JELENTÉS az általános iskolai oktatás minőségének javítását szolgáló intézkedések ellenőrzésének tapasztalatairól

Átírás

1 JELENTÉS az általános iskolai oktatás minőségének javítását szolgáló intézkedések ellenőrzésének tapasztalatairól június 0219

2 Az ellenőrzést felügyeli: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Az ÁSZ 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatósága Nagy József főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Turnheimné Lakos Zsuzsa osztályvezető főtanácsos A helyszíni vizsgálati jelentések feldolgozásában és az összefoglaló elkészítésében közreműködött: Bocsi Sándor számvevő tanácsos tanácsadó dr. Lacó Bálintné számvevő tanácsos Szikszainé Király Mária számvevő tanácsos Az ellenőrzésben résztvevők névsorát az 1. sz. melléklet tartalmazza. Az ÁSZ által a témában eddig készített jelentések: Jelentés az alapfokú oktatásra fordított pénzeszközök felhasználásának vizsgálatáról (9818/1998.) Jelentés az alapfokú oktatásra fordított pénzeszközök felhasználásának ellenőrzéséről (V-5/1992.) Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 V / TARTALOMJEGYZÉK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 5 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Minőség a közoktatásban A szakmai munka ellátását segítő célok és feladatok Szakmai követelményrendszer, tartalmi előírások változása A szakmai együttműködés szerepe A pedagógiai szakmai szolgáltatások jelentősége, működési feltételei Az oktató-nevelő munka feltételeinek változása A feladatellátás szervezeti keretei A közoktatási információs rendszer A pénzügyi erőforrások alakulása A humán erőforrások alakulása A tárgyi feltételek alakulása A pályázati pénzeszközök hatása a szakmai munka feltételeire A szakmai szolgáltatások iránti igények, a támogatás mértéke és a pályázati célok összhangja Az elnyert támogatás hatása az oktatási feltételekre Mérési, értékelési, ellenőrzési feladatok Az iskolai mérések és értékelések A szakmai munka ellenőrzése 55 1

4 A jelentésben alkalmazott rövidítések: ÁSZ DÖK Kt. NAT OKÉV OM ÖNHIKI SZAK Állami Számvevőszék Diákönkormányzatok A közoktatásról szóló évi LXXIX. törvény Nemzeti Alaptanterv Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont Oktatási Minisztérium Önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatása Szakértők és Szakmai Szolgáltatások igénybevételére kiírt pályázatok 1999-ben, illetve 2000-ben

5 JELENTÉS az általános iskolai oktatás minőségének javítását szolgáló intézkedések ellenőrzésének tapasztalatairól Bevezetés A helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény 92..(1) bekezdése alapján az Állami Számvevőszék ellenőrzi a helyi önkormányzatok gazdálkodását. Ennek keretében vizsgálja az önkormányzatok által kötelezően ellátandó közösségi szolgáltatásokat is. Ezek közül az Állami Számvevőszék évi ellenőrzési terve alapján immár harmadszor vizsgálta az általános iskolai oktatást. A feladat ellátásához a központi költségvetés biztosít az éves költségvetési törvények keretében támogatást, hozzájárulást. Az oktatás tartalmi követelményeiről a közoktatási törvény és a végrehajtását szolgáló jogszabályok rendelkeznek. A közoktatásra milliárd Ft-ot fordítottak évente az években központi költségvetési és önkormányzati forrásból, melynek mintegy 3%-a célzottan segíti az oktatás minőségét. Az ország jövője, fejlődése, versenyképessége szempontjából meghatározó állampolgárai megalapozott és hasznosítható tudásszintjének folyamatos növelése. E követelményeknek megfelelni kívánó oktatási rendszernek lépést kell tartania a tudományok fejlődésével és meg kell felelnie a technikai és szakmai kihívásoknak. Ebben az alapképzésnek, a minőségi általános iskolai oktatásnak kitüntetett szerepe van. Az elmúlt évtizedben a magyar közoktatási rendszerben a legtöbb kritika a szolgáltatás minőségét érte. A minőség az oktatás eredményességének egyik fontos, összetett eleme. Magában foglalja a tudásszintet, a humán értékeket és a nevelési eredményeket egyaránt. Ezek elemzése, mérése és értékelése a szakma feladata. Ahhoz azonban, hogy az oktatásban a minőséggel kapcsolatos elvárások, követelmények teljesüljenek, javuljon az oktatás minősége, a célok pontos meghatározására, a megvalósításukat segítő feladatok kijelölésére, s az e feladatok végrehajtását biztosító feltételek számbavételére és megteremtésére van szükség. Vizsgálatunk nem a szakmai, pedagógiai értelemben vett minőségre, illetve annak összetevőire irányult, hanem azokra a feltételekre és intézkedésekre, amelyek az oktatás minőségére hatást gyakorolnak. Ennek megfelelően megvizsgáltuk a közoktatás irányítási rendszere, a tartalmi, a személyi, tárgyi, szervezési feltételei és a pénzügyi erőforrások változását, a rendelkezésre álló információs rendszer működését. Kiemelt figyelmet fordítottunk a pedagógiai szakmai szolgáltatások, szakértők igénybevételének lehetőségeire, körülményeire. 3

6 A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy megfelelő intézkedéseket tettek-e az általános iskolai oktatás minőségének biztosítása, javítása érdekében; az oktatásirányítás minden szintjén megfogalmazódtak-e az elérendő célok, s az azok érdekében végrehajtandó feladatok; kialakult-e a szakmai irányítás és koordináció, az értékelés és ellenőrzés rendszere; az általános iskolai oktatás feltételrendszerében, a jogszabályok, az intézmények működési feltételei és a költségvetési források terén bekövetkezett változások elősegítették-e a szakmai munka feltételeinek, az oktatás minőségének javítását; az és 2000-ben a pedagógiai szakmai szolgáltatásokra és szakértők igénybevételére rendelkezésre álló, pályázat útján igényelhető mintegy 2,8 milliárd Ft támogatás hozzájárult-e az oktatás minőségét szolgáló szakmai feltételek megteremtéséhez, megerősítéséhez. A helyszíni vizsgálatot 36 települési önkormányzatnál, s az ezek által fenntartott 53 általános iskolában végeztük el, de a rendelkezésünkre bocsátott adatok alapján az e települések által fenntartott valamennyi (110) általános iskolára vonatkozóan elemezhető információkat szereztünk. A vizsgálandó önkormányzatokat annak alapján választottuk ki, hogy részt vettek-e az Oktatási Minisztérium által a szakértők, illetve szakmai szolgáltatások igénybevételére kiírt évi pályázatok (SZAK 99; SZAK 2000.) valamelyikén. A főbb tendenciák követése, leszűrése érdekében vizsgálati megállapításainkat az önkormányzatoknál, intézményeknél kérdőívekkel, tanúsítványokkal támasztottuk alá. Az oktatási tárca által végeztetett ún. Monitor vizsgálat eredményességéről, hasznosulásáról az évi felmérésben részt vett 150 általános iskolánál tájékozódtunk. A megyei feladatellátás összehangoltságát, a közoktatási közalapítványok és a szakmai szolgáltatások szakmai munkát segítő tevékenységét 13 megyei és a fővárosi önkormányzatnál, illetve az ezek által alapított közoktatási közalapítványoknál és pedagógiai intézeteknél vizsgáltuk. Fentieken kívül a helyszíni vizsgálat az Oktatási Minisztériumnak a közoktatás minőségéhez kapcsolódó koordináló és irányító tevékenységére is kiterjedt, melyhez kapcsolódóan tájékozódtunk a minisztérium háttérintézményeként működő Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpontnál, valamint a Pedagógus-továbbképzési Módszertani és Információs Központ KHT-nál. A vizsgálat a pályázatokkal érintett éveken kívül az ezt megelőző évre, valamint a évnek a helyszíni vizsgálatok megkezdéséig eltelt időszakára terjedt ki. A vizsgált településeket, intézményeket és közalapítványokat a 2. a) d) sz. melléklet tartalmazza. 4

