336 Jelentés a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről TARTALOMJEGYZÉK I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok II. M e g á l l a p í t á s o k 1. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM) feladatainak, szervezetének és létszámának, valamint a működés szabályozottságának értékelése 2. A költségvetés tervezési rendszere 3. A fejezeti és intézményi költségvetések végrehajtása 4. Számviteli rend, bizonylati fegyelem 5. A pénzügyi-gazdasági ellenőrzés 6. A fejezetnél végzett korábbi ellenőrzések utóvizsgálatainak tapasztalatai Mellékletek, függelékek A nemzetgazdaság fejlettségi szintje és az infrastruktúra színvonala között szoros kapcsolat van. A piacgazdaság működésének, az európai csatlakozásnak előfeltétele a megfelelő mennyiségű, összetételű és technikai színvonalú humán és anyagi infrastruktúra. Az anyagi infrastruktúrához tartozó közlekedésből, hírközlésből és a vízgazdálkodásból származott 1993-ban az összes kibocsátás 7,4%-a, a GDP 9,7%-a. Ezek az ágazatok ösztönzői és feltételei a termelő ágazatok fejlődésének, beruházási igényükkel keresletet támasztanak a piacon, emellett munkaerőfelvevő-képességük is jelentős. Így 1994-ben a hazai összes beruházás 30%-a e területen jött létre, és az alkalmazottak átlag létszámának 9,2%-át foglalkoztatták. A lehetőségek azonban még messze nincsenek kihasználva az ágazatok jelenlegi helyzete, elmaradottsága miatt. Hazánkban - a történelmi adottságokkal is összefüggésben - évtizedeken keresztül háttérbe szorultak az anyagi infrastrukturális beruházások. Ezt az időszakot a halasztott beruházások és a késleltetett fenntartási ráfordítások jellemezték. Ennek következménye az általánosságban tapasztalható alacsony ellátási színvonal annak ellenére, hogy a rendszerváltást követően - a mindenkori pénzügyi helyzet függvényében - megindult a fejlődés, ami különböző mértékben érintette az egyes ágazatokat. Jelentősebb előrelépés a hírközlés, autópálya-, autóút-, és a víziközmű építés területén tapasztalható. Az elmaradás "felszámolása" csak hosszabb távú folyamat eredménye lehet.
Az elhalasztott beruházásokat jelzi, hogy a közforgalmi vasúthálózat 45%-án sebességkorlátozás van, a mozdony, a vasúti teher- és személykocsi állomány átlagos életkora 20 év feletti. A vasúti teljesítmények az elmúlt 10 évben jelentősen visszaestek (a szállított utasok száma közel 40%-kal, a szállított áruk tömege mintegy 60%-kal). Hazánk mindössze 336 km autópályával és 100 km autóúttal rendelkezik. A vezetékes vízellátottság színvonala ugyan kedvező, (a lakosság mintegy 94-95%-át érinti), ugyanakkor a szennyvízelvezetés és -tisztítás lényegesen rosszabb arányt képvisel (55%-os). Jellemző, hogy a már kiépített szennyvízhálózatra is igen lassú a "rákötés". A vízügyi beruházások egy része a létbiztonsághoz (katasztrófa helyzet megelőzése, megszüntetése) kötődik. Az ország területének ugyanis több mint a fele - mintegy 48 e km 2 - ár- és belvíz által veszélyeztetett terület, ahol 700 település fekszik. A vízkárelhárítási beruházások nagyságrendje viszont évek óta változatlan (évi 1,4 Mrd Ft) maradt. (Európában hasonló természeti adottságokkal Hollandia rendelkezik, az ország GDP-je viszont tizenötszöröse a hazainak.) A három infrastrukturális ágazat irányítása, szakmai felügyelete a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM) feladata. Ellenőrzésünk során arra kerestünk választ, hogy ˇ a fejezet szervezete, működési mechanizmusa, költségvetési előirányzata összhangban volt-e a szakmai feladatokkal, a meglévő szervezet hogyan segítette ezek ellátását; ˇ a központi igazgatás szabályozottsága, szervezettsége milyen színvonalon biztosította a felügyelő, irányító tevékenységet; ˇ a költségvetési gazdálkodás során érvényesültek-e a törvényesség, a célszerűség és az eredményesség szempontjai; ˇ milyen eredménnyel hasznosította a fejezet az ÁSZ eddigi ellenőrzéseinek megállapításait, javaslatait. A vizsgálat alapvetően az 1994-95. évekre vonatkozott. Helyszíni ellenőrzést - amely szúrópróba jellegű volt - a minisztériumban, 31 intézménynél, továbbá kapcsolódó jelleggel 11 gazdálkodó szervezetnél végeztünk (1. sz. melléklet a vizsgált szervek névsoráról, illetve ezek rövidítéseiről). I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok Kormányzati döntés alapján három nagy infrastrukturális ágazat - közlekedés, hírközlés, vízgazdálkodás - államigazgatási felügyeletét egy minisztérium, a KHVM látja el. Az ágazati felépítésű szervezet - több évtizedes hagyományokra építve - jól segíti a szakmai feladatellátást, ugyanis az ágazatok szakmailag "zárt" rendszert alkotnak, ami tükröződik az irányítási mechanizmusban is (a miniszter közvetlen felügyeletüket egy-egy helyettes államtitkárra bízta). A szakmai "elkülönülés" ellenére az irányítás összhangját biztosítja a funkcionális feladatok - gazdálkodás, jogalkotás, szervezetépítés, nemzetközi kapcsolattartás - egységes
kezelése. Mindennek következménye, hogy a fejezeti szinten elrendelt feladatok (pl. létszámleépítés, átszervezés) az ágazati szakmai sajátosságoknak megfelelően kerültek végrehajtásra. A fejezet 1994-95-ben 204 Mrd Ft-ot használt fel szakmai feladataira (11 költségvetési címen). A címek közül 3 (vasút-egészségügyi - közművelődési intézmények) rendszeridegen. Célszerű lenne ezeket kormányzati szinten - valamennyi fejezetnél - áttekinteni és a szakmai felügyeletet ellátó tárcához rendelni. A minisztérium által irányított szakterületek működését magas szintű jogszabályok határozták meg. Ezek közül néhány (frekvencia és távközlési) a hatósági tevékenység eltérő szabályozása miatt nem kellően koordinált, előfordult, hogy hiányoztak a konkrét szabályozást lehetővé tevő rendeletek (pl. a Vízgazdálkodásról szóló törvény esetében). (Helyszíni vizsgálatunkat követően a posta törvény módosításával a frekvencia és a távközlési törvény közötti ellentmondás megszűnt.) Az ágazati sajátosságok miatt a központi irányítás, a minisztériumi igazgatás szervezete meglehetősen tagolt (32 szervezeti egysége van). Emiatt magas a vezetők aránya, az apparátusnak mintegy ötöde. Néhány szakfőosztály létszámellátottsága azonban már kritikussá vált. A kialakult adottságokra is figyelemmel - jogszabályi felhatalmazással - a tárca irányító, felügyeleti tevékenységét jórészt az ún. középirányító szervek (HIF, KFF, OVF) segítségével látta el, ami elvileg helyeselhető. A kialakult gyakorlat azonban felülvizsgálatra szorul. Félő ugyanis, hogy ha a kormányzati szintű létszámleépítés feladatfelülvizsgálat nélkül folyik tovább (mint ahogy ez eddig is történt), tárcaszintű feladatok "kerülnek le" a középirányító szervek szintjére és az intézményrendszer (89 költségvetési szerv) irányítása túlzottan közvetetté válik. (Indokolt lenne kormányzati szinten kezdeményezni a fejezeteknél kialakult feladat-szervezet-létszám átvilágítását, és csak ennek ismeretében dönteni a további államigazgatási létszám-mérséklésről.) Ez a nem kívánatos helyzet elsősorban a szakmai irányításban jelenhet meg, mivel a gazdálkodás szervezésében, a döntés előkészítésében a középirányító szervek - megfelelő szabályozás hiányában - az indokoltnál kisebb mértékben vettek részt (pl. beszámoló, költségvetés készítése). A tárca vezetésének célszerű lenne áttekinteni a kialakult irányítási mechanizmust, és részletesen elhatárolni, aktualizálni a tárca és a középirányító szervek közötti feladatmegosztást. A minisztériumban - a többi szakterülettől eltérően - az országos úthálózatot kezelő intézményeket (19 KIG-et és az APIG-ot) közvetlenül a tárca egyik főosztálya irányította. Célszerűtlen volt, hogy az intézmények és a tárca között "működő" UKIG csak a gazdálkodás technikai feladatait látta el, holott ennél többre is alkalmas lett volna. (Ezek az intézmények 1996. júniusától csaknem teljeskörűen kht-kké alakultak.) A vizsgált időszakban széleskörű szervezet-átalakítási folyamat kezdődött az intézményeknél, ennek ellenére többségüknél nem sikerült megteremteni az eredményes működés feltételeit, a feladat-szervezet-létszám összhangját. A szervezet-korszerű-sítés indokolt volt, a végrehajtás során azonban - ami ágazati sajátosságokat tükröz - több hiányosságot tapasztaltunk.
