A farmnépesség és a farmok számának alakulása az amerikai mezıgazdaságban. évek

Átírás

1 Somai Miklós: Amerikai agrárpolitika válaszúton 1. Elızmények, a klasszikus amerikai agrárpolitika kialakulása Az amerikai agrárpolitika elsı 140 évében ( ) az ország mezıgazdaságát a jelentısebb válságoktól mentes, viszonylagos prosperitás és fokozatos fejlıdés jellemezte, mely nyomon követhetı a farmerek és a farmok számának folyamatos növekedésében is. [Lásd 1.Ábra] 1.Ábra millió (fı/db) A farmnépesség és a farmok számának alakulása az amerikai mezıgazdaságban évek Forrás: USDA: A History of American Agriculture (by ERS) Farmnépesség Farmok száma Az amerikai agrárpolitika jellegét illetıen, durván négy nagyobb idıszakot különböztethetünk meg, melyek a programokkal kapcsolatos viták és átmeneti idıszakok miatt jelentıs, több évtizedes átfedéseket mutatnak. Az elsı korszak közé tehetı, melyet a letelepedés, a földosztás, az USA mai agrárterületének fokozatos termelésbe vétele fémjelzett. A második periódus 1830 körül indult és 1914-ig, az elsı világháború végéig tartott; a hangsúly a mezıgazdasági munka hatékonyságának növelésére helyezıdött, melyet a kutatás és az oktatás (ismeretterjesztés) támogatása révén igyekeztek elérni. A harmadik szakasz kb közé esett, mely során az agrárpolitika elemei között megjelent a korlátozott piacszabályozás, az infrastruktúra-fejlesztés, és a termelıknek nyújtott gazdasági és piaci információ-szolgáltatás. Végül, az 1924 óta tartó negyedik idıszakban, az amerikai kormány közvetlenül beavatkozik a farmerek jövedelmi pozícióiba. [Effland 2000] Az egyelıre még nem egyértelmő, hogy kialakulóban van-e egy ötödik fejlıdési szakasz melynek elemei: a belsı és a külsı piacok igényeihez közvetlenebbül alkalmazkodó termelés, illetve a környezeti költségek számbavétele vagy a kísérlet kudarcba fullad, s az agrárpolitika visszatér a negyedik szakasz gyakorlatához.

2 2 A legfontosabb intézményi alapokat Homestead Act 1, Morrill Act 2, az USDA (mezıgazdasági minisztérium) biztosító 1860-as évek óta, mint említettük, az amerikai mezıgazdaság viszonylag nagyobb zökkenık nélkül jutott el az 1920-as évekig. A XX. század szerencsés csillagállással köszöntött az amerikai mezıgazdaságra. Miközben, hosszú évtizedek után megszőnt a mővelésbe vont földterület folyamatos növekedése (az USA államhatára sorozatos háborúk és területvásárlások révén 1890-re véglegessé vált), fennmaradt a gyors iparosodás, és vele párhuzamosan a vidéki népesség városokba özönlése. Az egészséges ütemben fejlıdı belsı keresletet 1914-tıl megtetézte az elsı világháború gerjesztette világpiaci áruhiány. Mindezek következtében, az agrárcikkek árai olyan, soha nem látott magasságba szöktek, ami a farmerek számára a gazdaság más szektoraival azonos mértékő jövedelem elérését tette lehetıvé. A háború után, az európai termelıi potenciál újraindulásával párhuzamosan, az amerikai termelıi árak esni kezdtek. A korábban alkalmazott eszközök (pl. a vámok emelése) mit sem segített. A farmerszervezetek újfajta állami szerepvállalást - garantált árakon, kínálatszabályozáson, exportszubvención stb. alapuló agrárpolitika kialakítását kezdték követelni. A farmerek által igényelt átfogó program kidolgozásához az as világgazdasági válság adta az igazi lökést. Az as válság a mezıgazdaságot némi késéssel érte el. A mélypontot az 1932-es év jelentette: a termelıi reálárak - a referenciának számító es idıszakhoz képest - 65 százalékon, a búza ára 44 százalékon állt [Sumner--Jung-Sup 2000]. A termelıi biztonság és a piaci egyensúlyok helyreállítása végett, az amerikai kormány az agrárpolitikát is az új gazdaságpolitika (New Deal) részévé tette. Az 1933-as ún. Elsı Agrárszabályozási Törvény (First Agricultural Adjustment Act) megszavazása volt az elsı lépés abban a másfél évtizedes periódusban, amikor az amerikai agrárpolitika máig ható törvényi háttere kialakult. A legfıbb cél a farmerjövedelmek helyreállítása érdekében egyszerre vezették be a magasan garantált árak és a közvetlen kifizetések rendszerét. Az újfajta garanciákat és támogatásokat azonban csak azok a termelık élvezhették, akik hajlandóak voltak csökkenteni a vetésterületüket, vagy szabályozott mennyiségekre szóló felvásárlási szerzıdéseket kötni a feldolgozóiparral, illetve a kereskedelemmel. A kínálatszabályozással a törvény szerette volna a mezıgazdasági árakat visszatornázni az ún. paritásos árszintre", mely az elsı világháború elıtt érvényesülı vásárlóerıt biztosította volna a farmereknek. 3 A szántópihentetési programokba bekapcsolódó gazdák speciális kölcsönt (loan) is kaphattak, amely lehetıvé tette a számukra, hogy ne kelljen mindjárt aratás után az egész termést azonnal értékesíteni. A loan-t a terminus lejárta után sem kellett feltétlenül visszafizetni, így az minimálárként is mőködött. Megjelentek a belföldi élelmiszersegély rendszerének elemei, és a szövetségi agrárhitelezést is új alapokra helyezték [Forrás: Debar 1992]. Az új gazdaságpolitika sikere jó alapot teremtett a törvényhozói munka folytatására. [A részleteket lásd: Somai 2002b] Az 1949-es Agrártörvény (Agricultural Act) az 1938-as Agrárszabályozási Törvénnyel együtt, mind a mai napig az amerikai mezıgazdaságban mőködı ár- és jövedelem-támogatások permanens törvényi hátterét képezi. Az 1949 után 1 Az 1862-es Homestead Act lehetıvé tette, hogy bárki, aki legalább 5 éve mővelt szövetségi földet, gyakorlatilag ingyen hozzájuthasson 160 acre, azaz kb. 65 hektárnyi területhez. 2 A Morrill Act minden szövetségi államban megteremtette a felsıfokú agrárképzés alapjait. 3 A paritásos termelıi ár az, amely mellett a farmok input- és output-árainak a hányadosa megegyezik a referencia-idıszakban, vagyis az 1909 augusztusa és 1914 júliusa között érvényesülı rátával.