7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az elmúlt években a tanulói teljesítményekre irányuló különböző reprezentatív mérések, nemzetközi összehasonlítások miatt kiemelt figyelmet kapott az oktatás minősége, melynek fontosságára való tekintettel az évi kormányprogram közoktatással foglalkozó fejezete is megfogalmazta többek között, hogy az oktatás minőségének javítása, az oktatási rendszer minőségbiztosítása kiemelt feladat. Ehhez azonban nem készült olyan közép- és hosszú távú terv stratégia, ami meghatározná a feladat végrehajtásának eszközrendszerét, kockázati tényezőit és forrásszükségletét. Ennek szerepét évi módosítását követően a közoktatási törvény rendelkezései, illetve az éves költségvetési törvények kapcsolódó előirányzatai vették át. A közoktatási törvény módosításával a Nemzeti Alaptanterv és az iskolákban 1998-ban felmenő rendszerben már beindított helyi tantervek közé anélkül, hogy azok addigi eredményességét értékelték volna az átjárhatóság biztosítása és az iskolák közötti minőségi különbségek csökkentése érdekében belépett a kerettanterv. Ezt, valamint a fenntartók által helyenként megfogalmazott szakmai elvárásokat figyelembe véve dolgozták át az iskolák a pedagógiai programjukat. A kerettanterv előírásai és az iskola által korábban kitűzött szakmai célok összehangolása a pedagógiai program átdolgozása kapcsán problémát jelentett, mivel az iskolák és fenntartóik ragaszkodnak a már megkezdett programjaik folytatásához. A fenntartó pénzügyi pozíciója ugyanakkor attól függően, hogy a kötelezően finanszírozandó óraszámon felül milyen óraszámra, kötelező tanórán kívüli foglalkozásra biztosít keretet továbbra is befolyásolja az oktatás feltételeit. A közoktatási törvény módosítása minden intézmény számára kötelezően előírja a helyi minőségbiztosítási rendszer kiépítését. Ennek elősegítésére beindult a Comenius 2000 közoktatási minőségbiztosítási program. A program koordinálásával és az oktatás minőségének változását regisztrálni képes mérési-értékelési rendszer kiépítésével, szervezésével, összehangolásával az oktatási tárca a közoktatás-irányítási tevékenységének erősítésére létrehozott Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpontot bízta meg. A mérés-értékelés rendszerének működéséről még nem beszélhetünk, de kiépítése megkezdődött. Az iskoláknak nevelési programjukban már szeptemberétől az országos rendszer kialakulását megelőzően meg kellett határozni az oktató-nevelő munka ellenőrzési, mérési, értékelési és minőségbiztosítási rendszerét, amihez a Comenius 2000 programban résztvevők kivételével csak általános útmutatást kaptak. Annak ellenére, hogy nem alakult ki országos mérési-értékelési rendszer, az iskolafenntartók és az iskolák felismerték a mérések, értékelések szükségességét. A mérések többsége eseti, helyzetértékelő jellegű volt, hiszen anyagi erőforrások híján rendszeres mérésekre nem volt mód. Ezért mind az iskolafenntartók, mind az iskolák pozitívan értékelték a szakmai szolgáltatások és szakértők igénybevételére vonatkozó pályázatokat, mivel többek között tanulói teljesítményméréseket tudtak igénybe venni az elnyert támogatásból. 5

8 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Nem történt előrelépés az iskolákban folyó szakmai munka ellenőrzési rendszerének kiépítésében. Nem szabályozottak az ellenőrzések kötelező tartalmi előírásai, gyakorisága és az ellenőrzést végző szakértőkkel szembeni elvárások. Kötelező jogszabályi előírás hiányában csak lehetőség a fenntartó számára a szakmai ellenőrzés, amit díjazás ellenében végeztethet szakértővel. A közoktatási törvény módosulásának harmadik eleme az önkormányzatok közötti együttműködést hivatott szabályozottabbá tenni, ezért írta elő a korábban elkészített, helyi célokat és eszközöket összegző, megyei fejlesztési tervek felülvizsgálatát. Ennek megalapozásához a fenntartott intézmények számától függően intézményhálózat működtetési tervet kellett készíteniük vagy adatokat szolgáltatniuk a települési önkormányzatoknak. E kötelezettségüknek nem tettek maradéktalanul eleget az önkormányzatok, így a megyei fejlesztési tervek hiányosak, esetenként ellentmondásosak és nem szabályozzák az önkormányzatok együttműködését, az információáramlás rendjét. Az önkormányzatok mellérendeltségéből adódóan a megyei önkormányzat továbbra sem tud a koordináció hatékony fórumává válni, így az általa ajánlásként közzétett fejlesztési terv puha szabályozó eszköz. Az önkormányzatok közötti együttműködés segítheti a közoktatás igazgatási, irányítási, szakmai feladatainak vagy azok egy részének ésszerű megszervezését, magasabb szintű ellátását. A kis önkormányzatok mégis sok esetben idegenkednek a feladatok társulásban történő ellátásától, annak ellenére, hogy nem rendelkeznek megfelelő szakmai kompetenciával. A koordináció hiánya érezhető az OKÉV és a megyei pedagógiai szolgáltatók között is, ugyanis az OKÉV feladatait meghatározó kormányrendelet a szervezet számára pedagógiai szakmai szolgáltatások közvetett ellátására is felhatalmazást adott, a feladatok egyértelmű megosztása azonban nem történt meg. A pedagógiai szakmai szolgáltatók jelentős segítséget adhatnak az iskolafenntartók szakmai kompetenciájának erősítéséhez, irányító és tartalmi munkájuk végzéséhez. Ezt igényelnék is mind az iskolafenntartók, mind az iskolák, de ennek anyagi korlátjai vannak, mivel a pedagógiai szakmai szolgáltatások egyre inkább piaci alapon vehetők igénybe. A szakmai szolgáltatásokról a megyei önkormányzatok feladata gondoskodni, amelyek általában költségvetési intézményként működő pedagógiai intézeten keresztül biztosítják azt. A közoktatási törvény a megyei önkormányzatra bízza annak meghatározását, hogy mely szakmai szolgáltatások ingyenesek, illetve térítéskötelesek, ez pedig a megyei önkormányzat pénzügyi kondícióinak is függvénye. Az iskolafenntartó önkormányzatok anyagi lehetőségei behatárolják a szolgáltatások igénybevételét: sok esetben csak az ingyenes szolgáltatások szűkülő körét van mód igénybe venni. A szakmai szolgáltatási feladatok folyamatos finanszírozását nem nevesíti sem a közoktatási, sem pedig költségvetési törvény. Sem az intézetek fenntartói, sem a szolgáltatást igénybe vevők számára nem biztosítanak a végzett (igénybe vett) tevékenységgel arányos normatív állami hozzájárulást. Az esetleges, pályázati rendszerben megvalósuló finanszírozás nem teremt kellő biztonságot a folyamatos feladatok megoldásához. A tartalmi előírások korábbiakban már kifejtett változásán kívül a humán erőforrások hatása a legerősebb az oktató-nevelő munka színvonalára. Az elmúlt években némileg javultak az oktatás személyi feltételei, bár a kistelepü 6

