364 Jelentés a Budapest Főváros Önkormányzata pénzügyigazdasági ellenőrzésének tapasztalatairól

Átírás

1 364 Jelentés a Budapest Főváros Önkormányzata pénzügyigazdasági ellenőrzésének tapasztalatairól TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. részletes megállapítások 1. A Fővárosi Önkormányzat feladata és szervezete 2. A gazdálkodás szabályozottsága, a költségvetés tervezése, végrehajtása 3. A költségvetés végrehajtásának szabályszerűsége, különös tekintettel a beruházási-felújítási tevékenységre és a pénzügyi egyensúlyi helyzetre 4. Az önkormányzat vagyongazdálkodása 5. Az önkormányzat belső ellenőrzésének rendszere Mellékletek Előzmények Az Állami Számvevőszék a Fővárosi Önkormányzatnál annak megalakulásától év végéig különböző központi szervezésű országos, un. témavizsgálatok keretében összesen 43 éves átlagban 8 alkalommal folytatott ellenőrzést. Ezek egy része az Állami Számvevőszék számára a törvényekben megfogalmazott, a központi költségvetés és az önkormányzatok pénzügyi kapcsolatait érintő ismétlődő ellenőrzés (normatív állami hozzájárulások, cél-címzett támogatások, zárszámadás) volt. Témavizsgálatok keretében került sor többek között az önkormányzatok kötelező, illetve önként vállalt feladatának ellátásával kapcsolatos témák (pl. a nagyvárosi tömegközlekedés, a közüzemi gazdasági társaságok tevékenysége, a lakásgazdálkodás, a kommunális feladatellátás stb.) ellenőrzésére. E kérdésekkel a jelenlegi ellenőrzés során nem, illetve csak érintőlegesen foglalkoztunk. Két alkalommal is vizsgáltuk az önkormányzati vagyonkezelés módját, amelynek kihatásait tartalmazza a jelenlegi jelentésünk. Átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzésre a Fővárosi Önkormányzatnál speciális jellege a rendkívül szerteágazó feladatkör következtében szervezetileg nagymértékben tagolt, igen nagy volumenű (1995. évi költségvetés módosított előirányzata 116,9 milliárd Ft) költségvetési főösszeggel

2 rendelkező, háromszázat meghaladó számú intézmény miatt az elmúlt években nem került sor. Ilyen típusú ellenőrzést a korábbi évtizedekben nem folytattak le a Fővárosi Tanácsnál sem, mert a korábbi ellenőrző szervek, de az Állami Számvevőszék sem rendelkezett, nem rendelkezik a szükséges revizori kapacitással. Ezért a jelenlegi pénzügyigazdasági ellenőrzés is első lépésként csak Demszky Gábor főpolgármester úr átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzésre vonatkozó kérését is figyelembe véve súlypontokat képezve egy-egy, a gazdálkodás szempontjából fontosabb kérdéskörre: a gazdálkodási folyamatok szabályozottságára, a költségvetés tervezésére, végrehajtására, a beruházási-felújítási tevékenységre, a vagyongazdálkodásra, a belső és "felügyeleti" ellenőrzésre irányult, reprezentatív ellenőrzési módszereket alkalmazva azzal a céllal, hogy megállapítsa: ˇ a Fővárosi Önkormányzat és a Főpolgármesteri Hivatal gazdálkodásának szabályozottsága, szervezettsége miképpen biztosította a törvények által kötelezően előírt, valamint önként vállalt feladatellátást; ˇ milyen a költségvetés tervezési rendszere, az előirányzatok megalapozottsága, a költségvetési gazdálkodás során érvényesültek-e a tervszerűség, illetve a törvényesség, célszerűség és eredményesség szempontjai; ˇ a Fővárosi Önkormányzat vagyongazdálkodása összhangban állt-e a központi jogszabályokkal, segítette-e az önkormányzati vagyon racionális, célszerű hasznosítását a kötelező és önként vállalt feladatok ellátásához; ˇ hogyan hasznosultak az Állami Számvevőszék korábbi vizsgálati megállapításai, javaslatai és hogyan működik az önkormányzatnál a belső és a felügyeleti ellenőrzés. Ennek megfelelően a vizsgálat a felsoroltak megvalósításában nagyobb mértékben, esetenként meghatározó módon részt vevő ügyosztályok (Költségvetési, Tervezési és Gazdálkodási továbbiakban KTGÜ, Közlekedési, Közmű, Vállalkozási és Vagyongazdálkodási, Illetékhivatal), az EBRD kölcsönnel megvalósuló beruházások lebonyolításában közreműködő EBRD Programvégrehajtó Egység továbbiakban PVE, a fővárosi önkormányzati vagyon egy részének kezelésével megbízott Budapest Főváros Vagyonkezelő Rt továbbiakban BFVK Rt néhány, az 1. számú mellékletben részletesen felsorolt intézmény, vállalkozás, alapítvány gazdálkodási tevékenységére koncentrált. Az ellenőrzésbe vont körnél a Fővárosi Önkormányzat vezetése által nyújtott megfelelő körülmények és igény szerinti segítség biztosítása mellett az X

3 III. 31. között lefolytatott helyszíni ellenőrzés során szerzett, döntően az években alkalmazott gyakorlatot feltáró vizsgálat tapasztalatai lehetőséget nyújtottak néhány kérdésben általánosítható következtetések levonására is. I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A Fővárosi Önkormányzat a 2 millió fővárosi lakos és az agglomerációban élő, de a fővároshoz munkájukkal, életmódjukkal kötődők ellátásából adódó, évről-évre növekvő feladatait a kerületi önkormányzatokkal együttműködve jelentősebb zökkenők nélkül az adott körülmények között megfelelő színvonalon a későbbiekben részletezett hiányosságok mellett alapvetően a törvényi előírásokkal összhangban oldotta meg. Az ország települési (helyi) önkormányzatai évi teljesített kiadásaiból (1.126,4 milliárd Ft) a Fővárosi Önkormányzat 12,1%-kal (137,4 milliárd Ft-tal), a kerületi önkormányzatokkal együtt 29,2%-kal (328,0 milliárd Ft-tal) részesedik. Az évi kiadások folyó áron az évihez (65,8 milliárd Ft-hoz) képest több, mint 100%-os növekedést mutatnak, de az inflációs hatások miatt ez reálértéken csökkenést jelent. Az önkormányzat az ellátási szintek megőrzéséhez szükséges, a csökkenő reálértékű költségvetési hozzájárulások, támogatások, valamint a korábbi évek ártámogatásának fokozatos leépítése miatt kieső fedezetet igyekezett saját bevételeinek növelésével pótolni. Az adott törvényi keretek között ezt helyi adók kivetésével, vagyontárgyai értékesítésével és jelentős összegű külföldi hitel felvételével oldotta meg. Kezdetben a tárgyi eszközök, elsősorban az ingatlanok értékesítéséből számítottak többletbevételekre olymódon, hogy a bevételek előirányzatát túlzottan magas értékben tervezték. Ebből következően években a tervezettel szemben csak 17%-os (2,0 milliárd Ft-os) és években is csak 40%-os (2,1 milliárd Ft-os) bevételt realizáltak. Jelentős változás volt tapasztalható a privatizációs bevételeknél. Míg az közötti három év alatt együttesen 4 milliárd Ft-ra tettek szert a tervezett 5,6 milliárd Ft-tal szemben, ezt követően ban a tervezett 12,6 milliárd Ft-ot jóval meghaladó 25,7 milliárd Ft-os bevételt értek el. Ezek a bevételek jelentős mértékben járultak hozzá, hogy a Fővárosi Önkormányzat ne küszködjön likviditási zavarokkal és, hogy a felvett hitelekkel kapcsolatos törlesztési