3 3 megszavazott farmtörvények csupán a permanens törvény ideiglenes módosításai, melyben a módosítások elsısorban az ár- és jövedelem-támogatás szintjére, illetve a kínálatkorlátozás mértékére vonatkoznak. Más szóval: az az agrárpolitikai fordulat, mely egy válsághelyzetre adandó válaszból született, folyamatosan érvényesülı kerettörvénnyé vált. A szektor támogatására fordított összegek az évtizedek folyamán tıkévé váltak, beépültek a farmokba és az ingatlanárakba, ami hosszú idıre lehetetlenné tette, és teszi a mai napig, e támogatások viszonylag rövid idıtáv alatti leépítését. Az 1950-es évtized derekán kiújultak a viták a folytatandó agrárpolitika körül. A szakértık egy része a magas árak és a szigorú kínálatszabályozás mellett kardoskodott. Mások úgy vélték, hogy a kereslet-kínálat önszabályozása révén kialakuló alacsonyabb árszint automatikusan önkorlátozásra sarkallná a termelıket; így nem keletkeznének fölöslegek, illetve ha mégis, úgy azokat az alacsony termelıi ár miatt - könnyebb lenne értékesíteni a világpiacon. A vita végül kompromisszummal zárult, melyet az 1965-ös Farmtörvény véglegesített. Bár fennmaradt a kínálatszabályozás, de az ugaroltatást önkéntessé tették. A garantált árakat leszállították egy, a világpiaci árakhoz közeli szintre, s az így kiesı jövedelemért a programban résztvevı gazdákat közvetlen támogatással (deficiency payment = veszteségfinanszírozás) kárpótolták. Az 1965-ös Farmtörvény fordulópontot jelent az amerikai agrárpolitika történetében, amennyiben a farmerjövedelmek azóta elsısorban a költségvetésben elıirányzott támogatásoktól függnek, és nem a garantált áraktól vagy a termeléskorlátozási intézkedésektıl. Az 1973-as Farmtörvény tovább erısítette az 1965-ben megkezdett agrárpolitikai irányvonalat. A legfontosabb újdonság az volt, hogy a gabonafélék és a gyapot vonatkozásában bevezették az ún. célárat (target price) után, a veszteségfinanszírozás mértékét már a piaci ár és a célár különbsége határozta meg: magas árak esetén kisebb, alacsonyabb árak esetén nagyobb közvetlen támogatást kaptak a gazdák (lásd 2. Ábra) [Forrás: USDA Budget ]. 2.Ábra 2. Ábra Az között érvényben lévı, a mindenkori ún. programnövényekre vonatkozó amerikai közvetlen jövedelem-támogatás sémája (Forrás: Somai Miklós: Széllel szemben? avagy az Európai Unió esélyei a millenniumi WTO-fordulón, az amerikai agrárpolitika és az USA érdekérvényesítési erejének ismeretében [Eredeti ábra: Coulomb 1991])

4 4 A támogatási mechanizmus dióhéjban a következıképpen mőködött: - az értékesítési idıszak elején, az állami intervenciós intézmény (CCC = Commodity Credit Corporation, az USDA termékkölcsön, ár- illetve jövedelem-támogatási, valamint földpihentetési és exporttámogatási programjainak kifizetı-ügynöksége), a terményük fejében, kedvezményes kamatozású, ún. nem visszakövetelhetı kölcsönt (loan) nyújtott a programban részt vevı (azaz a területük meghatározott részét ugaron hagyó) termelıknek, azzal a céllal, hogy azok ne kényszerüljenek rögtön az aratás után a termést nyomott áron eladni; a kölcsön zálogát képezı terményt lepecsételt silókban raktározták; - a termelı, a kölcsön 9 hónapos futamideje alatt bármikor eladhatta az áruját, feltéve, hogy a piaci ár az ún. release price és a call price közé esett 4. A befolyó pénzbıl visszafizethette a kölcsön terheit (tıke + kamat), valamint a közraktározás költségeit. Ha ezt nem tette - mert a piaci árak túlságosan alacsonyak maradtak úgy a CCC vált a termény tulajdonosává, a termelınek pedig nem kellett visszafizetnie a kölcsönt (ezért nem visszakövetelhetı a loan); - végül, a termelı közvetlen támogatásként megkapta a célár és a piaci átlagár, illetve - a loan alatti piaci átlagár esetén - a célár és a piacosítási kölcsön szintjének megfelelı, gyakorlatilag minimálárként funkcionáló loan rate különbségét (deficiency payment). A rövid távú készletszabályozás loan rate-re épülı rendszerét 1977-tıl kiegészítették az ún. FOR 5 -programmal. Ennek keretében, bizonyos, a normálisnál magasabb loan rate-tel mőködı kölcsön - valamint a kölcsön kamatainak esetleges elengedése fejében [Coulomb 1991] -, a termelık vállalták, hogy legalább 3 évig nem értékesítik a terményüket, hacsak a piaci ár el nem ér egy, a normálisnál magasabban megállapított release price-t. [Westcott-Hoffman 1999] 2. Válságtól válságig, avagy a paradigmaváltás válsága? 2.1. Az elsı válság A nagy világgazdasági válság hatására kialakított klasszikus amerikai agrárpolitika leáldozására a terepet mily paradoxon (!) éppen az az 1970-es évtized készítette elı, melyet a mezıgazdasági kereskedelem soha nem látott megélénkülése, a világpiaci árak és az amerikai export megsokszorozódása fémjelzett. Az 1960-as évek szigorú kínálatszabályozása melynek eredményeképpen, folyamatosan mintegy millió acre (20-24 millió hektár) szántó maradt bevetetlen, valamint az USAnak egyes mezıgazdasági alaptermékek világexportjából való, akkoriban még igen magas búzából kb , takarmánygabonából 40-60, szójából pedig százalékos részesedése már önmagában elırevetítette a világpiaci áremelkedés lehetıségét. Az 1970-es évtized elejétıl kezdıdıen, a Szovjetunió masszív gabonavásárlásai és az olajtermelı országok javuló likviditása jelentısen megnövelte a mezıgazdasági cikkek világpiaci keresletét. Az árak magasba szöktek, az amerikai áruk exportját pedig a történelmi mélypontra süllyedı dollárárfolyam is elısegítette. Erre az idıre már letőnıben volt azon legendás nevek 6 által fémjelzett agrárpolitika, melynek hármas törvénye: - mindig megfelelı állami intervenciós készlettel kell rendelkezni; 4 A CCC csak akkor engedélyezhette az áru eladását, ha a piaci ár elért egy bizonyos szintet (release price). Ellenben, ha a piaci ár az ún. call price szintje fölé került, a CCC köteles volt fölszólítani a tulajdonost a termény értékesítésére. [Megjegyzés: ezek az árszintek az 1996-os farmtörvény óta megszőntek.] 5 Farmer Owned Researve Program = kb. termelıi tulajdonú készletek programja. 6 Tama Jim Wilson és a Wallace-ek: Henry C. és Henry A. Wallace, akik összesen 27 éven keresztül álltak az USDA élén, 6 különbözı elnök szolgálatában. [Forrás: RAY 2004]