Legjelentősebb szervezeti változásra a vízügyi ágazatban került sor, ahol elválasztották az alapfeladatokat a vállalkozási tevékenységektől (ezzel egyidejűleg 3868 fővel csökkent a közalkalmazotti létszám). Összesen 26 kft-t alapítottak, ebből 19 az alapfeladathoz kapcsolódó állami tulajdonú kft. Az átszervezést nagyobb körültekintéssel, jobb előkészítési munkával kellett volna megalapozni. Az átalakításra az államháztartás közvetlen pénzkiadásként 1,2 Mrd Ft-ot költött. További 2,2 Mrd Ft-ot jelentett a társaságokba bevitt apport értéke. Érdemi elemző munka, hatásvizsgálat nem előzte meg az átszervezést, így a "tulajdonosnak" - a kft-k másfél évi működési tapasztalatai alapján - csekély esélye lesz arra, hogy a befektetett tőkéje belátható időn belül jövedelmet realizáljon. (1995. végén 9 társaságnak összesen 200 M Ft vesztesége volt.) Félő, hogy az alapfeladatokhoz (árvízvédelem) "kapcsolódó" kft-k egy része felszámolásra kerül, ami megnehezíti az állami feladatellátást. (Az átalakítás elsődleges célja az alaptevékenységet működőképesen segítő kft-k létrehozása volt.) Az LRI-nél is átszervezés volt, azonban a létszám nem csökkent. A megnövekedett feladatokhoz mérten viszonylag magas létszámmal dolgoztak. Ugyanakkor pozitív tapasztalatokat szereztünk a HIF-nél, ahol az intézkedések hatására egységes szabályozást előkészítő és hatósági szervezet jött létre. A megvalósult intézkedések eredményeként fejezeti szinten két év alatt közel 4500 fő (16,8%) létszámcsökkentésre került sor, ami alapvetően a közalkalmazottakat érintette. A köztisztviselői létszám ugyanakkor az 1993. évi szinten maradt, annak ellenére, hogy 1995. évben - kormányintézkedésre - végrehajtották a 13,5%-os létszámleépítést. Ebben szerepe volt azoknak a szakterületeknek - hírközlés, közlekedés -, melyek önfinanszírozó képességük miatt létszámukat is fejleszteni tudták, szemben azokkal, amelyek költségvetési támogatásból, illetve elkülönített állami pénzalapból (Útalap, Vízügyi Alap) finanszírozták - részben vagy egészében - a szakmai feladataikat (közútkezelők, vízügy). A gazdálkodás egyéb területén is tapasztalható volt az ellátottsági szint jelentős különbsége, ami nem az ágazati sajátosságokkal, hanem a gazdálkodók rendelkezésére álló bevételekkel volt összefüggésben. A saját forrásból gazdálkodó intézmények kedvező helyzete - esetenkénti pénzbősége - az alkalmazottak átlag feletti jövedelmére, ingatlan-, járművásárlásokra, üdülőbérlésekre is lehetőséget adott (ez utóbbi indokolja, hogy az ÁSZ korábbi vizsgálati javaslataival összhangban kormányzati szinten hozzanak létre non-profit jellegű üdülési központot). Ugyanakkor a viszonylag kedvezőtlenebb helyzetben lévő vízügyi szakterületen az árvízvédelemhez szükséges készletállomány egy része már alig használható, gépparkjuk hiányos és elöregedett. Fejezeti szinten keveset fordítottak a tárgyi eszközök karbantartására, felújítására, ami a későbbiek során fokozott terheket róhat a gazdálkodókra. A fejezeti irányítás hiányosságaként vethető fel, hogy nem intézkedtek az ellentmondásos helyzet megszüntetésére, a szakmai feladatokkal összhangban álló források kialakítására, szabályozására. Tudomásul vették, hogy az önfinanszírozó területeken rendszeressé vált a támogatásértékű bevételek túlteljesítése, sőt - felügyeleti előirányzat-
módosítási jogkörben - kontroll nélkül engedélyezték ezek megemelését, azaz többletkiadásokra történő felhasználását. A kedvező forráslehetőség a szolgáltatásokat igénybevevők számának növekedésével (pl. hírközlési szakterület), illetve az esetenként indokolatlanul magas díjtételekkel (pl. közlekedési szakterület) volt összefüggésben. A hatósági díjemelésekre vonatkozó javaslatot (mint jogszabály-tervezetet) a felügyeleti szerv felhatalmazásával a középirányító szerv (KFF) készítette elő. A díjtételek kalkulációjánál nemcsak az adott szakmai feladat kiadási igényét vették figyelembe, hanem az intézmény önfinanszírozó képességének megtartását tartották szem előtt (azaz az intézmény teljes kiadásaihoz igazították a saját bevételek nagyságát, mivel ezek az intézmények gyakorlatilag nem kaptak támogatást). Így fordulhatott elő, hogy pl. a gépjárművek környezetvédelmi felülvizsgálatához kapcsolódó hatósági eljárási díjak 25% tartalékot, azaz "nyereséget" tartalmaztak. A tartaléknak ez a mértéke a díjtételek túlnyomó többségénél hasonló nagyságrendű volt. (A "tartalék" célja az volt, hogy fedezze a több évre előre számított inflációt.) A díjtételek önköltségarányos megállapítása mellett a probléma megnyugtató rendezését az jelentené, ha az állami feladatokat a központi költségvetés finanszírozná, a díjbevételek viszont teljes egészében a központi költségvetés bevételét képeznék. A minisztérium éves költségvetésének közel egynegyedét (1994-95-ben 38 Mrd Ft-ot) jelentették a fejezeti kezelésű előirányzatok, melyek széleskörű nemzetgazdasági érdekek megvalósítását segítették. Ezen belül meghatározó volt (80%-ban) a vasút és a vízügy "támogatása". Emellett a közúti és a légi közlekedést, a postát és az országos úthálózat fejlesztését is finanszírozták (1994- ben 3,2 Mrd Ft-tal). A vasúti fejlesztésekhez nyújtott költségvetési támogatás arra volt elég, hogy a működőképesség romlását csökkentse, összességében az állagromlást csak mérsékelni tudta. A pénzeszközök felhasználása nem volt koncentrált, azokat jórészt ún. szintentartó beruházásra (felújításra) fordították. A közúti közlekedés keretében a VOLÁN Vállalatok autóbuszparkjának rekonstrukcióját "támogatták". Az 1994-95. években 544 db buszt vásároltak (amihez vállalati saját forrás és hitelfelvétel is párosult). Ennek ellenére a járműpark kor szerinti összetétele nem javult, 1993-tól további 1 évet romlott (1996-ban az átlagéletkoruk: 9,73 év volt). A vízügyi ágazatban elsősorban vízgazdálkodási célprogramokat (kiemelt városi szennyvíztisztító művek, regionális víziközmű rendszerek, vízminőség-védelem) és a vízkár elhárítás beruházásait finanszírozták (a fedezet biztosításában esetenként más fejezet, az önkormányzatok és az elkülönített állami pénzalapok is résztvettek). A szennyvíztisztító műveket 15-20 évvel ezelőtt dinamikus terhelésnövekedést feltételezve tervezték, majd időközben a kapacitásokat mérsékelték. A megvalósult beruházások azonban az - 1990. óta csökkenő - igényeket jelentősen meghaladták, s alacsony kihasználtságuk esetenként működési zavarokat is okozott. Ezeknél a beruházásoknál döntően az OVIBER volt a lebonyolító, tevékenységét átfogóan sem a KHVM, sem az OVF nem ellenőrizte. Az árvízvédelem irányítása kormányzati szinten a minisztérium feladatát képezi. A
