghatározó iránya... 30 5. Az önkormányzati autonómia növelése a bevételi oldal megerősítésével.31 6. Adóreform és konvergencia program, az euró bevezetésével kapcsolatos összefüggések... 32 IV. A középtávú adóreform részletes tartalma... 33 1. Az élőmunka-teherrel kapcsolatos javaslatok... 33 2. Önkormányzati finanszírozás, helyi adók, iparűzési adó... 37 3. A társasági adó... 40 4. Az általános forgalmi adó kulcsainak egységesítése... 41 5. Egyszerűsített vállalkozói adózás szabályrendszerének alkalmassá tétele a magasabb költségszintű tevékenységekre... 44 6. Egyszerűsített közteherviselési hozzájárulás (ekho)... 46 7. Egyéb adókkal ( kisadókkal ) kapcsolatos javaslatok... 47 8. Az adórendszer egyszerűsítése... 50 a) Adók és járulékok egyszámlára történő befizetése... 50 b) A befizetési jogcímek csökkentése... 52 c) A magánnyugdíjpénztári egyszámla bevezetése... 52 d) Adatbázisok és adatszolgáltatások összevonása, az adatkezelés ésszerűsítése... 54 e) A céginformációs rendszer egyablakossá alakítása... 56 f) Az adóellenőrzés kapacitásának és eszközrendszerének bővítése... 56 g) A bevallások adattartalmának csökkentése... 59 h) Az adatszolgáltatási és bevallási nyomtatványok időben való közzététele... 60 i) Gazdasági társaság más (eltérő cégformájú) gazdasági társasággá való átalakulása... 60 3
j) Az adóhatósági iránymutatások rendszerének felülvizsgálata... 61 k) A kisméretű korlátlan felelősségű társaságok könyvvezetési és beszámoló készítési szabályainak egyszerűsítése... 61 l) A munkáltatói adómegállapítás (szja) megszüntetése... 62 m) Adó- és vámügyekben a kétfokozatú bírósági jogorvoslat megteremtése (visszaállítása)... 63 n) A szokásos piaci ár hatósági megállapításának (APA) bevezetése... 63 o) A csoportadózás bevezetése... 64 V. Az adóreformot támogató lépések... 64 1. Közteherviselési törvény... 64 2. Új típusú tevékenységi jogviszonyok... 66 3. Végzettségtől függő minimálbér bevezetése... 66 4. Az adóreform által közvetlenül érintett államigazgatási területek... 67 5. Az adózás becsülete... 67 VI. Az intézkedések középtávú programja és annak pénzügyi hatásai... 68 1. Két alternatív javaslat hatásai... 68 2. Alternativ megoldás az iparűzési adó csökkentésére... 74 3. A hatások önkormányzatok szempontjából való áttekintése... 75 4. Az ÁFA kulcsegységesítés költségvetési hatásai... 76 VII. A 2005-ben elfogadásra javasolt lépések... 77 VIII. Az adóreform hatásai... 79 1. Általános hatások... 79 2. Infláció... 80 3. Versenyképességi hatások, az adózás jövedelemdifferenciáló szerepe... 80 4
Az Adóreform Bizottság tagjai A Főbizottság Akar László, az Adóreform Bizottság elnöke (a GKI Gazdaságkutató Rt. vezérigazgatója) Dr. Juhász István, az Adóreform Bizottság titkára (a PM főosztályvezetője, az APEH szakmai elnökhelyettese) Csobánczy Péter, az ÁFA munkabizottság vezetője (a PM Forgalmi adók és vám főcsoport főcsoportfőnöke Dr. Tóth Magdolna, az Élőmunka-terhelés munkabizottság vezetője (a GKM Közgazdasági főosztályának vezetője) Mészárosné Peredy Gabriella, az Iparűzési adó munkabizottság vezetője (a GKM helyettes államtitkára) Sághy Zoltán, az EVA munkabizottság vezetője (szakértő) Dr. Zara László, az Egyszerűsítés, dereguláció munkabizottság vezetője (a Magyar Adótanácsadók és Könyvviteli Szolgáltatók Országos Egyesülete (MAOE) elnöke) Drexler András, az Egyéb adókkal foglalkozó munkabizottság vezetője (a VPOP ezredese) Heinczinger Róbert, a GKM képviselője (adótanácsadó, Ernst&Young) Tóth László, az FMM képviselője (az FMM főosztályvezetője) Dr. Vojnik Mária, az EüM képviselője (az EüM politikai államtitkára) Bercsényi Botond, az ICsSzEM képviselője (az IcsSzEM helyettes államtitkára) Karácsony Imréné, a PM képviselője (a PM helyettes államtitkára) Michalkó Péter, az OÉT munkavállalói oldalának képviselője (az ADOSZT elnöke) Dr. Antalffy Gábor, az Országos Érdekegyeztető Tanács (OÉT) munkaadói oldal képviselője (a OÉT munkaadói oldalának elnöke) Horváth Gábor, az Országos Érdekegyeztető Tanács (OÉT) munkaadói oldala képviselőjének helyettese (Mezőgazdasági Szövetkezők és Termelők Országos Szövetsége) Dr. Sugár Dezső, a Magyar Könyvvizsgálói Kamara (MKVK) elnöke Parragh László, a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara elnöke Dr. Matolcsy György, a Növekedéskutató Intézet vezetője Halász György, a Pénzügykutató Rt. tudományos munkatársa Dr. Hetényi István, szakértő (nyugalmazott miniszter) Erdős Gabriella, szakértő (a PriceWaterhouseCoopers vezető cégtársa) Dr. Vigvári András, önkormányzati szakértő (Állami Számvevőszék Módszertani és Továbbképző Intézet) 5
