Amerikai agrárpolitika válaszúton

Átírás

1 Somai Miklós: Amerikai agrárpolitika válaszúton 1. ELŐZMÉNYEK, A KLASSZIKUS AMERIKAI AGRÁRPOLITIKA KIALAKULÁSA VÁLSÁGTÓL VÁLSÁGIG, AVAGY A PARADIGMAVÁLTÁS VÁLSÁGA? AZ ELSŐ VÁLSÁG PARADIGMAVÁLTÁS A MÁSODIK VÁLSÁG VÁLSÁGMENEDZSELÉS ÉS GYAPOTPANEL FSRIA, AVAGY A TÁMADÁSI FELÜLET A GYAPOTPANEL A részletek Következmények MIT HOZ A JÖVŐ? - 26-OS TERVEK FORRÁSOK... 23

2 2 1. Előzmények, a klasszikus amerikai agrárpolitika kialakulása Az amerikai agrárpolitika első 14 évében ( ) az ország mezőgazdaságát a jelentősebb válságoktól mentes, viszonylagos prosperitás és fokozatos fejlődés jellemezte, mely nyomon követhető a farmerek és a farmok számának folyamatos növekedésében is. [Lásd 1.Ábra] 1.Ábra millió (fő/db) A farmnépesség és a farmok számának alakulása az amerikai mezőgazdaságban évek Forrás: USDA: A History of American Agriculture (by ERS) Farmnépesség Farmok száma Az amerikai agrárpolitika jellegét illetően, durván négy nagyobb időszakot különböztethetünk meg, melyek a programokkal kapcsolatos viták és átmeneti időszakok miatt jelentős, több évtizedes átfedéseket mutatnak. Az első korszak közé tehető, melyet a letelepedés, a földosztás, az USA mai agrárterületének fokozatos termelésbe vétele fémjelzett. A második periódus 183 körül indult és 1914-ig, az első világháború végéig tartott; a hangsúly a mezőgazdasági munka hatékonyságának növelésére helyeződött, melyet a kutatás és az oktatás (ismeretterjesztés) támogatása révén igyekeztek elérni. A harmadik szakasz kb közé esett, mely során az agrárpolitika elemei között megjelent a korlátozott piacszabályozás, az infrastruktúra-fejlesztés, és a termelőknek nyújtott gazdasági és piaci információ-szolgáltatás. Végül, az 1924 óta tartó negyedik időszakban, az amerikai kormány közvetlenül beavatkozik a farmerek jövedelmi pozícióiba. [Effland 2] Az egyelőre még nem egyértelmű, hogy kialakulóban van-e egy ötödik fejlődési szakasz melynek elemei: a belső és a külső piacok igényeihez közvetlenebbül alkalmazkodó termelés, illetve a környezeti költségek számbavétele vagy a kísérlet kudarcba fullad, s az agrárpolitika visszatér a negyedik szakasz gyakorlatához. A legfontosabb intézményi alapokat Homestead Act 1, Morrill Act 2, az USDA (mezőgazdasági minisztérium) biztosító 186-as évek óta, mint említettük, az amerikai mezőgazdaság viszonylag nagyobb zökkenők nélkül jutott el az 192-as évekig. A XX. század szerencsés csillagállással köszöntött az amerikai mezőgazdaságra. Miközben, hosszú 1 Az 1862-es Homestead Act lehetővé tette, hogy bárki, aki legalább 5 éve művelt szövetségi földet, gyakorlatilag ingyen hozzájuthasson 16 acre, azaz kb. 65 hektárnyi területhez. 2 A Morrill Act minden szövetségi államban megteremtette a felsőfokú agrárképzés alapjait.

3 3 évtizedek után megszűnt a művelésbe vont földterület folyamatos növekedése (az USA államhatára sorozatos háborúk és területvásárlások révén 189-re véglegessé vált), fennmaradt a gyors iparosodás, és vele párhuzamosan a vidéki népesség városokba özönlése. Az egészséges ütemben fejlődő belső keresletet 1914-től megtetézte az első világháború gerjesztette világpiaci áruhiány. Mindezek következtében, az agrárcikkek árai olyan, soha nem látott magasságba szöktek, ami a farmerek számára a gazdaság más szektoraival azonos mértékű jövedelem elérését tette lehetővé. A háború után, az európai termelői potenciál újraindulásával párhuzamosan, az amerikai termelői árak esni kezdtek. A korábban alkalmazott eszközök (pl. a vámok emelése) mit sem segített. A farmerszervezetek újfajta állami szerepvállalást - garantált árakon, kínálatszabályozáson, exportszubvención stb. alapuló agrárpolitika kialakítását kezdték követelni. A farmerek által igényelt átfogó program kidolgozásához az as világgazdasági válság adta az igazi lökést. Az as válság a mezőgazdaságot némi késéssel érte el. A mélypontot az 1932-es év jelentette: a termelői reálárak - a referenciának számító es időszakhoz képest - 65 százalékon, a búza ára 44 százalékon állt [Sumner--Jung-Sup 2]. A termelői biztonság és a piaci egyensúlyok helyreállítása végett, az amerikai kormány az agrárpolitikát is az új gazdaságpolitika (New Deal) részévé tette. Az 1933-as ún. Első Agrárszabályozási Törvény (First Agricultural Adjustment Act) megszavazása volt az első lépés abban a másfél évtizedes periódusban, amikor az amerikai agrárpolitika máig ható törvényi háttere kialakult. A legfőbb cél a farmerjövedelmek helyreállítása érdekében egyszerre vezették be a magasan garantált árak és a közvetlen kifizetések rendszerét. Az újfajta garanciákat és támogatásokat azonban csak azok a termelők élvezhették, akik hajlandóak voltak csökkenteni a vetésterületüket, vagy szabályozott mennyiségekre szóló felvásárlási szerződéseket kötni a feldolgozóiparral, illetve a kereskedelemmel. A kínálatszabályozással a törvény szerette volna a mezőgazdasági árakat visszatornázni az ún. paritásos árszintre", mely az első világháború előtt érvényesülő vásárlóerőt biztosította volna a farmereknek. 3 A szántópihentetési programokba bekapcsolódó gazdák speciális kölcsönt (loan) is kaphattak, amely lehetővé tette a számukra, hogy ne kelljen mindjárt aratás után az egész termést azonnal értékesíteni. A loan-t a terminus lejárta után sem kellett feltétlenül visszafizetni, így az minimálárként is működött. Megjelentek a belföldi élelmiszersegély rendszerének elemei, és a szövetségi agrárhitelezést is új alapokra helyezték [Forrás: Debar 1992]. Az új gazdaságpolitika sikere jó alapot teremtett a törvényhozói munka folytatására. [A részleteket lásd: Somai 22b] Az 1949-es Agrártörvény (Agricultural Act) az 1938-as Agrárszabályozási Törvénnyel együtt, mind a mai napig az amerikai mezőgazdaságban működő ár- és jövedelem-támogatások permanens törvényi hátterét képezi. Az 1949 után megszavazott farmtörvények csupán a permanens törvény ideiglenes módosításai, melyben a módosítások elsősorban az ár- és jövedelem-támogatás szintjére, illetve a kínálatkorlátozás mértékére vonatkoznak. Más szóval: az az agrárpolitikai fordulat, mely egy válsághelyzetre adandó válaszból született, folyamatosan érvényesülő kerettörvénnyé vált. A szektor támogatására fordított összegek az évtizedek folyamán tőkévé váltak, beépültek a farmokba és az ingatlanárakba, ami hosszú időre lehetetlenné tette, és teszi a mai napig, e támogatások viszonylag rövid időtáv alatti leépítését. 3 A paritásos termelői ár az, amely mellett a farmok input- és output-árainak a hányadosa megegyezik a referencia-időszakban, vagyis az 199 augusztusa és 1914 júliusa között érvényesülő rátával.