4 és a jelentősen növekvő (1994-ben 100 millió, 1996-ban már 623,5 millió Ft) kamatfizetési kötelezettségének eleget tudjon tenni. Az EBRD és a Világbanki hiteleket nem számítva a főváros adósságállománya VI. 30-án millió Ft volt, amelyet az 1996-os lejárat előtti visszafizetésekkel számottevően, millió Ft-ra csökkentettek. A kedvezően alakuló és folyamatosan javuló gazdálkodást segítette, hogy Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvényben megfogalmazott előírások, valamint az ezt kiegészítő, a főváros sajátos helyzetét figyelembe vevő évi XXIV. sz. törvényben rögzítettek figyelembevételével egy éves előkészítő munkát követően az 1/1990.(XI.15.) Főv.Kgy. rendeletével elfogadott ideiglenes SzMSz-t felváltó a 7/1992. (III.26.) sz. önkormányzati rendeletével megalkotta a Szervezeti és Működési Szabályzatát (továbbiakban: SzMSz). Az SzMSz a törvényi előírásokat adaptálva általánosságban meghatározta a Közgyűlés által ellátandó feladat- és hatásköröket. Az önkormányzat sajátosságai tükröződnek abban, hogy a Közgyűlés egyes bizottságai más helyi önkormányzatoktól eltérően nagyobb mértékű jogosítványokkal rendelkeznek az operatív tevékenységek befolyásolásában, ami a Közgyűlés és a Főpolgármester bizonyos fokú tehermentesítését, a hatékonyabb munkavégzést segíti, de esetenként zavarokat okoz a feladatelhatárolásoknál és a felelősség egyértelmű meghatározásánál. Az SzMSz-ből adódó feladat- és hatásköri jegyzéket folyamatosan karbantartják. Ezen belül az SzMSz 1. számú melléklete tartalmazza az un. "önként vállalt" feladatok jegyzékét, amelynek folyamatos nyilvántartásáról a főjegyző gondoskodik. A Közgyűlés feladatait az SzMSz szerint a Főpolgármesteri Hivatal az évente változó feladatstruktúrához alkalmazkodva lassan, de folyamatosan növekvő számú (jelenleg 27) ügyosztályának, valamint 290 költségvetési intézményének és 14 közüzemi tevékenységet végző gazdasági társaságnak, amelyek a feladatok szakmai megoszlása alapján kapcsolódnak az egyes bizottságokhoz segítségével látja el. A feladatellátás mértékéről, módjáról nem az SzMSz rendelkezik, hanem ezekre az egyedi önkormányzati rendeletek, határozatok, illetve a megkötött szerződések tartalmaznak előírásokat. A jogszabályokban, a gazdasági környezetben, az ellátandó feladatokban folyamatosan bekövetkezett változtatásokat

5 követő Ügyrend tartalmazza a Főpolgármesteri Hivatal általános feladatait, de az ügyosztályoknak a Közgyűlés bizottságaival való kapcsolatai konkrét tartalmát nem határozza meg. Az ügyosztályok jó részénél a Belső Működési Szabályzatok is csak a bizottsági kapcsolatokat és az előkészítési feladatokat tartalmazzák, a végrehajtási, nyilvántartási feladatok konkretizálása, előírása több helyen hiányzik. A gazdálkodási-pénzügyi tevékenységre vonatkozóan az SzMSz, az Ügyrend, a kiadott különböző egyedi intézkedések és utasítások között nincs meg mindig a szükséges összhang, esetenként pedig ezek, illetve a Közgyűlés által alkotott rendeletek sem felelnek meg maradéktalanul a központilag kiadott jogszabályoknak. A gazdálkodás egésze a keretjellegű Főpolgármesteri Főjegyzői együttes intézkedésekben foglaltak ellenére nem teljeskörűen szabályozott, egyes területeken és pontokon nem felel meg a kötelezettségvállalással, utalványozással, ellenjegyzéssel, érvényesítéssel szemben támasztott követelményeknek. Emiatt a szabályozás nem teszi lehetővé a személyes felelősség maradéktalan nyomon követését sem. Annak ellenére, hogy a Főpolgármesteri Hivatalon belül nagyrészt objektív tényezők által indokoltan folyamatosan igyekeznek a belső szervezetet hatékonyabbá, áttekinthetőbbé, jobban irányíthatóvá tenni, éppen a rendkívül szerteágazó feladatkörből adódóan az ügyosztályok tevékenységében egyes területeken mind a mai napig megtalálhatók a párhuzamosságok. Az Áht (2) bekezdés a) és b) pontja alapján kiadott 137/1993.(X.12.) Kormányrendelet 38. (5) bekezdésében, illetve a 140/1993. (X.12.) sz. Kormányrendelet előírásaiban foglaltakkal ellentétben a Hivatal több törzsszámmal és több elszámolási számlával rendelkezett. Mivel az ügyosztályokat a PM nyilvántartási rendszeréből nem törölték bár a szükséges felülvizsgálat az ellenőrzés ideje alatt megkezdődött ezért azok jogállása és jogköre jelenleg még tisztázatlan. Az ügyrendi, az ügyosztályok közötti koordinatív kapcsolatokra vonatkozó előírás mellett hiányzik a költségvetés tervezésének általános, az egyes szervezeti egységek pontos feladatait, felelősségét, a tervezés módját rögzítő szabályozás. A számlarend kialakítása a vonatkozó jogszabályok alapján történt, de az 518/1996. sz. Főjegyzői intézkedés nem elég konkrét. Hivatkozik az Ügyrendre, amely azonban egyetlen ügyosztálynál sem írja elő a könyvelés rendjét, szabályozását,

6 így a számlarend a Hivatal egészére érvényes. A számlarendből azonban hiányoznak az ügyosztályok feladatai, a bizonylatok kezelése stb. A sajátosságok kihagyása miatt a számlarend alapján nem állítható össze megfelelően a Főpolgármesteri Hivatal beszámolója és nem biztosítható a testület és a központi szervek részére a teljes körű és valós tájékoztatás. A beruházási tevékenységnél amelyre évről-évre nagyobb összegeket, között összesen 74,7 milliárd Ft-ot fordítottak is meghatározó, hogy a feladatokat több ügyosztály végzi, s a feladatellátásba bevonják az intézményeket, vállalkozásokat épp úgy, mint a megbízásos jogviszonyban álló szakértők, illetve lebonyolítók körét. Ennek ellenére az előkészítés és lebonyolítás során nem érvényesültek mindig teljeskörűen a jogszabályi előírások. Az esetek döntő részében eleget tettek a versenyeztetésre vonatkozó követelményeknek és alapos előkészítő, értékelő munkát követően került sor a legjobbnak ítélt pályázó kiválasztására. Esetenként azonban főleg kisebb értékű megbízások, illetve nagyértékű ingatlanok esetén előfordult, hogy versenyeztetés nélkül kötöttek szerződést, adtak megbízást feladatellátásra. Általánosságban megállapítható, hogy a konkrét szerződések műszaki tartalma, határidői menetközben többnyire módosultak, ami nem volt összhangban a vonatkozó jogszabályi előírásokkal. (1987. évi 19. sz. törvényerejű rendelet a versenytárgyalásokról, évi XL. törvény a közbeszerzésekről.) Szembetűnő, hogy az EBRD kölcsönnel megvalósuló beruházásoknál rendkívüli mértékű túlbiztosításra törekedtek, hogy ne kelljen az esetleges előkészítési problémák miatt módosítást kérni a Banktól. Ez részben érthető, de a túlbiztosítás miatt a költségvetésekben előirányzott indokolatlanul magas összegek az önkormányzat számára felesleges pénzlekötést okoztak. Emellett előfordult, hogy más célra fizettek adott előirányzatokból. A beruházások megvalósítása során az előkészítésnél mutatkozó hiányosságokon túlmenően szinte minden ellenőrzött témánál előfordult, hogy vagy a főkönyvi könyvelés adatait nem ellenőrizték, vagy egyes főkönyvi számlákat helytelenül jelöltek ki, a kiadási kódok tartalmát nem határozták meg pontosan. Emiatt a beruházási kiadások megfigyeléséhez nem nyerhetők megbízható adatok. A beruházásokkal összefüggő beérkező számláknál nem állapítható meg egyértelműen sem a kiadott feladat, sem a vállalt szerződéses kötelezettség, sem a ténylegesen elvégzett munka. Esetenként elmaradt a szerződések ellenjegyzése,