ÁFA munkabizottság Csobánczy Péter, az ÁFA munkabizottság vezetője (a PM Forgalmi adók és vám főcsoport főcsoportfőnöke Dr. Pásztor Miklós, az OÉT munkavállalói oldal delegáltja (Munkástanácsok Országos Szövetsége) Dr. Üveges László, az OÉT munkaadói oldal delegáltja (ÁFEOSZ) Dr. Gabányiné Detrich Ágnes, az OÉT munkaadói oldal delegáltjának helyettese (ÁFEOSZ) Baráth Mária (GKM) Lakatos József (a PM Gazdaságpolitikai főosztályának főosztályvezető-helyettese) Drexler András (a VPOP ezredese) Sike Olga (az APEH Adójogi főosztályának vezetője) Oszkó Péter, szakértő (Deloitte&Touch) Palócz Éva, szakértő (a Kopint-Datorg vezérigazgató-helyettese) Élőmunka-terhelés munkabizottság Dr. Tóth Magdolna, az Élőmunka-terhelés munkabizottság vezetője (a GKM Közgazdasági főosztályának vezetője) Hanti Erzsébet, az OÉT munkavállalói oldal delegáltja (Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége) Pesti Albertné, a OÉT munkaadói oldal delegáltja (IPOSZ) Tábori Katalin, az OÉT munkaadói oldal delegáltjának helyettese (ÁFEOSZ) Tóth Péter (a GKM Közgazdasági főosztályának tanácsosa) Dr. Tóth Gábor (az FMM Bérpolitikai főosztályának vezetője) Bondár Éva (az EüM Közgazdasági Elemző Iroda főosztályvezetője) Szikszainé Bérces Anna (a PM Társadalmi közkiadások főosztályának vezetője) Zólyomi Péter (a PM Jövedelemadók főosztályának osztályvezetője) Seregdi László (a PSZÁF ügyvezető igazgató helyettese) Gódor Sándorné (az APEH Adójogi Főosztály SzJA osztályának vezetője) Dr. Gelencsér László (az ONYF közgazdasági főigazgató-helyettese) Pálfalvi András (az OEP Közgazdasági és Biztosításpolitikai főosztályának vezetője) Ékes Ildikó, szakértő (ECOSTAT Társadalmi Elemzés Osztály vezetője) Horváthné Szabó Beáta, szakértő (Nemzetközi Vállalatok Magyarországi Tanácsa (NVMT), PriceWaterhouseCoopers) Hadas Ildikó, szakértő (adószakértő, Ernst&Young, AmCham) 6
Iparűzési adó munkabizottság Mészárosné Peredy Gabriella, az Iparűzési adó munkabizottság vezetője (a GKM helyettes államtitkára) Kásler Sándor, az OÉT munkavállalói oldal delegáltja (Szakszervezetek Együttműködési Fóruma, Budapesti Főpolgármesteri Hivatal Adóügyi osztálya) Kardos Gábor, az OÉT munkaadói oldal delegáltja (MGYOSZ) Dr. G. Tóth Károly, az OÉT munkaadói oldal delegáltjának helyettese (STRATOSZ) Jókay Károly, szakértő, a Települési Önkormányzatok Országos Szövetségének delegáltja Koszorús László (a GKM Közgazdasági főosztályának szakmai főtanácsadója) Dr. Kutas János (az FMM Stratégiai főosztályának vezető főtanácsosa) Deli Erika (a BM Önkormányzati gazdálkodási főosztályának vezetője) Pölöskei Pálné (a PM Jövedelemadók főosztályának főosztályvezető-helyettese) Kanyó Lóránt (a PM Önkormányzati adók és illetékek főosztályának főosztályvezetőhelyettese) Dr. Somogyi Jánosné (az APEH Adójogi főosztályának vezető főtanácsosa) Pitti Zoltán, szakértő (Budapesti Corvinus Egyetem) Dr. Kelemen János, szakértő (Nemzetközi Vállalatok Magyarországi Tanácsa (NVMT), PriceWaterhouseCoopers) Renz Botond, szakértő (Ernst&Young, AmCham) Halász György, szakértő (Pénzügykutató Rt.) Benyó Balázs, szakértő (GKI) EVA munkabizottság Sághy Zoltán, az EVA munkabizottság vezetője (szakértő) Dr. Vadász György, az OÉT munkaadói oldal delegáltja (OKISZ) Lucz Zoltánné (a PM Jövedelemadók főosztályának vezetője) Dr. Körtvélyessy Zsolt (a PM Jövedelemadók főoszályának fogalmazója) Ácsné Molnár Judit (az APEH Adójogi főosztályának címzetes vezető főtanácsosa) Kocsis Imre, szakértő Lázár Erzsébet, szakértő Ruszin Zsolt, szakértő Egyszerűsítés, dereguláció munkabizottság Dr. Zara László, az Egyszerűsítés, dereguláció munkabizottság vezetője (a Magyar Adótanácsadók és Könyvviteli Szolgáltatók Országos Egyesülete (MAOE) elnöke) Illy Katalin, az OÉT munkaadói oldal delegáltja (VOSZ) Dr. Szabadkai Antal, az OÉT munkaadói oldal delegáltjának helyettese (AMSZ) 7