4 4 Az 195-es évtized derekán kiújultak a viták a folytatandó agrárpolitika körül. A szakértők egy része a magas árak és a szigorú kínálatszabályozás mellett kardoskodott. Mások úgy vélték, hogy a kereslet-kínálat önszabályozása révén kialakuló alacsonyabb árszint automatikusan önkorlátozásra sarkallná a termelőket; így nem keletkeznének fölöslegek, illetve ha mégis, úgy azokat az alacsony termelői ár miatt - könnyebb lenne értékesíteni a világpiacon. A vita végül kompromisszummal zárult, melyet az 1965-ös Farmtörvény véglegesített. Bár fennmaradt a kínálatszabályozás, de az ugaroltatást önkéntessé tették. A garantált árakat leszállították egy, a világpiaci árakhoz közeli szintre, s az így kieső jövedelemért a programban résztvevő gazdákat közvetlen támogatással (deficiency payment = veszteségfinanszírozás) kárpótolták. Az 1965-ös Farmtörvény fordulópontot jelent az amerikai agrárpolitika történetében, amennyiben a farmerjövedelmek azóta elsősorban a költségvetésben előirányzott támogatásoktól függnek, és nem a garantált áraktól vagy a termeléskorlátozási intézkedésektől. Az 1973-as Farmtörvény tovább erősítette az 1965-ben megkezdett agrárpolitikai irányvonalat. A legfontosabb újdonság az volt, hogy a gabonafélék és a gyapot vonatkozásában bevezették az ún. célárat (target price) után, a veszteségfinanszírozás mértékét már a piaci ár és a célár különbsége határozta meg: magas árak esetén kisebb, alacsonyabb árak esetén nagyobb közvetlen támogatást kaptak a gazdák (lásd 2. Ábra) [Forrás: USDA Budget ]. 2. Ábra Az között érvényben lévő, a mindenkori ún. programnövényekre vonatkozó amerikai közvetlen jövedelem-támogatás sémája (Forrás: Somai Miklós: Széllel szemben? avagy az Európai Unió esélyei a millenniumi WTO-fordulón, az amerikai agrárpolitika és az USA érdekérvényesítési erejének ismeretében [Eredeti ábra: Coulomb 1991]) A támogatási mechanizmus dióhéjban a következőképpen működött: - az értékesítési időszak elején, az állami intervenciós intézmény (CCC = Commodity Credit Corporation, az USDA termékkölcsön, ár- illetve jövedelem-támogatási, valamint földpihentetési és exporttámogatási programjainak kifizető-ügynöksége), a terményük fejében, kedvezményes kamatozású, ún. nem visszakövetelhető kölcsönt (loan) nyújtott a programban részt vevő (azaz a területük meghatározott részét ugaron hagyó) termelőknek, azzal a céllal, hogy azok ne kényszerüljenek rögtön az aratás után a termést nyomott áron eladni; a kölcsön zálogát képező terményt lepecsételt silókban raktározták;

5 5 - a termelő, a kölcsön 9 hónapos futamideje alatt bármikor eladhatta az áruját, feltéve, hogy a piaci ár az ún. release price és a call price közé esett 4. A befolyó pénzből visszafizethette a kölcsön terheit (tőke + kamat), valamint a közraktározás költségeit. Ha ezt nem tette - mert a piaci árak túlságosan alacsonyak maradtak úgy a CCC vált a termény tulajdonosává, a termelőnek pedig nem kellett visszafizetnie a kölcsönt (ezért nem visszakövetelhető a loan); - végül, a termelő közvetlen támogatásként megkapta a célár és a piaci átlagár, illetve - a loan alatti piaci átlagár esetén - a célár és a piacosítási kölcsön szintjének megfelelő, gyakorlatilag minimálárként funkcionáló loan rate különbségét (deficiency payment). A rövid távú készletszabályozás loan rate-re épülő rendszerét 1977-től kiegészítették az ún. FOR 5 -programmal. Ennek keretében, bizonyos, a normálisnál magasabb loan rate-tel működő kölcsön - valamint a kölcsön kamatainak esetleges elengedése fejében [Coulomb 1991] -, a termelők vállalták, hogy legalább 3 évig nem értékesítik a terményüket, hacsak a piaci ár el nem ér egy, a normálisnál magasabban megállapított release price-t. [Westcott-Hoffman 1999] 2. Válságtól válságig, avagy a paradigmaváltás válsága? 2.1. Az első válság A nagy világgazdasági válság hatására kialakított klasszikus amerikai agrárpolitika leáldozására a terepet mily paradoxon (!) éppen az az 197-es évtized készítette elő, melyet a mezőgazdasági kereskedelem soha nem látott megélénkülése, a világpiaci árak és az amerikai export megsokszorozódása fémjelzett. Az 196-as évek szigorú kínálatszabályozása melynek eredményeképpen, folyamatosan mintegy 5-6 millió acre (2-24 millió hektár) szántó maradt bevetetlen, valamint az USAnak egyes mezőgazdasági alaptermékek világexportjából való, akkoriban még igen magas búzából kb. 3-4, takarmánygabonából 4-6, szójából pedig 8-9 százalékos részesedése már önmagában előrevetítette a világpiaci áremelkedés lehetőségét. Az 197-es évtized elejétől kezdődően, a Szovjetunió masszív gabonavásárlásai és az olajtermelő országok javuló likviditása jelentősen megnövelte a mezőgazdasági cikkek világpiaci keresletét. Az árak magasba szöktek, az amerikai áruk exportját pedig a történelmi mélypontra süllyedő dollárárfolyam is elősegítette. Erre az időre már letűnőben volt azon legendás nevek 6 által fémjelzett agrárpolitika, melynek hármas törvénye: - mindig megfelelő állami intervenciós készlettel kell rendelkezni; - a mezőgazdasági túltermelés veszélye folyamatosan fennáll; - s a növénytermesztés képtelen az automatikus önkorrekcióra áresés esetén. 7 4 A CCC csak akkor engedélyezhette az áru eladását, ha a piaci ár elért egy bizonyos szintet (release price). Ellenben, ha a piaci ár az ún. call price szintje fölé került, a CCC köteles volt fölszólítani a tulajdonost a termény értékesítésére. [Megjegyzés: ezek az árszintek az 1996-os farmtörvény óta megszűntek.] 5 Farmer Owned Researve Program = kb. termelői tulajdonú készletek programja. 6 Tama Jim Wilson és a Wallace-ek: Henry C. és Henry A. Wallace, akik összesen 27 éven keresztül álltak az USDA élén, 6 különböző elnök szolgálatában. [Forrás: RAY 24] 7 Tudniillik sem a kínálat nem tud kellő mértékben és sebességgel csökkenni, sem a kereslet nem képes kellő mértékben és a szükséges gyorsasággal megélénkülni.

6 6 A kormány felhagyott a wallace-i ever-mormal-granary-policy-val, a CCC raktárait kisöpörték, s a gazdákat a növénytermelés fokozására biztatták. A kettő-négyszeresére növekvő agrárárak mellett a legfőbb probléma az volt, hogyan lehet kielégíteni a végtelennek tűnő világpiaci keresletet. Az árutermelő farmerek már nem is csupán sövénytől sövényig termeltek, de a sövényeket is kihúzkodták, hogy azok helyét is bevethessék. Újabb és újabb parcellákat és munkagépeket vásároltak, hogy ki tudják elégíteni a növekvő igényeket. Eközben súlyosan eladósodtak. Minthogy a földárak is meredeken emelkedtek, a vásárolt birtokok megfelelő hitelfedezetet jelentettek a bankok számára. Az 197-es években véglegesen befellegzett a diverzifikált mezőgazdaságnak. Ahol korábban 4 termék/5 éves (pl. kukorica-szója-kukorica-zab-széna) vetésforgót alkalmaztak, és különféle állatokat (jellemzően: marhát, sertést, baromfit) neveltek, ott most 2 termék/2 éves (pl. szója/kukorica) vetésforgóra, vagy éppen teljes monokultúrára tértek át (pl. kukoricakukorica), és az állattartást vagy teljesen felszámolták, vagy a nagy integrált állattartó telepek egyszerű beszállítóivá váltak. Ezt a magas fokú specializációt egyrészt a technológiai fejlődés 8, másrészt az agrárpolitikai irányváltás tette lehetővé. A hetvenes évek kivételes külpiaci lehetőségeit az USA maximálisan kihasználta. Gyakorlatilag megszűnt a kötelező ugaroltatás: a programnövények vetésterületét szinte teljes egészében művelésben tartották. Az évtized egészében, az amerikai agrárexport folyó áron a hatszorosára (közel 44 milliárd dollárra) nőtt [Forrás: Debar 1992]. Az új piaci helyzetre azonban nem csak az amerikai farmerek reagáltak. A magas árak és (főként az állati takarmányozás terén) az USA-tól való függőség mértéke felébresztette a világpiac többi szereplőjének termelőit is ban a szójavilágpiacon főként a csökkenő afrikai földimogyoró-terméssel, valamint a szokásosnál nagyobb szovjet importigénnyel összefüggésben, de részben a spekuláció miatt is olyan mértékű túlkereslet alakult ki, hogy az amerikai kormány válaszút elé került: vagy leállítja az exportot, vagy áruhiány alakul ki a belső piacán. Az amerikai szójaexport-embargó ráébresztette a fejlett országokat, hogy az olcsó húselőállítás tekintetében egyoldalú, és igen erős függésbe kerültek az USAtól. Japán vezetésével ekkoriban sikerült rávenniük Brazíliát (és részben Argentínát is) a szójatermelés felfuttatására. 9 [Forrás: Oeschlager-Demarest 25, Ray 24] Az agrárvilágpiac nagy exportőrei és importőrei az előbbiek a magas árak kínálta lehetőségek kihasználása, az utóbbiak pedig az importszámlájuk csökkenése érdekében egyszerre fogtak komoly, a mezőgazdasági termelés növekedését elősegítő programokba: az agrárkutatás és a vidéki infrastruktúra fejlesztésébe, az agrárhitelek és egyéb inputok, valamint az agrárkivitel fokozott állami támogatásába stb. A programoknak köszönhetően felfutó beruházások az 197-es évek végére, az 198-as évek elejére kezdték meghozni a gyümölcsüket, azaz a világpiaci kínálat erősen megnőtt. Körülbelül ugyanekkorra viszont a 8 Korábban, a korszerű növényvédőszerek és vetőmagvak megjelenése előtt, képtelenség lett volna monokultúrát folytatni, mert a gyökérférgek már a második évben szétrágták volna a termést. 9 A szója igen sokoldalúan hasznosítható növény. Először is, gyökereiben megköti a levegő nitrogénjét, s így javítja a talaj termőképességét. Másodszor, az olaj kisajtolása után visszamaradó, proteinben gazdag pogácsa a korszerű nagyüzemi állati takarmányozás nélkülözhetetlen alapanyaga. Harmadszor, a legfontosabb és legolcsóbb forrása az igen sokoldalúan használható lecitinnek. A lecitinnek köszönhető a csokoládé simasága, a cukor kristályosodásának meggátlása, a margarin 2 százalékos víztartalma. A sütőipari termékeknél lehetővé teszi a nagyobb víztartalmat, amitől azok olcsóbbak és (tárolás után is) ropogósabbak lesznek. A szója illúziót kelt, amennyiben majdnem minden más anyagot képes utánozni, kidomborítva azok sajátos tulajdonságait, miközben önmaga láthatatlan marad. A modern ipari technológiák korában szójával szinte minden élelmiszert helyettesíteni lehet. A szója ma már kikerülhetetlen alapanyag az orvostudományban, a kozmetikai iparban és a festékgyártásban is. [Forrás: Oeschlager-Demarest 25]