7 illetve a számlák érvényesítésére nem került sor, az utalványozás nem felelt meg a 156/1995. (XII. 26.) számú Kormányrendelet 38. -a, illetve az ezt megelőzően hatályos 137/1993. (XII.12.) Kormányrendelet 29. -a előírásainak. A felújítási előirányzatok amelyek az éves költségvetés teljesített kiadásainak mindössze 1%-át (1 milliárd Ft körüli összeget) teszik ki évről-évre csak az elengedhetetlenül szükséges, balesetveszélyt elhárító, az épületek állagát veszélyeztető és a működést biztosító felújításokra nyújtanak fedezetet. Esetenként csak részleges felújításként. Az önkormányzatnál valamennyi tárgyi eszközre kiterjedő műszaki állapotfelmérés nem készült és a tervszerű felújítási tevékenységet biztosító kategorizálás is elmaradt. Az Állami Számvevőszék korábban két alkalommal is vizsgálta a Fővárosi Önkormányzat vagyongazdálkodását. Az akkori megállapításokat és a tapasztalatok alapján tett javaslatokat, ajánlásokat az Önkormányzat a további munkája során részben hasznosította. Ennek megfelelően a vagyongazdálkodással összefüggő szabályok folyamatosan szigorodtak. A szigorítások vonatkoztak az ingatlanértékesítések előkészítésére és lebonyolítására, a portfoliók nyilvántartására és az azokkal való rendelkezési jogra, az értékhatárok megállapítására, vagyongazdálkodási irányelvek kiadására, a vagyonleltárak kialakításának, vezetésének, nyilvántartásának tartalmi és formai követelményeinek következetesebb érvényesítésére, a közüzemi feladatot ellátó egy és több személyes gazdasági társaságok alapító okiratainak tartalmára, az üzemeltetésre átadott eszközökkel való "gazdálkodásra", az előzőekkel összefüggő nyilvántartások hiányosságainak kiküszöbölésére. Annak ellenére, hogy az utóbbi két év során hozott intézkedések következetes betartásuk esetén lehetőséget nyújtottak volna az Önkormányzat vagyongazdálkodásával összefüggő tevékenységek színvonalának javítására, az ellenőrzés részletes megállapításai szerint a javulás nem érte el a joggal elvárható mértéket. Továbbra is számos, a mérlegvalódiságot, a vagyonkezelés szabályszerű lebonyolítását sértő helyi gyakorlatot tártak fel az egyes ügyosztályokon, illetve a vizsgált körbe vont vállalkozásoknál számvevőink, amelyek sértik a számviteli törvény különböző, a részletes megállapításoknál konkrétan megjelölt előírásait. A BFVK Rt-vel kötött vagyonkezelési szerződésben a Közgyűlés a vagyongazdálkodásra vonatkozó önkormányzati rendeletekben a Tulajdonosi Bizottságra átruházott

8 hatáskört a törvényi tiltás ellenére továbbadta. A BFVK Rt a tulajdonosi bizottsági döntés alapján megvalósított gazdasági társasági érdekeltségek értékesítéséből befolyó bevételek egy részét hosszabb-rövidebb ideig magánál tarthatta és afelett "tulajdonosként" rendelkezhetett. Az Önkormányzat nem ellenőrizte a szerződésben rögzítettektől eltérő teljesítést, ami végső soron az önkormányzat számára gazdasági hátrányt jelentett. A Fővárosi Közgyűlés az Állami Számvevőszék által már korábban is kifogásolt szabályozásbeli hiányosságokat a Tulajdonosi Bizottság illetve a Hivatal több kezdeményezését követően a 27/1995. (V.15.) sz. Főv. Kgy. rendeletben részben megszüntette. A szabályozás azonban a gazdasági társaságok szervezeti formájától, tevékenységi körétől függően eltérő előírásokat tartalmaz és túlságosan bonyolult, emiatt az operatív tevékenység során többször is egyedi szabályozásra volt szükség. A tulajdonosi jogok gyakorlására az Önkormányzati rendelet 1 milliárd Ft forgalmi érték felett a Közgyűlésre, az 1 milliárd Ft egyedi forgalmi érték alatt a Tulajdonosi Bizottságra más bizottságokkal közösen bízta a joggyakorlást. Emiatt a Fővárosi Közgyűlés többségi részesedésével működő Gazdasági Társaságoknál az irányításban rendkívül sokan vesznek részt. Hiányosságként vethető fel, hogy az önkormányzatot képviselő igazgatósági és felügyelő bizottsági tagok részére nem határozták meg a feladatokat és a velük szemben támasztott, a képviselettel kapcsolatos elvárásokat. A közüzemi tevékenységet végző társaságoknál az igazgatóságok és a felügyelő bizottságok összetétele gyakran változott, ügyrendjüket, működési szabályzatukat - egy kivételtől eltekintve - nem hagyta jóvá az alapító. A felügyelő bizottságok éves munkaterv alapján dolgoztak ugyan, de önálló ellenőrzést nem végeztek. Egyes vagyontárgyak a Fővárosi Vízművek Rt, a Fővárosi Csatornázási Művek Rt, illetve a BKV Rt-nél együttesen mintegy 100 milliárd Ft értékben téves jogszabályértelmezésre alapozottan jogszabály ellenesen kerültek ki az önkormányzati törzsvagyoni körből. Hiányosságok tapasztalhatók a vagyonleltárban, a vagyon nyilvántartásában és az ehhez kapcsolódó számvitelben is. A BFVK Rt-nél és a Főpolgármesteri Hivatal Vállalkozási és Vagyonkezelési Ügyosztályánál vezetett nyilvántartások között évben 26 ponton állapítottunk meg eltérést, döntő többségében a Kft üzletrészeknél. A Vállalkozási és Vagyonkezelési Ügyosztálynál a részvényekről vezetett,