Dr. Hadi László (a PM Adóigazgatási főosztályának vezetője) Balázs Eszter Ágnes (az APEH Adóügyi főosztályának vezetője) Dr. Kiss Sándor (az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság főosztályvezetője) Földes Balázs, szakértő (KPMG) Bartel Magdolna, szakértő Dr. Herich György, szakértő (Pécsi Tudományegyetem Közgazdaságtudományi Kar) Dr. Sallai Csilla, szakértő (Könyvelőiroda-Vezetők Klubja - Budapesti Tagozat vezetője) Vadász Iván, szakértő Dr. Vágyi Ferenc Róbert, szakértő Egyéb adókkal foglalkozó munkabizottság Drexler András, az Egyéb adókkal foglalkozó munkabizottság vezetője (a VPOP ezredese) dr. Szoboszlai Miklós (a GKM Környezetvédelmi főosztályának vezetője) Giesz Balázs (a GKM, Közgazdasági főosztályának tanácsosa) dr. Varga Ildikó (Foglalkoztatáspolitikai Minisztérium MPA Alapkezelési Főigazgatóság főigazgatója) Borsányi-Bognár Levente (a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Közgazdasági és Fejlesztéskoordinációs főosztályának főosztályvezető-helyettese) Kotán Attila (Oktatási Minisztérium Közgazdasági főosztályának vezetője) Merkel Gábor (az FVM Költségvetési és Vagyongazdálkodási főosztályának főosztályvezető-helyettese) dr. Kiss Zoltán (a Magyar Szabadalmi Hivatal osztályvezetője, a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma külső szakértője) Schrenk László (a PM Adóigazgatási főosztályának vezető főtanácsosa) Székely György (a Magyar Turisztikai Hivatal elnökhelyettese) Boros Béláné (APEH Adójogi főosztály) Csorbáné Csernus Gabriella (VPOP JIG) Bödecs Barnabás, szakértő (HUMUSZ Hulladék Munkaszövetség) Deák László, szakértő (Nemzetközi Vállalatok Magyarországi Társasága) Állandó meghívottak a Főbizottság üléseire Lucz Zoltánné, a PM Jövedelemadók főosztályának vezetője Dr. Kónya László, a PM Önkormányzati adók és illetékek főosztályának vezetője Dr. Hadi László, a PM Adóigazgatási főosztályának vezetője Dr. Mészáros László,a PM Számviteli főosztályának vezetője Dr. Király László György, az APEH elnöke (2005. február 28-ig) Dr. Szikora János, az APEH elnöke (2005 március 1-től) Dr. Nagy János, a VPOP országos parancsnoka 8
Bevezető Az Adóreform Bizottság a pénzügyminiszter által felkért szakértőkből, különböző érdekképviseleti és szakmai szervezetek delegáltjaiból jött létre. Megalakulása lehetőséget teremtett arra, hogy a szakmai közvélemény, az érdekképviseletek képviselői és az államigazgatásban dolgozók közösen vitassák meg a magyar adórendszer fő kérdéseit. A különböző bizottságokban közel 100 szakember dolgozott, és noha lényeges nézetkülönbségek voltak (és részben maradtak fenn) közöttük néhány témával kapcsolatban, összességében mégis viszonylag jól sikerült feltárni az adórendszer változtatásainak lehetőségeit. (A nézetkülönbségek főleg a költségvetési mozgástér szűkösségéből és a kapcsolódó adóreformon kívüli tényezők változtathatóságának eltérő megítéléséből fakadtak.) Az elkészült anyag az Adóreform Bizottság vitái során kialakult, nagy többséget maga mögött tudó véleményeket tükrözi. Az Adóreform Bizottság 2005. február 9-i alakuló ülésén részt vett a miniszterelnök, a pénzügyminiszter, a gazdasági és közlekedési miniszter, a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter, valamint az esélyegyenlőségért, a szociális és családügyekért felelős miniszter, továbbá a sajtó képviselői és természetesen az alakuló Főbizottság tagjai. Az alakulást követően a Bizottság és az általa létrehozott munkabizottságok a rendelkezésükre álló különböző szakmai értékeléseket és javaslatokat felhasználva áttekintették a magyar adó- és járulékrendszer valamennyi elemének működését, illetve az adórendszer változtatására vonatkozó különböző elképzeléseket. A lehetőségek mérlegelését követően kialakult vélemények alapján jelen anyag részben alternatív lehetőségeket mutat be egyrészt az adórendszer középtávú reformjának ajánlott koncepciójára, másrészt az ennek megvalósítását szolgáló, még ebben az évben elfogadható törvények és más jogszabályok tartalmára vonatkozóan. (Az egyes munkabizottságok még részletesebb beszámolóit, ezek keretében az egyes esetekben fennmaradt véleménykülönbségek bemutatását a melléklet tartalmazza.) A rendelkezésre álló idő rövidsége nem tette lehetővé valamennyi kérdés egyenlő mélységű feltárását és különösen az összesített hatásvizsgálatok elvégzését. Ezzel együtt is az Adóreform Bizottság meggyőződése szerint javaslatai, az ezekben feltárt változtatási lehetőségek értékelése alkalmasak 9