5 5 - a mezıgazdasági túltermelés veszélye folyamatosan fennáll; - s a növénytermesztés képtelen az automatikus önkorrekcióra áresés esetén. 7 A kormány felhagyott a wallace-i ever-normal-granary-policy-val, a CCC raktárait kisöpörték, s a gazdákat a növénytermelés fokozására biztatták. A kettı-négyszeresére növekvı agrárárak mellett a legfıbb probléma az volt, hogyan lehet kielégíteni a végtelennek tőnı világpiaci keresletet. Az árutermelı farmerek már nem is csupán sövénytıl sövényig termeltek, de a sövényeket is kihúzkodták, hogy azok helyét is bevethessék. Újabb és újabb parcellákat és munkagépeket vásároltak, hogy ki tudják elégíteni a növekvı igényeket. Eközben súlyosan eladósodtak. Minthogy a földárak is meredeken emelkedtek, a vásárolt birtokok megfelelı hitelfedezetet jelentettek a bankok számára. Az 1970-es években véglegesen befellegzett a diverzifikált mezıgazdaságnak. Ahol korábban 4 termék/5 éves (pl. kukorica-szója-kukorica-zab-széna) vetésforgót alkalmaztak, és különféle állatokat (jellemzıen: marhát, sertést, baromfit) neveltek, ott most 2 termék/2 éves (pl. szója/kukorica) vetésforgóra, vagy éppen teljes monokultúrára tértek át (pl. kukoricakukorica), és az állattartást vagy teljesen felszámolták, vagy a nagy integrált állattartó telepek egyszerő beszállítóivá váltak. Ezt a magas fokú specializációt egyrészt a technológiai fejlıdés 8, másrészt az agrárpolitikai irányváltás tette lehetıvé. A hetvenes évek kivételes külpiaci lehetıségeit az USA maximálisan kihasználta. Gyakorlatilag megszőnt a kötelezı ugaroltatás: a programnövények vetésterületét szinte teljes egészében mővelésben tartották. Az évtized egészében, az amerikai agrárexport folyó áron a hatszorosára (közel 44 milliárd dollárra) nıtt [Forrás: Debar 1992]. Az új piaci helyzetre azonban nem csak az amerikai farmerek reagáltak. A magas árak és (fıként az állati takarmányozás terén) az USA-tól való függıség mértéke felébresztette a világpiac többi szereplıjének termelıit is ban a szójavilágpiacon fıként a csökkenı afrikai földimogyoró-terméssel, valamint a szokásosnál nagyobb szovjet importigénnyel összefüggésben, de részben a spekuláció miatt is olyan mértékő túlkereslet alakult ki, hogy az amerikai kormány válaszút elé került: vagy leállítja az exportot, vagy áruhiány alakul ki a belsı piacán. Az amerikai szójaexport-embargó ráébresztette a fejlett országokat, hogy az olcsó húselıállítás tekintetében egyoldalú, és igen erıs függésbe kerültek az USAtól. Japán vezetésével ekkoriban sikerült rávenniük Brazíliát (és részben Argentínát is) a szójatermelés felfuttatására. 9 [Forrás: Oeschlager-Demarest 2005, Ray 2004] Az agrárvilágpiac nagy exportırei és importırei az elıbbiek a magas árak kínálta lehetıségek kihasználása, az utóbbiak pedig az importszámlájuk csökkenése érdekében egyszerre fogtak komoly, a mezıgazdasági termelés növekedését elısegítı programokba: az 7 Tudniillik sem a kínálat nem tud kellı mértékben és sebességgel csökkenni, sem a kereslet nem képes kellı mértékben és a szükséges gyorsasággal megélénkülni. 8 Korábban, a korszerő növényvédıszerek és vetımagvak megjelenése elıtt, képtelenség lett volna monokultúrát folytatni, mert a gyökérférgek már a második évben szétrágták volna a termést. 9 A szója igen sokoldalúan hasznosítható növény. Elıször is, gyökereiben megköti a levegı nitrogénjét, s így javítja a talaj termıképességét. Másodszor, az olaj kisajtolása után visszamaradó, proteinben gazdag pogácsa a korszerő nagyüzemi állati takarmányozás nélkülözhetetlen alapanyaga. Harmadszor, a legfontosabb és legolcsóbb forrása az igen sokoldalúan használható lecitinnek. A lecitinnek köszönhetı a csokoládé simasága, a cukor kristályosodásának meggátlása, a margarin 20 százalékos víztartalma. A sütıipari termékeknél lehetıvé teszi a nagyobb víztartalmat, amitıl azok olcsóbbak és (tárolás után is) ropogósabbak lesznek. A szója illúziót kelt, amennyiben majdnem minden más anyagot képes utánozni, kidomborítva azok sajátos tulajdonságait, miközben önmaga láthatatlan marad. A modern ipari technológiák korában szójával szinte minden élelmiszert helyettesíteni lehet. A szója ma már kikerülhetetlen alapanyag az orvostudományban, a kozmetikai iparban és a festékgyártásban is. [Forrás: Oeschlager-Demarest 2005]

6 6 agrárkutatás és a vidéki infrastruktúra fejlesztésébe, az agrárhitelek és egyéb inputok, valamint az agrárkivitel fokozott állami támogatásába stb. A programoknak köszönhetıen felfutó beruházások az 1970-es évek végére, az 1980-as évek elejére kezdték meghozni a gyümölcsüket, azaz a világpiaci kínálat erısen megnıtt. Körülbelül ugyanekkorra viszont a szovjet megrendelések visszaestek, ráadásul a fejlıdı országoknak nyújtott nyugati hitelek is ekkor kezdtek esedékessé válni. A két tendencia idıbeli egybeesése következtében nem csupán a világpiaci kereslet esett jóval a korábbi szint alá, de az amerikai export világpiaci részesedése is csökkent. Annak a világpiaci keresletnövekménynek, melyet az 1970-es években az USA az ugarföldek újbóli termelésbe vonásával, valamint a szőzföldek feltörésével igyekezett kielégíteni, egy jelentıs része most a feltörekvı, olcsón termelı, ún. lojális, azaz exportszubvenciót csak korlátozottan alkalmazó exportırök (Cairns-i csoport 10 ), és a masszív támogatásokkal operáló Európai Unió kezébe került. Az Egyesült Államokban azonban, a mezıgazdaság képviselıi (kormányzat, szakértık, farmszervezetek, terméktanácsok), ahelyett hogy az 1970-es évek erıltetett ütemő exportnövekedését tekintették volna abnormálisnak, úgy vélték, az export hanyatlása agrárpolitikai eszközökkel megállítható. Az USA világpiaci részesedésének visszaszerzése érdekében a garantált minimumárakat (loan rate) drasztikusan csökkenték, miközben a célárat még növelték is. [Lásd 3.Ábra] Minthogy a belsı piaci árak nagyjából követték a minimumárak trendjét, a különbözetfizetési rendszer [deficiency payment system, v.ö. 2.Ábra] támogatási igénye a többszörösére nıtt. 3. Ábra dollár/tonna Búzaárak az USA-ban ( ) évek Célár Piaci ár Loan rate Forrás: Jacquet 1993 A árcsökkentésre alapozott agrárpolitika elméleti alapja a következı volt: minthogy a világpiaci exportkereslet árrugalmassága nagy, a keresett mennyiség nagyobb arányban fog nıni, mint ahogy az exportra kerülı termékek ára csökken. Ily módon az exportból származó jövedelem nı. Csakhogy a kivitelre kerülı amerikai agrártermékek (szója, kukorica stb.) iránti belsı kereslet árrugalmassága hagyományosan kicsi, vagyis az exportnak robbanásszerően kellett volna növekednie ahhoz, hogy ellensúlyozza a belpiaci jövedelemcsökkenést. 10 A nettó exportálók eme csoportosulásában három fejlett ország (Kanada, Ausztrália, Új-Zéland) mellett egy sor latin-amerikai és távol-keleti fejlıdı országot találunk. Az Uruguay-i Forduló idején Magyarország is tag volt, késıbb azonban a tagság nem volt összeegyeztethetı az EU-ba való belépési szándékunkkal.