9 időrendi és alfabetikus nyilvántartás nehezen áttekinthető és nem biztosítanak teljes körű információt a részvények azonosításához, adott időpontban meglévő állományának felméréséhez. Az üzemeltetetésre átadott eszközöknél esetenként a naturális adatok térnek el. Több nagy értékű ingatlan a Fővárosi Önkormányzat vagyonleltárában nem szerepelt, ugyanakkor szerepelnek benne a Fővárosi Önkormányzat által fenntartott földterületek, viziközműnek nem minősülő közcélú vizilétesítmények stb. "kvázi vagyonként" megjelölve. Mindezek alapján megállapítható, hogy a vagyonleltárban szereplő tételek együttes összege, illetve annak részletezettsége nem támasztja alá kellő megbízhatósággal a mérleg adott sorain szereplő értékeket. A céltámogatással megvalósult közműberuházásokat tárgyi eszközként nem a Fővárosi Önkormányzat, hanem a Fővárosi Csatornázási Művek Rt és a Fővárosi Vízművek Rt aktiválta az évi LXXXIX. törvény 19. (2) bekezdésében foglaltakat, az évi LXV ában, az évi XXXIII. törvény 20. (2) bekezdésében és a Vízgazdálkodásról szóló évi LVII. törvény 6. (3) bekezdésében előírtakat megsértve. Az ingatlanértékesítéseknél pozitívumként értékelhető, hogy a már említett 27/1995. (V.15.) számú Főv. Kgy. rendelet meghatározta a versenytárgyaláshoz kapcsolt értékhatárt. Ingó, ingatlanvagyon esetében 800 millió Ft, portfolió vagyon esetében 1,5 milliárd Ft értékben. Ez az értékhatár azonban véleményünk szerint túlságosan magas. Ugyanez a rendelet tartalmaz részletes előírást a vagyonleltár szerkezetére. Az ingatlanok értékesítésekor az ügyosztály vagy a BFVK Rt által készített előterjesztések gyakran tettek javaslatot (kötött) kijelölt vevős értékesítésre, az értékbecslésben meghatározott minimáláron. Ezzel megsértették az évi XXXVIII. törvény 108. (1) bekezdésében előírtakat. Az ingatlanértékesítésre vonatkozó teljes körű szerződés- és követelés nyilvántartást a Főpolgármesteri Hivatalnál nem tudtak bemutatni, ami sérti a Számvitelről szóló törvény ában meghatározott teljesség elvét, illetve a törvény 1. számú mellékletének 7. pontját. Annak ellenére, hogy a 9/1995. (III.14.) számú Főv. Kgy. rendelet 13. (1) bekezdése az alapok felhasználásáról való döntést a Főpolgármester javaslattételi jogának a teljes körű érvényesítéséhez kötötte és a kapott felhatalmazás alapján 509/1995. számú Főpolgármesteri intézkedésként a

10 felhasználást szabályozták a gyakorlatban mégis előfordultak különböző hiányosságok. A Környezetvédelmi Alapból történő kifizetéseknél a kiadások jogosultságát, összegszerűségét, a fedezet meglétét és az alaki követelmények betartását sem ellenőrizték, az okmányok érvényesítése is elmaradt. Jogosultsággal nem rendelkező személy végezte az ellenjegyzéseket és években. A Környezetvédelmi Bizottság által elfogadott díjazásnál a pályázatok többsége nem felelt meg a kiírásnak és a döntés a beadási határidő előtt már megtörtént. A támogatásban részesülőkkel szerződést nem kötöttek, de a felhasználásról beszámolót kértek. Ennek azonban a pályázók több mint fele nem tett eleget. A pályázók a vizsgálat lezárásáig évben ezer Ft-nyi támogatásról nem számoltak el, de a visszafizetést az önkormányzat részéről akkor sem kezdeményezték, ha a beszámolóból kiderült, hogy a támogatást nem a pályázati célra használták fel. Lényegében tehát nem tartották be a hivatkozott főpolgármesteri intézkedés előírásait. A Vagyongazdálkodási Alap tervezésénél egyik évben sem tartották be az évi XXXVIII. törvény 69., illetve az jan. 1-től érvényes 68/A -aiban foglaltakat, valamint a 137/1993. (X.12.) Kormányrendelet 10. (1) bekezdésében és az ezt módosító 156/1995. (XII.26.) Kormányrendelet 18. (1) bekezdésében foglaltakat. A Vagyongazdálkodási Alap teljes összegét ugyanis speciális előirányzatként, működési költségként tervezték minden évben és részletezés nélkül szerepeltették az éves költségvetési beszámolókban. Ugyanakkor pozitívum, hogy a Vagyongazdálkodási Alap felhasználása néhány kivétellel - az évenkénti költségvetési rendeletnek megfelelően történt. Javult az Alapítványok részére adott támogatások felosztási és elosztási rendje. Már a 9/1995. (III.14.) számú Főv.Kgy. rendelet is tartalmazta a közszolgáltatási szerződések közgyűlés által való jóváhagyását. Ezt az Önkormányzat az évi költségvetésében is megerősítette. E szerződések a korábbinál részletesebben, konkrétabban tartalmazták a támogatás felhasználási célját és rögzítették a nem rendeltetésszerű felhasználás miatt bekövetkező büntető kamattal növelt visszafizetési kötelezettséget. Előfordult azonban, hogy a Főpolgármester helyett a Szociálpolitikai és Lakásügyi Bizottság elnöke terjesztette elő a Közgyűlésre a támogatási célokat. Az Állami Számvevőszék által végzett korábbi ellenőrzések

11 tapasztalatairól minden esetben írásos anyagok készültek. Az ezekben foglalt megállapításoknak, javaslatoknak azonban csak egy része és ezek is némi késedelemmel hasznosultak, épültek be az önkormányzat operatív tevékenységébe. Elsősorban a vagyongazdálkodással, a normatív állami hozzájárulásokkal kapcsolatos ellenőrzések tapasztalatainak hasznosítása követhető nyomon, de összességében az állapítható meg, hogy a korábbi Állami Számvevőszék vizsgálatok a Fővárosi Önkormányzat Főpolgármesteri Hivatala által elfogadott megállapításainak, javaslatainak az operatív munkába való következetesebb beépítésével a jelenlegi vizsgálat során tapasztalt hiányosságok egy része már korábban megszűntethető lett volna. Az Önkormányzat belső ellenőrzési rendszere sokat javult. Ez lemérhető a szabályozásban (515/1996. sz. Belső Ellenőrzési Szabályzat) megjelölt előírásokon kívül a konkrét gyakorlatban is. A Pénzügyi Bizottság folyamatosan felderíti azokat a területeket, amelyeket nem érint ellenőrzés és feltárja az ellenőrzések közötti átfedéseket. E munkájába bevonja a Közgyűlés decembere óta működő könyvvizsgálóját is. A belső ellenőr október 16-tól a Főjegyző irányítása alatt rendkívül sok, a Hivatal különböző tevékenységét érintő ellenőrzést végzett, éves ellenőrzési munkaterv alapján. A feladatokat jó színvonalon, a problémákat teljes mélységében áttekintve oldja meg és célirányos javaslatokat terjeszt a vezetők elé. A szervezet nagysága miatt azonban az egy fő belső ellenőr a megnyugtató, a vezetők számára biztonságot nyújtó ellenőrzések lefolytatásához nem elegendő. A folyamatba épített ellenőrzésről az önkormányzat átfogó szabályzatai ugyan említést tesznek, s az "felső szinten" (főpolgármester-helyettesi, aljegyzői körben) a dokumentumok szerint ha néha zökkenőkkel is, de működik. Az ügyosztályok szintjén azonban részben a szabályozás hiányosságai, részben szubjektív okokból, a szankcionálás elmúlt években tapasztalható következetlensége miatt nem hatékony. A mintegy 300 intézmény un. felügyeleti jellegű ellenőrzését a Költségvetési Revizori Ügyosztály látta el évről évre növekvő mennyiségben olymódon, hogy valamennyi intézmény ellenőrzésére 3 évente sor került. Az Ügyosztály által készített jelentésekkel a Pénzügyi Bizottság minden esetben foglalkozott. A Fővárosi Önkormányzat decemberében adott megbízást a Dr. Printz és Tsa Nemzetközi Könyvvizsgáló Kft részére, amely hitelesítette az évi éves egyszerűsített