arra, hogy ezek felhasználásával az államigazgatás befejezze a döntéselőkészítési folyamatokat és a további egyeztetéseket, és a nyilván más szempontokat is mérlegelő döntéseket követően a reform folyamat sikeresen előrehaladjon. Az adóreform sikere ugyanakkor jelentős részben azon múlik, hogy az ennek keretében megindult folyamatokat mennyiben követik az állam működését érintő más változások. Ezekkel együttesen lehetséges ugyanis az igazi előrehaladás az adóreform által is célul kitűzött versenyképesség javulás felé. Az is nagyon fontos, hogy az egyszerűsítési szándékokat ne bénítsák meg csak vélt alkotmányossági aggályok. A Bizottság véleménye szerint a későbbiekben is szükség lenne arra,hogy időről-időre az államigazgatás és az érdekképviseletek,a szakmai szervezetek, kutatóintézetek képviselői értékeljék az adórendszer működését, a reformok előrehaladását és véleményt mondjanak a további változtatási lehetőségekkel kapcsolatban. 10
ÖSSZEFOGLALÓ 1. Az elvégzett áttekintés alapján megállapítható, hogy a magyar közteherviselési rendszer számos komoly problémával küszködik. Ezek közül a legfontosabbak a következők: A legális gazdaságban viszonylag kevés az adófizető, így alacsony a foglalkoztatás, továbbá mivel a valódi gazdasági tevékenységek megoszlanak a legális és a szürke szféra között, alacsonyak a hivatalos jövedelemadó-alapok. Emiatt is viszont az általános adókulcsok igen magasak. Noha a versenyképességnek nem az adózás az elsődleges tényezője, de vannak ilyen összefüggések is, emellett az adóreform-program hiánya egyre inkább versenyképességi hátrányt okoz. A mai adórendszer sok tekintetben igazságtalan, mivel a valóságos jövedelemviszonyokat csak részben tudja tekintetbe venni, illetve több területen az alkalmazott kedvezmények igazából nem megfelelő célokat szolgálnak. A közteherviselés működtetése egyrészt túlbonyolított, az adózóknak extra költségeket okoz, másrészt viszont a szabályok betartásának ellenőrzöttsége igen gyenge. A mai adó és járulékrendszer csak nagy nehézségekkel tudja biztosítani az államháztartási kiadások fedezéséhez elfogadható hiány mellett igényelt bevételeket. Ugyanakkor a központi adózás szerepe túlzott, az egészségbiztosítás és az önkormányzatok saját közteherbevételei nem elegendőek. 2. A reformjavaslatok megtétele abból indult ki többek között, hogy: A magyar állam feladatvállalása ebben az évtizedben jellegében bizonyosan nem változik, vagyis az európai kultúrkör kontinentális-déli modelljéhez igazodik. Ennek keretei között azonban remélhetőleg sor kerül a következő választási ciklusban mélyreható államháztartási, a kiadások alakulásában is megjelenő reformokra, ezek kidolgozása, illetve költségvetési hatásaik becslése viszont nyilvánvalóan nem képezi a jelenlegi adóreform javaslatok tárgyát. Az euró 2010-es bevezetése gazdaságpolitikai, a versenyképesség megőrzése miatt is szükséges alapvető prioritás. Mindezért az adóreform megvalósulásának igazodnia kell a mindenkori konvergenciaprogram államháztartási követelményeihez, ami a mai ismeretek szerint 11
csak viszonylag szűk mozgásteret nyit az adóközpontosítás csökkentésére, és felértékeli a teherátcsoportosítási adójavaslatok jelentőségét. Ugyanakkor a mozgástér bármilyen okból bekövetkező esetleges tágulása esetére a tarsolyban kell lennie a javasolható további adócsökkentési lépéseknek. 3. A magyar gazdaság egyik fő problémája a legális foglalkoztatást terhelő bérközterhek igen magas szintje. A kialakult helyzetből sajnos nem lehet nagy ugrásokkal kitörni. kisebb folyamatos lépésekkel kellene előrehaladni a foglalkoztatás közterheinek csökkentésében. Ugyanakkor a lehetséges általános lépéseket ésszerű koncentrálni egyes területekre. Így az egészségügyi hozzájárulás ez év őszi csökkenése, majd 2006 őszi megszüntetése segítheti főleg a minimálbéren való foglalkoztatás bővülését, míg az SZJA felső kulcsához tartozó jövedelemhatár javasolt 2006 évi kisebb és 2007 évi markáns emelése javíthatja főleg az átlagos kereseti szintű