7 7 szovjet megrendelések visszaestek, ráadásul a fejlődő országoknak nyújtott nyugati hitelek is ekkor kezdtek esedékessé válni. A két tendencia időbeli egybeesése következtében nem csupán a világpiaci kereslet esett jóval a korábbi szint alá, de az amerikai export világpiaci részesedése is csökkent. Annak a világpiaci keresletnövekménynek, melyet az 197-es években az USA az ugarföldek újbóli termelésbe vonásával, valamint a szűzföldek feltörésével igyekezett kielégíteni, egy jelentős része most a feltörekvő, olcsón termelő, ún. lojális, azaz exportszubvenciót csak korlátozottan alkalmazó exportőrök (Cairns-i csoport 1 ), és a masszív támogatásokkal operáló Európai Unió kezébe került. Az Egyesült Államokban azonban, a mezőgazdaság képviselői (kormányzat, szakértők, farmszervezetek, terméktanácsok), ahelyett hogy az 197-es évek erőltetett ütemű exportnövekedését tekintették volna abnormálisnak, úgy vélték, az export hanyatlása agrárpolitikai eszközökkel megállítható. Az USA világpiaci részesedésének visszaszerzése érdekében a garantált minimumárakat (loan rate) drasztikusan csökkenték, miközben a célárat még növelték is. [Lásd 3.Ábra] Minthogy a belső piaci árak nagyjából követték a minimumárak trendjét, a különbözetfizetési rendszer [deficiency payment system, v.ö. 2.Ábra] támogatási igénye a többszörösére nőtt. 3. Ábra dollár/tonna Búzaárak az USA-ban ( ) évek Célár Piaci ár Loan rate Forrás: Jacquet 1993 A árcsökkentésre alapozott agrárpolitika elméleti alapja a következő volt: minthogy a világpiaci exportkereslet árrugalmassága nagy, a keresett mennyiség nagyobb arányban fog nőni, mint ahogy az exportra kerülő termékek ára csökken. Ily módon az exportból származó jövedelem nő. Csakhogy a kivitelre kerülő amerikai agrártermékek (szója, kukorica stb.) iránti belső kereslet árrugalmassága hagyományosan kicsi, vagyis az exportnak robbanásszerűen kellett volna növekednie ahhoz, hogy ellensúlyozza a belpiaci jövedelemcsökkenést. A valóság azonban rácáfolt az elméletre: között az amerikai mezőgazdasági export 4 százalékkal esett vissza, a termelői árak összeomlottak, a termelői jövedelmek és a földárak a padlóra kerültek. Az állami silók roskadoztak az eladhatatlan terméstől 11. Bebizonyosodott, hogy az export már nem képes az amerikai agártermelést dinamizálni A nettó exportálók eme csoportosulásában három fejlett ország (Kanada, Ausztrália, Új-Zéland) mellett egy sor latin-amerikai és távol-keleti fejlődő országot találunk. Az Uruguay-i Forduló idején Magyarország is tag volt, később azonban a tagság nem volt összeegyeztethető az EU-ba való belépési szándékunkkal re, az éves felhasználásnak búzából 44, kukoricából pedig 26 százaléka halmozódott fel az állami raktárakban [Westcott-Hoffman 1999]

8 8 után ezt a szerepet sokkal inkább az állandó bevándorlás miatt folyamatosan növekvő belső piaci kereslet vette át. [Lásd 4.Ábra] 4.Ábra 1,6 1,4 1,2 1,8,6,4,2 Az USA népességének, mezőgazdasági termékek iránti belső keresletének, valamint a 8 legfontosabb agrártermékre vonatkozó exportjának alakulása között (1979=1) USA-népesség USA hazai kereslet USA-agrárexport Forrás: Ray 24 Az 198-as évek közepén a kötelező ugar már 2-3 millió hektárt érintett, ami a programban résztvevő farmerek bázisterületének százaléka volt közötti öt évben a CCC kiadásai megötszöröződtek (5,8-ról 3,8 milliárd dollárra nőttek). Az Egyesült Államok mezőgazdasága az 193-as évek óta nem látott válságba zuhant Paradigmaváltás Az egekbe emelkedő költségvetési támogatási igények hatására föllángoltak a viták a folytatandó agrárpolitika körül ben a következő két alternatíva került napirendre: - vagy még magasabb garantált árakat alkalmaznak, és szigorú kínálatkorlátozással, valamint masszív exportszubvenciókkal próbálják meg elejét venni a túltermelésnek; - vagy felhagynak a kínálatkorlátozással és egy átmeneti időszak folyamán - viszonylag jelentős közvetlen támogatást nyújtanak a termelőknek [Sumner--Jung-Sup 2]. A Reagan-adminisztrációnak a költségvetési hiány lefaragására vonatkozó tervei egyértelműen a liberális megoldás híveinek kedveztek. A fejlett országokban (az USA-ban éppúgy, mint az EU-ban), a második világháború után évtizedekig masszívan a hatalom közelében tartották magukat azok a szakértők, akik szerint a mezőgazdaságot mind a hazai gazdaság más szereplőivel szemben az erőforrásokért folytatott versenyben, mind pedig a tengerentúli szállítókkal szemben a piacokért folytatott harcban az államnak kell megvédenie. Ebben a felfogásban a kormány dolga volt meghatározni a kvótákat, megtámogatni a termelői árakat, felvásárolni a többleteket, védeni a belső piacot az importtól, szubvencionálni az exportot stb. Az állam szerepét az időjárás és a járványok, a beszállítói és a felvásárlói oldal oligopolisztikus jellege, valamint a szektornak a krónikus túltermelésre való hajlama igazolta. Az 198-as évek közepére azonban, az