12 költségvetési beszámolót és jelentést készített az évi költségvetési rendelet-tervezet vizsgálatáról is, részletesen értékelve, hogy az mennyiben felel meg a jogszabályi előírásoknak. Az ellenőrzési tevékenységnél az utóbbi két évben bekövetkezett kétségtelen javulás azonban némi következetlenséggel valósult meg. Az intézmények szigorú költségvetési tervezése, beszámoltatása, rendszeres és következetes pénzügyi-gazdasági ellenőrzéssel párosult. A Hivatal ügyosztályainak hasonló tartalmú ellenőrzése viszont nem ennyire széles körű, a szabályozás által támasztott követelmények betartását csak az egyetlen belső ellenőr kapacitása által behatárolt módon és mértékben, ebből adódóan eseti jelleggel ellenőrizték. A beruházási tevékenység vizsgálatára ahol pedig a legtöbb hibát, hiányosságot tárta fel az Állami Számvevőszék jelenlegi ellenőrzése nem fordítottak kellő figyelmet. Mindezek együttesen vezettek oda, hogy a Fővárosi Önkormányzat javuló tendenciát mutató pénzügyi-gazdasági tevékenysége ellenére az Állami Számvevőszék vizsgálat számos kisebb jelentőségű, de összességében mégis az önkormányzat beszámolójának valódiságát megkérdőjelező - a továbbiakban részletesen bemutatott hiányosságokat tárt fel. A különböző vizsgált szervezeti egységeknél feltárt és az un. "közbeeső jegyzőkönyvekben" részletesen kifejtett hiányosságok, problémák megszüntetésére, a munka színvonalának javítására számos javaslatot tettek a vizsgálatot végzők. A megállapításokra tett észrevételekben foglaltak szerint azokat a szervezeti egységek vezetői döntő többségében elfogadták és a hatáskörükbe tartozó kérdésekben különböző intézkedéseket tettek, illetve kezdeményeztek, amelyeket alkalmasnak ítélünk a hibák felszámolására. A hibák nagyobb részben objektív, az önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységének túlzott decentralizálásából, az ebből következő esetenkénti párhuzamos feladatellátásból, illetve a központi jogszabályok és az önkormányzati rendeletek helyenkénti és időközönkénti konzisztenciájának hiányából adódtak. Emellett szerepet játszottak szubjektív tényezők is, amelyek abban mutatkoztak meg, hogy a megalkotott rendeletekben, főpolgármesteri, főjegyzői intézkedésekben foglalt előírásokat alkalmanként sem tartalmilag, sem formailag nem tartották be. Ezek együttesen vezettek ahhoz a végső következtetéshez, hogy a feltárt hiányosságok megszűntetése nélkül a Fővárosi

13 Önkormányzat éves beszámolói nem felelnek meg a számviteli törvényben foglaltaknak. A jelentésben foglaltakra tekintettel a Főpolgármesteri Hivatal munkája színvonalának további javítása néhány, a szervezeti egységeken belül megoldható kérdésen túlmenően a Hivatal, áttételesen az egész Önkormányzat tevékenységében még meglévő szabályozási hiányosságok és a végrehajtásban mutatkozó problémák megszüntetése indokolttá teszi, hogy a részletes megállapítások című fejezetben konkrétan bemutatott, a központi jogszabályokban (törvényekben, kormányrendeletekben) előírtaktól eltérő szabályzást, illetve gyakorlatot megszüntetve állítsák helyre a törvényes állapotot, a súlyosabb mulasztások esetében fontolják meg a szükséges mértékű szankcionálás alkalmazását. A törvényes állapot helyreállítása céljából: A) A tulajdonviszonyokkal összefüggésben: ˇ a Fővárosi Közgyűlés az önkormányzati törzsvagyon körébe tartozó és gazdasági társaságba apportált eszközök esetében a tulajdonlást a törvényi előírásoknak megfelelően a Legfőbb Ügyész VLÜ 1747/1996. számú vizsgálati jelentését is figyelembe véve rendezze a Főpolgármesteri Hivatal a céltámogatással megvalósult közműberuházásokat a törvényi előírásokat betartva aktiválja és vegye önkormányzati tulajdonba, ˇ a Főpolgármesteri Hivatal a Fővárosi Önkormányzat korlátolt felelősségű társaságokban lévő üzletrészeit igazoló társasági szerződések nyilvántartását, mint részesedést igazoló bizonylatot a részvények tárolásával, nyilvántartásával azonos feltételekkel végezze. A részesedések állományáról a mérlegkészítést megelőzően készítsen leltárt. ˇ a Főpolgármesteri Hivatal a Fővárosi Önkormányzat követeléseiről bizonylatokkal alátámasztott, folyamatos nyilvántartást vezessen és annak év végi összegét a mérlegbe állítsa be. A) A kötelezettségvállalási, ellenjegyzési, utalványozási, érvényesítési gyakorlatnál követeljék meg az abban részt vevőktől a vonatkozó jogszabályok következetes betartását, az azoktól eltérő gyakorlatot pedig szankcionálják. B) Az ármegállapítás területén: ˇ a díjkompenzáció beépítését elrendelő 1367/1995.(XI.30.) sz. Főv.Kgy. határozatot helyezzék hatályon kívül. Az 1415/1996.(X.3.) és a 1422/1996. (X.31.) sz. határozatokkal jóváhagyott díjszámítási eljárásokat dolgozzák át, vizsgálják felül a közös

14 helyiségek távfűtési díjának az átalánydíjba való beépítését, a BKV Rt helyi személyszállítási díjainak megállapításával egyidejűleg döntsenek a BKV Rt működési támogatásáról; ˇ a gazdasági társaságoktól csak a jogszabályoknak megfelelő módosítási javaslatokat fogadják be és kötelezzék az illetékes ügyosztályokat, hogy az Ügyrendben előírt, a díjmegállapításokkal kapcsolatos előkészítő feladataikat, a szükséges szakmai ellenőrzést végezzék el. Az önkormányzat pénzügyi-gazdasági tevékenységeinek az utóbbi két évben már mutatkozó színvonaljavulás további növelése céljából javasoljuk, hogy ˇ az önkormányzat SzMSz-ét az utóbbi években megváltozott jogi-gazdasági környezet és a megnövekedett feladatstruktúra figyelembevételével korszerűsítsék. E munka során fordítsanak különös figyelmet a pénzügyi-gazdasági terület konkrét, egyértelmű újraszabályozására, a központi jogszabályok, az SzMSz, az Ügyrend, a Belső Működési Szabályzatok és a munkaköri leírások kötelező összhangjára; ˇ az Ügyrendet az SzMSz-szel összhangban állóan módosítsák olymódon, hogy abban következetesen és egyértelműen fogalmazzák meg az egyes ügyosztályok adott feladatellátásban betöltött szerepét, amennyiben szükséges az eseti alá-fölé rendeltséget. Az Ügyrend módosítása során indokolt az ügyosztályok feladatainak újragondolása, a párhuzamosságok megszűntetése, a "profiltisztítás" és a pénzügyi-gazdasági kérdések, illetve a beruházási-felújítási feladatok egy-egy szervezeti egységhez való centralizálása; ˇ gondoskodjanak arról, hogy a pénzügyi-gazdasági információs rendszerrel összefüggő nyilvántartások a központi jogszabályokkal összhangban állóan és naprakészen biztosítsák a megbízható adatokat mind a központi szervek, mind a Közgyűlés tagjai számára; ˇ a Fővárosi Önkormányzat többségi részesedésével működő részvénytársaságok igazgatósági (Kft ügyvezetői), illetve felügyelő bizottsági tagjai részére határozzák meg az önkormányzat képviseletével, tulajdonosi jogosultságával összefüggő elvárásokat, feladatokat; ˇ a Hivatal függetlenített belső ellenőrzési apparátusának létszámát növelve az ügyosztályok pénzügyi-gazdasági tevékenységét átfogóan, rendszeresen ellenőrizzék, a mulasztásokat elkövetőkkel szemben fokozottabban érvényesítsék a személyes felelősséget.