7 7 A valóság azonban rácáfolt az elméletre: között az amerikai mezıgazdasági export 40 százalékkal esett vissza, a termelıi árak összeomlottak, a termelıi jövedelmek és a földárak a padlóra kerültek. Az állami silók roskadoztak az eladhatatlan terméstıl 11. Bebizonyosodott, hogy az export már nem képes az amerikai agártermelést dinamizálni után ezt a szerepet sokkal inkább az állandó bevándorlás miatt folyamatosan növekvı belsı piaci kereslet vette át. [Lásd 4.Ábra] 4.Ábra 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 Az USA népességének, mezıgazdasági termékek iránti belsı keresletének, valamint a 8 legfontosabb agrártermékre vonatkozó exportjának alakulása között (1979=100) USA-népesség USA hazai kereslet USA-agrárexport Forrás: Ray 2004 Az 1980-as évek közepén a kötelezı ugar már millió hektárt érintett, ami a programban résztvevı farmerek bázisterületének százaléka volt közötti öt évben a CCC kiadásai megötszörözıdtek (5,8-ról 30,8 milliárd dollárra nıttek). Az Egyesült Államok mezıgazdasága az 1930-as évek óta nem látott válságba zuhant Paradigmaváltás Az egekbe emelkedı költségvetési támogatási igények hatására föllángoltak a viták a folytatandó agrárpolitika körül ben a következı két alternatíva került napirendre: - vagy még magasabb garantált árakat alkalmaznak, és szigorú kínálatkorlátozással, valamint masszív exportszubvenciókkal próbálják meg elejét venni a túltermelésnek; - vagy felhagynak a kínálatkorlátozással és egy átmeneti idıszak folyamán - viszonylag jelentıs közvetlen támogatást nyújtanak a termelıknek [Sumner--Jung-Sup 2000]. A Reagan-adminisztrációnak a költségvetési hiány lefaragására vonatkozó tervei egyértelmően a liberális megoldás híveinek kedveztek re, az éves felhasználásnak búzából 44, kukoricából pedig 26 százaléka halmozódott fel az állami raktárakban [Westcott-Hoffman 1999]

8 8 A fejlett országokban (az USA-ban éppúgy, mint az EU-ban), a második világháború után évtizedekig masszívan a hatalom közelében tartották magukat azok a szakértık, akik szerint a mezıgazdaságot mind a hazai gazdaság más szereplıivel szemben az erıforrásokért folytatott versenyben, mind pedig a tengerentúli szállítókkal szemben a piacokért folytatott harcban az államnak kell megvédenie. Ebben a felfogásban a kormány dolga volt meghatározni a kvótákat, megtámogatni a termelıi árakat, felvásárolni a többleteket, védeni a belsı piacot az importtól, szubvencionálni az exportot stb. Az állam szerepét az idıjárás és a járványok, a beszállítói és a felvásárlói oldal oligopolisztikus jellege, valamint a szektornak a krónikus túltermelésre való hajlama igazolta. Az 1980-as évek közepére azonban, az addig alkalmazott agrárpolitikák elszabaduló költségigénye, a folyamatban lévı belsı gazdaságpolitikai reformok logikája, valamint az a mind erısebb törekvés, hogy a mezıgazdasági termékeket is bevonják a GATT-tárgyalások égisze alá, együttesen aláásták a fenti paradigmát. Az 1980-as évekre az USA-ban az a nézet vált általánossá, hogy a mezıgazdaságnak meg kell tudni állnia a saját lábán. A szakértık egy része egyenesen úgy vélte, az agrárszektor sem különbözik alapvetıen a nemzetgazdaság más részeitıl, az is csak olyan törvények alapján mőködik, mint bármely más iparág. 12 A termelıi jövedelmek zömének a versenypiacon kell generálódnia. Az új paradigma szerint a kormányzatnak kettıs feladata van: egyrészt egyenlı elbánást biztosítani a versenyképes kereskedelmi farmoknak, másrészt egy (alacsonyan szinten meghúzott) biztonsági hálót kell kifeszítenie azon termelık számára, akik nem képesek a versenypiac követelményeinek megfelelni. 13 A kínálatkorlátozás nem csupán szükségtelen, de egyenesen káros, hiszen miért kellene visszafogni egy versenyképes szektort, és átengedni a piacot másoknak? Az agrárpolitikai eszköztárban a termeléstıl teljesen leválasztott (decoupled) közvetlen kifizetések enyhítik az átmeneti idıszak terheit. Az állami támogatások súlypontja az ártámogatástól fokozatosan a kockázatmenedzselés (termés- és jövedelembiztosítás szubvencionálása) és az alacsony biztonsági háló fönntartása felé tolódik el. 14 [Moyer-Josling 2002] A változásokra mégsem kerülhetett azonnal és maradéktalanul sor. A hagyományos rendszer fenntartásában érdekelt agrárlobby még erıs befolyással bírt kormányzati körökben. Az ös és 1990-es agrártörvények ezért még nem jelenthettek teljes áttörést, vagyis az új a kompetitív mezıgazdaság elméletén alapuló piaci paradigma teljes sikerét; inkább a két elmélet egyfajta kombinációjának tekinthetık, amennyiben a kínálatkorlátozást és az export szubvencionálását jelentıs közvetlen kifizetésekkel párosították. Ugyanakkor, miközben fennmaradt az árgarancia-ugaroltatás-veszteségfinanszírozás tradicionális hármasa, a fokozatosan csökkenı minimumárak, a rugalmasabb vetésszerkezeti elıírások, és a külpiaci lehetıségek hangsúlyozott támogatása már közelebb vitték a termelıket a piachoz [Effland 2000]. Az 1985 utáni két farmtörvény az 1985-ös FSA (Food Security Act) és az 1990-es FACTA (Food, Agricultural, Conservation and Trade Act) megalkotóit két fı cél vezette: 12 Tegyük hozzá, az agrárválság körülményei között maguk a gazdák is egyre kevésbé hittek abban, hogy a globalizálódó világban, a magas belsı árak és a kínálatkorlátozás megfelelı eszköz lenne a farmjövedelmek szinten tartására. 13 Ezen logika szerint, a versenyképtelen farmerek elıbb-utóbb elhagyják a szektort. 14 Paradigmaváltásra ha nem is az amerikainak megfelelı értelemben, de az Európai Unióban is sor került. Minthogy az 1980-as évek közepére a strukturális túltermelés már Európában is elavulttá tette a védelemre szoruló mezıgazdaságról szóló felfogást, a termelık támogatására (megmentésére) új indokot kellett találni. A multifunkcionális mezıgazdaság paradigmája szerint, a gazdákat nem csak, és nem is elsısorban a mezıgazdasági alapanyag-termelés végett kell szubvencionálni, hanem azért a közszolgáltatásért, amit a vidéki területek mővelésben tartásával, a tájképek megırzésével, a falvak és kisvárosok stabil társadalmi infrastruktúrájának építésével nyújtanak. A támogatást vagy maguk a közszolgáltatások, vagy az azok nyújtása miatt elszenvedett piacvesztés indokolja.