9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK léseken feszültségek jelentkeznek. A vizsgált körben a létszámfeltételek biztosítottak voltak, a városokban számottevően, de a községekben is némileg javult a szakos ellátottság. Ez nem mondható el a hátrányos helyzetű kistelepülések esetében, ahol csak a pedagógusok más településekkel közös foglalkoztatása, vagy a társulás segíthetne a problémák megoldásában. Átmeneti megoldást a kistérségi, illetve megyei helyettesítési rendszer megvalósítása jelenthetne, ám ennek kiépítése a nem egyértelmű munkajogi és finanszírozási kérdések miatt többnyire nem valósult meg. A vizsgált időszakban nem változott a túlórák mértéke, ami részben a hiányszakmáknak, részben pedig a pedagógus bérhelyzetnek volt a következménye. A rendelkezésre álló alacsony összeg miatt nem érte el célját a kiemelt munkavégzés ösztönzésére szánt bérezés. Kedvezően hatott a szakmai munka színvonalára a pedagógusok kötelező továbbképzése. A tanfolyami díjak növekedése és a kapcsolódó állami támogatás mérséklődése azonban az újabb szaktanári végzettség megszerzésével szemben a költségkímélő továbbképzési megoldások igénybevételét eredményezi. Nem következett be számottevő javulás az oktatás tárgyi feltételeiben. Országosan az iskolaépületek fele nem felel meg az előírásoknak, a taneszközökkel, felszerelésekkel való ellátottság pedig egybevetve a miniszteri rendeletben előírt követelményekkel messze elmarad a kívánatostól. Az előírt eszközfejlesztési ütemtervet nem minden önkormányzat készítette el, vagy pénzügyi kihatását nem vizsgálta, illetve a reális lehetőségeknél nagyobb mértékben kívántak a közalapítványi eszközbeszerzési támogatásra hagyatkozni. A helyszíni tapasztalatok és a rendelkezésre álló források alapján nem várható, hogy a augusztusi határidőig az iskolák, illetve fenntartóik eleget tudnak tenni a miniszteri rendelet előírásainak. Az oktatásra szánt központi költségvetési források emelkedése nem eredményezte az oktatási kiadások azonos mértékű növekedését. Mivel a nem oktatási feladathoz kapcsolódó támogatások növekedési üteme kisebb volt és részben a személyi jövedelemadó-átcsoportosítással biztosították fedezetüket, így az oktatáshoz kapcsolódó támogatások nagyobb mértékű növekedése az egyéb források más feladatokra történő átcsoportosítását eredményezte. A megyei közoktatási közalapítványok nem bizonyultak kellően hatékony eszköznek a helyi feladatok finanszírozásában. Egyrészt nem tudtak államháztartáson kívüli forrásokat mozgósítani, másrészt a költségvetési törvényben meghatározott felhasználási célok miatt háttérbe szorult a támogatás megyei fejlesztési tervnek megfelelő felhasználása. A pénzügyi erőforrások szűkös volta az oktatás személyi és tárgyi feltételeinek romlásán keresztül végső soron a minőség romlásához vezethet. A pénzügyi ráfordítások beható elemzése azonban akadályokba ütközik: az átalakulóban lévő közoktatási statisztikai rendszer kiforratlansága és a pénzügyi információs rendszer feladatelhatárolással, gazdálkodási formával összefüggő adattartalma miatt. A két rendszerből nyert adatok együttes elemzésre nem alkalmasak, de a pénzügyi információs rendszer önmagában sem teszi lehetővé az általános iskolai oktatás ráfordításainak elkülönített számbavételét. A pedagógiai szakmai szolgáltatások, szakértők igénybevételét 1999-től pályázati pénzeszközök segítik, e források azonban folyamatosan csökkennek. A pályázatok révén megvalósuló szolgáltatások annak ellenére javítottak a 7

10 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK szakmai munka feltételein (javult a mérési kultúra, erősödött a fenntartókiskolák, illetve a szolgáltatást igénybevevők és nyújtók kapcsolata), hogy az igények töredékét fedező források álltak rendelkezésre. A támogatott pályázatokra is csak az igényelt összegnek átlagosan felét-tizedét tudták biztosítani. A pályázati pénzeszközök segítségével hosszú távú feladatok megoldásába nem lehetett kezdeni, mivel a módosuló célok, csökkenő források ezekhez nem teremtették meg a lehetőséget. Az elhúzódó pályázati döntések pedig még a megvalósítást is késleltették. Mindezek alapján a vizsgálat fő kérdésére, hogy eredményesek voltak-e az általános iskolai oktatás minőségét befolyásoló intézkedések, a választ összefoglalóan az alábbiak szerint fogalmazhatjuk meg: Bár az elmúlt években a hosszú távú elképzelések csak jogszabályokban fogalmazódtak meg és hiányosságok mutatkoztak az irányítás és a koordináció területén, mégis kedvező folyamatok indultak be a minőség javítása érdekében. E folyamatok a tervek kibontásával, a szükséges források felmérésével, minden szinten az együttműködés szervezettebbé tételével, s nem utolsó sorban a mérési-értékelési és a minőségbiztosítási rendszer kiépítésével néhány éven belül jelentős hatással lehetnek az oktatás minőségére. Az oktató-nevelő munka pénzügyi, személyi és tárgyi feltételei elmaradnak a kívánalmaktól. A pozitív irányú elmozdulást segítheti a hatékonyabb esetenként közös feladatellátás, az önkormányzatok pénzügyi pozíciójának javulása. Az OM pályázatok keretében a pedagógiai szakmai szolgáltatásra, illetve szakértők igénybevételére juttatott pénzeszközök felhasználása csak átmenetileg és lokálisan javította a szakmai munka feltételeit. A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai alapján az ÁSZ számos megállapítást tett és javaslatot fogalmazott meg. A javaslatokban felhívta az érintett önkormányzatok és intézmények figyelmét az intézményi alapító okiratok kiegészítésére, az érvényben lévő számviteli, pénzügyi előírások maradéktalan betartására, az intézményüzemeltetési tervek ismételt áttekintésére, pontosítására, az intézmény-működtetési, taneszköz-fejlesztési tervekben foglaltak megvalósítása érdekében a szükséges előirányzatok költségvetésben történő biztosítására, az iskolák költségvetési előirányzatainak kialakítása során a működésfenntartás jogos és szükséges forrásigényének figyelembevételére, a feladatok szakszerűbb és eredményesebb ellátása érdekében intézményfenntartó és igazgatási társulások létrehozásának kezdeményezésére, társulás esetén annak szükségességére, hogy ne csak a gesztorra, hanem valamennyi, a társulásban résztvevő önkormányzatra vonatkozzon az intézményüzemeltetési terv, 8