15 II. részletes megállapítások 1. A Fővárosi Önkormányzat feladata és szervezete A Fővárosi Önkormányzat és a Főpolgármesteri Hivatal feladatköre, a feladatok ellátására létrehozott szervezet, a működtetéshez alkalmazott szervezési modell többek között a fővárosi kerületi önkormányzatokkal való kapcsolat miatt nem hasonlítható a más települési önkormányzatoknál folytatott gyakorlathoz. Ugyanakkor a helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvényben meghatározott kötelező feladatok ellátása a Fővárosi Önkormányzat számára ugyanúgy betartandó előírás, mint bármely más önkormányzatnál. A 2 millió ember folyamatos, az önkormányzat adott anyagi helyzetétől függő színvonalas ellátásának biztosítása a nagyvárosi település-struktúrából következően is számos sajátos megoldási módot indokol, ami érvényes az önkormányzat gazdálkodással kapcsolatos tevékenységére is. A vonatkozó törvénnyel összhangban Budapest Főváros Közgyűlése a 7/1992. (III.26.) sz. önkormányzati rendeletével megalkotta Szervezeti és Működési Szabályzatát. Ennek II. fejezete 3. -ában általánosságban meghatározta a Közgyűlés által ellátandó feladat- és hatásköröket, amelyek közül az un. "önként vállalt" feladatok jegyzékét az SzMSz 1. sz. melléklete tartalmazza olymódon, hogy a nyilvántartásról a főjegyzőnek kell gondoskodnia. A feladat- és hatásköri jegyzéket folyamatosan karbantartják, s az felsorolásszerűen tartalmazza a jogszabályokban előírt, a Közgyűlés és bizottságai, a Főpolgármester és a Főjegyző, illetve a Hivatal, mint szervezet teendőit. Az SzMSz 1. (4) bekezdése rögzíti, hogy a Közgyűlés szervei az önkormányzati feladatokat az intézményhálózat segítségével látják el. A feladatellátás mértékéről, módjáról az adott ügyekre vonatkozó egyedi önkormányzati rendeletek, határozatok tartalmaznak előírásokat, esetenként pedig azokra a megkötött szerződésekből lehet következtetni. Az SzMSz-ben nincs ezekre hivatkozás, illetve utalás. A hivatkozott SzMSz 4. sz. függelékeként hagyták jóvá az május 18-án kelt Ügyrendet, amely általánosságban tartalmazza a Hivatal általános feladatait a Közgyűlés

16 bizottságaival kapcsolatban, de azokat konkrétan nem határozza meg. Ugyanez érvényes a jelenleg hatályos április 15-én kelt Ügyrendre is. Az ügyosztályok jó részénél a Belső Működési Szabályzatokban pontosan meghatározták, hogy melyik bizottsággal állnak kapcsolatban és milyen előkészítő feladatokat kell ellátniuk. A végrehajtási, nyilvántartási feladatok konkretizálása, előírása azonban több helyen hiányzik. Az önkormányzat 290 költségvetési intézménye és a 14 közüzemi tevékenységet végző gazdasági társaság (vállalat) a feladatok szakmai megoszlása alapján kapcsolódik az egyes bizottságokhoz. Az intézményi ellátórendszer működtetésével és fejlesztésével kapcsolatos feladatok és hatáskörök jelentős részét a szakbizottságok megfelelően gyakorolják. A gazdasági társaságok esetében a bizottságok a 27/1995. (V.15.) Fővárosi Közgyűlés un. "vagyongazdálkodási rendeletében" foglaltak szerint látják el feladataikat. A Fővárosi Önkormányzat megalakulását követően a 893/1991. sz. határozatával az ügyosztályok számát 23-ban, a Hivatal létszámát 958 főben határozta meg, majd 1992-ben az ügyosztályok számát 25-re növelte, a létszámot pedig 1195 főben hagyta jóvá. Egy évvel később a vezérkari értekezlet a létszámot a bizottsági törzskarral együtt 1096 főben engedélyezte, amely január 1-re az 1994-ben bekövetkezett 12 fős létszámnövelés figyelembevételével 1108-ra emelkedett. A Hivatal létszámáról, szervezetéről egy, a Főjegyző által e célra létrehozott munkacsoport február 28-ra elemzést készített, amelyben rámutattak többek között arra, hogy ˇ a hivatali szervezet horizontális széttagolása túlzott és indokolatlan, ami működési zavarokat okoz; ˇ a főpolgármester-helyettesek integráló szerepüket csak részben voltak képesek betölteni; ˇ az ügyosztályok létszáma a feladatok mennyiségétől függően, de jelentős, fő közötti szóródást mutat és a munkatársak leterhelése között is nagymértékű a különbség; ˇ párhuzamos, vagy hatáskör nélkül végzett tevékenységek tapasztalhatók a különböző ügyosztályokon. A munkacsoport anyagára támaszkodva a Főpolgármester június 2-án javasolta a Közgyűlésnek, hogy július 1-től a Hivatal köztisztviselőinek létszámát 110 álláshely megszüntetésével 998 főben hagyja jóvá. A javaslatot a Közgyűlés elfogadta néhány, az ügyosztályokat érintő szervezeti változtatással együtt. (Névváltoztatások, összevonások, Törzskari szervezet felvétele az ügyosztályok