9 9 addig alkalmazott agrárpolitikák elszabaduló költségigénye, a folyamatban lévő belső gazdaságpolitikai reformok logikája, valamint az a mind erősebb törekvés, hogy a mezőgazdasági termékeket is bevonják a GATT-tárgyalások égisze alá, együttesen aláásták a fenti paradigmát. Az 198-as évekre az USA-ban az a nézet vált általánossá, hogy a mezőgazdaságnak meg kell tudni állnia a saját lábán. A szakértők egy része egyenesen úgy vélte, az agrárszektor sem különbözik alapvetően a nemzetgazdaság más részeitől, az is csak olyan törvények alapján működik, mint bármely más iparág. 12 A termelői jövedelmek zömének a versenypiacon kell generálódnia. Az új paradigma szerint a kormányzatnak kettős feladata van: egyrészt egyenlő elbánást biztosítani a versenyképes kereskedelmi farmoknak, másrészt egy (alacsonyan szinten meghúzott) biztonsági hálót kell kifeszítenie azon termelők számára, akik nem képesek a versenypiac követelményeinek megfelelni. 13 A kínálatkorlátozás nem csupán szükségtelen, de egyenesen káros, hiszen miért kellene visszafogni egy versenyképes szektort, és átengedni a piacot másoknak? Az agrárpolitikai eszköztárban a termeléstől teljesen leválasztott (decoupled) közvetlen kifizetések enyhítik az átmeneti időszak terheit. Az állami támogatások súlypontja az ártámogatástól fokozatosan a kockázatmenedzselés (termés- és jövedelembiztosítás szubvencionálása) és az alacsony biztonsági háló fönntartása felé tolódik el. 14 [Moyer-Josling 22] A változásokra mégsem kerülhetett azonnal és maradéktalanul sor. A hagyományos rendszer fenntartásában érdekelt agrárlobby még erős befolyással bírt kormányzati körökben. Az ös és 199-es agrártörvények ezért még nem jelenthettek teljes áttörést, vagyis az új a kompetitív mezőgazdaság elméletén alapuló piaci paradigma teljes sikerét; inkább a két elmélet egyfajta kombinációjának tekinthetők, amennyiben a kínálatkorlátozást és az export szubvencionálását jelentős közvetlen kifizetésekkel párosították. Ugyanakkor, miközben fennmaradt az árgarancia-ugaroltatás-veszteségfinanszírozás tradicionális hármasa, a fokozatosan csökkenő minimumárak, a rugalmasabb vetésszerkezeti előírások, és a külpiaci lehetőségek hangsúlyozott támogatása már közelebb vitték a termelőket a piachoz [Effland 2]. Az 1985 utáni két farmtörvény az 1985-ös FSA (Food Security Act) és az 199-es FACTA (Food, Agricultural, Conservation and Trade Act) megalkotóit két fő cél vezette: 1.) a szektor nemzetközi versenyképességének erősítése, az amerikai termékek világpiaci jelenlétének növelése, az 198-as évek elején elvesztett piacok visszaszerzése; 2.) a túltermelés és a termelői támogatások mérséklése, a piaci orientáció erősítése Tegyük hozzá, az agrárválság körülményei között maguk a gazdák is egyre kevésbé hittek abban, hogy a globalizálódó világban, a magas belső árak és a kínálatkorlátozás megfelelő eszköz lenne a farmjövedelmek szinten tartására. 13 Ezen logika szerint, a versenyképtelen farmerek előbb-utóbb elhagyják a szektort. 14 Paradigmaváltásra ha nem is az amerikainak megfelelő értelemben, de az Európai Unióban is sor került. Minthogy az 198-as évek közepére a strukturális túltermelés már Európában is elavulttá tette a védelemre szoruló mezőgazdaságról szóló felfogást, a termelők támogatására (megmentésére) új indokot kellett találni. A multifunkcionális mezőgazdaság paradigmája szerint, a gazdákat nem csak, és nem is elsősorban a mezőgazdasági alapanyag-termelés végett kell szubvencionálni, hanem azért a közszolgáltatásért, amit a vidéki területek művelésben tartásával, a tájképek megőrzésével, a falvak és kisvárosok stabil társadalmi infrastruktúrájának építésével nyújtanak. A támogatást vagy maguk a közszolgáltatások, vagy az azok nyújtása miatt elszenvedett piacvesztés indokolja. 15 Szintén fontos, bár témánk szempontjából kevésbé releváns cél volt a természeti erőforrások védelme. A CRP (Conservation Reserve Program) keretében, a művelésből 1-15 évre kivont földekre a CCC egyfelől járadékot fizet a gazdáknak, másfelől részt vállal a megfelelő talajtakaró létrehozásának a költségeiből. [22b]

10 1 Az első cél érdekében tett intézkedések között megemlíthetők az 1985-ben útjára indított közvetlen exporttámogatási programok az elsősorban a gabonafölöslegek levezetésére szolgáló EEP 16, és a tejtermékek külpiaci pozícióit erősítő DEIP 17 ), bár ezek sohasem játszottak igazán nagy szerepet az USA exportfejlesztési politikájában. 18 Jóval nagyobb hatása volt azonban a garantált árak (loan rate) további csökkentésének, valamint a marketing loan bevezetésének, illetve a legfőbb szántóföldi kultúrákra kezdetben rizsre és gyapotra, majd 199/91-ben az olajos magvakra, 1992/93-ban pedig a búzára és a takarmánygabonára történő fokozatos kiterjesztésének. A marketing loan dióhéjban a következőképpen működött: Ez egy olyan, ún. piacosítási kölcsön, amely loan rate alatti piaci áralakulás esetén kisebb összeggel is törleszthető, mint a leszerződött összeg. A termelő alacsony piaci árak esetén sem jár rosszabbul, mintha a kölcsön-visszafizetés helyett a termését a CCC-nek engedné át; vagyis késztetést érez arra, hogy maga értékesítse azt. 19 Ezáltal csökken az állami készletek költséges felhalmozódásának a veszélye. A marketing loan rate (vagyis az előleg) és a visszafizetett összeg közötti különbséget (marketing loan gain = MLG) a farmer, mint a programból eredő nyereségét megtartja. Az adminisztrációs költségek csökkentése érdekében, a termelő akkor is hozzájuthat az előleg és a hivatalos piaci átlagár különbségéhez, ha nem vesz fel piacosítási kölcsönt. Ekkor neve: loan deficiency payment (= LDP) (lásd 5. ábra). 5.Ábra A marketing loan működése Forrás: ERS: Marketing Assistance Loan and LDP Programs, in: Basic Mechanisms of Programs A marketing loan legalábbis az EU és a többi nagy agrárexportáló ország szemében rendkívül hatásos agrárpolitikai fegyver, hiszen ebben a rendszerben a termelők a loan rate alatti piaci áralakulás ellenére sem mondanak le a piaci értékesítés lehetőségéről. Akár össze is omolhatnak az USA belső piacán az árak, a termelők akkor is piacra viszik a termésüket, hiszen a piaci ár és a célár között különbségre garanciát vállalt a kormány. Az alacsony 16 Export Enhancement Program = Exportfejlesztési Program 17 Dairy Export Incentive Program = Tejtermékek Exportját Ösztönző Program 18 Az igazán hatásos eszközök ezen a téren: a (-3 évre szóló) exporthitel-garancia program (GSM-12) és az élelmiszersegély. A burkolt exporttámogatás eme formái, az 199-es évek végére, az USA agrárexporttámogatással kapcsolatos költségeinek 9 százalékára rúgtak. [Részleteiben lásd: Somai 22b] 19 Innen a marketing loan, azaz értékesítési kölcsön elnevezés.