fejezet viszont nem rendelkezik olyan elkülönített pénzügyi kerettel, amelyet kizárólag a ténylegesen bekövetkezett árvízhelyzet esetén lehet felhasználni. Ennek hiányában az előre nem tervezhető vis major helyzet (pl. 1995. decemberi tiszai árvíz) az operatív védekezést végző vízügyi igazgatóságoknál finanszírozási gondokat okozott. A meg-oldást nehezítette, hogy e célra a fejezeti tartalékból sem tudtak elegendő forrást biztosítani. Fejezeti szinten a számviteli bizonylati rend színvonala, a munka szervezettsége 1995-től javult, mivel a középirányító szervek - a minisztérium segítsége nélkül - az ágazati sajátosságokat jól tükröző szabályzatokat (számlarend, számlatükör) készítettek. A minisztérium az intézményi költségvetési beszámolók felülvizsgálatát a 137/1993. (X.12.) Korm. rendeletben előírt számszaki belső összefüggés tekintetében nem teljeskörűen hajtotta végre, jórészt csak a kötelező egyezőséget vizsgálta. Ennek többek között az lett a következménye, hogy a mérleg és pénzmaradvány elszámolások jónéhány hiányosságot takarnak (pl. lakásalap-elszámolás; előleg elszámolás; átfutó-, függő-, kiegyenlítő elszámolása, pénzmaradvány levezető űrlap és a vonatkozó mérlegsor eltérése, negatív pénzmaradvány kifizetés engedélyezése a feltöltési kötelezettség előírása nélkül). A minisztériumi vizsgálat során öt korábbi vizsgálat utóellenőrzését is elvégeztük. Tapasztalataink szerint igyekeztek a feltárt hibákat kijavítani. Ennek érdekében általában intézkedési tervek készültek, melyek az ÁSZ javaslataira épültek. A tervezett intézkedéseket viszont nem mindig hajtották végre következetesen (pl. útberuházás, légiforgalom irányítás). A minisztérium felügyeleti irányítási munkájában tapasztalt hiányosságok megszüntetése érdekében javasoljuk: I. A Kormánynak: 1) Módosítsa a 142/1993. (X.13.) Kormányrendeletet a HIF frekvenciagazdálkodással kapcsolatos másodfokú jogkörének megteremtése érdekében. 2) Alkossa meg a Vízgazdálkodási törvény végrehajtását segítő - még hiányzó - rendeleteket. A közigazgatás korszerűsítésével összhangban szabályozza újra az OVF működését. 3) Tekintse át a Kormányzat hatáskörébe tartozó minisztériumok, országos hatáskörű szervek fejezeteinek szerkezetét. Rendelje a fejezetek szakmai munkájától idegen címeket a szakmai felügyeleteket ellátó fejezetekhez. 4) Kezdeményezze a KHVM fejezetben egy olyan fejezeti kezelésű előirányzat létrehozását, amely az árvízi védekezést finanszírozza, és kizárólag csak védekezési fokozat esetén használható fel. Tegyen intézkedést annak érdekében, hogy az így létrehozott források azonnal felhasználhatóak legyenek. 5) Fordítson nagyobb figyelmet a vasúti és a közúti közlekedés fejlesztésére, az igénybe vehető külső és belső források felkutatására. 6) Gyorsítsa fel - az ÁSZ korábbi vizsgálati javaslataival összhangban - a köztisztviselők és a közalkalmazottak üdülését szolgáló non-profit működésű üdülési központ létrehozásával kapcsolatos munkálatokat, ezzel egyidejűleg gondoskodjon a szükségleten felüli ingatlanok értékesítéséről. 7) Kezdeményezze az államháztartás különböző alrendszerei által finanszírozott
vízgazdálkodási célprogramok összehangolását a szükségletnek megfelelő kapacitások kialakítása érdekében. II. A minisztérium vezetésének: 1) Szabályozza a minisztérium és a középirányító szervek közötti munkamegosztást a szakmai és a gazdasági feladatokra vonatkozóan. Ez utóbbi keretében kiemelten kezelje a költségvetés, a beszámoló jelentés és az évközi előirányzat módosításában jelentkező feladatok részletes elhatárolását. 2) Készíttesse el az Államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. alapján a fejezeti kezelésű előirányzatok - ezen belül a fejezeti tartalék - kezelésének, felhasználásának összehangolt szabályozását. 3) Tekintse át az önfinanszírozó intézmények szakmai feladataival összhangban álló kiadásait, ennek ismeretében határozza meg bevételeiket. A szükségleten felüli forrásokat minisztériumi kollégiumi döntés alapján, tárca szinten koncentrálva, kiemelt szakmai célokra használja fel. 4) Intézkedjen a hatósági díjak szakmai feladatokkal összhangban álló, önköltségarányos meghatározására, készíttesse el az ehhez szükséges szabályzatot. 5) Adja ki a frekvenciadíjakra vonatkozó miniszteri rendeletet. 6) Fejezeti (vagy belső) ellenőrzés keretében tárja fel a központi költségvetést megillető (be nem fizetett) forrásokat, és intézkedjen azok utólagos befizetéséről. 7) Vizsgáltassa felül valamennyi ágazatban az eszközök állapotát, használhatóságát. Gondoskodjon a használaton kívüli állomány értékesítéséről, illetve selejtezéséről. Ösztönözze az intézményeket arra, hogy forrásaikat elsősorban a szakmai feladatokkal összhangban álló eszközállomány állagvédelmére és fejlesztésére fordítsa. Tekintse át az üdülés céljait szolgáló ingatlanok körét, és a szükségleten felülieket értékesítse. 8) Vizsgáltassa meg a vasúti beruházásoknál a kivitelezési idők csökkentésének lehetőségét, törekedjen a pénzeszközök koncentrált felhasználására. 9) Vizsgáltassa felül a kombinált fuvarozással szembeni piaci igényeket, a meglévő vagonpark kihasználtságát, és ennek ismeretében döntsön a rendszer továbbfejlesztéséről. 10) Vízügyi beruházásoknál: ellenőriztesse a minisztérium, illetve az érintett középirányító szerv által a külső lebonyolításba adott kormányzati beruházásokat; kérje számon a szerződésekben rögzített kivitelezői és tervezői felelősséget, nem teljesítés esetén alkalmazzon szankciókat; határozza meg tételesen a kivitelezői szerződésekben, illetve a számlázások során a kifizetésekhez rendelt műszaki teljesítményeket; fizettesse vissza az OVF-fel a kivitelezővel szembeni igényérvényesítésből származó 13,2 M Ft-ot. 11) Tegyen intézkedést a fejezet, a szakágazatok és az intézmények között működő számítógépes információs rendszer egységesítésére. 12) Kérje számon az utóvizsgálat keretében ellenőrzött költségvetési szervek intézkedési tervének maradéktalan végrehajtását. Intézkedési terv hiányában szorgalmazza a korábbi ÁSZ vizsgálatban megfogalmazott javaslatok
megvalósítását. II. M e g á l l a p í t á s o k 1. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM) feladatainak, szervezetének és létszámának, valamint a működés szabályozottságának értékelése 1.1 A feladat-szervezet-létszám összhangja A minisztérium által irányított területeket - az anyagi infrastrukturális ágazatok működését - magasszintű jogszabályok határozták meg. Ezek esetenként ellentmondást takartak, nem biztosították egy-egy terület komplex szabályozását, illetve hiányzott a végrehajtás rendjének jogszabályi meghatározása is. A hírközlést - a frekvencia, a távközlési és a posta - törvények szabályozták. Gondot okozott a frekvencia és a távközlési törvény ellentmondása, amit a posta törvény megszüntetett. Továbbra is indokolt a frekvencia gazdálkodást érintő ügyekben a másodfokú jogkör HIF-hez való telepítéséhez a 142/1993. (X.13.) Korm. rendelet módosítása. Hatályba lépett a Vízgazdálkodási törvény, a végrehajtását segítő kormány-, illetve miniszteri rendeleteket azonban még csak részben adták ki. Hiányzik az a rendelet is, amely a középirányító szerv (OVF) tevékenységének megfelelő szabályozásáról döntene. Tárca szinten a nagyszámú rendelet tervezet előkészítése már megkezdődött. A jogalkotást segítené, ha kormányzati szinten elkészülne az anyagi infrastruktúra működésének, fejlesztésének egységes koncepciója, amely kijelölné a fejlesztések hosszabb távú prioritásait is. A minisztérium ehhez már elkészítette "saját ágazatai" fejlesztési koncepcióját. A távközlésre és a műsorszórásra vonatkozó 1993-as elgondolásai azonban már átértékelésre szorulnak (hazánk távközléséről az OECD is készített egy tanulmányt). Várhatóan ez év végén kerül előterjesztésre az új hírközlés-politikai koncepció. A minisztérium feladatait a 151/1994. (XI.17.) sz. Kormányrendelet szabályozza, amely a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter feladat- és hatásköréről szól. Ez a miniszterre bízza a közlekedési (közúti, vasúti, vízi, légi közlekedés, valamint a személy- és árufuvarozás), a hírközlési (távközlés, posta, frekvencia, műsorszórás) és a vízügyi (vízgazdálkodás és vízkárelhárítás) tevékenységekkel kapcsolatos állami feladatokat. A feladatokat a KHVM a Közlekedési Főfelügyelet, a Hírközlési Főfelügyelet, az Országos Vízügyi Főigazgatóság és ezek területi szervei útján látja el.