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK a mérés, szakmai ellenőrzés fokozására, a mérések-értékelések eredményének bekérésére és testületi ülésen történő megtárgyalást követően a szükséges intézkedések megtételére. A megyei közoktatási közalapítványok számára javasoltuk, hogy az általuk kiírt pályázatok jobban igazodjanak a megyei fejlesztési tervek célkitűzéseihez; fokozottabban ellenőrizzék az általuk biztosított támogatások felhasználását. Annak érdekében, hogy az eddigi és a további intézkedések eredményesen hozzájáruljanak az általános iskolai oktatás minőségének javulásához, vizsgálati tapasztalataink és főbb megállapításaink alapján j a v a s o l j u k az oktatási miniszternek: 1. A célok és a megvalósításukat szolgáló feladatok egyértelművé tétele érdekében dolgozza ki a közoktatási törvényben előírt hosszú- és középtávú fejlesztési terveket, vegye számba az ezek megvalósításához szükséges forrásokat; definiálja az oktatás minősége szempontjából kockázati tényezőnek minősülő hátrányos helyzetet, csökkentése érdekében készítsen feladattervet a szükséges források mellérendelésével. 2. Kezdeményezze, hogy a központi költségvetés az eddigieknél hangsúlyosabban támogassa a fenntartók szakmai felkészültségének növelése, a feladat hatékonyabb ellátása érdekében létrehozott intézményfenntartó, illetve irányító társulások működését. 3. A pedagógiai szakmai szolgáltatások igénybevételi lehetőségeinek javítása és feltételeinek egységesítése érdekében határozza meg a megyei önkormányzatok számára az ingyenesen ellátandó szakmai szolgáltatások minimális szintjét; kezdeményezze, hogy az igénybevételhez állami hozzájárulást, vagy kötött felhasználású támogatást biztosítson a központ költségvetés; írja elő a kötelező kapcsolatfelvételt a megyei pedagógiai szakmai szolgáltatók és az OKÉV között. 4. Tegyen lépéseket a központilag elrendelt statisztikai és pénzügyi beszámolórendszerek összhangjának megteremtése, a pénzügyi adatok iskolatípusonkénti elemzését lehetővé tevő adatgyűjtés, információszolgáltatás megvalósítása; a statisztikai adatgyűjtés rendszerének a pedagógiai szakmai szolgálatokra való kiterjesztése érdekében. 9

12 5. Adjon útmutatást az önkormányzatoknak a megyei helyettesítési rendszer megvalósítása érdekében a problémát okozó finanszírozási és munkajogi kérdésekben. 6. Kezdeményezze, hogy a minőségi munkavégzés differenciált elismerését központi támogatás segítse. 7. Határozza meg a kötelező taneszköz jegyzékben felsorolt eszközök 2003-ig történő biztosításához szükséges többlettámogatási igényt, kezdeményezze az ehhez szükséges pénzügyi forrás megteremtését, ennek hiányában módosítsa a megvalósításra előírt jogszabályi határidőt. 8. A mérés értékelés, szakmai ellenőrzés rendszerszerű kiépítése érdekében határozza meg azok kötelező gyakoriságát, szabályozza tartalmi kritériumait, dolgozza ki a feladatot ellátókkal szembeni szakmai elvárásokat. 10

13 1. MINŐSÉG A KÖZOKTATÁSBAN Az elmúlt évtizedben kiemelt figyelmet kapott az általános iskolai oktatás minősége, eredményessége. Az eredményesség megítélése különféle kritériumok alapján lehetséges; amíg az egyik iskola esetében a továbbtanulók aránya fejezheti ki az oktatás eredményességét, egy másik esetében a lemorzsolódók számának, arányának csökkenése lehet ilyen mutató. A minőséget gyakran az eredményesség szinonimájaként használják. A legtöbb vita az iskolai oktatás minőségének megítélése körül bontakozik ki. Minőségről beszélve sokan az iskola, mint szervezet működésének, illetve a működés eredményeinek jellemzőire gondolnak, de van olyan megközelítés is, amely a minőség megítélésében legfontosabbnak a fogyasztói elégedettséget tartja. A közoktatás minőségét meghatározó tényezők közé sorolják a humán értékeket, a nevelés színvonalát, a tudás szintjét, ám a mérés nehézségei miatt a minőséget általában az utóbbival azonosítják mérik. A tesztekkel mért tanulmányi teljesítmények csak egyik mutatója az oktatás minőségének, bár a nem szakmai nagyközönség számára talán a legtöbbet mondanak arról. Amint a fentiekből is kiderül, az oktatás minőségének, színvonalának értékeléséhez különböző szempontokat és megközelítéseket alkalmaznak, amelyek nyilván attól is függnek, hogy adott helyzetben a minőség mely vonatkozása kerül előtérbe. Az ÁSZ ellenőrzése nem az előzőekben érintett, a közoktatás szakmai-pedagógiai értelemben vett minőségének értékelésére, megítélésére irányult, hanem azokat a feltételeket és intézkedéseket vizsgálta, amelyeket a közoktatás szereplői, irányítói a közoktatás minősége, jó színvonala érdekében megtettek, illetve a vonatkozó jogszabályi előírások szerint, a szakmai irányítói szerepkörből adódóan meg kellett volna tenniük. Az oktatás minőségére elsősorban a különböző nemzetközi és hazai reprezentatív felmérések eredményei hívták fel a figyelmet. E mellett a közoktatási statisztika néhány adatának alakulása is a minőségre vonatkozó információt jelent. Ezek szerint a kilencvenes évek közepéig enyhén csökkent a bukások, illetve a lemorzsolódás mértéke, ezt követően e tendencia megállt, illetve lelassult. A másfél évtizede ismétlődő Monitor felmérések a tanulók kulturális eszköztudását, olvasás-szövegértését, matematikai és számítástechnikai-informatikai, valamint néhány éve természettudományos ismereteit mérik különböző korcsoportokban, időnként így 1999-ben is nemzetközi felméréshez kapcsolódóan. Ezek különböző kedvező és kedvezőtlen folyamatok eredményét jelzik. Az évi felmérés eredménye a számítástechnikai ismeretek körében a négy évvel korábbinál egyértelműen kedvezőbb volt, a matematikánál és a természet tudományoknál némi romlás mutatkozott. Az olvasás-szövegértés területén az évek óta tartó folyamatos romlás már 1995-ben megállt, ezen belül a társadalmi 11