11 11 termelői árak természetesen nem a farmerek érdekeit szolgálták, s ezzel azt is elárultuk, hogyan változtak meg a szektorhoz kapcsolódó különböző gazdasági szereplők közötti erőviszonyok. Az új nyertesek: a feldolgozóipar, az (iparszerűen működő) integrált állattenyésztő szervezetek és a kereskedők. A második cél érdekében hozott intézkedések közül figyelmet érdemel, hogy: - a kötelező ugar mértékét a készletek/felhasználás (K/F) hányados függvényében állapították meg (ARP = acreage reduction program); - csökkentették a bázisterület szubvencionálható hányadát (triple base), ugyanakkor rugalmasabbá tették (lazították) a bázisterület hasznosítására vonatkozó előírásokat (opcionális rugalmasság) [lásd 6.Ábra]; - csökkentették az egy termelőnek kifizethető közvetlen támogatás maximumát; - a támogatásokat egyre jobban elválasztották a konkrét termeléstől: - a közvetlen támogatások alapját képező termésátlagoknak az évi szinten, majd a célárat az 199-es szinten befagyasztották; - a gabona valamint a rizs és a gyapot esetében, a bázisterület jelentős hányadára akkor is kifizették a közvetlen támogatást, ha az bevetetlen maradt - bizonyos termelési szint fölött bevonták a tejtermelő gazdákat az állami fölvásárlás finanszírozásába, és a legtöbb szektorban (állami-termelői) közös felelősségi rendszert léptettek életbe. Az 1985-ös és 199-es agrártörvények említett intézkedései végső soron sikeresnek tekinthetők, amennyiben jelentősen csökkentek az állami készletek, a CCC kiadásai, valamint a farmok adósságállománya. Növekedésnek indult az amerikai agrárexport is, bár az 197-es évek végére jellemző világpiaci részesedést nem sikerült visszaszerezni. A fenti eredmények mögött azonban részben jelentős kínálatkorlátozás (évi 25-3 millió hektár termékprogram szerinti, valamint millió hosszú távú ugar), részben egyéb tényezők (a dollár gyengülése, világgazdasági fellendülés, valamint az 1988-as aszály) húzódtak meg A második válság A kompetitív mezőgazdaság paradigmáján alapuló agrárpolitika az 1985-ös agrártörvénnyel indult, és furcsa mód azzal az (1996-os) agrártörvénnyel érte el fénykorát, amely egyben a válságát is siettette. Abban, hogy a Fair Act 2 talán a kelleténél is ambiciózusabbra sikerült s ezáltal kezdettől fogva magában hordozta nem sokkal később bekövetkező bukásának csíráját több tényező együttes hatására volt szükség. Először is, az 1994-es kongresszusi választásokon 4 év után először került ismét republikánus többség a parlament mindkét házába. Ez a helyzet a republikánus hagyományok alapján előre vetítette, hogy a Kongresszus különös hangsúlyt fektet majd a költségvetési fegyelem erősítésére, az adócsökkentésre, és általában a tagállami szintnek a szövetségi szint kárára történő erősítésére. Számítani lehetett rá, hogy minden szövetségi program beleértve az agrárpolitikát is szigorú kontroll alá kerül. Másodszor, mind a költségvetési deficit (>2 Md. $), mind pedig a kereskedelmi hiány (>8 Md. $) rekordértékeket produkált, s az agrárpolitikától mindkét balansz tekintetében pozitív 2 Federal Agricultural Improvement and Reform Act, az USA re szóló farmtörvénye.

12 12 hatást reméltek: vagyis egyrészt hogy kevesebbe kerüljön, másrészt hogy az ázsiai gazdasági boom-ot kihasználva a korábbinál nagyobb exporttöbbletet érjen el. Az amerikai kiviteli expanzió esélyeit növelte, hogy 1994 januárjában sikerült lezárni a GATT nyolc éve húzódó Uruguay-i Fordulóját, melyben az aláíró felek a kereskedelem útjában álló akadályok az importvámok, valamint az USA által kevéssé, az EU által azonban annál szélesebb körűen alkalmazott közvetlen exportszubvenciók jelentős arányú (mintegy 36 százalékos) lebontásáról döntöttek. 21 Harmadszor, bár a farmerek alapvetően elégedettek voltak a FACTA által bevezetett triple base és az opcionális rugalmasság intézményeivel, mert számukra a piaci lehetőségek jobb kihasználását tették lehetővé, ugyanakkor el voltak keseredve amiatt, hogy szántóföldjük egyre kisebb hányada volt jogosult közvetlen támogatásra. Elsősorban az ARP-program aggasztotta őket, mert úgy érezték, hogy ha a kormány valóban piacorientált agrárpolitikát akar folytatni, hagynia kellene őket akár az egész földterületüket kihasználni. Ez irányú elégedetlenségüket fokozta, hogy a Közép-Nyugat nagy részét érintő 1993-as áradások miatt 1995-ben relatív áruhiány, és igen magas terményárak jellemezték a piacokat. [Moyer-Josling 22] A fenti előzmények, illetve körülmények hatása alatt Bill Clinton, amerikai elnök, április 4-én azzal a kettős céllal írta alá a FAIR Act-et, hogy az egyrészt elősegítse a költségvetési és a kereskedelmi deficit csökkenését, másrészt szabad kezet adjon a termelőknek a piaci lehetőségek jobb kihasználására. 22 Az új farmtörvény legfontosabb újításai a szántóföldi növények (búza, takarmánygabona, gyapot, rizs) termelésének feltételeit érintik. A Fair Act lényegében a teljes dereguláció útjára lépett amennyiben egyszerre számolta föl a rövid távú kínálatszabályozást, illetve tette hatástalanná az ártámogatási rendszert. 21 Nem hallgatható el, hogy URAA (Uruguay Round Agricultural Agreement), azaz a GATT-forduló agrármegállapodásának aláírására két igen jelentős esemény után kerülhetett csak sor: - egyrészt, az EU 1992-ben amerikai minta szerint alakította át az agrárpolitikáját, melyben a hangsúly a fogyasztók által a mesterségesen magasan tartott árakban megfizetett szubvenciókról fokozatosan a termelők költségvetési (adófizetők pénzéből történő) közvetlen támogatására helyeződött át; - másrészt, az EU és az USA 1992/93-során megegyezett a GATT-agrárfejezet lezárásának mikéntjéről, mely egyezséget azután gyakorlatilag az erő pozíciójából tárgyalva elfogadtatták a világ fennmaradó részével. A nagy átverés abban állt, hogy a két legfőbb agrárexportőr az általa alkalmazott belső támogatások zömét (a KAP közvetlen támogatásait, illetve az amerikai deficitfinanszírozást) egyszerűen kivonta a csökkentési kötelezettség alól. Ehhez nem volt szükségük egyébre, minthogy a GATT addigi, a közlekedési lámpák színei szerinti dobozokból (piros = tilos, sárga = leépítendő, mert meghamisítja a versenyt, zöld = szabadon adható) álló rendszerét megváltoztatva, létrehozzanak egy, a kínálat egyidejű korlátozása mellett nyújtott támogatásokat tartalmazó ún. kék dobozt: az ide tartozó támogatásokat azután, bár beleszámították a leépítendő támogatásokat összegző nemzeti bázisokba, de nem számították bele a genfi GATT/WTO-titkárságnak lejelentendő támogatások közé. Minthogy az Uruguay-i Forduló idején az EU-n és az USA-n kívül alig egy-két ország rendelkezett ilyen jellegű támogatásokkal, ezek, a világ nagy részétől eltérően, az URAA implementációs időszakában akár növelhették (mint ahogy az EU és az USA növelte) is a sárga-dobozos támogatásaikat (!). [részleteiben lásd: Somai 23] 22 A harmadik nyilvánosan soha ki nem mondott cél az EU 1992-es KAP-reformjának megtorpedózása volt, amennyiben a Fair Acr már nem tartalmazott kék dobozos támogatásokat, s az ez utóbbira építő európai agrárpolitika kényelmes támadási felületet biztosított a következő WTO-fordulón. Más kérdés, hogy mint majd látni fogjuk a valóság hamarosan keresztül húzta az amerikai terveket: bár Washington a Doha-forduló kezdetén még a kék doboz megszüntetése mellett kardoskodott, 24-től kezdődően érdekeltté vált annak hosszabb távon történő fenntartásában.

13 13 Az ARP-programok (a kötelező ugar) fölszámolása azzal járt, hogy a termelők szinte teljesen szabad kezet kaptak a vetésszerkezetük kialakításában előtt, az árutermelő farmok jelentős hányada részt vett az ún. termény-programokban, melyeket a főbb kultúrákra hoztak létre. A részvétel bizonyos kötelezettségekkel járt ( program-növény termelése, a föld meghatározott hányadának ugaroltatása stb.), amelyek teljesítése fejében a farmerek jövedelem-garanciát élveztek. Az új rendszerben a kötelezettségek zöme megszűnt: nincs kötelező ugar, szinte bármit lehet termelni. [lásd 6. Ábra] 6. Ábra A FAIR Act és a korábbi időszak agrárszabályozásának összevetése Forrás: SANTINI, Gabriel: Loi agricole américaine; Principales dispositions; Analyse et commentaires APCA, 14 mai 1996 A célár és vele együtt az ún. veszteségfinanszírozás (deficiency payment) megszüntetésével, az új rendszer már nem garantálta a gazdáknak az egy tonnányi árura eső bevételt. A piaci átlagár alakulásától függő, változó mértékű deficitfinanszírozás helyébe fix összegű, de évrőlévre csökkenő mértékű ún. PFC-támogatás léptett. 23 Ez a támogatás mely a bázisterület 85 százalékára járt történelmi referenciaértékeken (földterület, termésátlag) alapult, és szinte teljesen független volt a konkrét termeléstől (áraktól, terméktől, még a termelés tényétől is, azaz ugarra is járt). Az egyetlen megkötés az volt, hogy a támogatott területen nem lehetett zöldséggyümölcsöt termeszteni (kivéve persze a hagyományos termőterületeket). Ezek alapján Washington a PFC-támogatásokat a zöld dobozba tartozóként jelentette le a genfi WTOtitkárságon A korábbi terményprogramokban résztvevő gazdák az USDA-val 7 évre ( ) szóló ún. "termelési rugalmassági szerződést" (Production Flexibility Contract) kötöttek, s a hét év során tendenciájában (főként 2 után erősen) csökkenő mértékű közvetlen támogatásban részesültek. 24 Megjegyzendő, hogy a Fair Act a költségvetési fegyelem jegyében 23. dollárban, a korábbinál mintegy 2. dollárral alacsonyabb összegben maximálta az egy farmernek kifizethető közvetlen támogatások összegét. Ebből 4. $ jutott a PFC-, 75. $ pedig a marketing loan jellegű kifizetésekre, mely összegek a három egység szabálya miatt duplázódnak. [Egy termelő nem csupán a saját földjéért kaphat támogatást, hanem