17 közé stb.). Az Állami Számvevőszék ellenőrzése során szerzett tapasztalatok, valamint az Ügyrend és a belső Működési Szabályzatokban foglaltak alapján rögzíthető, hogy a párhuzamos feladatellátás esetenként mind a mai napig megtalálható az ügyosztályok tevékenységében. A Hivatalnál foglalkoztatott szakembergárda tudása, felkészültsége nincs megfelelően kihasználva, ugyanakkor igen sok feladatot külső, a Hivatallal csak megbízásos jogviszonyban álló vállalkozókkal végeztetnek el. Emiatt a Hivatal létszámának realitását rendkívül nehéz megítélni, de az egyértelmű, hogy a feladatstruktúrában az elmúlt években bekövetkezett változások figyelembevételével az ügyosztályok feladat- és hatáskörének újragondolása, számuk csökkentése indokolt. A Közgyűlés bizottságai és az ügyosztályok konkrét kapcsolatainak racionalizálása, a párhuzamosságok felszámolása révén jelentős tartalékok tárhatók fel és hasznosíthatók a feladatellátásban. 2. A gazdálkodás szabályozottsága, a költségvetés tervezése, végrehajtása A Főpolgármesteri Hivatal gazdálkodása a sokrétű, nagy volumenű gazdálkodási feladatkörtől, a fővárosi kerületi önkormányzatokkal kialakított sajátos, más önkormányzatoknál nem alkalmazott, törvényi előírásokból adódó kapcsolatrendszer miatt alapvetően eltér a költségvetési szerveknél általában alkalmazott gyakorlattól. A kiindulási pont a gazdálkodás szabályozottságánál természetesen itt is csak az a törvényi előírás lehet, hogy a Főpolgármesteri Hivatal önálló költségvetési szerv, amely a Pénzügyi Információs Rendszerben (PIR) csak egy törzsszámmal rendelkezhet. A 140/1993.(X.12.) sz. Kormányrendelet pedig követelményként fogalmazta meg, hogy a helyi önkormányzatnak csak egy elszámolási számlája lehet. A két követelmény a Fővárosi Önkormányzatnál nem érvényesült, mert ˇ a vizsgált időszakban a Hivatal mint egységes egész mellett külön törzsszámon vannak nyilvántartva a Költségvetési, Tervezési és Gazdálkodási, a Közmű, a Közlekedési ügyosztályok, a Főkönyvelőség és az Illetékhivatal, valamint a Fejlesztési kiadások, a helyi kisebbségi önkormányzatok és összevontan a Fővárosi Önkormányzat; ˇ a gazdálkodás több elszámolási számlán folyik, hiszen a 25 ügyosztályból 19 elkülönülten gazdálkodik és közülük négy önálló elszámolási számlával is rendelkezik (de pl. a KTGÜ

18 három, a Közlekedési ügyosztály két elszámolási számlával). A törzsszámmal kapcsolatos hiba annak következménye, hogy az ügyosztályokra vonatkozóan az önkormányzat nem végezte el az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény végrehajtásához kiadott 137/1993.(X.12.) Kormányrendelet szerint a korábban nyilvántartásba vett szervek gazdálkodási jogkör szerinti felülvizsgálatát és a nyilvántartásokban való rendezését. Emiatt azokat a PM nyilvántartási rendszeréből nem törölhették, így ezen ügyosztályok jogállása és jogköre tisztázatlan. Hasonló helyzetet állapítottunk meg a bankszámlavezetési gyakorlatnál is. Megjegyezzük, hogy a felülvizsgálat a helyszíni ellenőrzésünk ideje alatt a vonatkozó jogszabályok alapján megkezdődött. A költségvetési rendelet címrendjét igyekeztek az államháztartási törvény előírásainak figyelembevételével a gyakorlathoz igazítani, de a rendszer egésze, a folyamatok összességükben nem a címrend hibájából nem megfelelően szabályozottak. Az önkormányzat költségvetési rendelet tervezete, rendelete és ezáltal a zárszámadása több tekintetben nem felel meg az Államháztartási törvény és annak végrehajtási rendeleteiben foglaltaknak A költségvetési rendelet-tervezet 1. és 2. számú táblázatai csak az önkormányzati szintű bevételeket és kiadásokat, a kiemelt előirányzatokat tartalmazza, a Hivatal adatait elkülönítve nem mutatja be. A 3. számú táblázat (az önkormányzat költségvetési intézményei és a Főpolgármesteri Hivatal) a címek együttes összege, mint a Hivatali előirányzatként kimutatott bevételek összesenje nem egyezik meg a Hivatal tényleges összes bevételével, nem tartalmazza az állami támogatásokat, átengedett bevételeket, a kiadások végösszegéből pedig az önkormányzat intézményeinek finanszírozási kiadásai hiányoznak. A Hivatal évi bevételét és kiadását a tervezet szerint fogadták el, növelve a főösszeget a közgyűlésen elfogadott új feladat (Soroksári alapcsatorna-fejlesztés 60 millió Ft-os) bevételével és kiadásával. Ezáltal a költségvetési rendeletben sem helyes a Hivatal, mint önállóan gazdálkodó költségvetési szerv előirányzata és így nem egyezik meg a költségvetési alapokmány a

19 testület által a 3. számú táblázatban elfogadott főösszegekkel. A kiadási kiemelt előirányzatok közül: ˇ Az Áht végrehajtási rendeletével ellentétben nem terjed ki a létszám és a személyi juttatások megtervezésére. A Hivatal létszámát, illetve az egyéb létszámot a közgyűlési dokumentumok nem tartalmazzák. Az önkormányzatnál a létszám helyett a bázisérték volt a tervezés kiindulási alapja. A költségvetési rendeletben önálló címként Igazgatási apparátus kiadása megjelent személyi juttatás és a járulékait tartalmazó előirányzat több ügyosztály tervszámainak mechanikus összesítéséből áll össze. (A Közlekedési Ügyosztály címen pl. már évek óta egy megszűnt, vállalatnak átadott feladathoz kapcsolódó személyi juttatást terveztek, de nem tervezték meg az ügyosztály által már évek óta az egyetemistáknak fizetett pályadíjakat.) ˇ Az önkormányzat felhalmozási kiadásait feladatonként nem mutatták be a rendelet-tervezetben maradéktalanul, mert az intézményi beruházásokat nem nevesítették. A Főpolgármesteri Hivatalon belül a már említett törzsszám probléma miatt az Illetékhivatalnál és a Gazdasági és Ellátási Ügyosztálynál (GEÜ) is volt intézményi beruházási előirányzat (7300 és 7511 címeken). Az önkormányzati beruházásnak nevezett feladatok előirányzatai között pedig a 8104 Önkormányzati fejlesztések címen belül is hagyott jóvá a testület Hivatal által elvégzendő beruházási feladatot. ˇ A Hivatal feladatait a költségvetési rendelet és tervezete konkrétan nem fogalmazta meg, a 3. számú táblázatban bemutatott hivatalon belüli címek szerinti felsorolás pedig nem tekinthető feladatnak, mert nem az önkormányzati feladatokat sorolja fel, hanem pl. az ügyosztályokat, támogatásokat, stb. ˇ A rendelet-tervezet nem sorolta fel teljeskörűen a célokmánnyal, illetve engedélyokirattal rendelkező beruházásokat, pedig ezekről a testület már korábban döntött és a költségvetésben történő megtervezését írta elő a 12/1992.(VI.15.) sz. rendeletben. Nem mutatta be teljeskörűen a rendelet a többéves kihatással járó elkötelezettséget sem. Pl. a Hulladékhasznosító Mű Füstgázmosó engedélyokiratának dátuma január 21. Az évi költségvetési előterjesztésben a korábbi vonatkozó határozatok hatályon kívül helyezését javasolták részvénytársasági körbe történő átadás miatt. A Közgyűlés 219/1995. (II.23)-i határozatával a "füstgázmosó" beruházásra hozott döntések