9 9 1.) a szektor nemzetközi versenyképességének erısítése, az amerikai termékek világpiaci jelenlétének növelése, az 1980-as évek elején elvesztett piacok visszaszerzése; 2.) a túltermelés és a termelıi támogatások mérséklése, a piaci orientáció erısítése. 15 Az elsı cél érdekében tett intézkedések között megemlíthetık az 1985-ben útjára indított közvetlen exporttámogatási programok az elsısorban a gabonafölöslegek levezetésére szolgáló EEP 16, és a tejtermékek külpiaci pozícióit erısítı DEIP 17 ), bár ezek sohasem játszottak igazán nagy szerepet az USA exportfejlesztési politikájában. 18 Jóval nagyobb hatása volt azonban a garantált árak (loan rate) további csökkentésének, valamint a marketing loan bevezetésének, illetve a legfıbb szántóföldi kultúrákra kezdetben rizsre és gyapotra, majd 1990/91-ben az olajos magvakra, 1992/93-ban pedig a búzára és a takarmánygabonára történı fokozatos kiterjesztésének. A marketing loan dióhéjban a következıképpen mőködött: Ez egy olyan, ún. piacosítási kölcsön, amely loan rate alatti piaci áralakulás esetén kisebb összeggel is törleszthetı, mint a leszerzıdött összeg. A termelı alacsony piaci árak esetén sem jár rosszabbul, mintha a kölcsön-visszafizetés helyett a termését a CCC-nek engedné át; vagyis késztetést érez arra, hogy maga értékesítse azt. 19 Ezáltal csökken az állami készletek költséges felhalmozódásának a veszélye. A marketing loan rate (vagyis az elıleg) és a visszafizetett összeg közötti különbséget (marketing loan gain = MLG) a farmer, mint a programból eredı nyereségét megtartja. Az adminisztrációs költségek csökkentése érdekében, a termelı akkor is hozzájuthat az elıleg és a hivatalos piaci átlagár különbségéhez, ha nem vesz fel piacosítási kölcsönt. Ekkor neve: loan deficiency payment (= LDP) (lásd 5. ábra). 5.Ábra A marketing loan mőködése Forrás: ERS: Marketing Assistance Loan and LDP Programs, in: Basic Mechanisms of Programs 15 Szintén fontos, bár témánk szempontjából kevésbé releváns cél volt a természeti erıforrások védelme. A CRP (Conservation Reserve Program) keretében, a mővelésbıl évre kivont földekre a CCC egyfelıl járadékot fizet a gazdáknak, másfelıl részt vállal a megfelelı talajtakaró létrehozásának a költségeibıl. [2002b] 16 Export Enhancement Program = Exportfejlesztési Program 17 Dairy Export Incentive Program = Tejtermékek Exportját Ösztönzı Program 18 Az igazán hatásos eszközök ezen a téren: a (0-3 évre szóló) exporthitel-garancia program (GSM-102) és az élelmiszersegély. A burkolt exporttámogatás eme formái, az 1990-es évek végére, az USA agrárexporttámogatással kapcsolatos költségeinek 90 százalékára rúgtak. [Részleteiben lásd: Somai 2002b] 19 Innen a marketing loan, azaz értékesítési kölcsön elnevezés.

10 10 A marketing loan legalábbis az EU és a többi nagy agrárexportáló ország szemében rendkívül hatásos agrárpolitikai fegyver, hiszen ebben a rendszerben a termelık a loan rate alatti piaci áralakulás ellenére sem mondanak le a piaci értékesítés lehetıségérıl. Akár össze is omolhatnak az USA belsı piacán az árak, a termelık akkor is piacra viszik a termésüket, hiszen a piaci ár és a célár között különbségre garanciát vállalt a kormány. Az alacsony termelıi árak természetesen nem a farmerek érdekeit szolgálták, s ezzel azt is elárultuk, hogyan változtak meg a szektorhoz kapcsolódó különbözı gazdasági szereplık közötti erıviszonyok. Az új nyertesek: a feldolgozóipar, az (iparszerően mőködı) integrált állattenyésztı szervezetek és a kereskedık. A második cél érdekében hozott intézkedések közül figyelmet érdemel, hogy: - a kötelezı ugar mértékét a készletek/felhasználás (K/F) hányados függvényében állapították meg (ARP = acreage reduction program); - csökkentették a bázisterület szubvencionálható hányadát (triple base), ugyanakkor rugalmasabbá tették (lazították) a bázisterület hasznosítására vonatkozó elıírásokat (opcionális rugalmasság) [lásd 6.Ábra]; - csökkentették az egy termelınek kifizethetı közvetlen támogatás maximumát; - a támogatásokat egyre jobban elválasztották a konkrét termeléstıl: - a közvetlen támogatások alapját képezı termésátlagoknak az évi szinten, majd a célárat az 1990-es szinten befagyasztották; - a gabona valamint a rizs és a gyapot esetében, a bázisterület jelentıs hányadára akkor is kifizették a közvetlen támogatást, ha az bevetetlen maradt - bizonyos termelési szint fölött bevonták a tejtermelı gazdákat az állami fölvásárlás finanszírozásába, és a legtöbb szektorban (állami-termelıi) közös felelısségi rendszert léptettek életbe. Az 1985-ös és 1990-es agrártörvények említett intézkedései végsı soron sikeresnek tekinthetık, amennyiben jelentısen csökkentek az állami készletek, a CCC kiadásai, valamint a farmok adósságállománya. Növekedésnek indult az amerikai agrárexport is, bár az 1970-es évek végére jellemzı világpiaci részesedést nem sikerült visszaszerezni. A fenti eredmények mögött azonban részben jelentıs kínálatkorlátozás (évi millió hektár termékprogram szerinti, valamint millió hosszú távú ugar), részben egyéb tényezık (a dollár gyengülése, világgazdasági fellendülés, valamint az 1988-as aszály) húzódtak meg A második válság A kompetitív mezıgazdaság paradigmáján alapuló agrárpolitika az 1985-ös agrártörvénnyel indult, és furcsa mód azzal az (1996-os) agrártörvénnyel érte el fénykorát, amely egyben a válságát is siettette. Abban, hogy a Fair Act 20 talán a kelleténél is ambiciózusabbra sikerült s ezáltal kezdettıl fogva magában hordozta nem sokkal késıbb bekövetkezı bukásának csíráját több tényezı együttes hatására volt szükség. Elıször is, az 1994-es kongresszusi választásokon 40 év után elıször került ismét republikánus többség a parlament mindkét házába. Ez a helyzet a republikánus hagyományok alapján elıre vetítette, hogy a Kongresszus különös hangsúlyt fektet majd a 20 Federal Agricultural Improvement and Reform Act, az USA re szóló farmtörvénye.