14 14 A FAIR Act 1996-os bevezetésekor az agrártermékek világpiaci (és USA belső piaci) árai emelkedőben voltak, s az új farmtörvény első két évében (1996-ban és 1997-ben) nem is kerültek a loan rate szintje alá; azaz az USDA-nak egyetlen cent marketing loan szerinti támogatást (MLG-t vagy LDP-t) sem kellett kifizetnie a farmereknek tól azonban a helyzet gyökeresen megváltozott. Az ártendencia negatív irányt vett, de ez, a várakozásokkal ellentétben, nem vezetett sem a termelési volumen csökkenéséhez, sem az export felfutásához. A termelési kedv nem lanyhult, sőt még kissé növekedett is, ami további áreséshez vezetett. A rendkívül ambiciózus 1996-os farmtörvény által meghatározott amerikai agrárpolitika a kedvező piaci áralakulás időszakában még működött, a termelői árak nagy arányú (egyes esetekben 3-4 százalékot is elérő) csökkenése nyomán azonban összeomlott. Az élet bebizonyította, hogy a mezőgazdaság bizonyos körülmények között nem úgy reagál, mint a gazdaság egyéb szektorai. Máshol egy tartós árcsökkenés nyomán bizonyára sokan hagynák el a szektort, s próbálnának szerencsét egy másikban. A farmereknek azonban nincs más választásuk, mint a lehető legjobban kihasználni a rendelkezésre álló földterületet. Máshol egy árcsökkenés hatására nőne a fogyasztás, de az élelmiszerpiac rugalmatlan: senki sem fog több kenyeret enni, csak azért, mert olcsóbb. Ami pedig az exportpiacokat illeti, nos ezek viszonylag korlátozott volument képesek elnyelni, hiszen minden ország bizonyos fokú önellátásra törekszik a stratégiai fontosságú élelmiszerekből. [Desrosiers 24] Az agrárárak eséséből származó jövedelemvesztést a FAIR Act zöld dobozos támogatásai (PFC-kifizetések), valamint automatizmusai (marketing loan) már nem tudták kellőképpen pótolni, ezért a Kongresszus 1998 után gyakorlatilag minden évben soron kívül megszavazott gyorssegélyekkel sietett a gazdák megmentésére. Az amerikai termelők az 1998/99-es mezőgazdasági évtől kezdődően már négyféle címen kaptak igen jelentős közvetlen támogatást: - PFC-kifizetést, mert ún. "termelési rugalmassági szerződést" kötöttek az USDA-val; - Marketing loan-nal kapcsolatos támogatásokat (MLG-t vagy LDP-t) mert az árak a garantált minimálár (loan rate) alá estek; - Gyorssegélyt elemi csapások ellen; - Gyorssegélyt, ún. MLAP-ot (marketing loss assistance payment) a piaci pozíciók romlásának, és a jövedelmek visszaesésének a kompenzálására. 25 [Lásd 7.Ábra] még maximum két másik farmért is, amennyiben azok gazdálkodásában tőkével vagy munkaerejével részt vesz; igaz, csak fele annyit, mint amennyit a sajátjáért kap.] 25 A PFC toldalékaként kifizetett MLAP-ot Washington ún. nem termékspecifikus támogatásként kezelte, s az ennek megfelelő de minimis alatt jelentette a genfi WTO-titkárságnak. Így tudta elkerülni, hogy az URAA szerint leépítendő (sárga dobozos) támogatásaira vonatkozó planfont (AMS-t, = total aggregate measurement of support) ne lépje túl. [Az ún. de minimis elv alapján az AMS-be ugyanis nem kell beleszámolni: egyrészt azon termékspecifikus támogatásokat, amelyek az adott országban nem érik el az adott termék termelési értékének 5 százalékát; másrészt azon, konkrét termékhez nem köthető támogatásokat, amelyek összege nem haladja meg az adott ország összes mezőgazdasági termelési értékének (GAP = Gross Agricultural Product) az 5 százalékát. [Forrás: Somai 22a]

15 15 7.Ábra A FAIR Act közvetlen támogatásainak a működése között Forrás: saját szerkesztés az Agri US Analyse 2. évi számai alapján Az egyéb címeken járó szubvenciókkal együtt, az amerikai farmereknek juttatott termékprogram-támogatások összege az 1997 és 2 között több mint 5 és félszeresére (mintegy 3 milliárd dollárra) nőtt. [USDA Budget Summary ] Vagyis nemcsak hogy nem sikerült költségvetési pénzt spórolni a kompetitív mezőgazdaság paradigmájának gyakorlati alkalmazásával, de az amerikai agrárpolitika támogatási igénye ott tartott, ahol az 198-as évek közepi válság alkalmával. [Lásd 1.Tábla] Összességében a Fair Act évi átlagos költsége 32,8 százalékkal volt magasabb az előző, 1991/95-re vonatkozó FACTA-énál. 1. Tábla A CCC termékprogramokkal kapcsolatos nettó költségvetési kifizetéseinek a megoszlása az 1997 és 21 közötti adózási években Millió $ 1985/ Termékprogramok, ebből: - Ártámogatás és marketing loan - PFC-kifizetés - LDP - MLAP - Segély elemi csapás esetén (emlékeztetőül) , ,544 1,84 3,58 2,632 3,342 5,57 6,419 >11, 1,452 3,189 4,15 5,293 5,455 3, Összes termékprogram-támogatás: 3,8 a 5,253 14,633 29,778 21,746 a = 199-es dollár (a többi adat folyó dollár). Forrás: USDA: USDA Budget Summary ( ) 3. Válságmenedzselés és gyapotpanel A Fair Act látványos bukása két fontos következménnyel járt: egyrészt, (egy évvel) előrehozták a következő farmtörvény tárgyalását, másrészt elkerülhetetlen visszarendeződés indult a korábbi paradigma irányába.