A vizsgált időszakban a miniszteri statutum új eleme a Magyar Űrkutatási Iroda felügyelete, amely korábban az Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság irányítása alatt működött. A vasútegészségügy és a közművelődési tevékenység (melyek a fejezetben 3 címet foglalnak el) irányítása nem jelenik meg külön funkcióként, így a fejezethez tartozó egészségügyi intézményekre (MÁV) és a Közlekedési Múzeumra is vonatkozik a Kormányrendelet 4. b. pontja, miszerint a miniszter "irányítja az alárendelt költségvetési szerveket". Ezek az intézmények - összesen 13 - profilidegenek a fejezetben. Szakmai irányításuk nem a minisztérium feladata. Az egészségügyi intézmények pedig - többcsatornás finanszírozásuk miatt - még pénzügyileg is csak lazán kötődtek a tárcához. Forrásaik az Országos Egészségbiztosítási Pénztártól, a Pénzügy- és a Népjóléti Minisztériumtól, illetve a KHVM-től származnak. A fejezet 1995-ben 300 M Ft-ot juttatott a vasútegészségügyi fejlesztésekre (1. sz. függelék). A KHVM fejezet szerkezetében a vizsgált időszakban - a Magyar Űrkutatási Iroda megjelenésén túl - érdemi változás nem történt. A fejezethez 11 költségvetési cím, 74 önálló, és 15 részben önálló költségvetési szerv tartozott. Az elmúlt 13 évben a tárca ágazati összetétele ötször változott. Az ágazatok között a posta és az építésügy is megjelent. A jelenlegi konstrukció szerint 1990. szeptember óta működik. 1.1.1 A minisztérium szervezete A minisztériumi igazgatás - a miniszter és a politikai államtitkár törzskari szervezetén túl - öt irányítási blokkra oszlott. Egy-egy funkcionális blokk a közigazgatási államtitkárhoz, illetve a gazdasági helyettes államtitkárhoz tartozott, míg egy-egy szakmai terület a három helyettes államtitkárhoz. Kedvező, hogy a szervezeti változások a több évtizedes (a közlekedés esetében 128 éves) hagyományokkal rendelkező ágazati, szervezeti rendszert alapvetően nem érintették, az "önmagukban zárt" szakterületeknél elsősorban a belső arányok változtak (pl. vízügy). A közlekedési blokkon belül a Közlekedési Iroda, a vízügyi blokkon belül a Vízügyi Iroda látta el az alágazatok közötti szintetizáló feladatokat. A hírközlési blokkban a vizsgálatunk idején nem működött ilyen iroda. Megszervezése elsősorban a minisztérium és a főfelügyelet kapcsolattartását könnyíthetné. A minisztérium funkcionális és szakmai blokkjai közötti létszámmegoszlás: 65-35%. Ez arra utal, hogy a tárca elsősorban a gazdasági, jogi, nemzetközi feladatokat látja el. A szakmai területeken jórészt az elvi irányítást végzi, mivel az igazgatási feladatok ellátásában, az operatív irányításban a középirányító szervek (intézmények) is részt vesznek. A minisztériumi igazgatás hierarchiája igen tagolt, 32 szervezeti egysége van. Ennek velejárója a vezetők magas aránya (1995. december 31-én 21% volt). A vezetői körbe tartozik: a miniszter, 2 államtitkár, 4 helyettes államtitkár, 25 főosztályvezető, 21
főosztályvezető helyettes, 14 osztályvezető, azaz 67 státusz. A beosztott érdemi ügyintézők száma: 144 (egy vezetőhöz átlagosan valamivel több, mint 2 ügyintéző tartozik). A titkárnők nagy része II. besorolású ügyintéző (50 főből 31 fő), emellett 38 ügykezelői besorolású titkárnő is van. A vizsgált időszakra a szakmai feladatok bővülése - a növekvő számú jogszabálytervezet előkészítése, az EU jogharmonizációban való részvétel, a koncessziók előkészítése, stb. - volt a jellemző (1994-95-ben a tényleges átlag létszám 342-344 fő volt).az 1995-ben kormányrendeletekkel előírt - a fejezet egészére vonatkozó - 13,5%-os köztisztviselői létszámleépítés a minisztériumi igazgatásnál kisebb mértékben teljesült (10%-ra) annak ellenére, hogy a portai szolgálat 10 fő dolgozóját egy kft. alkalmazta (1995-ben 1,3 M Ft-ért). Ez a kft. látta el az Állami Céltartalék Kezelő és Hasznosító Szervezet gazdálkodási feladatait is. A kormányzati szinten elrendelt létszámleépítéseket nem előzte meg átfogó feladat-felülvizsgálat. Ennek következményeként elindult egy "kényszerű" folyamat: az igazgatási feladatok alsóbb szintre való átcsoportosítása (ehhez egyébként adott volt a miniszteri statutumból származó felhatalmazás, ami a középirányító szervek funkcióira vonatkozott). Ez a jelenség magában rejti azt a "veszélyt", hogy tárcaszintű feladatok a középirányító szervek szintjére "csúsznak", illetve a területi szervek csak a középirányító szervek "szűrőjén" keresztül tarthatnak kapcsolatot a tárca szakmai irányító apparátusával. Így pl. a Közlekedési Felügyeletek (KF) vezetői szakmai kérdésekben általában csak a KFF "tudtával", előzetes tájékoztatása után léphetnek kapcsolatba a KHVM illetékes főosztályával. Jelenleg egy-egy szervezeti egység átlag 10 fővel működik, néhánynál (pl. Költségvetési Önálló Osztály, Közúti Főosztály, Árosztály) igen kevés az ügyintéző. A Költségvetési Önálló Osztály mindössze 4 fő érdemi ügyintézővel dolgozik, felel a fejezeti pénzellátási funkcióért, a tárcaszintű költségvetésért, a beszámolóért. Az SZMSZ-ben kijelölt feladatok egy részét nem képes ellátni, ennek következménye, hogy a költségvetések, beszámolók, előirányzat-módosítások, pénzmaradvány elszámolások felülvizsgálata nem volt teljeskörű. A minisztériumi igazgatás viszonylag szűkös létszámhelyzetét tovább nehezíti, hogy magas (30%) a fluktuáció (a kilépők több, mint fele a relatíve alacsony köztisztviselői javadalmazással indokolta döntését). Kedvező viszont, hogy a kulcsfontosságú vezetői posztokat betöltők többségükben hosszabb ideje látják el feladataikat. 1.1.2 Az intézmények szervezete A miniszter statutumából következően a tárca államigazgatási tevékenységét három centrális alárendeltségű intézmény (KFF, HIF, OVF) útján látta el.