foglalkoztatás bővítésének esélyeit. Másrészt a foglalkoztatás fehérítésére, az adóalapok szélesítésére egyes láthatóan problémás területekre célzott ösztönző és részben kényszerítő intézkedéseket javasolt tenni (az adórendszeren kívül is). Így a munkanélküliek, a pályakezdők és esetleg más speciális munkaerőpiaci helyzetben lévők legális foglalkoztatásának segítésére, 24 hónapra biztosított, automatikusan felhasználható kedvezményes, átalányszerű közteherviselési lehetőség kerülne bevezetésre. A minimálbér végzettség (ennek megfelelő munkakör esetén) szerint differenciáltan kerülne meghatározásra, ami a jelenlegi jövedelemeltitkolást mérsékelheti. Egyes szociális ellátások igénybevétele is munkavégzéshez kötődik, ami a fekete foglalkoztatás (illetve az indokolatlan szociális támogatás felhasználása) ellen hat. 4. A versenyképesség elsősorban nem az adózástól függ. Ugyanakkor vannak a versenyképességre ható adózási tényezők is. Ezek egyrészt a versenyképesség erősödéséhez vezető folyamatokat (beruházásokat, innovációt, szakképzést, stb.) támogatják, másrészt pedig a bér- (és más) költségek kedvezőbb alakulásán keresztül fejtik ki hatásukat. A versenyképesség adózási oldalról való erősítésének kulcskérdése az iparűzési adó lényeges csökkentése, vagy teljes megszüntetése és az élőmunka közterheinek folytatódó mérséklése. A társasági adórendszer kedvezményeinek felülvizsgálata nagyobb hangsúlyt helyezne a beruházásokat, a kutatás-fejlesztést elősegítő jogcímekre. A szakképzési hozzájárulás munkaadói járulékba való beolvasztása és visszaélésekre módot adó kedvezményeinek megszüntetése, majd a beszedett ilyen célú adóhányad Munkaerőpiaci Alapon keresztüli pályázati allokálása lényegesen növelheti a minőségi szakképzést szolgáló visszaforgatás esélyeit. 12
5. A közteherviselés igazságosabbá tétele mindenekelőtt a gazdaság, illetve a foglalkoztatás kifehéredésétől függ. A közeljövőben elsősorban a minimálbért bejelentők, de ténylegesen jóval többet keresők közteherviselésének fokozására és a közepes keresetűek közterheinek mérséklésére indokolt koncentrálni. Az adóelkerülést csökkentheti meghatározott természetbeni és pénzbeli juttatások adómentes igénybevehetőségének a kifizetett bér arányában, de legfeljebb egy maximált összeghatárig való korlátozása. Ugyanebbe az irányba hat a javasolt differenciált minimálbér bevezetése is, amely legalább a diplomásoknál kikényszerítheti a valósághoz jobban igazodó jövedelembevallást. Az adóterhek némi csökkentése mellett is az SZJA erősen progresszív jellege fennmarad, de legalább a legális szférában dolgozó átlagot kereső adózók nem kell, hogy a legmagasabb határadókulccsal adózzanak (ami nem igazságos a ténylegesen többet kereső, de csak minimálbért kimutató más dolgozókkal szemben). Az igazságosság érvényesülése szempontjából fontos a családtámogatási rendszer megújítása is, ami azonban túlmutat az adóreform keretein. A tőkejövedelmek különböző formáinak eltérő adórendszeri kezelése ugyancsak számos igazságtalanság forrása. Ezen változtathat az egységes kezelés 2007-re (a bankokat terhelő átmeneti adóteher megszűnése utánra) 6. Az adózás egyszerűsítése a reform egyik meghatározó iránya. A javaslatok szerint a központi adók száma jelentősen csökken. Emellett a hasonló jellegű adónemek közös számlára kerülhetnek befizetésre. A béreket terhelő különböző munkaadói közterhek törvényben meghatározott egy jogcímen kerülnek bevallásra és befizetésre, a megosztás szabályait e törvény rögzíti. Legkésőbb 2007-től megvalósul a közterhek két (áfa és nem-áfa) számlára történő befizetése. Ekkortól a nyugdíjpénztári befizetéseket is egy helyre lehetne teljesíteni és ez a szervezet továbbítaná azokat a különböző pénztárakhoz. Létrejön az APEH-nél a túlfizetések automatikus átvezetésének intézménye a hiányt mutató adózói számlára. Az ÁFA bevallási nyomtatványok 2 oldalassá válnak, a benyújtott mérleg adóhatósági feldolgozása lehetővé teszi a társasági adóbevallás lényeges rövidítését. 2007-től a munkáltatókon keresztüli SZJA bevallás megszűnik, ezt az adóhatósági ADAM rendszer váltja ki. Mindezekkel az adófizetés a vállalkozások számára lényegesen egyszerűbbé válik és valószínűleg a bankköltségekben is megtakarításokat eredményez. 7. Az adóreform egyik lehetséges fő iránya az önkormányzati rendszer autonómiájának megerősítése érdekében az önkormányzati saját adóbevételek szintjének megemelése. Ez a változás szolgálná a központi kormányzattól való függetlenség megerősödését, segítené a decentralizáció 13
