A Német menedzsment reformok és a közigazgatási modernizáció a 90- es években -

Átírás

1 BBTE, Politika-, Közigazgatás- és Kommunikációtudományi kar, Szatmárnémeti egyetemi kirendeltség A Német menedzsment reformok és a közigazgatási modernizáció a 90- es években - Közmenedzsment 2013 Január 10 Gál Márk PhD. Közigazgatási tanszék A Német menedzsment reformok Nagy Brittania reformfolyamatok: a politikusok kezdeményezték és felülrőllefelé vezették be; A Német reformfolyamat: a vezető köztisztviselők kezdeményezték, a közigazgatás helyi szintjein ( alulrólfelfelé irányuló forradalom) 1

2 A Német menedzsment reformok Változtatások a vezetési irányítási folyamatokban új irányítási modellnek (Neue Steuerungsmodell) neveztek A modell legfőbb jellemzői: eredmény orientált költségvetés készítése; a közigazgatási termékek költség kalkulációja; kereskedelmi számvitel bevezetése; decentralizált erőforrás felhasználási elszámoltathatóság; A Német menedzsment reformok A modell legfőbb jellemzői: indikátorok meghatározása minőségi sztenderdek számára; vevő orientáltság; külső erőforrás bevonás, kiszerződés és privatizáció; nyitottság a verseny irányába; 2

3 A Német menedzsment reformok Eltérés Németország nyugati keleti része között (NSZK és NDK): NDK a közszektor átalakítása-modernizálása függött az alapvető állami funkciók átalakításától, amely átmenetet jelentett: - a teljességre törekvő tervező funkciótól a piacgazdasági keretmeghatározókiegyensúlyozó funkció felé, - a politikai káderigazgatási rendszertől a szakképzettségen nyugvó köztisztviselői állomány felé, A Német menedzsment reformok - az államhatalom központosításától a hatalmi ágak horizontális és vertikális elválasztása felé, - és a pártirányítás elvétől a jogszerű, jogkövető köztisztviselői magatartás felé; A helyi közigazgatás átalakításának FŐ oka: a finanszírozási kényszerek => az egykori NSZK-ban a helyi önkormányzatok új irányítási modell kialakítását kezdték meg; => az egykori NDK-ban a hagyományos weberi közigazgatást hozták létre helyi szinten 3

4 A Német menedzsment reformok Nyugaton a modernizációs nyomás a helyi közigazgatás szintjéről indult => szövetségi államokon keresztül => a központi államszervezet irányába Németo. újraegyesítése volt napirenden ezt felülrőllefelé közelítéssel kellett megvalósítani. = Dualitás felülről-lefelé (top-down) közelítés központi szinten párhuzamosan működött az alulról-felfelé (bottom-up) közelítéssel az egykori NSZK helyi önkormányzataiban A Német reformfolyamatok jellegzetességei fenntartási-megőrzési modernizációs típusba tartoznak (semmint a piacosításiminimalizálási típus); fokozatosság az intézményi keretek állandó rugalmassága (az alapokat átható változások helyett); saját rendszerük javítására törekszenek (kevésbé más országok menedzsment innovációinak átvételére); 4

5 2.1. A Német reformfolyamatok jellegzetességei Kivétel: a helyi közigazgatási szint (csak a kiindulópontban); Helyi Önkormányzati Ügynökség a Közigazgatási Eljárások Egyszerűsítésére kezdeményezte a menedzsment reformokat: új irányítási modell melynek további jellegzetességei: 2.1. A Német reformfolyamatok jellegzetességei a politika és a közigazgatás felelősségének egyértelmű elválasztása, a szerződéses menedzsment rendszere, integrált osztályok a közigazgatásban, az output orientáció hangsúlyozása; 5