11 11 költségvetési fegyelem erısítésére, az adócsökkentésre, és általában a tagállami szintnek a szövetségi szint kárára történı erısítésére. Számítani lehetett rá, hogy minden szövetségi program beleértve az agrárpolitikát is szigorú kontroll alá kerül. Másodszor, mind a költségvetési deficit (>200 Md. $), mind pedig a kereskedelmi hiány (>80 Md. $) rekordértékeket produkált, s az agrárpolitikától mindkét balansz tekintetében pozitív hatást reméltek: vagyis egyrészt hogy kevesebbe kerüljön, másrészt hogy az ázsiai gazdasági boom-ot kihasználva a korábbinál nagyobb exporttöbbletet érjen el. Az amerikai kiviteli expanzió esélyeit növelte, hogy 1994 januárjában sikerült lezárni a GATT nyolc éve húzódó Uruguay-i Fordulóját, melyben az aláíró felek a kereskedelem útjában álló akadályok az importvámok, valamint az USA által kevéssé, az EU által azonban annál szélesebb körően alkalmazott közvetlen exportszubvenciók jelentıs arányú (mintegy 36 százalékos) lebontásáról döntöttek. 21 Harmadszor, bár a farmerek alapvetıen elégedettek voltak a FACTA által bevezetett triple base és az opcionális rugalmasság intézményeivel, mert számukra a piaci lehetıségek jobb kihasználását tették lehetıvé, ugyanakkor el voltak keseredve amiatt, hogy szántóföldjük egyre kisebb hányada volt jogosult közvetlen támogatásra. Elsısorban az ARP-program aggasztotta ıket, mert úgy érezték, hogy ha a kormány valóban piacorientált agrárpolitikát akar folytatni, hagynia kellene ıket akár az egész földterületüket kihasználni. Ez irányú elégedetlenségüket fokozta, hogy a Közép-Nyugat nagy részét érintı 1993-as áradások miatt 1995-ben relatív áruhiány, és igen magas terményárak jellemezték a piacokat. [Moyer-Josling 2002] A fenti elızmények, illetve körülmények hatása alatt Bill Clinton, amerikai elnök, április 4-én azzal a kettıs céllal írta alá a FAIR Act-et, hogy az egyrészt elısegítse a költségvetési és a kereskedelmi deficit csökkenését, másrészt szabad kezet adjon a termelıknek a piaci lehetıségek jobb kihasználására Nem hallgatható el, hogy URAA (Uruguay Round Agricultural Agreement), azaz a GATT-forduló agrármegállapodásának aláírására két igen jelentıs esemény után kerülhetett csak sor: - egyrészt, az EU 1992-ben amerikai minta szerint alakította át az agrárpolitikáját, melyben a hangsúly a fogyasztók által a mesterségesen magasan tartott árakban megfizetett szubvenciókról fokozatosan a termelık költségvetési (adófizetık pénzébıl történı) közvetlen támogatására helyezıdött át; - másrészt, az EU és az USA 1992/93-során megegyezett a GATT-agrárfejezet lezárásának mikéntjérıl, mely egyezséget azután gyakorlatilag az erı pozíciójából tárgyalva elfogadtatták a világ fennmaradó részével. A nagy átverés abban állt, hogy a két legfıbb agrárexportır az általa alkalmazott belsı támogatások zömét (a KAP közvetlen támogatásait, illetve az amerikai deficitfinanszírozást) egyszerően kivonta a csökkentési kötelezettség alól. Ehhez nem volt szükségük egyébre, minthogy a GATT addigi, a közlekedési lámpák színei szerinti dobozokból (piros = tilos, sárga = leépítendı, mert meghamisítja a versenyt, zöld = szabadon adható) álló rendszerét megváltoztatva, létrehozzanak egy, a kínálat egyidejő korlátozása mellett nyújtott támogatásokat tartalmazó ún. kék dobozt: az ide tartozó támogatásokat azután, bár beleszámították a leépítendı támogatásokat összegzı nemzeti bázisokba, de nem számították bele a genfi GATT/WTO-titkárságnak lejelentendı támogatások közé. Minthogy az Uruguay-i Forduló idején az EU-n és az USA-n kívül alig egy-két ország rendelkezett ilyen jellegő támogatásokkal, ezek, a világ nagy részétıl eltérıen, az URAA implementációs idıszakában akár növelhették (mint ahogy az EU és az USA növelte) is a sárga-dobozos támogatásaikat (!). [részleteiben lásd: Somai 2003] 22 A harmadik nyilvánosan soha ki nem mondott cél az EU 1992-es KAP-reformjának megtorpedózása volt, amennyiben a Fair Acr már nem tartalmazott kék dobozos támogatásokat, s az ez utóbbira építı európai agrárpolitika kényelmes támadási felületet biztosított a következı WTO-fordulón. Más kérdés, hogy mint majd látni fogjuk a valóság hamarosan keresztül húzta az amerikai terveket: bár Washington a Doha-forduló kezdetén még a kék doboz megszüntetése mellett kardoskodott, 2004-tıl kezdıdıen érdekeltté vált annak hosszabb távon történı fenntartásában.

12 12 Az új farmtörvény legfontosabb újításai a szántóföldi növények (búza, takarmánygabona, gyapot, rizs) termelésének feltételeit érintik. A Fair Act lényegében a teljes dereguláció útjára lépett amennyiben egyszerre számolta föl a rövid távú kínálatszabályozást, illetve tette hatástalanná az ártámogatási rendszert. Az ARP-programok (a kötelezı ugar) fölszámolása azzal járt, hogy a termelık szinte teljesen szabad kezet kaptak a vetésszerkezetük kialakításában elıtt, az árutermelı farmok jelentıs hányada részt vett az ún. termény-programokban, melyeket a fıbb kultúrákra hoztak létre. A részvétel bizonyos kötelezettségekkel járt ( program-növény termelése, a föld meghatározott hányadának ugaroltatása stb.), amelyek teljesítése fejében a farmerek jövedelem-garanciát élveztek. Az új rendszerben a kötelezettségek zöme megszőnt: nincs kötelezı ugar, szinte bármit lehet termelni. [lásd 6. Ábra] 6. Ábra A FAIR Act és a korábbi idıszak agrárszabályozásának összevetése Forrás: SANTINI, Gabriel: Loi agricole américaine; Principales dispositions; Analyse et commentaires APCA, 14 mai 1996 A célár és vele együtt az ún. veszteségfinanszírozás (deficiency payment) megszüntetésével, az új rendszer már nem garantálta a gazdáknak az egy tonnányi árura esı bevételt. A piaci átlagár alakulásától függı, változó mértékő deficitfinanszírozás helyébe fix összegő, de évrılévre csökkenı mértékő ún. PFC-támogatás léptett. 23 Ez a támogatás mely a bázisterület 85 százalékára járt történelmi referenciaértékeken (földterület, termésátlag) alapult, és szinte teljesen független volt a konkrét termeléstıl (áraktól, terméktıl, még a termelés tényétıl is, azaz ugarra is járt). Az egyetlen megkötés az volt, hogy a támogatott területen nem lehetett zöldséggyümölcsöt termeszteni (kivéve persze a hagyományos termıterületeket). Ezek alapján 23 A korábbi terményprogramokban résztvevı gazdák az USDA-val 7 évre ( ) szóló ún. "termelési rugalmassági szerzıdést" (Production Flexibility Contract) kötöttek, s a hét év során tendenciájában (fıként 2000 után erısen) csökkenı mértékő közvetlen támogatásban részesültek.