16 FSRIA, avagy a támadási felület Mint említettük a Fair Act két igen lényeges változtatást hozott a korábban folytatott agrárpolitikához képest: megszüntette a kötelező ugart, valamint a termelők számára tonnánkénti árgaranciát jelentő célárat. A George W. Bush kézjegye által 22. május 13-án törvényerőre emelkedő, s a közötti időszakra szóló új farmtörvény, a FSRIA (Farm Security and Rural Investment Act), bár egyik agrárpolitikai eszközt sem állította egy az egyben vissza, hatásában mégis a korábbi eszközök több-kevesebb pótlására hivatott új elemeket vitt a rendszerbe: - ugyan az ARP-programot (kötelező ugar) nem újították fel, de az önkéntes ugar lehetőségét a különböző agrár-környezetvédelmi programok gazdagításával, illetve költségvetésük 78 százalékos növelésével mégis arra biztatták a termelőket, hogy a lehető legváltozatosabb ürüggyel (pl. vizes élőhelyek, vadállatok élőhelyeinek a megőrzése stb.) hagyják bevetetlenül a földjeiket; 26 - másrészt, bár a célárat nem állították vissza, de mindenki számára világos volt, hogy szükség van egy olyan anticiklikus elemre, mely a termelőket a váratlan piaci árváltozás esetén megóvja a túlzott mértékű jövedelemesésétől. 27 Ezért a gabona, a gyapot és az olajosmagvak tekintetében bevezették az ún. anticiklikus kifizetéseket (CCP = Countercyclical payment), melyek a piaci árak bizonyos szint alá esésekor automatikusan járnak, és az 1999 óta minden évben kiutalt rendkívüli támogatásokat (MLAP) voltak hivatva fölváltani. Az új farmtörvényben az amerikaiak a FAIR Act utolsó éveire jellemző a rendkívül alacsony piaci árak miatt megemelt termelői támogatottsági szintet bebetonozták, sőt tovább emelték. Gyakorlatilag intézményesítették az előző farmtörvény idején ideiglenesen alkalmazott rendkívüli segélyeket, beépítve azokat az új szabályozásba. Egy sor kultúra vonatkozásában (21/2-höz, azaz a Fair Act utolsó évéhez képest) megemelték az ár- és jövedelemtámogatás szintjét, az olajos magvakra kiterjesztették a közvetlen támogatásokat, végül pedig egy sor új terméket (gyapjú, mohair, méz, hüvelyes fehérjetakarmányok) bevontak a marketing loan rendszerébe. [CBO 22] Az új agrártörvény: - kerüli a piaci áralakulásba való közvetlen beavatkozást. Hagyja, hogy az árszintek a kereslet és a kínálat változása alapján jöjjenek létre. Ezzel az a célja, hogy a viszonylag alacsonyan kialakuló árakon keresztül, - maximalizálja az exportot és a - malomipar illetve egyéb feldolgozóipar, valamint az állati takarmányozás révén megvalósuló - belső felhasználást, - miközben az alacsony áralakulásért cserébe, a bizonyos feltételeknek megfelelő termelőket közvetlen támogatással kárpótolja. A FSRIA 3-féle közvetlen támogatást kínál a farmereknek: - árgaranciát (a marketing loan rate alatti árak esetén fizetendő MLG vagy LDP, valamint az intervenció képében), 26 A FSRIA 6 évére (22-27) tervezett agrár-környezetvédelmi támogatások (3,2 Md. $) az összes agrárszubvenció 23,2 százalékára rúgnak, ami több mint duplája az előző hatéves időszakban, a Fair Act ( ) idején mért aránynak (11,1%). [Agri US Analyse 22(82)] 27 Az USDA szerint az lenne az igazi megoldás, ha a termelők maguk tennének valamit a váratlan helyzetek túlélésére, s jövedelmük bizonyos részét ilyen célból megtakarítanák. Ezt a javaslatot azonban a politika éppúgy lesöpörte az asztalról, mint az USDA-nak azon ötletét, hogy a különböző típusú, illetve gazdasági méretű (értsd: kereskedelmi-átmeneti-családi) gazdaságok vonatkozásában eltérő agrárpolitikai eszköztárat alkalmazzanak. [Agri US Analyse 21(74), USDA Food and Agricultural Policy]

17 17 - jövedelem-támogatást (a PFC-kifizetéseket felváltó közvetlen kifizetések [DP = direct payment] képében), - és jövedelem-garanciát (anticiklikus kifizetések [CCP] révén, amennyiben az ún. effektív ár, azaz a DP-vel növelt 12 havi piaci átlagár nem éri el a rendszerbe visszacsempészett célár szintjét [lásd 8.Ábra]). Az első és a másik két támogatás között két lényegi különbség van: 1.) a második és harmadik támogatásfajtát csak azok a gazdák kaphatják meg, akik az USDAval a farmbill érvényességi ideje egészére (azaz a közötti évekre) szerződést kötnek. A szerződésben - az agrár-környezetvédelmi, valamint egynémely, a vetésszerkezetre vonatkozó előírás 28 mellett - az van lefektetve, hogy a támogatás a földhöz kötődik, vagyis a szubvencióhoz való jogot csak a birtokkal együtt lehet eladni. Ezenkívül, a gazda köteles a földet mezőgazdasági művelésben tartani; 2.) míg az árgarancia-támogatások (MLG, LDP) a konkrét terméshez (a ténylegesen megtermelt mennyiséghez) kötődnek, addig a jövedelem-támogatás, illetve -garancia a termelés történelmi referencia-szintjeihez (bázisterület, bázishozam) igazodik. Ez utóbbiakat a FSRIA részben aktualizálhatókká tette Ábra A FSRIA működése a búza esetén (22/3-ra vonatkozó adatok) Forrás: saját szerkesztés az USDA Farm Bill 22 alapján Az új farmtörvény a személyenként elnyerhető támogatások maximumát évi 36. dollárban állapítja meg, ami 5 százalékos növekedést jelent a FAIR Act eredeti szabályaihoz képest. A DP maximuma 4. $, a marketing loan (MLG, LDP) támogatásoké 75. $, a CCP-é 65. $, ami 18. $, de a három egység szabálya szerint ez duplázódhat. 28 Továbbra is tilos a bázisterületen zöldséget, gyümölcsöt és vadrizst termeszteni, kivéve másodvetésben, illetve a hagyományos termőterületeken. 29 A közvetlen támogatások (DP) esetén csak a bázisterület aktualizálására van lehetőség (az ös átlagosan bevetett terület helyett az es adatokkal számolni), az anticiklikus kifizetések (CCP) esetén azonban a bázishozamokat is ki lehet igazítani, ha az adott farmer saját korábbi referenciahozamaihoz képest gyorsabban fejlődött, mint az országos átlag.

18 18 Megjegyzés: a földimogyoróra és a marketing loan hatálya alá eső termékekre külön 36.-es limit van érvényben, vagyis aki gabona, olajosmag és gyapot mellett az említett növényekkel is foglalkozik, úgy számára a felső határ már 72. $. Továbbá a marketing loan-támogatásokra vonatkozó limitek nem veszik számításba, hogy az USDA 2 februárjától újra engedélyezte az ún. "generikus bizonylatok" használatát. Ezen papírokat az USDA-nál lehet vásárolni, az adott megyére vonatkozó hivatalos napi átlagáron (azaz a PCP-n), és segítségükkel gyakorlatilag meg lehet váltani a piacosítási kölcsönt (a marketing loan-t). Az árkülönbözetből származó nyereségre - amely valójában MLG-szerű támogatás -, illetve annak felhalmozására semmilyen megszorítás nem vonatkozik. Sőt, az USDA az árkülönbözetet nem is könyveli el a pénzügyi támogatások közé. Más szóval, a generikus bizonylatok révén, a legnagyobb termelők számára elméletileg nincs korlátja a marketing loan jellegű támogatásoknak [AGRI US 2(57)]. Az USA új farmtörvénye nemcsak hogy állandósította, de még meg is emelte a FAIR Act utolsó éveinek, rendkívüli körülmények között kialakult támogatási szintjét. A FSRIA megjelenésétől kezdve nyilvánvaló volt, hogy a magas fokon szubvencionált rendszer amely a piaci áralakulástól függetlenül fenntartja a termelési kedvet, s ezáltal a nyomott belső árszint kialakulásának, illetve állandósulásának az esélyét az export versenyképességének növelése révén komoly gazdasági kárt okozhat a hasonlóan költséges támogatási-rendszer működtetésére képtelen agrárexportőr országoknak. Világos volt, hogy az új farmtörvény mely gyakorlatilag nem 22-ben indult, hanem már a Fair Act válságával kapcsolatban hozott rendkívüli intézkedések meghozatala, azaz 1999 óta működött alapjaiban fogja megváltoztatni az USA helyzetét a világkereskedelmi tárgyalásokon. Arra azonban senki sem számított, hogy alig négy hónappal a FSRIA elnöki aláírását követően, egy fejlődő ország megkérdőjelezi, majd további 2,5 év leforgása után egy, a WTO vitarendezési fórumán hozott jogerős ítélet alapjaiban rengeti meg az amerikai agrárpolitika szinte teljes eszköztárát A gyapotpanel Brazília mely ország a maga 34 millió hektáros mezőgazdasági területével 3, mára korántsem csupán a kávé, az etanol vagy a narancslé-koncentrátum, de például a marha- és baromfihús, valamint a szója tekintetében is a világ vezető exportőre 22 szeptemberének végén kezdett konzultációkat az USA-val, ez utóbbinak a gyapot szubvencionálására vonatkozó gyakorlatával kapcsolatban. 31 A 22-es év végéig további 4 WTO-tag csatlakozott (harmadik félként) a tárgyalásokhoz, majd 23. február 3-án Brazília panel felállítását kérte. A WTO vitarendezési eljárása keretében 23 májusában állt föl az a szakértői csoport (panel), amely első fokon eljárt a gyapot-ügyben. Ekkorra már 13 WTOtagállam köztük Argentína, Ausztrália, az Európai Unió, Kanada, Kína, India, Új-Zéland és egy sor fejlődő ország volt részese harmadik félként az eljárásnak. Az elhúzódó ügyben az elsőfokú ítélet 24 szeptemberében született meg, a mindkét fél kérelmére lefolytatott s csak a jogalkalmazási viták tisztázására hivatott felülvizsgálat után pedig a jogerős jelentés elfogadására 25. március 21-én került sor. [WTO (25a)] Az ítélet szerint az Egyesült Államok mind a belső, mind pedig az exporttámogatások révén megsértette a nemzetközi kereskedelem szabályait. Ez volt az első alkalom, hogy a WTO vitarendezési szerve jogerősen elítélő határozatot hozott valamely agrártámogatás ügyében. A 3 Ez megegyezik az USA-éval, kétszerese az EU-énak, és háromszorosa Kínáénak. [APCA 25] 31 Desrosiers szerint az amerikai gyapotexport nem kevesebb mint 57 százalékkal a termelési költségek alatt került a világpiacra. [Desrosiers 24]