6 2.1. A Német reformfolyamatok jellegzetességei Menedzsment reformok indítéka: - növekvő elégedetlenség (közszolgáltatások gyorsasága, pontossága, minősége) az állampolgárok részéről, a politikusok sőt a köztisztviselők is érezték Kezdettől fogva elutasították a neoliberális elképzeléseket (az állami tevékenységek és szolgáltatások redukálása). Javítani kell a közszektor irányítási mechanizmusait és a közigazgatás belső szervezeti rendszerét! 2.1. A Német reformfolyamatok jellegzetességei Max Weber modelljének bírálása alapvető hiányosságok azonosítása: hatékonysági hiányosság, amelyet az állandó és hatékony eszközfelhasználásra történő ösztönzés korlátai okoznak, stratégiai hiányosságok, amelyet a világos, középtávú fejlesztési célok és prioritások meghatározásának elmulasztása okoz, vezetési-szervezési hiányosság, amelyet a teljesítményjavításra, a strukturális alkalmazkodásra, az erőforrások tartalékolásának hiánya okoz; attraktivitási hiányosság, amely a közszektor csökkenő vonzerejében nyilvánul meg az elkötelezett és teljesítő képes köztisztviselők irányába; 6

7 2.1. A Német reformfolyamatok jellegzetességei Max Weber modelljének bírálása alapvető hiányosságok azonosítása: legitimitási hiányosság, amely megnyilvánult abban, hogy: - képtelenek voltak bizonyítani, hogy a közszolgáltatások megérik az értük adott pénzt, - a közszolgáltatások minőségét, célorientáltságának pontosságát és hatékonyságát nem mérték folyamatosan, - és mindennek következménye a nyilvánosság előtti elismertség hanyatlása volt; 2.2. Az új közigazgatási modell lényege bürokratikus és központosított irányítás Irányítás inputokon keresztül (szabályok, erőforrások) eredményorientált és decentralizált irányítás Cél- és eredményorientált irányítás (termékirányítás) Állandó beavatkozás a mindennapi hivatali munkába A közigazgatási folyamatok belső követelményeire történő orientáció Elzárkózás a piaci nyomás elől természetes és mesterséges monopóliumok Távolsági irányítás, célokon keresztüli irányítás Állampolgári és fogyasztói orientáció Piaci orientáció és verseny 7

8 2.2. Az új közigazgatási modell lényege FŐ következtetés: a német menedzseri reformok az angolszászhoz hasonlóan radikális változásokat eredményeztek; egyenértékű reformpályák! ELTÉRÉS: - az angolszász országok: a menedzsment reformokat külső menedzsment tanácsadók és politikai agytrösztök javasolták; - Németo.-ban: a mozgalom a helyi köztisztviselők kezdeményezése volt; 2.3. Az új közigazgatási modell kritériumai Három lényegi kritérium: vállalkozásszerű, decentralizált vezetési- és szervezési struktúra felépítése; a kimeneti irányítás (output control), olyan eszközrendszer amely teljesítményorientáltan irányítja a közigazgatást; az új struktúra aktivizálása versennyel és fogyasztóorientáltsággal; 8

9 2.3. Az új közigazgatási modell kritériumai A fő prioritások tartalma: A decentralizált vezetési-szervezési struktúra esetében a következő eszközök azonosíthatóak: - a szerződés menedzsment és a feladatkörök világos elhatárolása; - a szervezet felelősségi köreinek decentralizálása ide kapcsolódik a köztisztviselő személyes felelőssége az eredményért; - a központi irányítási és kontrolling szemléletű ellenőrzés területén szükséges előfeltétel, hogy az ily módon autonomizált és önirányító szakterületek ne legyenek teljesen önállóak; 2.3. Az új közigazgatási modell kritériumai A fő prioritások tartalma: Az output irányítás mozzanatai: - a termékorientáció a hatékony szervezetirányításnak nem az inputokra (forrásokra), hanem a teljesítmény oldalra (kimeneti oldalra) kell összpontosítani; - a számvitel a mindennapi tevékenységeket a termékre és a teljesítményre irányítja azzal, hogy a költségvetés tervezését és végrehajtását a közintézményi termékre összepontosítja; - minőségmenedzsment tartalmazza az állampolgárok, a szolgáltatások (termékek) vevőinek rendszerbe foglalt elvárásait és a megvalósításukhoz szükséges szervezeti eszközöket; 9

10 2.3. Az új közigazgatási modell kritériumai A fő prioritások tartalma: A új szervezeti struktúrák és irányítási eszközök verseny által való mozgásba hozásának mozzanatai: - a teljesítmények összehasonlítása a szolgáltatások monopoljellege miatt olyan verseny pótlékokat vezetnek be, amelyek az egyes helyi közintézmények között a teljesítményeket összehasonlítják; - pályáztatások, piaci tesztek és outsourcing figyelembe veszik az ajánlatok stratégiai előnyeit, visszavehetőségét és irányíthatóságát is; 1999 December 1 a szociáldemokrata kormány a közintézményi menedzsment reformját is magába foglaló modernizációs programot fogadott el; A program három fő részre tagolódik: 10