Mindhárom hatósági feladatokat végez. Ezekhez az intézményekhez közvetlenül 37 területi szerv (felügyelőség, igazgatóság) tartozik. A közlekedés és a hírközlés területi szervei hálózati (megyei közigazgatási) rendszerben, a vízügyé természeti adottságoknak megfelelően - vízgyűjtők szerint - települtek. A minisztérium központi szerve már nem lenne képes a középirányító szervek nélkül (HIF, KFF, OVF) a területi szerveket (intézményeket) irányítani. A hatósági munkában kialakult szervezeti hierarchia hozzájárul az országosan egységes szakmai előírások, követelmények és az eljárási rend alkalmazásához. Ezzel szemben a tárca Közúti Főosztálya 20 intézményt (19 Közúti Igazgatóság (KIG) és az Autópálya Igazgatóság (APIG)) szakmailag közvetlenül irányított. Ugyanis a "közbeiktatott" Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság (UKIG) - melynek feladata az Útalap kezelése, a KIG-ekkel kapcsolatos koordináció - nem rendelkezett olyan jogosítvánnyal, mint a három középirányító szerv. Indokolt lett volna, a főosztály tehermentesítése érdekében ennek az intézménynek is - a tárca által meghatározott keretek között - több jogosítványt adni. (Az UKIG egy része, és a KIG-ek 1996. június 1-jével közhasznú társasággá alakultak.) Az infrastrukturális feladatok operatív végrehajtását a területi szervek biztosítják. Ezek többségénél nem sikerült megteremteni a feladat-szervezet-létszám összhangját. A vizsgált időszakban az ágazatok egy részében jelentős átszervezés kezdődött el. Megindult az állami feladatok és a vállalkozói tevékenység szétválasztása (számottevő költségvetési ráfordítás mellett), illetve az intézmények egy jelentős része "kikerült" az államháztartás köréből. Ez a folyamat hatással volt a köztisztviselői, illetve a közalkalmazotti létszámra is. Legjelentősebb változás a vízügyi ágazatban volt. Ennek keretében a Vízügyi Igazgatóságoknál (VIZIG) elválasztották a hatósági, kezelői feladatokat a vállalkozási tevékenységtől (2. sz. függelék). Az állami alapfeladatok (pl. ár- és belvízvédelem) ellátását segítő kivitelező részlegekből 19 kft-t a nem alapfeladathoz kapcsolódókból pedig 7 kft-t alapítottak (Kormányhatározat szerint 21+24 kft-t lehetett volna létrehozni). A vízügyi ágazat létszáma ezt követően 3868 fővel csökkent, de ennek csak 60%-a (1844 fő) került át a kft-kbe. Az államháztartásnak az átszervezéssel kapcsolatos közvetlen pénzkiadása 1,2 Mrd Ft volt, melyet az alapításhoz kapcsolódó pénzbetétekre, illetve a létszámcsökkentés fedezetére használtak fel. A további 2,2 Mrd Ft a társaságokba bevitt apport értéke volt (ami a tulajdonos VIZIG-ek mérlegében befektetett eszközként jelent meg). A közvetlen kiadásokból 842 M Ft volt a pénzbetét, amihez a Vízügyi Alap 650 M Ft-ot biztosított (ennek érdekében a Vízügyi Alap hitelt "vett fel" a Távközlési Alaptól, a hitel "ára" a jegybanki alapkamat + 1%
rendelkezésre tartási díj volt). A Kormány 400 M Ft pótelőirányzattal járult hozzá az átszervezéshez. Az átalakítást, amely összefüggésben volt az Áht. előírásaival - miszerint költségvetési szerv nem folytathat az alaptevékenységének 30 %-át meghaladó vállalkozási tevékenységet - nem kellő körültekintéssel készítették elő. Kifogásolható, hogy a döntéselőkészítő munkában nem kapott kellő hangsúlyt az, hogy a létrejött kft-k ezt követően piaci környezetben, a kereslet-kínálat szabályai szerint versenyhelyzetben fognak működni. Ezért hiányoljuk, hogy nem készült előzetes közgazdasági elemzés, költség-haszon vizsgálat arról, hogy ez a befektetett vagyon milyen jövedelmezőséget jelenthet a tulajdonos számára. Nem készült számítás a kft-k várható piaci helyzetéről, illetve arra vonatkozóan sem, hogy ezt követően a külső kivitelezők (kft) által nyújtott szolgáltatások "ára" hogyan alakul, mibe "kerül" a költségvetésnek. A minisztérium külső szervezetet bízott meg az átalakítási koncepciók kidolgozásával. Ezek a tanulmányok azonban nem adtak az átszervezéshez érdemi iránymutatást. Az előkészítés hiányossága megnyilvánult abban is, hogy az alaptevékenységhez kapcsolódó 19 kft. közül 1995-ben mindössze 5 ért el adózás előtti nyereséget, és 9 társaság zárt veszteséggel (szakágazati szinten a veszteség 200 M Ft). Megjegyezzük, hogy az átalakítás elsődleges célja az alaptevékenységet működőképesen segítő kft-k létrehozása volt. A létrehozott társaságok működésében kialakult kedvezőtlen helyzet jó része már az alapításkor előre látható volt. Ezek a piaci kereslet szűkülésére, a kft-k kedvezőtlen induló tőkeösszetételére, az elavult eszközállományra, az alacsony forgóeszköz ellátottságra és a foglalkoztatottak vállalkozási szférától idegen bérezési rendszerére vezethetők vissza. Sor került az OVF szervezeti átalakítására is. Az új szervezet - esetenként még elnevezésben is - párhuzamosságot takar a KHVM illetékes szervezeteivel (Vízügyi Iroda, Vízgazdálkodási, Vízkárelhárítási Főosztály). A főigazgatóság átszervezése ezzel nem zárult le, mivel az ÁBKSZ átalakulását követően újabb feladat átcsoportosításra kerül sor. A vizsgált időszakban a KIG-eknek nem sikerült a feladat és létszám összhangját megteremteni. Csökkent ugyan a saját kivitelezésű munkák aránya, azonban a létszámot nem mérsékelték ezzel összhangban. Az alkalmazottak számát a téli csúcsidőszak szükségleteihez igazították. Ezért nyáron a felesleges kapacitást - a KIG-ek többségénél - csak külső vállalkozás keretében tudták hasznosítani. Mindez ösztönzőleg hatott arra a jelentős szervezeti változásra ami a KIG-eknél, illetve az APIG-nál folyt. Ezek a költségvetési szervek 1996. II. félévtől kikerültek az államháztartásból és közhasznú társaság formájában működnek tovább. Ezzel egyidejűleg az UKIG is kettévált. Egyik része költségvetési szervként látja el az utak fenntartását, kezeli az Útalapot, míg a másik része khtként működik tovább. A kht-kké való átszervezés 660 fős létszámcsökkentést