14 életben egyre nagyobb jelentőségű dokumentum-típusú szövegek területén azonban rosszabbul teljesítettek a tanulók a korábbinál. Több nemzetközi összehasonlító vizsgálat eredményei is ismertté váltak az elmúlt időszakban. Ezek jórészt a mindennapi élethelyzetekben való boldoguláshoz szükséges ismeretek meglétét vizsgálják. Az IEA TIMSS (a Tanulmányi Teljesítmények Értékelésének Nemzetközi Szervezete által készíttetett harmadik nemzetközi matematikai és természettudományos vizsgálat) vizsgálat arra a problémára mutatott rá, hogy a magyar általános iskolából kilépők teljesítménye mélyen a nemzetközi átlag alatt van, miközben az alsóbb évfolyamoké még kedvezőbb. Az OECD PISA (a Gazdasági Együttműködés és Fejlesztés Szervezete kezdeményezésére létrejött tanulói teljesítménymérési program) 2000 vizsgálat 31 ország 15 éves diákjainak olvasási-szövegértési képességeinek, matematikai és természettudományos eszköztudásának feltérképezése volt. Eszerint a magyar eredmények összességükben a nemzetközi átlagnál gyengébbek. A diákok 48%-ának problémát jelent egy-egy dokumentumszöveg feldolgozása, magyarázó szövegek értelmezése. A matematika és a természettudomány területén a magyar diákok teljesítménye alatta marad, illetve éppen eléri az OECD országok átlagát. Más felmérésekkel összevetve ezen eredményeket a kutatók azt a következtetést vonták le, hogy a közoktatás első nyolc évében színvonalasan elsajátított természettudományos ismeretek önmagukban még nem garantálják a diákok hasonló nívójú problémamegoldó képességét, illetve gyakorlati jártasságát. E felméréseken kívül melyek reprezentatívak és elsősorban az oktatásirányítás orientálására szolgálnak a nyolcvanas évek közepétől a minőségre vonatkozó megbízható információk nincsenek. Gyakorlatilag megszűnt az oktatás külső ellenőrzése, értékelése, illetve annak intézményrendszere. Ezzel párhuzamosan sok intézményben a belső szakmai ellenőrzés is leépült. Mindezek helyébe még nem lépett a szakmai munka mérésének, értékelésének, ellenőrzésének új rendszere, amely az oktatás szereplőinek megfelelő információt biztosítana az oktatás minőségéről és megbízható alapot adna a szükséges intézkedések meghozatalához. A kilencvenes évek közepétől elkezdődött a hazai decentralizált struktúrához illeszkedő mérési-értékelési rendszer kiépítése. A korábbi, elsősorban személyes ellenőrzésen alapuló külső ellenőrzési rendszer leépülését követően csak hosszabb idő után indult el a mai irányítási struktúrához illeszkedő korszerű, új rendszer kiépítése, és e folyamat messze nem zárult le. A minőség kérdéskörének előtérbe kerülése felveti mind a tanulók, mind pedig az iskola teljesítményének mérését, a kettő kölcsönhatásának vizsgálatát. A fejlett országokra jellemző, hogy általában fejlesztő céllal, de emellett több helyen az ellenőrzés eszközeként is a tanulók teljesítményét tesztekkel mérik. Vitatott kérdés, hogy ezek mennyire lehetnek az ellenőrzés, illetve az állapotmeghatározás eszközei, s hogy felhasználhatók-e az iskola minősítésére is, de szükségességüket sehol sem vitatják. Az iskola teljesítményét az irányítás minősége nagyban befolyásolja, ezért ahol felügyeleti jogkörrel rendelkező központi oktatási hivatal létezik (pl. Egyesült 12

15 Királyság, Új-Zéland), az ellenőrzése során vizsgálja mind az iskolafenntartó önkormányzat, mind az iskolaszék irányító tevékenységét, annak főbb tényezőit. Az európai oktatásügyről az Európai Unió oktatási információs hálózatának irodája által készített összefoglaló tanúsága szerint elfogadott nézet, hogy az oktatásban való társadalmi részvétel fontos szerepet játszik az oktatás minőségének fejlesztésében, így országos és helyi szinten egyaránt részt vesznek a tanácsadó és döntéshozó testületekben a szülők és diákok képviselői is. 2. A SZAKMAI MUNKA ELLÁTÁSÁT SEGÍTŐ CÉLOK ÉS FELADATOK A közoktatás rendszere, az oktató-nevelő munka tartalmi szabályozása a 80-as évek közepétől állandóan változik. A változásokat az önkormányzatiság kialakulása, az oktatási, majd a közoktatási törvény megalkotása és annak rendszeres módosítása mellett a helyi kezdeményezések is elősegítették. Az Oktatási Minisztérium ágazati vezetése a korábbi kormányciklusban kidolgozott közoktatási fejlesztési stratégiát nem tartotta megfelelőnek, s ezért ban új stratégiát szándékoztak kimunkálni. A stratégiai célkitűzések, feladatok megfogalmazására, ágazati koncepció elkészítésére a vizsgált időszakban azonban nem került sor. Az OM véleménye szerint a stratégia szerepét az 1998-ban elfogadott Kormányprogram tölti be. Ebben megfogalmazták, hogy az oktatás minőségének javítása, a hasznosítható tudás térnyerésének elősegítése érdekében az esélyegyenlőség javítása, az oktatási rendszer minőségbiztosítása, a pedagógusok megbecsülése, valamint az oktatásnevelés egyensúlyának helyreállítása lesz kiemelt feladat. A Kormányprogramban megjelölt feladatokat a közoktatásról szóló évi LXXIX. törvény évi módosítása során konkretizálták. Ebben jelenítettek meg minden olyan változást, amelyet a következő években meg kívántak valósítani (az oktatás tartalmának szabályozása, a közoktatás szervezésének, irányításának, finanszírozásának változtatása stb.). A stratégia hiánya különösen olyan területen jelent nagy kockázatot, ahol a feladat ellátásában sok szereplő, érintett fél van. A közoktatás pedig ilyen terület. Így az oktatás minőségének átfogó célként megjelölt javításához sem rendelték hozzá azokat a konkrét feladatokat, eszközöket, amelyek a megvalósítást szolgálhatták volna. Mindez azt is jelentette, hogy a minőséget szolgáló forrásokat sem tudták egyértelműen a feladatokhoz hozzárendelni, és a részfeladatok rangsorolása sem történt meg. (Ez is korlátozta a pályázati pénzeszközök eredményes felhasználását. Lásd bővebben a 4. pontban.) Ezek megvalósítására a törvényben rögzített határidők, ennek hiányában a közoktatás szereplőinek döntése függvényében kerül sor. Az ágazat hosszú és középtávú fejlesztési terveinek a Kt. által is előírt kidolgozására nem került sor, ezért az intézményfenntartó önkormányzatok sem kaptak kellő segítséget az ágazat irányítóitól saját hosszú távú elképzeléseik kialakításához. Stratégia hiá nyában nem számolhattak az átfogó célok megvalósítására szolgáló eszközök kiválasztása során a kockázati tényezőkkel sem. Nem határozták meg 13