11 1) A központi cél a felhatalmazó lehetőséget biztosító államiság kialakítása. Fő mozzanatai: - a felelősség újfajta megosztása; - a felelős közszolgáltatások; - a közintézmények diverzifikálása; - a hatékony közigazgatás; 2) A program. Ennek mozzanatai: - az eredményesség erősítése és a törvényhozási felelősség tiszteletben tartása, - együttműködés kibontakoztatása egyrészt a közigazgatás különböző szintjei között, másrészt a magánszektorral, - versenyképes, költség-hatékony és átlátható igazgatási rendszer kiépítése, - a személyi állomány magas szintű motivációja; 11

12 3) A megvalósítás strukturális feltételei: - az államtitkárok bizottságának feladatai kihangsúlyozva a belügyminisztérium államtitkárának feladatait, amely egyrészt magába foglalja a minisztériumok közötti koordinációt, - másrészt a különböző hatóságok és a közvélemény informálását a program megvalósításáról - harmadrészt a kormány informálását és az egyes szövetségi államokkal történő együttműködést A német központi kormányzat 1999 óta megkezdődött modernizálásában, a következő alapirányokban megy végbe elmozdulás: - az igazgatási államtól a konzultatív-felhatalmazó államiság felé, - az expanziós államtól a cselekvésre ösztönző államiság felé, - a hatósági irányítástól a szolgáltatások nyújtása felé; 12

13 A hagyományos igazgatási állam ellehetetlenülését külső és belső tényezők együttesen okozták. Az államok külső szuverenitását korlátozzák: a nemzetek feletti politikai intézmények és a gazdasági élet nemzetköziesedése. Belülről pedig az állam hierarchikus túlszervezettségét: a társadalmi részrendszerek szervezettsége és differenciáltsága valamint a különböző társadalmi csoportok érdekérvényesítő képességének erősödése és elvárásainak differenciálódása kérdőjelezi meg. Az új felhatalmazó-tárgyaló államiság kialakításának döntő előfeltétele az állam és a társadalom közötti hierarchikus kapcsolatok leépítése. együttműködő és egymás mellett létező formális és informális kommunikációs rendszerek kialakítása; negatív koordináció kiépítése, amelyben az anticipált ellenállást, a vétó pozíciókat tiszteletben tartják 13

14 A felhatalmazó-tárgyaló államiság kettős pilléren nyugszik: - a dehierarchizált államiságon, - a társadalmi alrendszerek és csoportok önszervező képességén az igazgatási folyamatok közpolitikai folyamatok alakját öltik + az igazgatási-szolgáltatási feladatokat intézményi hálózatok (Policy Networks) határozzák meg és valósítják meg! A közpolitikai hálózatok komplex képződmények, azonban mindig strukturáltak. A hálózatok működésének kettős követelménye: - a törvények és az intézményes szabályok betartása, - funkcionális szemléletben az eredményorientáltságra irányuló törekvések kölcsönös elismerése és orientálása a hálózaton belül Az új típusú államiság lényegi funkciója a társadalmi csoportok és a köztisztviselők aktivizálása. 14

15 A társadalmi csoportokat ösztönzi, a köztisztviselőktől pedig igényli azt, hogy saját erejük és képességeik alapján a problémák megoldására törekedjenek. Ebben az értelemben a kormányzás = a társadalmi, a politikai és az igazgatási tevékenységeket, melyek a gazdaságitársadalmi folyamatok orientálására irányulnak, az állam ösztönzi, irányítja, ellenőrzi és menedzseli. A szolgáltatás-, a teljesítmény- és a vállalkozásszerű közintézményi működést egyeztették a demokratikus legitimáció, a jogállamiság és a szociális államiság követelményeivel. Az állam tekintély maradt, DE már nem kormányoz tekintélyelvi alapon. A szolgáltató államiság egyfelől több hatékonyságot és eredményességet követel, DE másfelől megköveteli a közfeladatok állampolgár központú és partnerségi viszonyokon alapuló ellátását. Hasonló modernizációs pálya: Franciaország, Belgium, Olaszország. 15