eredményezett, ami hozzájárult az állami kiadások mérsékléséhez. Nem igényelt szervezeti változást a közlekedési intézményeknél bekövetkezett feladatbővülés (taxi-, belföldi árufuvarozás engedélyezése, gépjárművek vámolás előtti műszaki vizsgáztatása stb.). Az ehhez kapcsolódó létszámfejlesztést a Közlekedési Felügyeletek (KF) - bár a szükségesnél kisebb mértékben - saját forrásaikból ki tudták gazdálkodni (a KF-ek önfenntartók). Az 1995. évi Kormányintézkedés miatt a KFF főigazgatója a megyei KF-eknek 11-13,5%-os létszámcsökkentést írt elő. Ezt követően az intézmények többsége létszámhiányra panaszkodott annak ellenére, hogy magas volt az üres álláshelyek aránya (a létszám 6-7%-a). A rendelkezésre álló bérkeret 1994-ben 142 E Ft/fő, 1995-ben 151 E Ft/fő jutalom kifizetését tette lehetővé, ami jelzi, hogy a kedvező jövedelmezőségi lehetőségek mellett a szakmai feladatok ellátásra kerültek. A Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóságnál (LRI) a légiforgalom növekedése és a feladatok változása miatt belső átszervezésre, új egységek kialakítására került sor. Az új feladatok a nemzetközi egyezményekkel, az egységes elven alapuló tarifarendszer bevezetésével, repülésbiztonsági követelményekkel voltak összefüggésben, de "lekerült" a minisztériumból a "légiforgalmi szolgálatokhoz" kapcsolódó feladatok egy része is. Az új szervezet erősen tagolt, nehezen áttekinthető, szélesedett az igazgató közvetlen irányítása alá tartozó terület. Ezzel párhuzamosan szűkült a többi felsővezető döntési, irányítási jogköre. A struktúra változása nem járt együtt a feladat és a létszám felülvizsgálatával, továbbra is magas az intézményi létszám, amit a feladatbővülés sem indokol. Az 1990-ben végzett ÁSZ vizsgálatot követően a létszám racionalizálását tervezték (az ÁSZ 20%-os létszámleépítést javasolt), amit nem hajtottak végre. 1991-ben mindössze 3%-kal csökkent a létszám (1957 főről 1899 főre). Az alapfeladatoknál felvételi korlátozás, "létszámstop" lépett életbe, ami jelenleg is érvényben van. Időközben a vállalkozási tevékenységek bővítése miatt 100-120 fő létszámfelvételre került sor, melyet saját bevételből fedeztek. Ennek mértékét, indokoltságát közgazdasági elemzésekkel nem tudták alátámasztani (1993-ban 2107 fő, 1995. végén már 2161 fővel dolgoztak). A feladatbővülés mellett arra is volt lehetőség, hogy szabálytalanul - a 12/1993. (V.7.) sz. KHVM rendelettől eltérően - az intézmény légi személyszállítást végeztessen az Aviaexpressen keresztül. Az LRI gazdasági társaság tagjaként e tevékenység ellátására 1993. XII. 31-éig volt jogosult. Az LRI az Aviaexpress gazdasági társaságban 90%-os tulajdonjoggal rendelkezik. Az LRI-nél további szervezeti átalakítás várható, amely a Ferihegyi Repülőtér új termináljának (2/B) megépítésével függ össze. A fejlesztésre vonatkozó döntést a Kormány a helyszíni vizsgálat befejezését követően hozta meg (4. sz. függelék). A szakmai feladatokkal összhangban felépített szervezet, illetve létszám
kialakítására a HIF-nél találtunk pozitív kezdeményezést. A struktúra kialakítása során a HIF és a részben önálló intézményei egységes szabályozást előkészítő és hatósági szervezetté alakultak. (A frekvencia és távközlési törvény jogharmonizációjának korábbi hiánya ezt megnehezítette.) Az átszervezés következményeként az intézmények létszáma 14 fővel csökkent. Óvatos intézkedésre vall, hogy az üres álláshelyekből 20-at tartalékoltak. A betöltetlen álláshelyekre jutó bérmegtakarítás (53 E Ft/fő/év) az anyagi ösztönzés lehetőségét növelte. A HIF új szervezete meglehetősen tagolt, ami a vezetők számának növekedésével járt, pl. a területi felügyeletek vezetői közvetve a "területi felügyeleteket koordináló igazgatón" keresztül - akinek a hivatali helyisége Szegeden van - tartoznak a hatósági elnökhelyetteshez. Ilyen státusz a régi konstrukcióban nem volt. Jellemző, hogy a vezetői "elnevezések" az intézményi szintnél magasabb szintre utalnak (pl. a területi felügyeletek vezetői a köztisztviselői törvény szerint főosztályvezetőhelyettesi besorolású igazgatók). Budapesten és környékén a 3 hírközléssel foglalkozó intézmény (HIF, Budapesti Hírközlési Felügyelet, Budapest Vidéki Hírközlési Felügyelet) van. A tradíciókon túlmenően megkérdőjelezhető ezek létjogosultsága. Kifogásolható, hogy az ágazatok között a legjobb feltételekkel gazdálkodó (jelentős saját forrással rendelkező) HIF 150 M Ft-ot nyert el, azaz "vett át" a Hírközlési Alapból. Az összeg egy részét a Főfelügyelet szervezeti egységének ("gazdasági szabályozási blokk") kialakítása érdekében végzett munkáért fizette ki szakértőknek (egyetemeknek, köztisztviselőknek). Megjegyezzük, hogy az összeg jelentős részét még nem használták fel. Az intézmények korszerűsítése, a hosszabb távú struktúra kialakítása a vizsgált időszakban nem zárult le. Az átszervezés is hozzájárult ahhoz, hogy fejezeti szinten 1993-1995. között összesen 16,8%-os (4428 fő) létszámcsökkenésre került sor (4. sz. melléklet). A tényleges átlagos létszám eltérő módon változott a köztisztviselőknél és a közalkalmazottaknál. 1995. évi tényleges átlagos létszám 22003 fő, melynek 14,6%-a volt a köztisztviselő. (Ebbe a körbe tartoztak a minisztérium igazgatásán túl a közlekedési és a hírközlési intézmények, az OVF és a Magyar Űrkutatási Iroda munkatársai is.) A köztisztviselők tényleges átlaglétszáma a vizsgált 2 évben összesen 193 fővel (6,4%) nőtt (3026 főről 3219 főre), annak ellenére, hogy a fejezet az 1995. évi Kormányhatározatok alapján 451 fő (13,5%-os) leépítést hajtott végre a tervezett létszámból. Ebben szerepet játszott az, hogy a saját forrásból gazdálkodó intézményeknek (pl. közlekedés, hírközlés) nagyobb lehetősége volt a létszám növelésére.