13 13 Washington a PFC-támogatásokat a zöld dobozba tartozóként jelentette le a genfi WTOtitkárságon. 24 A FAIR Act 1996-os bevezetésekor az agrártermékek világpiaci (és USA belsı piaci) árai emelkedıben voltak, s az új farmtörvény elsı két évében (1996-ban és 1997-ben) nem is kerültek a loan rate szintje alá; azaz az USDA-nak egyetlen cent marketing loan szerinti támogatást (MLG-t vagy LDP-t) sem kellett kifizetnie a farmereknek tól azonban a helyzet gyökeresen megváltozott. Az ártendencia negatív irányt vett, de ez, a várakozásokkal ellentétben, nem vezetett sem a termelési volumen csökkenéséhez, sem az export felfutásához. A termelési kedv nem lanyhult, sıt még kissé növekedett is, ami további áreséshez vezetett. A rendkívül ambiciózus 1996-os farmtörvény által meghatározott amerikai agrárpolitika a kedvezı piaci áralakulás idıszakában még mőködött, a termelıi árak nagy arányú (egyes esetekben százalékot is elérı) csökkenése nyomán azonban összeomlott. Az élet bebizonyította, hogy a mezıgazdaság bizonyos körülmények között nem úgy reagál, mint a gazdaság egyéb szektorai. Máshol egy tartós árcsökkenés nyomán bizonyára sokan hagynák el a szektort, s próbálnának szerencsét egy másikban. A farmereknek azonban nincs más választásuk, mint a lehetı legjobban kihasználni a rendelkezésre álló földterületet. Máshol egy árcsökkenés hatására nıne a fogyasztás, de az élelmiszerpiac rugalmatlan: senki sem fog több kenyeret enni, csak azért, mert olcsóbb. Ami pedig az exportpiacokat illeti, nos ezek viszonylag korlátozott volument képesek elnyelni, hiszen minden ország bizonyos fokú önellátásra törekszik a stratégiai fontosságú élelmiszerekbıl. [Desrosiers 2004] Az agrárárak esésébıl származó jövedelemvesztést a FAIR Act zöld dobozos támogatásai (PFC-kifizetések), valamint automatizmusai (marketing loan) már nem tudták kellıképpen pótolni, ezért a Kongresszus 1998 után gyakorlatilag minden évben soron kívül megszavazott gyorssegélyekkel sietett a gazdák megmentésére. Az amerikai termelık az 1998/99-es mezıgazdasági évtıl kezdıdıen már négyféle címen kaptak igen jelentıs közvetlen támogatást: - PFC-kifizetést, mert ún. "termelési rugalmassági szerzıdést" kötöttek az USDA-val; - Marketing loan-nal kapcsolatos támogatásokat (MLG-t vagy LDP-t) mert az árak a garantált minimálár (loan rate) alá estek; - Gyorssegélyt elemi csapások ellen; - Gyorssegélyt, ún. MLAP-ot (marketing loss assistance payment) a piaci pozíciók romlásának, és a jövedelmek visszaesésének a kompenzálására. 25 [Lásd 7.Ábra] 24 Megjegyzendı, hogy a Fair Act a költségvetési fegyelem jegyében dollárban, a korábbinál mintegy dollárral alacsonyabb összegben maximálta az egy farmernek kifizethetı közvetlen támogatások összegét. Ebbıl $ jutott a PFC-, $ pedig a marketing loan jellegő kifizetésekre, mely összegek a három egység szabálya miatt duplázódnak. [Egy termelı nem csupán a saját földjéért kaphat támogatást, hanem még maximum két másik farmért is, amennyiben azok gazdálkodásában tıkével vagy munkaerejével részt vesz; igaz, csak fele annyit, mint amennyit a sajátjáért kap.] 25 A PFC toldalékaként kifizetett MLAP-ot Washington ún. nem termékspecifikus támogatásként kezelte, s az ennek megfelelı de minimis alatt jelentette a genfi WTO-titkárságnak. Így tudta elkerülni, hogy az URAA szerint leépítendı (sárga dobozos) támogatásaira vonatkozó planfont (AMS-t, = total aggregate measurement of support) ne lépje túl. [Az ún. de minimis elv alapján az AMS-be ugyanis nem kell beleszámolni: egyrészt azon termékspecifikus támogatásokat, amelyek az adott országban nem érik el az adott termék termelési értékének 5 százalékát; másrészt azon, konkrét termékhez nem köthetı támogatásokat, amelyek összege nem haladja meg az adott ország összes mezıgazdasági termelési értékének (GAP = Gross Agricultural Product) az 5 százalékát. [Forrás: Somai 2002a]

14 14 7.Ábra A FAIR Act közvetlen támogatásainak a mőködése között Forrás: saját szerkesztés az Agri US Analyse évi számai alapján Az egyéb címeken járó szubvenciókkal együtt, az amerikai farmereknek juttatott termékprogram-támogatások összege az 1997 és 2000 között több mint 5 és félszeresére (mintegy 30 milliárd dollárra) nıtt. [USDA Budget Summary ] Vagyis nemcsak hogy nem sikerült költségvetési pénzt spórolni a kompetitív mezıgazdaság paradigmájának gyakorlati alkalmazásával, de az amerikai agrárpolitika támogatási igénye ott tartott, ahol az 1980-as évek közepi válság alkalmával. [Lásd 1.Tábla] Összességében a Fair Act évi átlagos költsége 32,8 százalékkal volt magasabb az elızı, 1991/95-re vonatkozó FACTA-énál. 1. Tábla A CCC termékprogramokkal kapcsolatos nettó költségvetési kifizetéseinek a megoszlása az 1997 és 2001 közötti adózási években Millió $ 1985/ Termékprogramok, ebbıl: - Ártámogatás és marketing loan - PFC-kifizetés - LDP - MLAP - Segély elemi csapás esetén (emlékeztetıül) , ,544 1,804 3,058 2,632 3,342 5,057 6,419 >11,000 1,452 3,189 4,105 5,293 5,455 3, Összes termékprogram-támogatás: 30,8 a 5,253 14,633 29,778 21,746 a = 1990-es dollár (a többi adat folyó dollár). Forrás: USDA: USDA Budget Summary ( ) 3. Válságmenedzselés és gyapotpanel A Fair Act látványos bukása két fontos következménnyel járt: egyrészt, (egy évvel) elırehozták a következı farmtörvény tárgyalását, másrészt elkerülhetetlen visszarendezıdés indult a korábbi paradigma irányába.

15 FSRIA, avagy a támadási felület Mint említettük a Fair Act két igen lényeges változtatást hozott a korábban folytatott agrárpolitikához képest: megszüntette a kötelezı ugart, valamint a termelık számára tonnánkénti árgaranciát jelentı célárat. A George W. Bush kézjegye által május 13-án törvényerıre emelkedı, s a közötti idıszakra szóló új farmtörvény, a FSRIA (Farm Security and Rural Investment Act), bár egyik agrárpolitikai eszközt sem állította egy az egyben vissza, hatásában mégis a korábbi eszközök több-kevesebb pótlására hivatott új elemeket vitt a rendszerbe: - ugyan az ARP-programot (kötelezı ugar) nem újították fel, de az önkéntes ugar lehetıségét a különbözı agrár-környezetvédelmi programok gazdagításával, illetve költségvetésük 78 százalékos növelésével mégis arra biztatták a termelıket, hogy a lehetı legváltozatosabb ürüggyel (pl. vizes élıhelyek, vadállatok élıhelyeinek a megırzése stb.) hagyják bevetetlenül a földjeiket; 26 - másrészt, bár a célárat nem állították vissza, de mindenki számára világos volt, hogy szükség van egy olyan anticiklikus elemre, mely a termelıket a váratlan piaci árváltozás esetén megóvja a túlzott mértékő jövedelemesésétıl. 27 Ezért a gabona, a gyapot és az olajosmagvak tekintetében bevezették az ún. anticiklikus kifizetéseket (CCP = Countercyclical payment), melyek a piaci árak bizonyos szint alá esésekor automatikusan járnak, és az 1999 óta minden évben kiutalt rendkívüli támogatásokat (MLAP) voltak hivatva fölváltani. Az új farmtörvényben az amerikaiak a FAIR Act utolsó éveire jellemzı a rendkívül alacsony piaci árak miatt megemelt termelıi támogatottsági szintet bebetonozták, sıt tovább emelték. Gyakorlatilag intézményesítették az elızı farmtörvény idején ideiglenesen alkalmazott rendkívüli segélyeket, beépítve azokat az új szabályozásba. Egy sor kultúra vonatkozásában (2001/02-höz, azaz a Fair Act utolsó évéhez képest) megemelték az ár- és jövedelemtámogatás szintjét, az olajos magvakra kiterjesztették a közvetlen támogatásokat, végül pedig egy sor új terméket (gyapjú, mohair, méz, hüvelyes fehérjetakarmányok) bevontak a marketing loan rendszerébe. [CBO 2002] Az új agrártörvény: - kerüli a piaci áralakulásba való közvetlen beavatkozást. Hagyja, hogy az árszintek a kereslet és a kínálat változása alapján jöjjenek létre. Ezzel az a célja, hogy a viszonylag alacsonyan kialakuló árakon keresztül, - maximalizálja az exportot és a - malomipar illetve egyéb feldolgozóipar, valamint az állati takarmányozás révén megvalósuló - belsı felhasználást, - miközben az alacsony áralakulásért cserébe, a bizonyos feltételeknek megfelelı termelıket közvetlen támogatással kárpótolja. 26 A FSRIA 6 évére ( ) tervezett agrár-környezetvédelmi támogatások (3,2 Md. $) az összes agrárszubvenció 23,2 százalékára rúgnak, ami több mint duplája az elızı hatéves idıszakban, a Fair Act ( ) idején mért aránynak (11,1%). [Agri US Analyse 2002(82)] 27 Az USDA szerint az lenne az igazi megoldás, ha a termelık maguk tennének valamit a váratlan helyzetek túlélésére, s jövedelmük bizonyos részét ilyen célból megtakarítanák. Ezt a javaslatot azonban a politika éppúgy lesöpörte az asztalról, mint az USDA-nak azon ötletét, hogy a különbözı típusú, illetve gazdasági mérető (értsd: kereskedelmi-átmeneti-családi) gazdaságok vonatkozásában eltérı agrárpolitikai eszköztárat alkalmazzanak. [Agri US Analyse 2001(74), USDA Food and Agricultural Policy]