16 pl., hogy a minőségi oktatást milyen körülmények veszélyeztetik, mi tekinthető hátrányos helyzetnek, s ezt milyen módon, eszközökkel lehet kezelni. A Minisztérium vezetése a szolgáltatást nyújtók és igénybe vevők hátrányos helyzetének megítéléséhez a más jogszabályokban megfogalmazottakat alkalmazta. Például a hátrányos helyzetű gyermekek kategóriájára a évi költségvetési törvény 3. sz. mellékletében a normatív állami hozzájárulásoknál alkalmazott meghatározást vették figyelembe. A fenntartó oldaláról a hátrányos helyzetű településekre vonatkozó kormányrendeletet tartják irányadónak, míg a működtetés szempontjából az ÖNHIKI támogatásban részesülő önkormányzat helyzete tekinthető hátrányosnak. A hátrányos hatások csökkentésére elsősorban a finanszírozás meglévő általános lehetőségei szolgálnak (kiegészítő normatívák, önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok támogatása, rendszeres gyermekvédelmi támogatás, pályázat keretében elosztott oktatási célú támogatások) Szakmai követelményrendszer, tartalmi előírások változása A Kormány által kezdeményezett, az esélyegyenlőséget és az oktatás minőségének javítását szolgáló egyik legfontosabb törvénymódosítás az oktatás tartalmi szabályozására terjedt ki. Az iskoláknak a Nemzeti Alaptanterv követelményeinek megfelelően 1998-ban elkészített helyi tanterveiket a Kt évi módosító rendelkezései szerint a szeptemberében kiadott kerettantervek, valamint a Kt előírásai figyelembevételével szeptember 1-ig felül kellett vizsgálniuk. A tantervi előírások módosulása következtében az 1998-tól az 1. és 7. évfolyamokon bevezetett helyi tantervek alapján végzett szakmai munka tapasztalatainak értékelésére nem került sor. (Igaz, a bevezetés óta eltelt idő is rövid volt az értékeléshez.) A kerettanterv, mint szabályozó eszköz, beékelődött a NAT és a helyi tantervek közé. Bevezetésének szükségességét a tárca az iskolák közötti átjárhatóság hiányával, az esélyegyenlőség biztosításával, az alkalmazott különféle tantervi programokkal indokolta. A kerettantervekben meghatározták a nevelés-oktatás célját, tartalmát, a tantárgyak rendszerét, a nevelés-oktatás meghatározott kötelező és közös követelményeit, a tananyag elsajátításához, a követelmények teljesítéséhez szükséges óraszámot. Rögzítették a kerettantervtől való eltérés szabályait is. Ezek az előírások korlátozták a tantestületek szakmai feladatok meghatározásában való korábbi szabadságát, mozgásterük szűkült. A jövőben a kötelező tantervi óraszám mintegy 15-20%-ában dönthetnek szabadon az iskolák, míg a kötelező tanórán kívüli foglalkozások órakerete a fenntartóval történt egyeztetés alapján szabadon növelhető. A kerettantervek gyakorlati tapasztalatairól a bevezetés óta eltelt idő rövidsége miatt még nem alakult ki átfogó kép, a tartalmi munka megítélése pedig nem feladata az ÁSZ-nak. Vizsgálatunk során csak abból a szempontból foglalkozunk a témakörrel, hogy az oktatásirányítás különböző szintjein milyen intézkedések történtek, illetve milyen véleményeket fogalmaztak meg a vizsgált szervezetek az előírások változtatása kapcsán. 14

17 Az oktatási-nevelési intézmények eleget tettek a törvényi előírásoknak. Valamennyi vizsgált intézmény rendelkezett a NAT alapján kidolgozott pedagógiai programmal, s megtörtént azok kerettantervi követelményeknek megfelelő átdolgozása is. E többlet feladatok ellátása esetenként jelentős energiát vont el a napi pedagógiai munkától, hosszú távon azonban kedvezően befolyásolhatja a szakmai munka színvonalát. A nevelési programok, tantervek kidolgozása, az intézményi belső dokumentumok, szabályzatok, módosító rendelkezéseknek megfelelő átdolgozása jelentős többletfeladatot okozott a nevelőtestületek számára. A pedagógusok jelentős része szabadidejét is feláldozta a határidőre elvégzendő feladatok teljesítése érdekében. Mindez nem járt együtt a pedagógusok munkájának anyagi és erkölcsi elismerésével. A szakmai követelményrendszer kiépítése lassú folyamat, csak felmenő rendszerben lehetséges, s eredményei csak évek múltával jelentkeznek. Így a pedagógusok és a közoktatás más szereplői részéről is határozott igényként fogalmazódott meg a jövőre vonatkozóan a stabil oktatáspolitika érvényesítése. A kerettantervek bevezetését a vizsgált önkormányzatok és intézményeik kedvezőnek ítélték, mivel a kötelezően tanítandó törzsanyag és a követelményszintek egységesebbé váltak. Megfogalmazódtak azonban olyan kritikai észrevételek is, melyek az ágazat irányítója számára segítséget nyújthatnak a rendszer finomításához. Az intézmények véleménye szerint: a matematika és a természettudományi tárgyak esetében a kerettanterv csak a kötelező heti óraszám-csökkentést valósította meg, a tananyag ehhez igazodó csökkentését nem. A kerettanterv szerinti oktatás ma még nem biztosítéka az átjárhatóságnak szeptember 1-ével a kerettantervek szerinti oktatást az általános iskolák első és ötödik osztályában kellett bevezetni felmenő jelleggel (2004/2005 tanévig), így az intézményekben a kerettanterv szerinti oktatás mellett minimum 3 féle tanterv szerint történik az oktatás (NAT-ra alapozott helyi tanterv, kerettanterv, illetve az OM által kötelezően előírt vagy egyedi engedély alapján jóváhagyott tantervi előírás). További eltéréseket okoz az iskolákban folyó tartalmi munka tekintetében, hogy a vizsgált körben több általános iskolában egy vagy több tantárgyból is tagozatos osztályokban folyik az oktatás. A központi tanterv az oktatási, iskolai pedagógiai munkát meghatározó elemek közül csak az egyik. Nem közömbös azonban a minőség meghatározásában az alkalmazott tankönyv, taneszköz, segédanyag csomag, a tanárok szakmai felkészültsége és az iskolai vezetés színvonala sem. Az iskolák pedagógiai programjaik évi összeállítását megelőzően (2 kivételével) részletes igényfelmérést készítettek a szülők, gyermekek, illetve pedagógusok körében, ezt a programok módosítása kapcsán nagyrészt nem ismételték meg. A pedagógiai programok felülvizsgálatához a vizsgált intézmények 49%- a számára fogalmazott meg valamilyen módon a fenntartó szakmai elvárásokat (községi intézmények esetében 33,3%). 15