A Kormányintézkedésre végrehajtott létszámcsökkentés differenciált volt. Míg a minisztériumi igazgatásnál - mint már jeleztük - 10%-ot jelentett, addig az OVF-nél 20%-os volt. Ennek keretében elsősorban az üres álláshelyeket szüntették meg. A létszámcsökkentéssel összefüggésben 1995-ben az intézményeknél mintegy 123 M Ft szabadult fel. Mivel ezt fejezeti szinten nem vonták el, ennek egy része a dolgozók jövedelmét növelte. A felmerült többletkiadásokra ugyanakkor (pl. végkielégítés, felmondási idő) 142 M Ft-ot kapott a tárca a központi költségvetésből. A közalkalmazottak létszáma jelentősen - 4621 fővel (19,7%-kal) - csökkent a vizsgált időszakban (23405 főről 18.784 főre), ezen belül meghatározó volt a vízügyi ágazatban a vállalkozási tevékenységek kiválásával megszűnt álláshelyek száma (3868 fő). 1.2 A működés szabályozottsága A minisztérium működésének szabályozottsága megfelelő. Rendelkezik a szükséges szabályzatokkal (SZMSZ, ügyrend, közszolgálati szabályzat). Ezek rendszeres karbantartását külön ügyrendi feladatként a Közigazgatási Főosztály (esetenként a Személyügyi Önálló Osztály) látja el. Az ágazati körbe tartozó középirányító és területi szervek szabályozottsága eltérő képet mutat. Az OVF csak ideiglenes SZMSZ-szel rendelkezett, mivel a szervezet korszerűsítése még nem fejeződött be. Segíthetné ezt a munkát, ha megfelelő szintű jogszabály (kormányrendelet) szabályozná (a jelenlegi KHVM rendelet helyett) a főigazgatóság működését. Az intézmény ugyanis országos hatáskörrel rendelkezik, hasonlóan a HIF-hez és a KFF-hez, melyek működését kormányrendelet szabályozza. Aktualizálni kell a HIF SZMSZ-ét is a Postatörvény módosítása miatt. Nincs korszerűsített SZMSZ-e az LRI-nek sem. (Az új SZMSZ tervezete már elkészült.) A fejezet koordináló munkájának hiányát tükrözi, hogy nem egységesen jelent meg a középirányító szervek részvétele a tervezésben, a gazdálkodásban és a beszámoló készítésben. Jórészt a három középirányító szerv belátására volt bízva - mivel nincs összehangolt szabályozás -, hogy melyik milyen mélységben vesz részt a munkában. (A szakmai munkában viszont részvételük hierarchikus rendszerű és szabályozott.) A KFF lényegében mechanikusan összesítette a 20 felügyelet költségvetését, illetve beszámolóját. (A fejezet ezt a feladatot írta elő számára.) A vízügyi ágazatban a szakmai felügyeletet ellátó OVF közvetetten pénzügyi döntéselőkészítésben is részt vett. A HIF önállóan gazdálkodott és teljeskörűen ellátta a
hozzárendelt - részben önálló - felügyeletek pénzügyi, gazdasági feladatait. A KIG-ek éves szakmai-pénzügyi terveinek koordinálását a Minisztérium (Közúti Főosztály) végezte, az operatív feladatokat pedig az UKIG hajtotta végre. Az intézményi gazdálkodás szabályozottsága 1995-ig igen eltérő volt. A KHVM nem adott ki iránymutatást a szabályzatok elkészítéséhez. A tárca nem alakította ki a számviteli politikát, mely átfogja és tükrözi a fejezet egészének gazdálkodását. Nem fogalmaztak meg olyan ajánlást sem, mely segítséget nyújthatott volna a címeknek, illetve az intézményeknek a számlarend, a leltározás, a selejtezés, a kötelezettségvállalás rendjére vonatkozó szabályzatok kidolgozásához. Így az ágazatok többsége csak ideiglenes szabályzatokkal (pl. számlarend), vagy csak számlatükörrel rendelkezett. A szabályozottság csak 1995-ben vált megfelelővé. Valamennyi szakterületen (vízügy-közlekedés-közút) kiadásra kerültek a szakági sajátosságokat is tükröző számlarendek és a gazdálkodásra vonatkozó belső szabályzatok (gazdálkodási-leltározási-pénzkezelési). A kedvező változás elsősorban a középirányító szervek munkájának eredménye, amit a fejezet nem koordinált. A fejezeti szintű szabályzatokat, ajánlásokat külső cégektől is megrendelhették volna. A középirányító szervek is ezt a módszert választották a szabályzatok elkészítésénél. Az ágazatoknál létrejött egységes szabályozási rendnek köszönhetően az előző évekhez képest javult az intézmények számviteli-ügyviteli tevékenységének szervezettsége. Ez azonban csak rövid távon érvényesülhetett, mivel 1996. január 1-jével megalakult a Magyar Államkincstár, ami alapvetően megváltoztatta a pénzforgalom, a könyvvitel, az ehhez kapcsolódó analitikus nyilvántartás rendjét. Az ágazati szinten elkészült egységes számviteli szabályzatok néhány számlaösszefüggés (pl. átfutó, kiegyenlítő, átvett pénzeszközök) esetében nem feleltek meg a 179/1991. (XII.30.) Kormányrendeletnek. A területi szervek egy részénél (Pécsi Hírközlési Felügyelet) nem a jogszabályban rögzítettel összhangban határozták meg a pénzforgalom bizonylati rendjét, az ellenjegyzést, az érvényesítést és az utalványozást). A minisztérium gazdálkodó szervezete is aktualizálta szabályzatait. Nem készült el a 139/1993. (X.12.) Kormányrendelettel összhangban a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználási rendjének meghatározása. Csak egy célelőirányzat ("Árvízvédelmi töltések fenntartása, vízminőségi kárelhárítás") felhasználására, illetve engedélyezésére készült - a jogszabályi előírásnak megfelelő - szabályozás. Átfogó szabályozás helyett a Fejlesztési Főosztály évente dolgozta ki a kormányzati beruházások finanszírozásának eljárási rendjét. Ebben
meghatározta a döntésre jogosultak körét (illetékes helyettes államtitkár, vagy a szakmai főosztály vezetője). A gyakorlat azonban nem mindig felelt meg az eljárási rendben rögzítettnek. Az államháztartáson kívüli (pl. vasút, posta) beruházások engedélyezője a KVHM szakágazati főosztályának vezetője volt. Víziközművek esetében az engedélyező és a beruházó is az OVF volt. Engedélyezési jogosultságát KHVM szintű szabályozás nem támasztotta alá. A többi vízügyi kormányzati beruházásnál az engedélyező általában az OVF, míg a beruházók a VIZIG-ek voltak. A vízkárelhárítási kormányzati beruházások szakterületenkénti arányait a Vízkárelhárítási Főosztály vezetője határozta meg. Az OVF ennek alapján tételes javaslatot készít, amelyet a Vízkárelhárítási Főosztály vezetője hagy jóvá, és amely alapján az OVF főigazgatója engedélyezi az egyes beruházásokat. 2. A költségvetés tervezési rendszere A minisztérium szakmai, gazdasági feladataira rendelkezésre álló pénzügyi keretek (eredeti előirányzat) 1993-96. között megduplázódtak (204 Mrd Ft-ra). A növekvő mértékű kiadások közel felét (42%) a saját bevételek fedezték, mivel kedvezően változott a fejezet önfenntartó képessége. A fejezeti kezelésű előirányzatok ez idő alatt jelentősen (84%-kal) emelkedtek. (Kedvező, hogy a fejezetek közül a KHVM használta fel a kormányzati beruházások több, mint harmadát). 2.1 A költségvetés tervezése A fejezeti szintű tervezési munka - mint ahogy már említettük - nem volt szabályozott. A minisztérium és az intézmények közötti munkamegosztás a hagyományokra épült, a tervezés gyakorlata szakágazatonként eltérő volt. A fejezeti tervszámok kialakításában a minisztérium érdemi munkáját csak részben lehetett nyomon követni. Dokumentumok (pl. jegyzőkönyv) hiányában nem lehetett megállapítani, hogy a PM-mel történt költségvetési tervegyeztetéskor milyen nagyságrendű kiadási, bevételi előirányzatokat terjesztettek elő, milyen szakmai többletfeladathoz igényeltek pénzügyi forrást. Nem volt nyomonkövethető az sem, hogy mivel indokolták az egyes címek tárgyévi többletkiadásait. A minisztérium a középirányító szervek, illetve intézmények tervezési munkáját gyakorlatilag nem irányította. A PM és a középirányító szervek között mint "közvetítő" jelent meg, a "kiadott" keretszámok szakágazatonkénti szétbontásával. Ezeket a főfelügyelőségek, illetve főigazgatóságok továbbították az intézmények felé. Jellemző, hogy az intézményi költségvetési tervszámokat
