Dr.Ficzere Lajos Kormányzati rendszerek, központi igazgatás az EU tagállamaiban (Vázlat) I. Bevezető megjegyzések az összehasonlító módszer alkalmazásáról a közigazgatási rendszerek vonatkozásában 1. Az összehasonlító módszer alkalmazásának célja lehet az egyes közigazgatási rendszerekben az értékek, egyedi sajátosságok, valamint előnyök, hátrányok feltárása és összegezése 2. Az összehasonlítás alkalmazása körében megkülönböztethető: a) azonos jelenségek, intézmények rendszerek időbeli vagyis történeti alakulásának elemzése, értékelése; b) azonos jelenségek, intézmények, rendszerek azonos időben történő horizontális összehasonlító vizsgálata 3. Az alkalmazott módszerek szerint általában megkülönböztethető a normatív (jogszabályi szintű), az empirikus vizsgálati módszer, illetve az általánosítást, összegzést végző vizsgálat a közigazgatás struktúrája és funkcionálása nézőpontjából; az összehasonlító közigazgatástudomány módszertanának kimunkálása, különös tekintettel Parsons és Riggs munkáságára. II. Kormányzás értelmezése, a kormányzati rendszerek fő típusai, közös elvei és egyes változásai, irányai az EU tagállamokban 1. A kormányzás széles értelemben az állami tevékenység a maga összességében (angol modell); a kormányzás csak meghatározott állami szervek (törvényhozó szerv, államfő, kormány) tevékenysége (kontinentális modell). A kormányzati tevékenység vizsgálható a közigazgatás relációjában, az államszervezet, illetve a társadalom egésze vonatkozásában. 2. A kormányzati rendszerek fő típusai és jellemzői: a) alkotmányos monarchia (pl. Anglia, Hollandia, Spanyolország stb.) b) parlamentáris kormányzati rendszer (pl. Olaszország, Németország, Ausztria) c) félprezidenciális kormányzati rendszer (Franciaország) 3. A kormányzás közös elvei az EU tagállamaiban a) a jog prioritása (a jogszabályok átláthatóságát, alkalmazhatóságát, egyenlőségét jelenti) b) legitimitás (a választók elvárásainak és igényeinek való megfelelés, társadalmi támogatás) 1
c) elszámoltathatóság és fedhetetlenség (különösen ellenőrizhetőség, korrupciómentesség) d) hatékonyság (minőségi és pozitív kormányzati szolgáltatás, erőforrásokkal való hatékony gazdálkodás); e) alkalmazkodóképesség (a folyamatosan változó kihívásokhoz, a célok és alkalmazott eszközök folyamatos megújítása, folyamatos kormányzati innováció és közpolitika) f) a koherencia elve (szolidaritás és kollegialitás a közös kormányzati célok megvalósításában, g) az érdekeltek véleményének kikérése és részvétele a kormányzati munkában (különösen az igények megismerése, becsatornázása a döntések előkészítése stb.) 4. A kormányzás változásának főbb tendenciái, irányai körében különösen: - a hagyományos közhatalmi eszközökhöz képest felértékelődnek a szervezési, megállapodásos, szerződéses eszközök, a közpolitika kialakításában és végrehajtásában a kooperáció és koordináció szerepe válik egyre inkább meghatározóvá; - a kormányzati prioritások között előtérbe kerül a piaci feltételrendszer befolyásolása, a jogszabályok minősége, stabilitása, a folyamatos dereguláció; - a többdimenziós kormányzás, a közszektor irányában a társadalmi erőforrások alokkációja, a folyamatos társadalmi párbeszéd, társadalmi szakmai konzultáció működtetése; - a magánszférában alkalmazott módszerek adaptálási lehetőségeinek vizsgálata (minőségellenőrzés, teljesítményértékelés stb.) - a szervezet- és bürőtechnika fejlesztése III. Kormánymodellek és kormányzás szervei az EU tagállamaiban 1. Kormánymodellek a) Kabinet típusú kormánymodell (Nagy-Británia) b) Félprezidenciális kormánymodell (Franciaország) c) Minisztertanácsi típusú modell (Olaszország, Finnország stb.) d) Kancellári típusú modell (Németország) 2. Kormányzás szervei egyes EU tagállamokban a) Nagy-Británia - Kormány (kabinet) történelmileg az uralkodó mellet létrehozott tanácsosok testületéből nőtt ki és vált az alkotmányos berendezkedés egyik meghatározó pillérévé. Összetétele: - miniszterelnök (a többséget szerzett pártok vezetője, akit az uralkodó nevez 2