18 Szakmai elvárásként meghatározott tantárgyak oktatását, tagozatos osztályok indítását jelölték meg, mely összhangban volt a szülők által, valamint az egyéb helyi szinten megfogalmazott igényekkel. Ebbe a körbe tartozott az idegen nyelv (elsősorban angol, német), a számítástechnika oktatása, ezen, valamint egyéb tantárgyakból (ének-zene, matematika, sport) már a korábbi években beindított tagozatos képzés fenntartása. Nemzetiségek által lakott területeken kiemelt feladatként jelentkezett a nemzetiségi-nyelvi oktatás és hagyományok ápolása, míg a szociális gondokkal vagy munkanélküliséggel küszködő településeken, településrészeken (10 db) az önkormányzat részéről elvárásként fogalmazódott meg a felzárkóztatás, a differenciált oktatás. A nevelési feladatok közül elvárásként fogalmazódott meg pl. a személyiség- és képességfejlesztés, drog prevenció. A pedagógiai programok módosítása kapcsán problémát jelentett a tantestületek számára a kerettanterv előírásainak, valamint az iskola hagyományainak, elért eredményeinek, céljainak összehangolása. A pedagógiai programokban megfogalmazott célok, feladatok rendkívül változatosak, eltérőek, nagymértékben függnek a beiskolázott gyermekektől, a tantestületi és az egyéb adottságoktól. Az eltérések még adott településen belül is jelentősek. A 6-8 osztályos gimnáziumokban, az ún. elit iskolákban a jó tanulmányi eredménnyel rendelkező gyermekek sokrétű tehetséggondozása, a kiemelkedő eredmények megtartása, illetve fokozása fogalmazódik meg alapvető célként és ehhez igazodnak a feladatok. Kedvezőtlen adottságú településeken az eltérő társadalmi környezetből érkező (pl. tanyavilág, roma kisebbség) hátrányos helyzettel küzdő tanulók felzárkóztatása, a szocio-ökonómiai problémák kezelése a legfontosabb feladat. Szinte megoldhatatlan feladatnak tűnik egyes intézményekben az informatika oktatás megfelelő számítástechnikai háttér nélkül vagy a kerettantervben meghatározott tantervi követelmények, modulok oktatása megfelelő szakos pedagógus hiányában. Az iskolák véleménye szerint a gyermekek megtartásának legfőbb eszköze a magas szintű szakmai színvonal garantálása, egyéb szolgáltatások, többletfoglalkozások biztosítása. Ezért az intézmények a korábbiakban kivívott pozícióikat meg kívánják tartani, illetve további fejlesztéseket szeretnének megvalósítani. A vizsgált körben 15 iskolában nyelvi, 6-6 iskolában számítástechnika, illetve sport és további mintegy 10 intézményben egyéb ismeretágban (földrajz, fizika, matematika, ének-zene, rajz-vizuális kultúra stb.) folyik emelt szintű oktatás. Élve a kerettantervek kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló OM rendeletben foglalt lehetőségekkel, 5 vizsgált intézményben eltérő tantervi programokat (Zsolnay, Értékközvetítő és Képességfejlesztő) alkalmaznak, ami vélhetően növeli az iskolák közötti különbséget. A kapcsolódó többletfeladatokhoz a fenntartók a Kt. 52. (7) bekezdésében foglaltak alapján a nagyobb időkeretet és a szükséges pénzügyi fedezetet biztosították. 11 vizsgált önkormányzat engedélyezte intézménye számára a Kt.-ben meghatározottnál magasabb nem kötelező tanórai foglalkozás heti időkeretét, annak mértéke 4,5-20% között változott. Más önkormányzatok ugyanakkor csak a Kt.-ben kötelezően előírt órakereteket biztosítják intézményeik részére. A rögzített, kötelezően finanszírozandó óraszámon felül, a fenntartóval történt egyeztetés alapján jogszerűen növelhető a tervezhető összóraszám, a kötelező tanórán kívüli foglalkozások köre, melyre jelentős számban történtek is intézkedések. Így az eddigi tapasztalatok alapján 16

19 vélelmezhető, hogy az oktatás feltételeiben a fenntartó pénzügyi pozíciói alapján továbbra is jelentős különbségek lesznek az egyes iskolák között. A tanulói teljesítmények differenciálódását segíti az iskolán kívüli foglalkozások alakulása is. Kisebb településeken, illetve szociális gondokkal küszködő településeken a tanulók e foglalkoztatása kevésbé jellemző, bár valamennyi vizsgált intézményben tapasztalható volt a tanulók iskolán kívüli foglalkoztatása. Az iskolák véleménye e foglalkozásokról megoszlik, amennyiben a gyermekek felkészültségét javítja, a kiemelt tehetségek gondozását, illetve a gyengébbek korrepetálását biztosítja, úgy eredményesnek ítélik. Annak túlzott mértéke, illetve egyes területeken jelentkező fokozott igénybevétele azonban megítélésük szerint a gyermekek jelentős leterhelését jelenti, és a szükséges szabadidő rovására megy. A pedagógiai programokat a nevelőtestület fogadja el, s az az önkormányzat jóváhagyásával válik érvényessé. A programok évi felülvizsgálatát követő eljárásban a fenntartónak nem volt kötelessége szakértői vélemény beszerzése, ennek ellenére a vizsgált körben 25 önkormányzat (69,4%) azt jóváhagyás előtt szakértővel véleményeztette. A felülvizsgálatok keretében a szakértők, szakértői szervezetek folyamatos konzultációt biztosítottak az intézmények számára a kerettantervek adaptációjához. A szakértő megbízásához szükséges pénzügyi előirányzatokat a minisztérium által meghirdetett, SZAK pályázaton elnyert összeg biztosította. A felülvizsgálatok alapján a programok jelentős átdolgozására nem került sor, azt a szakértők jó színvonalúnak minősítették, esetenként (6 esetben) kisebb óraszám korrekciókra tettek javaslatot. Meghatározottan e körbe tartozó feladatok ellátására pedagógiai programok elkészítésének elősegítésére, útmutatók kidolgozására stb. 2 vizsgált önkormányzat kötött szakértővel szerződést (Tatabánya megyei jogú város, Cserhátsurány község). Az intézményekben folyó szakmai munkát jelentős mértékben segítik a szakmai munkaközösségek, amelyek fontos fórumai a szakmai munka minősége javításának, tagjaik munkáját óralátogatásokkal, hospitálással, a szakterületen jelentkező problémák kezelésével, a pályakezdőkkel kapcsolatos mentori munkával stb. segítik. Számuk a kapott tájékoztatás szerint az elmúlt időszakban, az önkormányzatok részéről alkalmazott pénzügyi szigorító intézkedések hatására, jelentősen csökkent. Az utóbbi 1-2 évben azonban több szakmai munkaközösség ismételten megkezdhette működését. Számuk az iskolák nagyságrendje, szervezete szerint és településenként nagyon eltérő. 3 vizsgált intézményben nem, míg másutt 1-13 közötti ilyen szerveződés segíti a szakmai munkát. A munkaközösségek aktívan részt vettek a pedagógiai programok kidolgozásában, felülvizsgálatában A szakmai együttműködés szerepe A közoktatás nagyszámú szereplőjének együttműködési szabályai hiányosak, a koordinációért felelős megyei önkormányzatnak nincs megfelelő hatásköre, így a szakmai együttműködés csak részben volt megfelelő. A szakmai feladatok színvonalas ellátása feltételezi a közoktatás szereplőinek, a feladat ellátásában és irányításában résztvevők szoros együttműködését. A folyamatos egyeztetés, konzultációk szükségességét in- 17