változatlan formában, kontroll nélkül juttatták el a PM-be. A felügyeleti irányítás hiányosságai valamennyi ágazatban megtalálhatók: ˇ A tervezés általános problémája, hogy a szakterületek egy részénél a tervezés megkezdésekor még nem mindig ismert a következő évi új szakmai feladat. Így e körben nem mindig bizonyítható a keretszámok megalapozottsága, az előirányzatok feladatorientáltsága. Rontja a tervezési munka színvonalát (ami viszont már nem a tárca hibája), hogy igen rövid az idő - általában 10 nap - az előtervek elkészítéséhez. Figyelembe véve az irányítás kettős szintjét (tárca, középirányító szervek), illetve az intézmények széles körét (74 db), mindez a tervező munka improvizatív jellegére utal. Ezek a hiányosságok természetes előzményei az év közben jelentkező, igen nagy számú előirányzat-módosításnak. ˇ Nincs összhang a közúti ágazat évközi feladatmódosításai és azok pénzügyi vonzata között. A feladatváltozások, előirányzat megjelölés nélkül, a minisztérium Közúti Főosztályának a munkatervében szerepelnek. A finanszírozást végző UKIG-nál (ahol az Útalapot kezelik) nincs elkülönítve a többletfeladatok fedezetigénye. A feladatokat a KIG-ek hajtották végre, ezért évközben igen jelentős az intézmények előirányzat-módosítása. A Kaposvári KIG módosított előirányzata 1994-ben 190%-kal haladta meg az eredetit, az Útalapból származó forrásbővítés miatt. ˇ A vízügyi ágazatban a fejezet a költségvetési támogatás mértékének meghatározásakor nem vette figyelembe az igazgatóságok által jelzett saját bevételi tervszámokat. A Közép-Tisza Vidéki Vízügyi Igazgatóság 1994-95. években saját bevételi (és kiadási) tervét a Minisztérium által jóváhagyottnál 45%-kal magasabb összegben prognosztizálta. ˇ Az egyes szakágazatok ellátási színvonalában jelentős különbségek voltak, ami a szakterületek egy részének önfinanszírozó képességével függött össze. A hírközlési és a közlekedési felügyeletek, illetve az LRI egyre növekvő saját bevétellel rendelkezett. Ezek lényegesen előnyösebb helyzetben voltak a költségvetési támogatásból finanszírozott területekkel (vízügy, országos úthálózat kezelőivel) szemben. A fejezet nem kezdeményezte az előbbiek szakmai átvilágítását, pedig ezzel lehetőséget teremthetett volna a szakmai feladatokkal (azaz a kiadásokkal) összhangban álló forrásigény meghatározására. Nem került sor a kiadási szükségleten felüli (azaz túlcsordulást jelentő) bevételek "elvonására" (esetleg jogszabályi módosítással), illetve az "elvont" forrásoknak szakmai célokra való visszaforgatására sem. Megoldást jelenthetett volna, ha kormányzati intézkedéssel az intézmények saját forrásai - hatósági, illetve hatósági eljárási díjai - teljeskörűen a központi költségvetésbe kerülnek. Ezzel egyidejűleg viszont az
elismert kiadások szintjéig támogatást kaptak volna a központi költségvetéstől. A fejezet tudomásul vette azt is, hogy elsősorban az önfinanszírozó intézmények saját bevételeiket rendszeresen alultervezték (2. sz. melléklet). ˇ A hírközlési ágazatban a távközlési és a frekvencia igények piacán megélénkült kereslet még a több évvel ezelőtt meghatározott díjtételek mellett is jelentős (1994-ről 1995-re 660 M Ft) bevételi többletet eredményezett, ami kiemelkedően jó helyzetet teremtett az ágazatban. A bevételeket minden évben jelentősen alultervezték, amit a minisztérium nem kifogásolt (1994-ben 136%-ra, 1995-ben 130%-ra teljesítették az eredeti előirányzatot). A "pénzbőség" többek között ingatlanvásárlásra, (pl. saját székház: 590 M Ft), számítástechnikai beruházásokra (240 M Ft), járművásárlásokra (85 M Ft) és átlagon felüli jövedelem növelésére adott lehetőséget. Emellett tankönyvekre, tanfolyamokra is jelentős összeget (25 M Ft) fordítottak. Az utóbbi célra fenntartott Rendezvény és Oktatási Központ (ROK) működése fejezeten belül egyedülálló volt. 6 eltérő méretű teremmel rendelkeznek, melyeknek kihasználtsága igen hullámzó. Hasonló funkciójú helyiségei egyébként az Ostrom utcai székháznak is vannak. Működését 4 állandó alkalmazott biztosítja. A Központ további üzemeltetése átgondolást igényel. A szakterületen alkalmazott díjtételek többsége korszerűsítésre szorul. A frekvencia díjak mértékére ma nincs jogalap (az ebből származó éves árbevétel 1994-95. évben összesen 1,7 Mrd Ft volt), mivel a vonatkozó, 1973. évi rendeletet még egy 1991. évi PM rendelet hatályon kívül helyezte. A HIF a vizsgált időszakban a jogelőd Frekvenciagazdálkodási Intézet 8/1992. sz. Főigazgatói utasításában meghatározott díjtételeket alkalmazta, amelyek gyakorlatilag azonosak voltak a Magyar Posta 1985-ben kiadott üzemviteli utasításában foglalt díjtételekkel. A frekvenciagazdálkodásról szóló 1993. évi LXII. tv. lehetőséget teremtett a frekvenciadíjak kivetésére. Ennek mértékét azonban a tv. 14. -a szerint miniszteri rendeletben kellett volna szabályozni. Ehhez a Médiatörvény (1996. évi I. tv.) az ún. alternatív tarifarendszer kidolgozásával lehetőséget teremtett. Az új díjakra vonatkozóan a minisztérium nem rendelkezett jogszabályi előterjesztéssel, illetve az ehhez szükséges számítási anyaggal. (A HIF által korábban benyújtott frekvenciadíj rendelettervezet átdolgozásra szorul.)
ˇ A közlekedési felügyeletek gyakorlatilag saját forrásból - hatósági díjbevételekből - finanszírozták szakmai feladataikat (3. sz. függelék). A vonatkozó jogszabályok szakmai és számítási anyagait a Közlekedési Főfelügyelet készíti elő. A díjak mértékének meghatározásával arra törekedtek, hogy az ebből befolyó bevételek nemcsak az adott szolgáltatások tényleges költségét, hanem az intézmények teljes kiadásait fedezzék (mivel támogatást nem kaptak). A díjakat folyamatosan ˇ - döntően 1993-ban - vezették be, majd két-három évente az inflációhoz igazítva aktualizálták. (A díjtételek az alaptevékenységhez kapcsolódó támogatásértékű bevételek.) A korábban már alkalmazott díjtételekhez készült módosítási javaslat az érintett szakmai feladat tényleges kiadásait nem vette figyelembe, hanem az eddigi díjtételeket "felszorozták" az elmúlt időszak kumulált inflációs rátájával. Ez a "visszamenőleges" számítás azt eredményezte, hogy a bevezetés évében a szakterület jelentős többletbevételt realizált, ami az évek múlásával természetesen csökkent. Ez a díjképzési gyakorlat adott lehetőséget pl. a KFF-nél tapasztalt jelentős - a jogszabályok által lehetővé tett - értékpapír-forgalomra, fizetővendéglátásra használt üdülő vásárlására. Ezek nem állami feladatok, amelynek költségeit a kötelezően előírt hatósági szolgáltatást igénybevevőknek kell megtéríteni. Mindez indokolja a díjképzés rendszerének szabályozását, a kalkulációs tételek pontos műszaki, számviteli adattartalmának meghatározását, a "tartalék" mértékének felülvizsgálatát. A vizsgált időszakban emelték pl. a gépjárművek környezetvédelmi felülvizsgálatához kapcsolódó hatósági eljárási díjat is. Ennek kiszámításánál nem a feladat végrehajtása során felmerült tényleges kiadásokat vették figyelembe, hanem a modellszinten felépített feladathoz rendelték a feltételezhetően felmerülő kiadásokat. Ezen túl 25%-ban még tartalékot, azaz "nyereséget" is kalkuláltak. A "feltételezett" kiadások egy része túlzásokat takart. Így pl. éves szinten csak a környezetvédelmi felülvizsgálatot végző gépkocsik üzemanyag kiadásaira 19,7 M Ft-ot terveztek, holott az ágazat összesen 19,3 M Ft értékű üzemanyagot használt fel. Feltűnő ellentmondás volt a kalkulált (évi 600 ezer) és a ténylegesen elvégzett (244-285-301 ezer) éves közúti ellenőrzések száma között is. A jogszabályi formában megjelenő díjemelési javaslatokat a KHVM tárcaegyeztetés keretében koordinálta. Ennek eredményeként a tervezett és a tényleges díjak között jelentős különbséget is tapasztaltunk (számítási anyag hiányában az alkumechanizmus érvényesült). A gépkocsik környezetvédelmi felülvizsgálatáról és ellenőrzéséről szóló rendelet-tervezet kalkulációját a PM is túlzottnak tartotta. Ezért a vizsgálati díj a korábbi 300 Ft-ról (a KFF által javasolt 900 Ft helyett)