16 16 A FSRIA 3-féle közvetlen támogatást kínál a farmereknek: - árgaranciát (a marketing loan rate alatti árak esetén fizetendı MLG vagy LDP, valamint az intervenció képében), - jövedelem-támogatást (a PFC-kifizetéseket felváltó közvetlen kifizetések [DP = direct payment] képében), - és jövedelem-garanciát (anticiklikus kifizetések [CCP] révén, amennyiben az ún. effektív ár, azaz a DP-vel növelt 12 havi piaci átlagár nem éri el a rendszerbe visszacsempészett célár szintjét [lásd 8.Ábra]). Az elsı és a másik két támogatás között két lényegi különbség van: 1.) a második és harmadik támogatásfajtát csak azok a gazdák kaphatják meg, akik az USDAval a farmbill érvényességi ideje egészére (azaz a közötti évekre) szerzıdést kötnek. A szerzıdésben - az agrár-környezetvédelmi, valamint egynémely, a vetésszerkezetre vonatkozó elıírás 28 mellett - az van lefektetve, hogy a támogatás a földhöz kötıdik, vagyis a szubvencióhoz való jogot csak a birtokkal együtt lehet eladni. Ezenkívül, a gazda köteles a földet mezıgazdasági mővelésben tartani; 2.) míg az árgarancia-támogatások (MLG, LDP) a konkrét terméshez (a ténylegesen megtermelt mennyiséghez) kötıdnek, addig a jövedelem-támogatás, illetve -garancia a termelés történelmi referencia-szintjeihez (bázisterület, bázishozam) igazodik. Ez utóbbiakat a FSRIA részben aktualizálhatókká tette Ábra A FSRIA mőködése a búza esetén (2002/03-ra vonatkozó adatok) Forrás: saját szerkesztés az USDA Farm Bill 2002 alapján 28 Továbbra is tilos a bázisterületen zöldséget, gyümölcsöt és vadrizst termeszteni, kivéve másodvetésben, illetve a hagyományos termıterületeken. 29 A közvetlen támogatások (DP) esetén csak a bázisterület aktualizálására van lehetıség (az ös átlagosan bevetett terület helyett az es adatokkal számolni), az anticiklikus kifizetések (CCP) esetén azonban a bázishozamokat is ki lehet igazítani, ha az adott farmer saját korábbi referenciahozamaihoz képest gyorsabban fejlıdött, mint az országos átlag.

17 17 Az új farmtörvény a személyenként elnyerhetı támogatások maximumát évi dollárban állapítja meg, ami 50 százalékos növekedést jelent a FAIR Act eredeti szabályaihoz képest. A DP maximuma $, a marketing loan (MLG, LDP) támogatásoké $, a CCP-é $, ami $, de a három egység szabálya szerint ez duplázódhat. Megjegyzés: a földimogyoróra és a marketing loan hatálya alá esı termékekre külön es limit van érvényben, vagyis aki gabona, olajosmag és gyapot mellett az említett növényekkel is foglalkozik, úgy számára a felsı határ már $. Továbbá a marketing loan-támogatásokra vonatkozó limitek nem veszik számításba, hogy az USDA 2000 februárjától újra engedélyezte az ún. "generikus bizonylatok" használatát. Ezen papírokat az USDA-nál lehet vásárolni, az adott megyére vonatkozó hivatalos napi átlagáron (azaz a PCP-n), és segítségükkel gyakorlatilag meg lehet váltani a piacosítási kölcsönt (a marketing loan-t). Az árkülönbözetbıl származó nyereségre - amely valójában MLG-szerő támogatás -, illetve annak felhalmozására semmilyen megszorítás nem vonatkozik. Sıt, az USDA az árkülönbözetet nem is könyveli el a pénzügyi támogatások közé. Más szóval, a generikus bizonylatok révén, a legnagyobb termelık számára elméletileg nincs korlátja a marketing loan jellegő támogatásoknak [AGRI US 2000(57)]. Az USA új farmtörvénye nemcsak hogy állandósította, de még meg is emelte a FAIR Act utolsó éveinek, rendkívüli körülmények között kialakult támogatási szintjét. A FSRIA megjelenésétıl kezdve nyilvánvaló volt, hogy a magas fokon szubvencionált rendszer amely a piaci áralakulástól függetlenül fenntartja a termelési kedvet, s ezáltal a nyomott belsı árszint kialakulásának, illetve állandósulásának az esélyét az export versenyképességének növelése révén komoly gazdasági kárt okozhat a hasonlóan költséges támogatási-rendszer mőködtetésére képtelen agrárexportır országoknak. Világos volt, hogy az új farmtörvény mely gyakorlatilag nem 2002-ben indult, hanem már a Fair Act válságával kapcsolatban hozott rendkívüli intézkedések meghozatala, azaz 1999 óta mőködött alapjaiban fogja megváltoztatni az USA helyzetét a világkereskedelmi tárgyalásokon. Arra azonban senki sem számított, hogy alig négy hónappal a FSRIA elnöki aláírását követıen, egy fejlıdı ország megkérdıjelezi, majd további 2,5 év leforgása után egy, a WTO vitarendezési fórumán hozott jogerıs ítélet alapjaiban rengeti meg az amerikai agrárpolitika szinte teljes eszköztárát A gyapotpanel Brazília mely ország a maga 340 millió hektáros mezıgazdasági területével 30, mára korántsem csupán a kávé, az etanol vagy a narancslé-koncentrátum, de például a marha- és baromfihús, valamint a szója tekintetében is a világ vezetı exportıre 2002 szeptemberének végén kezdett konzultációkat az USA-val, ez utóbbinak a gyapot szubvencionálására vonatkozó gyakorlatával kapcsolatban. 31 A 2002-es év végéig további 4 WTO-tag csatlakozott (harmadik félként) a tárgyalásokhoz, majd február 3-án Brazília panel felállítását kérte. A WTO vitarendezési eljárása keretében 2003 májusában állt föl az a szakértıi csoport (panel), amely elsı fokon eljárt a gyapot-ügyben. Ekkorra már 13 WTOtagállam köztük Argentína, Ausztrália, az Európai Unió, Kanada, Kína, India, Új-Zéland és egy sor fejlıdı ország volt részese harmadik félként az eljárásnak. Az elhúzódó ügyben az elsıfokú ítélet 2004 szeptemberében született meg, a mindkét fél kérelmére lefolytatott s csak a jogalkalmazási viták tisztázására hivatott felülvizsgálat után pedig a jogerıs jelentés elfogadására március 21-én került sor. [WTO (2005a)] 30 Ez megegyezik az USA-éval, kétszerese az EU-énak, és háromszorosa Kínáénak. [APCA 2005] 31 Desrosiers szerint az amerikai gyapotexport nem kevesebb mint 57 százalékkal a termelési költségek alatt került a világpiacra. [Desrosiers 2004]