előrehaladását, de az önkormányzati rendszer kistérségi és regionális szintű szintjeinek működéséhez szükséges adóbevételi források megjelenését is eredményezné. A javaslat szerint a vállalkozói szféra az eddigi iparűzési adó helyett a növekvő szerephez jutó (és értékalapra helyezett) vállalkozói építmény és telekadó, illetve kisebb mértékben a gépjárműadó fizetésén keresztül venne részt az önkormányzat finanszírozásában. Az állandó lakosok által fizetett (kedvezményekkel csökkentett) SZJAnak ma csak 10 %-a marad helyben. Ehelyett az állandó lakosoktól származó, helyi adóvá váló alsó kulcs szerinti (jelenleg 18 %-os) SZJA válna az önkormányzati finanszírozás alapvető csatornájává. Mivel az esetleges adókedvezményeket az adózók részére a központi költségvetés támogatással biztosítja ezen helyi személyi jövedelemadó befizetése mindenhol teljes mértékben megtörténne. Mindez sokkal erősebb pénzügyi kapcsolatot hozna létre az önkormányzatok és az ott élő lakosság között. Ebből következően erősödhet a lakosság beleszólási hajlandósága a befizetett adó felhasználásába, emiatt hosszabb távon az adómorál is javulhat. Ugyanakkor, noha az APEH végezné továbbra is a beszedést, az adóellenőrzésbe bekapcsolódó önkormányzatok segíthetik a befizetési hajlandóság erősítését. A javaslat megvalósítása az önkormányzati finanszírozási rendszer reformjával együtt lehetséges. Ennek kidolgozása nem az adóreform munkák keretében végezhető el. Mindenesetre egy ilyen megoldáshoz a mai feladatfinanszírozással szemben jobban illene a forrásszabályozás, ahol természetesen további kiegészítő normatívák alkalmazására is szükség lenne (pl. a nyugdíjas, ill. az iskolába járó népesség után, továbbá egy kiegyenlítési rendszer működtetése keretében.), illetve az adóból a kistérségek, illetve a régiók (megyék) is részesednének. 8. Az adóreform adócsökkentési javaslatai számára a konvergencia programban meghatározott keretek korlátozó tényezőt jelentenek. Eszerint a GDP arányában évente 0,5 0,5 százalékponttal mérsékelhető a közterhek szintje, de e csökkenés egy része automatikusan a fő adóalapot jelentő bérek, ill. fogyasztás GDP-nél lassúbb várható növekedése miatt bekövetkezik. Mindezek a körülmények évi legfeljebb 100 milliárd forintos nagyságrendű adócsökkentési lehetőséget mutatnak. Természetesen ez a mozgástér tágulhat (főleg 2007-től) ha a reformok révén, vagy más okokból a kiadások a ma feltételezettnél lassabban nőnek, továbbá ha a gazdaság növekedése gyorsabb lesz, illetve ha a gazdaság kifehéredése előre halad, az adóbefolyás eredményessége részben az adózási reformok miatt javul. 14
Mindezek miatt az alapjavaslat 3 év alatt mintegy 300 milliárd forintos (2006-ra 100 milliárd forintos) nagyságrendű intézkedéscsomagot céloz meg de azzal, hogy kedvezőbb esetben további lépésekre nyílhat lehetőség, amelyek tartalmára vonatkozó sávos ajánlások szintén feltüntetésre kerülnek. 9. Az adórendszer áttekintése alapján indokolható adócsökkentések nyilvánvalóan szétfeszítik a reálisan várható lehetőségeket. A felmerült indokoltnak tekinthető lépések hatása együttesen lényegében 1000 milliárd forintot jelent. A reformjavaslatok ezért nagymértékben építenek az adó és járulékrendszeren belüli teherátrendezésekre. Az iparűzési adó kiiktatásánál fokozatosság célszerű és a kieséseket államháztartási szinten legalább átmenetileg lényegében ellentételezni indokolt a nyereségadó kisebb emelésével, a vállalkozói építmény és telekadó (emellett a gépjárműadó) bevételek szerepének növelésével, esetlegesen az iparűzési adóban elrejtett mai bérterhek explicitté tételével, vagy az iparűzési adó kisebb részének megőrzésével. A munkáltatói bérterhek csökkentésének folyamata együtt járhat a munkavállalói egészségügyi járulék kisebb emelésével. Az SZJA csökkentések fedezetét részben a kedvezmények szűkítésével, korlátozásával és a tőkejövedelmek egységes adóztatásával lehet megteremteni. A jelenleg prognosztizált