20 végrehajtását felfüggesztette. Ezt követően V. 25-én a közgyűlés 673. számú határozatában kötelezettségvállalási tilalmat rendelt el és a Tulajdonosi Bizottságot kérte fel, hogy a beruházás sorsáról, a finanszírozás módjáról folytasson tárgyalásokat a közműtársaságokkal. Az VIII. 31-i ülésén a testület úgy határozott, hogy a japán hitel és kormányzati támogatás realizálódása esetén biztosít forrást (1046/1996.). Az évi költségvetési rendelettervezetben és a rendeletben viszont már szó sincs a "füstgázmosó", mint megoldásra váró környezetvédelmi beruházási kötelezettségről. A gazdálkodás keretjellegű szabályozásaként az 505/1993. számú, illetve az 521/1996. számú Budapest Főváros Főpolgármesterének és Főjegyzőjének együttes intézkedései tekinthetők. Ezek fogyatékossága, hogy a Főpolgármesteri Hivatal pénzgazdálkodásával kapcsolatos kötelezettségvállalás, utalványozás, ellenjegyzés és érvényesítés hatásköri rendje nem teljes körű. Emiatt, egyes területeken és pontokban a szabályozás kielégítő, más részeiben nem felel meg a követelményeknek és nem teszi lehetővé a személyes felelősség maradéktalan nyomon követését, mert: ˇ érvényes készpénzkezelési szabályzattal az önkormányzat nem rendelkezik; ˇ az ingatlanértékesítésnél a kötelezettségvállaló a Tulajdonosi Bizottság elnöke, ellenjegyző a Vállalkozási és Vagyongazdálkodási Ügyosztály vezetője, a bevétel pedig a KTGÜ-nál jelenik meg; ˇ az Egészségügyi és Sport Bizottság által nyújtott támogatásoknál a kötelezettségvállaló a bizottsági elnök, ellenjegyző az osztályvezető, a támogatás összege a Főkönyvelőség kezelésében az Egészségügyi ügyosztály előirányzataként szerepel; ˇ a pénzgazdálkodás nem volt szabályozott és az elszámolás előtt nem került sor utalványozásra, ellenjegyzésre, érvényesítésre a BFVK Rt-től megrendelt feladatokra az évtől kezdődően önálló költségvetési címen (1993. évben 8107, években 8106) elszámolt kiadások esetében; ˇ a bevételekkel kapcsolatos jogosultságokat a szabályzat nem tartalmazza; ˇ egyes tételekről a Főpolgármester külön rendelkezik, pl. az alapok feletti rendelkezési jogosultság esetén; ˇ félreérthető megfogalmazást is tartalmaz, pl. a főpolgármester, illetve a főjegyző adhat megbízást az egyes

21 hatáskörök gyakorlására, de a szöveg ezt a lehetőséget a gazdálkodásra jogosult szervezeti egységek vezetőinek is megadja. Mivel a személyek számát nem korlátozza, ez a hatáskörrel rendelkezők számának rendkívüli bővülését okozza; ˇ a Fővárosi Közterületfenntartó Vállalat köztisztasági és közlekedési feladataira az FKFV vállalhat kötelezettséget és igazolhat kifizetést; ˇ az érvényesítés előírt feladatával a PVE vezetője írásban nem bízott meg senkit. A szabályozás következetlensége a gazdálkodás más területein is végig vonul. A KTGÜ helyzete speciális, mivel a költségvetés tervezésének előkészítésében, lebonyolításában meghatározó szerepet tölt be. Ezt a feladatot az általános szabályozás hiánya miatt az ügyosztályok részére kiadott körlevelek, útmutatók kiadásával igyekezett ellátni. Az ügyosztálynak nincs utasítási jogköre, a kiadott körleveleket, útmutatókat a társügyosztályok segédletként kezelik figyelemmel az Ügyrend azon előírására, hogy a KTGÜ-vel együtt kell működni "a költségvetési tervjavaslat és beszámolók előkészítésében, a költségvetést érintő előirányzat módosítási és gazdálkodási feladatok ellátásában". Az ügyosztályok ennek megfelelően az útmutatóban foglaltakat figyelembe véve tájékoztatták az önállóan gazdálkodó intézményeket a feladatokról. A költségvetés tervezési rendszere bázis szemléletű, a már évek óta kialakult tervelőirányzatokat korrigálják a költségvetés készítésére testület által elfogadott koncepciók és a KTGÜ által kiadott szempontok szerint. A költségvetés előterjesztése nem mutatta ki a már megkötött szerződések, elkötelezettségek az évre vonatozó bevételeit és kiadásait. E téren a közeljövőben lényeges javulás várható, mert a vizsgálat idején már megkezdődtek az előkészületek az un. "O bázisú" tervezés bevezetésére. A költségvetés összeállítását a Hivatalban a címeknél lényegesen több egység végzi. A tervezés több lépcsős és két irányú (működés és beruházás-felújítás). A többlépcsős tervezés keretében a következő évet megelőző év november hónapjában felmérték az intézményi saját bevételek várható alakulását, majd azt összesítve adták át a KTGÜ-nek. Ezt figyelembe véve a KTGÜ un. Keretközlő Lapokon amelyek már tartalmazták a bevételek miatti korrekciókat tájékoztatta az ügyosztályokat a tervezhető összegekről és kérte azok feladatra bontását. A meghatározott összegektől ugyan nem lehetett eltérni, de átcsoportosítási lehetőséget biztosítottak a céltartalékokból az intézményeknek

22 megfelelő indoklás esetén. Az önkormányzati bevételek ismeretében a KTGÜ a Kabinetiroda által jóváhagyottan megemelte az előirányzatokat és ehhez kellett az ügyosztályoknak elkészíteni adott szerkezetben a számszerű adatokat és a szöveges indoklást. Ez utóbbiak esetében előfordult, hogy az indoklás szövegén módosítottak. Hasonló módon jártak el a beruházások tervezésénél is annyi eltéréssel, hogy a jóváhagyott beruházások felméréséhez csatolni kellett még decemberben a közgyűlési határozatokat, egyéb okmányokat, majd januárban ismételt egyeztetést követően került sor a költségvetésbe bekerült beruházásokat tartalmazó táblázat összeállítására. A Vagyongazdálkodási Alap tervezésekor egyik évben sem tartották be az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény helyi önkormányzatok költségvetésére vonatkozó ának előírását, amely szerint a költségvetési éveken belül meg kellett határozni elkülönítetten a bér, a társadalombiztosítási járulék, a dologi kiadások, a célfeladat, illetve a helyi önkormányzat által kijelölt beruházási, felújítási előirányzatokat. A törvény január 1-től érvényes módosítása (68/A..) a működési és felhalmozási célú felhasználás elkülönített tervezését is előírta. A költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámolásának rendszeréről szóló 137/1993.(X.12.) Kormányrendelet 10.. (1) bekezdése is előírja, hogy kiemelt előirányzatonként kell tervezni a működési, fenntartási előirányzatokat valamint a felújítási előirányzatokat célonként, a fejlesztési kiadásokat feladatonként. Az ezt módosító 156/1995.(XII.26.) Kormányrendelet (1) bekezdése a helyi önkormányzat költségvetésének addigi szerkezetét nem változtatta meg. Ettől eltérően a Vagyongazdálkodási Alap teljes összegét között minden évben speciális előirányzatként, működési költségként tervezték és részletezés nélkül szerepeltették az éves költségvetési beszámolókban. A költségvetés elfogadását követően kellett elkészíteni a költségvetési alapokmányokat. Az erre vonatkozó körlevél felhívta a figyelmet, hogy az évi költségvetési rendeletben "jóváhagyott intézményekhez, feladatokhoz kapcsolódó évi előirányzatoktól eltérni nem lehet". Az összeállítás az előirányzatokat címenként tartalmazta, a címek viszont nem minden esetben jelentettek intézményt, illetve feladatot. Az alkalmazott gyakorlat nem minden pontjában felelt meg a jogszabályi előírásoknak, de az ellenőrzés során olyan