19 19 gyapot-panel precedens értékű, s lényegesen megnöveli a Cairns-i Csoport (és általában a harmadik világ) országainak alkuerejét a világkereskedelmi tárgyalásokon. A legnagyobbszubvenciót alkalmazó fejlett országok ezentúl egy pillanatig sem lehetnek nyugodtak afelől, hogy meddig alkalmazhatják aktuális támogatási rendszereiket A részletek Az ítélet értelmében, az amerikai agrárpolitikában 1996 óta alkalmazott fix összegű támogatások az 1996-os Fair Act PFC-kifizetései és az azokat a 22-es FSRIA-ban felváltó közvetlen kifizetések (DP) a vetésszerkezetre vonatkozó (zöldséggel, gyümölccsel és vadrizzsel kapcsolatos) megkötések miatt nem sorolhatók a zöld dobozos támogatások közé. Ebből következik, hogy a sárga dobozba tartoznak. Ráadásul, kiszámításuk módja miatt termékspecifikus támogatásoknak kell tekinteni őket. 33 Ezért annak vizsgálatakor, hogy vajon az USA megszegte-e az ún. béke klauzulát az 1992-ben eldöntöttnél nagyobb összegű támogatást adva a gyapottermelőknek, a fix támogatások hozzáadódnak az egyéb, gyapotspecifikus szubvenciókhoz. Az ítélet szerint ilyenek voltak a fix támogatások (PFC, DP), azok 1999-től (alacsony piaci áralakulás idején) alkalmazott kiegészítői (MLAP, CCP), valamint az ún. Step2-program keretében az amerikai gyapot nemzeti felhasználóinak nyújtott, és a termésbiztosítási támogatások. [Lásd 2.Tábla] 2.Tábla Az amerikai gyapottermelők támogatása a FSRIA különböző programjaiból Millió $ MY1992 MY1999 MY2 MY21 MY22 Marketing loan (MLG, LDP) Step2 Különbözetfizetés PFC-kifizetés MLAP Közvetlen kifizetés(dp) Anticiklikus kifizetés (CCP) Termésbiztosítási támogatás Egyéb 866, 12,7 1.17,4 26, , 165,8 616, 613, 169,6 79, 636, 26, 574,9 612, 161,7 184,7 2.69, 144,8 473,5 654, 262,9 897,8 72,4 436, 181, 1.39, 194,1 5, Összesen 2.12,7 3.44, , ,2 3.14,3 Forrás: WTO 24a (MY = marketing year) Amint azt a fenti táblázat mutatja, az USA között minden évben az 1992-esnél nagyobb támogatást nyújtott gyapottermelőinek, azaz megszegte az 1994-es GATT- 32 Nem sokkal a gyapot-ügy lezárása után, 25. május 19-én, a Brazília, Ausztrália és Thaiföld által közösen indított panelben jogerős döntés született az EU cukorrendtartásában alkalmazott exportszubvenciókkal kapcsolatban. A döntés értelmében az EU cukorexportja (több mint 5 millióról) 1,2735 millió tonnára csökken. [WTO 25b] 33 Egyrészt a Fair Act a gyapotot azon hét, a FSRIA pedig azon kilenc program-növény között említi, amellyel a támogatásra jogosult területeknek a bázisidőszakban be kellett vetve lenniük. Másrészt azt, hogy ezen területek mennyit kapnak a fix támogatásra rendelkezésre álló pénzből, a gyapotnak a bázisidőszaki vetésterületből való részesedése, és a bázisidőszaki termésátlaga szabja meg. Azaz a fix kifizetés nagysága egyáltalán nem független a terméktől. [NB: Az ítélet nem szólt arról, hogy a bázisterületek aktualizálása ellentétes-e a zöld dobozzal.]

20 2 agrárszerződés (URAA) béke klauzuláját (13. Cikkely (b)(ii)) s így az említett agrárpolitikai intézkedések támadhatókká váltak a WTO fórumán. Az ítélet szerint, az amerikai agrárpolitikai eszköztárból a piaci árak alakulásához kötődő MLAP és a CCP, a marketing loan (MLG, LDP) és a Step2 támogatások, a gyapot világpiaci árának mesterséges leszorításával (1994-es Szubvenciókra és Kompenzációkra vonatkozó Megállapodás = SZKM 6. Cikkely (3c)), között, az SZKM (5c cikk) értelmében, súlyos kárt okoztak a brazil termelőknek. A fix támogatásokról (PFC, DP) és a termékbiztosításhoz nyújtott állami kiegészítésről ezt nem sikerült bebizonyítani. Az ítélet szerint, azt a 2.Táblában szereplő támogatások egyikéről sem lehetett bebizonyítani, hogy hozzájárult volna az USA piaci részesedésének növeléséhez. A Step2-program keretében az amerikai gyapot belföldi felhasználóinak, illetve exportőreinek kifizetett pénzeket az ítélet egyenesen a piros dobozos támogatások közé sorolja. 34 Az USA ezt az amerikai gyapotra szóló ún. marketing bizonylatok formájában vagy készpénzben nyújtott támogatást nem tekinti exportszubvenciónak, mondván, hogy belföldi felhasználók éppúgy megkaphatják, mint a kereskedők. Az ítélet azonban ezt tagadja, s minthogy az USA a gyapot tekintetében nem rendelkezik lekötött exportszubvenciós kvótával, az URAA vonatkozó rendelkezéseit is megszegte. A fentihez hasonló a helyzet az USA exporthitel-garancia programjaival (GSM-12, GSM- 13, SCGP 35 ) is, melyeket az ítélet per se export-szubvencióknak tekint, s amelyek ily módon ellentétesek az SZKM már említett szakaszaival és az URAA-val. Ráadásul, itt nem csak a gyapotról van szó, hanem egyrészt minden olyan termékről, amelyre vonatkozóan az USA nem kötött le exporttámogatásokat, másrészt a rizsről, amellyel kapcsolatban az exporthitelgarancia programok miatt az USA túllépte a lekötött vállalásait. Az ítéletnek már említetteken kívül - van egy, az amerikai agrárpolitika jövőjére nézve igen kedvező megállapítása is, mely áttételesen az Európai Uniót, s így hazánkat is érinti. Brazíliának ugyanis nem sikerült bizonyítania, hogy az amerikai direkt kifizetések lenyomták volna a világpiaci árakat, s ezáltal komoly károkat okoztak volna a termelőinek. Ez azt jelenti, hogy az EU 23-as KAP-reformja által bevezetendő, az amerikai DP-hez hasonló, a termeléstől és az áraktól elválasztott, zöld dobozos, egységes farmkifizetés mely az európai agrártámogatási rendszer gerincét fogja képezni előreláthatólag tartósan megfelel majd a WTO követelményeinek. Az amerikai DP legalizálásával mintegy előre polgárjogot nyert az európai egységes farmtámogatás, s a magyar termelők számíthatnak rá, hogy a szektorba pumpált közpénzek hosszú távon is ilyen módon, zöld dobozos támogatás formájában fognak eljutni hozzájuk. 34 Természetesen nem az URAA szerint, hiszen agrárügyekben nincs piros doboz, hanem az SZKM értelmében (3. Cikkely (3.1a és 3.1b)). Itt arról van szó, hogy az 1994 GATT-megállapodás tiltja az exporthoz kapcsolódó, valamint az importhelyettesítést díjazó támogatásokat. 35 A GSM-12-3 évre, a GSM évre szóló exporthitel-garancia program. Az SCGM (Supplier Credit Guarantee Program) az 1996-os Fair Act óta az exporthitelekre vonatkozó állami garanciát - a maximum 18 napos hitelek körében - a közvetlen szállítói hitelekre is kiterjesztette. [Részletesebben lásd: Somai 22b]