szűkös költségvetési mozgástérben a Bizottság két alternatív javaslatot dolgozott ki egy hároméves adóátrendezési és adócsökkentési programra vonatkozóan. Az első változat a foglalkoztatás és az igazságosság szempontjait érvényesíti erőteljesebben. Ezért végbemegy a tételes eho teljes megszüntetése és az SZJA 18 %-os kulcsa 2,5 millió forintos jövedelemhatárig érvényesül. Az iparűzési adó kiváltása 0 szaldósan valósul meg. Ez átmenetileg 3 százalékos külön nyereségadót követel, ami az időszak végére megszűnik. Ez a versenyképesség magyar specifikumot jelentő alacsony tényleges társasági adóval történő ösztönzését kevéssé tudja érvényesíteni. Amennyiben a lehetőségek meghaladják a fentiekben számításba vett mozgásteret úgy az alábbi lépések ajánlhatók (sorrendben): Az iparűzési adó kivezetéséhez szükséges bérteher változtatás elhagyása. Az SZJA jövedelemhatár 3 millió forintra emelése Szükség esetén az inflációs kritérium teljesítésének előmozdítására az ÁFA kulcsának minimális csökkentése A második változat erőteljesebb prioritást ad a versenyképesség alacsony nyereségadóval, mint hungarikummal való ösztönzésének. Ezért a 15
nyereségadó terhet legkésőbb az iparűzési adó kivezetésekor 14 %-os szintre állítja be. A foglalkoztatás bővítésére végrehajtja a tételes eho megszüntetését, és az SZJA 38 %-os kulcsát 2,5 millió forintos jövedelemhatártól alkalmazza, de 1,5 és 2,5 millió forint között egy harmadik, 25 %-os adókulcsot vezet be. Ily módon az igazságosság és az átlagkereset körüli foglalkoztatás bővítésének szempontja kevésbe érvényesül. Amennyiben a lehetőségek meghaladják a fentiekben számításba vett mozgásteret, úgy az alábbi lépések ajánlhatók (sorrendben): Az iparűzési adó kivezetéséhez szükséges bérteher változtatás elhagyása. Az SZJA középső kulcsának csökkentése, távlatilag kétkulcsos rendszer kialakítása Szükség esetén az inflációs kritérium teljesítésének előmozdítására az ÁFA kulcsának minimális csökkentése Mindkét változat mellett felvetődött részalternativa az iparűzési adó megszüntetés döntő részének 2008-ra halasztása annak érdekében, hogy az átmeneti nyereség pótadó alkalmazása elkerülhető legyen. Az ÁFA egységesítés versenyképességi és foglalkoztatási szempontból a Bizottság megítélése szerint nem tartozik a legsürgetőbb ügyek közé. A kialakult javaslat 20 %-os kulcs mellett 20-40 milliárd forintos adóbevételi kieséssel számol, igaz ennek jelentős része nem magából az alapjavaslatból, hanem az ennek kapcsán megtenni gondolt (átsorolási, jövedéki adó csökkentési) intézkedésekből fakad. (Ugyanakkor a jövedelemkompenzálás még nem került számszerűsítésre.) 10. A javaslatban a következő intézkedések 2005-ben való elfogadása szerepel: a) Az első változat szerint az SZJA felső kulcsához tartozó jövedelemhatár néhány százezer forintos emelése, vagy a második változatnak megfelelően 2 millió forintig 25 %-os adókulcs bevezetése. b) Az SZJA gyermekkedvezmények családi támogatási rendszerrel együttes változtatása. c) A fix összegű egészségügyi hozzájárulás megszüntetése 2006. év negyedik negyedévétől. d) Az iparűzési adó 1 százalékpontos csökkentése az önkormányzati finanszírozást szolgáló külön 3 %-os, az adózás előtti nyereségre vetített nyereségadó bevezetésével, az iparűzési adó társasági adó 16
kedvezményének megszüntetésével, továbbá a vállalkozói építmény és telekadó esetében a 900 forintos felső határ emelésével. Ez az államháztartásra nézve semleges módon menne végbe, és az emiatt kieső forrásokat az önkormányzatok (átmenetileg döntő részben az iparűzési adó bevételeik százalékos kiegészítésével) visszakapnák. e) Az első 5 millió forint nyereség kedvezőbb társasági adójának bevezetése. f) Az EVA magasabb költséghányadú tevékenységekre alkalmassá tétele. g) Az ún. közteherviselési átalány bevezetése. h) A differenciált minimálbér bevezetésének kezdeményezése. i) Az egyszerűsítési javaslatcsomag döntő részének megvalósítása, illetve egyes esetekben legalább az ehhez vezető törvényi szabályozás elfogadása. j) A közteherviselésről szóló törvény megalkotása. Ezeken túl a 2007-es változások előkészítésére indokolt: k) A helyi adózásról szóló törvény átfogó módosítása, a maximum az alsó SZJA kulcsnak megfelelő százalékpontú SZJA helyi adóvá tétele, a vállalkozói és lakossági építmény és telekadó szétválasztása, az előbbi értékalapra helyezéséhez szükséges értékelési módszertan törvényi elfogadása. l) A központi SZJA módosításainak elfogadása, főleg a kedvezményrendszer megújítása, a tőkejövedelmek egységes kezelése. 17