ki) - kabinetminiszterek (miniszterelnök hívja meg, akik a legfontosabb tárcák vezetői) - egyéb megbízott tagok A kormány főbb feladatai: - a társadalmi-gazdasági élet egyes ágazatainak (ipar, közlekedés, védelem, külügy, belügy stb.) igazgatása; - kormányzati politika meghatározása és koordináció; - uralkodó nevében nemzetközi szerződések kötése; - háború bejelentése stb. A parlament előtt a kormány kollektív felelősséget visel. Miniszterelnök, aki egyben közszolgálati miniszter is. Feladat és hatáskörében meghatározza a közigazgatás szervezeti felépítését és személyi összetételét (kb. 200 közigazgatási vezető kinevezéséhez szükséges a kormányfő egyetértése), javasolhatja az uralkodónak a parlament feloszlatását, a belbiztonsági hivatal legfőbb vezetője, jogosítványai kiterjednek a minisztériumok közötti funkciók, feladatok elosztására stb. A kormány és kormányfő munkáját Kabinettitkárság segíti; feladatai különösen: - miniszterek munkájának koordinálása, ideértve az EU ügyeket is, - közszolgálat igazgatásában való közreműködés; - kinevezési és kitüntetési javaslatok előkészítése stb. Az angol kormány és kormányfő működésében a hagyományoknak van nagy szerepe. Franciaország Félprezidenciális kormánymodell, a végrehajtó hatalom megoszlik az államfő és a kormány között. Az angol modelltől eltérően a közigazgatási jog uralma alatt áll. Kormány szervei: 1) Államfő főbb feladatai, jogosítványai: - honvédelem irányítása - a külpolitika alakítása - kinevezési jogok (Államtanács, és Számvevőszék stb.) - referendumot írhat ki - feloszlathatja a Nemzetgyűlést - elnököl a kormány ülésein, ekkor a kormányt Minisztertanácsnak hívják; 3
2) A kormány a miniszterek testülete,a kormányfő, mint a köztisztviselők feje felelős az operatív irányításért. Ha a kormány ülésén a miniszterelnök elnököl, a kormányt kabinetként nevesítik; elsődlegesen költségvetési ügyekkel foglalkozik. A miniszterelnök irányítása mellett működik a Közszolgálati Igazgatóság, a Kutatási ügyek Igazgatósága, a Tervbizottság, Francia Rádió és Televízió Hivatala. Az államfő munkáját az Elnöki Kabinet, a kormányt a Kormány Főtitkársága segíti. A francia Államtanács közigazgatási bíráskodás feladatai mellett a francia kormány tanácsadó szerve is, különösen a belügy, munkaügy, pénzügy, szociális ügyek szférájában. Olaszország Minisztertanácsi típusú kormánymodell. Kormány vezetőjét (miniszterelnököt) és tagjait a köztársasági elnök nevezi ki, de a kormány megalakulásához szükség van a Parlament mindkét kamarájának bizalmára. A kormányt a Parlament bármelyik kamarája egyszerű többséggel, bizalmatlanság kinyilvánításával megbuktathatja. A kormány testületként működik, feladatai különösen az általános politikai irányvonal meghatározása, közigazgatás irányítása, jogalkotás, végrehajtás stb. A kormányon belül Kabinettanács, mint politikai egyeztető fórum működik. Francia kormányhoz hasonlóan Olaszországban is intézményesen működik az Államtanács, mint a kormány tanácsadó szerve. A kormány mellett működik, munkájának segítésére a Minisztertanács Elnöki Hivatala