20 dokolja a szabályozás stabilitásának hiánya, a jogszabályok gyakori esetenként nem egyértelmű változása. A Kt ban kihirdetett rendelkezéseit az Országgyűlés szinte minden évben módosította. A tárca vezetése érzékelve a problémákat a vizsgált időszakban nagyobb hangsúlyt kívánt helyezni a fenntartókkal, intézményekkel való kapcsolattartásra. Kapcsolatot építettek ki az önkormányzatok szövetségeivel, a megyei közoktatási közalapítványok kuratóriumi vezetőivel, a megyei, megyei jogú városi oktatási vezetők munkaközösségeivel. Továbbra sem hatékony azonban az együttműködés a helyi és az ágazati irányítás két szintje között. Nem alakult ki a kommunikáció, az információ áramlás szabályozott rendje, keretei, annak intézményes fórumai. Kapcsolataikat az esetlegesség jellemzi. A vizsgált önkormányzatok által készített tanúsítványok adatai szerint közoktatási, szakmai irányítási kérdésekben 5 alkalommal fordultak közvetlenül az OM-hoz. A megfelelő információ-áramlás hiányában a tervezett intézkedésekről a fenntartók, illetve a közoktatási intézmények nem rendelkeznek információkkal. A döntést követően, a megvalósítás szakaszában kapott információk esetén sérelmesnek tartják, hogy a központi irányítás nem kérte ki előzetesen véleményüket. Kedvező a fogadtatása ugyanakkor a tárca által megjelentetett rendszeres és eseti kiadványoknak (útmutatók, módszertani segédanyagok), melyek segítik az intézmények, fenntartók szakmai munkáját. A törvényi szabályozás a tárca közoktatás-irányítási tevékenységét kívánta erősíteni az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont évi létrehozásával. A központi államigazgatási szerv tevékenysége igazodik a helyi önkormányzatokról szóló törvényben meghatározott oktatási miniszteri jogosítványokhoz, valamint összhangban van a közoktatási törvényben megfogalmazott közoktatás irányítási rendszerrel. Az intézmény feladatairól rendelkező kormányrendelet a szervezet szakmai irányítói, hatósági feladatain kívül többek között közvetve pedagógiai szakmai szolgáltatások elvégzésére is felhatalmazást adott. Ezzel átfedés keletkezett az OKÉV, a szakértők és a megyei önkormányzatok által működtetett pedagógiai szakmai szolgáltató szervezetek feladatai között. Egyértelmű feladatelhatárolással az átfedés okozta bizonytalanságot a vizsgálat lezárásáig még nem sikerült megnyugtatóan feloldani. Tevékenysége, kapcsolata az általános iskolákkal, fenntartóikkal a vizsgált időszakban még nem igazán volt érzékelhető, szorosabb kapcsolat kialakítására csak 2001-től történtek intézkedések. A települések nem oktatási intézmény-fenntartásra, hanem e feladat ellátására kötelezettek. Így az önkormányzatok közötti együttműködés segítheti a feladatok ésszerű megszervezését, a magas színvonalú szolgáltatások nyújtását. A Kt. a fővárosi, megyei fejlesztési tervek elkészítésének, kötelező felülvizsgálatának előírásával, a feladatok ellátásának területi szintű áttekintését, koordinálását kívánta elérni. A fejlesztési tervek összeállítását a tárca ajánlás kiadásával segítette. Az önkormányzatok részére for- 18

21 mai és tartalmi segítségként az Önkormányzati Közlöny évi első számában formanyomtatványt jelentetett meg a minisztérium. A közzétett ajánlás részletesen foglalkozott az intézményi szinten évenként készítendő beiskolázási tervhez szükséges adattartalommal, de nem hívta fel a figyelmet a térségek eltérő fejlettségi színvonalából adódó megyei szintű teendőkre, nem fogalmazódtak meg benne szakmai elvárások, irányelvek. Nem készültek ajánlások, módszertani útmutató az önkormányzatok együttműködése alapelveinek meghatározásához, az intézményrendszer átjárhatóságának biztosítékairól, feltételeiről. Ennek is tudható be, hogy a megyei fejlesztési tervek keveset foglalkoznak e témakörökkel. Az ágazati minisztérium és a települési önkormányzatok között elhelyezkedő megyei önkormányzat az önkormányzatok deklarált mellérendeltségéből adódóan azonban továbbra sem tud a területi, megyei koordináció hatékony fórumává válni. Megfelelő jogi háttér hiányában a megyei fejlesztési terv puha szabályozó eszköz. Az egyes települések feladatellátásában elmozdulás eddig sem a megyei fejlesztési tervekben foglaltak miatt következett be, hanem sokkal inkább gazdasági szükségszerűségből, ha az találkozott az önkormányzat érdekeivel. A Kt. szerint a fővárosi, megyei önkormányzatoknak a korábban (1996-ban) elkészített feladat-ellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési terveiket július 31-ig át kellett tekinteniük, szükség esetén átdolgozniuk. A megyei tervezés a települési önkormányzatok által összeállított tervekre épült. A megyei fejlesztési tervek felülvizsgálata során több probléma jelentkezett. A problémák, nehézségek jól jellemzik az önkormányzatok együttműködési készségének hiányát. A megyei önkormányzatok hivatalai a tervkészítési kötelezettségről, annak feladatairól részletesen tájékoztatták a települési önkormányzatokat, erre külön fórumokat szerveztek, a megyei közigazgatási hivatalok tájékoztatóin, jegyzői értekezleteken adtak arról tájékoztatást. A 13 vizsgált megyei önkormányzat közül a törvényben rögzített határidőn belül mindössze 1 megyében (Komárom- Esztergom) készítették el, és hagyta jóvá a közgyűlés a terv módosítását. A tervek egyeztetése a helyszíni vizsgálatok lezárásakor még folyamatban volt. Ennek oka az volt, hogy nem álltak időben rendelkezésre a települési önkormányzatok intézményhálózat működtetési tervei. A törvény csak a legalább két intézményt fenntartó önkormányzatok számára írta elő intézkedési terv készítését. Az önkormányzatok nem tettek eleget maradéktalanul törvényi kötelezettségüknek (ld. még 3.1. pontnál), illetve csak késve továbbították elkészített terveiket a megyei önkormányzat számára. Az egy közoktatási intézménnyel rendelkező önkormányzatoknak csak adatszolgáltatási kötelezettségük volt. A törvényben rögzített határidő letelte után a megyei önkormányzatok tisztségviselői nagyrészt sikertelenül több (2-3) alkalommal is felkérték a települési önkormányzatokat, hogy a Kt.-ben foglaltaknak megfelelően küldjék meg számukra a közoktatási feladat-ellátási, intézkedési tervet, a szükséges információkat. Végül az OM közbenjárására a Közigazgatási Hivatalok szólították fel feladataik ellátására a kötelezettségüknek eleget nem tevőket (mintegy 25%). A terv készítésére nem kötelezett önkormányzatokra vonatkozó adatokat a szaktanácsadók bevoná 19