18
I. Az adóreform indokoltsága A lényegében a 80-as évek végén kialakult, már piacgazdasági logikájú adórendszer az elmúlt másfél évtizedben számos változáson ment keresztül, miközben több területen időnként ellenkező irányú intézkedések is váltották egymást. A rendszer egészének áttekintése és ennek alapján egy távlatosabb, a mindenkori évenkénti döntésekhez támpontot adó reform koncepció kidolgozása mára nyilvánvalóan időszerűvé vált. A jelenlegi adóreformot mindenekelőtt az adórendszer változtatásával kapcsolatos gazdasági és társadalmi igények jelentkezése és némileg a nemzetközi adóverseny erősödése tűzte napirendre. Az elvégzett áttekintés alapján megállapítható, hogy a magyar közteherviselési rendszer számos komoly problémával küszködik. Ezek közül a legfontosabbak a következők: A legális gazdaságban viszonylag kevés az adófizető, így alacsony a foglalkoztatás, továbbá mivel a valódi gazdasági tevékenységek megoszlanak a legális és a szürke szféra között, alacsonyak a hivatalos jövedelem adóalapok. Emiatt is viszont az általános adókulcsok igen magasak. Noha a versenyképességnek nem az adózás az elsődleges tényezője, de vannak ilyen összefüggések is, emellett az adóreform hiánya egyre inkább versenyképességi hátrányt okoz. A mai adórendszer sok tekintetben igazságtalan mivel a valóságos jövedelemviszonyokat csak részben tudja tekintetbe venni, illetve több területen az alkalmazott kedvezmények igazából nem megfelelő célokat szolgálnak. A közteherviselés működtetése egyrészt túlbonyolított, az adózóknak extra költségeket okoz, másrészt viszont a szabályok betartásának ellenőrzöttsége igen gyenge. A mai adó és járulékrendszer csak nagy nehézségekkel tudja biztosítani az államháztartási kiadások fedezéséhez elfogadható hiány mellett igényelt bevételeket (a konkrét adószabályozási részmegoldások kialakítását is emiatt esetenként áthatja a bevételi kényszer). Ugyanakkor a központi adózás szerepe túlzott, az egészségbiztosítás és az önkormányzatok saját közteherbevételei nem elegendőek. 19
Az említett problémák részletesebben a következő pontokban leírtak szerint jellemezhetőek. 1. A szürke- és feketegazdaság kifehéredése ellen ható tényezők A szürke- és feketegazdaság kifehéredése, ezen belül többek között a legális foglalkoztatás és jövedelemszerzés bővülése ellen hat különösen: Az ún. bér-ék magassága, azaz a közterhek túlzottan magas aránya a bruttó bérköltségben. A közterheken belül a társadalombiztosítási járulékok szolgáltatásokkal való gyenge kapcsolata, emiatt is a munkavállalók nem eléggé erős érdekeltsége a teljes kereset legális kifizetésében. Az egészségügyi ellátások igénybevétele során a járulékbefizetés ellenőrzésének hiánya. A szinte nem létező adóellenőrzési fenyegetettség a mikro-, kis- és részben még a középvállalatok számára. Az EU csatlakozással kitágult mozgástér az adóelkerülésre. 2. A versenyképességet gátló tényezők A versenyképesség ellen hatnak többek között: Az adókedvezmények szétforgácsoltsága, a kutatás-fejlesztést, a versenyképesség erősödését elősegítő kedvezmények nem kellő súlya. Az iparűzési adó, mivel ez a teher a befektetőknek szokatlan, más országokban az adózás során nem beszámítható, alapja közgazdaságilag helytelen, hiszen pl. a gépberuházások amortizációját is a beruházónál adóztatja, továbbá egyes új felvetések szerint ütközik az EU jog előírásaival (a hozzáadott érték kettős adóztatásának tilalmával). Az iparűzési adó azért is, mert lerontja az alacsony társasági adó által biztosított versenyképességi előnyt. A bérek közterheinek magas szintje, különösen az átlag körüli jövedelemsávokban. A kisvállalkozások átlagosat lényegesen maghaladó társasági adóterhelése (ezért sem képződik náluk elégséges fejlesztési forrás). Az adózókat terhelő túlzottan drága adóadminisztráció. Némileg a 25 %-os ÁFA kulcs a külföldön történő turista bevásárlással hátrányosan érintett kiskereskedelemben, a 20