és e szerven belül a Főtitkárság. A hivatal működése kiterjed a parlamenttel való kapcsolattartás, intézményi reformok, EU ügyek, közszolgálat stb. kérdéseire. A kormány mellett működnek kormánybiztosok, tanácsadó testületek (pl. Gazdaság és Munka Nemzeti Tanácsa), stb. Németország A német kormánymodell, mint klasszikus kancellári típusú kormánymodell jellemzője a kormányfő széles döntési jogköre. A Parlament előtt a kancellár viseli a felelősséget és a kormány tagjai a kancellárnak tartoznak felelősséggel. A kormány feladatai: - szövetségi minisztériumok közvetlen irányítása - tv. javaslatok benyújtása - költségvetés előkészítése 4
- rendeletalkotás stb. A kormány döntés-előkészítési céllal bizottságokat hozhat létre. Spanyolország A spanyol kormánymodell számos, a kancellári típusú kormánymodellel rokon vonásokat is mutat. A kormány megbízatása az uralkodótól származik, de élveznie kell a parlament (Cortes) mindkét háza bizalmát is. A kormány erős jogosítványokkal rendelkezik (pl. kezdeményezheti a parlament feloszlatását, összehívhatja a parlament ülését meghatározott napirend megtárgyalása, az alkotmányban meghatározott törvényhozási tárgykörön túl a Cortes felhatalmazása alapján törvény erővel bíró rendeleteket alkothat meghatározott időre stb. A kormány feladatait külön jogszabály részletesen határozza meg. Megkülönböztetik a döntéseket hozó kormányülést a tanácskozó kormányüléstől. Egyes feladatait a kormány kormánybizottságokra ruházhatja át. A kormány munkáját segítő szervek: - államtitkárok és miniszterhelyettesek bizottsága - kormánytitkárság - interminiszteriális bizottságok IV. Minisztérium szerint Differenciált rendszer, országonként sajátosságokat mutat. Lehetséges csoportosítási szempontok: 1) állandó (külügy, pénzügy honvédelem stb.) és változó minisztériumok (gazdasági,szociálisgazdasági szféra) 2) kontinentális modell - skandináv modell attól függően, hogy milyen körben kerültek minisztériumi feladatok autonóm jogállású szervekhez kihelyezésre 3)Létrehozásuk általában tv. szinten történik, de esetenként nemcsak a felsorolás, hanem számuk is meghatározásra kerül. 4) u.n. standart és csúcsminisztériumok megkülönböztetése. Felelősségük és hatáskörük különösen a szakigazgatási ágazati irányítás, döntés-előkészítési és végrehajtás. A miniszterek működésükért vagy közvetlenül a Parlamentnek (pl. Finnország), vagy a kormányfőnek (Németország), vagy mindkettőnek tartoznak felelősséggel. 5
Általános tendenciaként figyelhető meg, hogy közszolgáltató funkciókat a minisztériumok alatt elhelyezkedő hivatalok, illetve autonóm jogállású szervek végzik. V. Nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek és tanácsadó testületek a ) Főbb jellemző vonásaik: - jogállásuk és központi közigazgatási szervekhez való viszonyuk szerint sokfélék (hivatalok, ügynökségek stb.) - működésükben a végrehajtó funkció és szolgáltató elem dominál - egyszemélyi vezetésű központi szervek - általában miniszter felügyelete és ellenőrzése alatt működnek Főbb típusai: - hivatalok - ügynökségek - szolgáltatók - független hatóságok - autonóm vállalatok, mint atipikus közszervek b) Tanácsadó, konzultatív testületek Intézményesítésük célja a közigazgatás nyitottságának, átláthatóságának erősítése, biztosítása, a hozzáférhetőség, valamint a döntések előkészítésében és végrehajtásában való részvétel. Általában jellemző vonásuk, hogy konzultatív státusszal működnek a társadalom különböző szervezetei, szereplői, a munkaadók, a munkavállalók és a civilszféra képviselőinek részvételével 6