Rajk László Szakkollégium 3Nyugdíjreform a posztszocialista Magyarországon Kurzusvezető: Gedeon Péter Késztítette: Kocsis Alexandra 2003.12.05.
Bevezetés A dolgozat a posztszocialista Magyarországon 1998-ban bevezetett nyugdíjtörvény okait és hatásait vizsgálja. A történeti áttekintés után rámutat arra, hogy a rendszerváltás után a gazdaságban bekövetkező transzformációs válság hogyan vezetett az államszocialista jóléti rendszer deficitességéhez a nyugdíjasok szempontjából; milyen okok vezettek az új nyugdíjtörvény bevezetéséhez és ezen kívül kitér a ma is komoly problémának számító demográfiai helyzet kihatására a nyugdíjfinanszírozásra. A rendszerváltást megelőző időszak: A második világháború során vagy azt követően minden magyar nyugdíjalap csődbe ment a tulajdonukban lévő ingatlanokat ért károk és a hiperinfláció következtében. 1950 körül a bérből és fizetésből élők számára bevezették az úgynevezett felosztó-kirovó rendszert. Kezdetben ez a rendszer a népesség felét érte el, de aztán mind a jogosultságot mind a járadékok körét fokozatosan kiterjesztették. 1975-re közel száz százalékos volt a jogosultsági arány és az átfogó időskori, hozzátartozói és rokkantsági nyugdíjjáradék. A rendszer kiterjedése, az emelkedő keresetek és az egymást követő korosztályok növekvő szolgálati ideje a (rokkantsági nyugdíjakat is tartalmazó) nyugdíjkiadások GDP-hez mért arányát az 1970. évi 3,5%- ról 1980-ra 6,9%-ra, majd 1990-ben 8,8%-ra emelték. Az 1970-es évek végére a nyugdíjrendszerben egyre nagyobb feszültségek keletkeztek a növekvő keresetek és az árak miatt. A nyugdíjakat elégtelenül és rendszertelenül emelték, így csak a legkisebb nyugdíjak tartottak lépést a bérekkel és az árakkal. Eközben a közepes és az annál nagyobb nyugdíjak folyamatosan lemaradtak először csak a keresetekhez képest, de utána az árakhoz képest is. A szocialista korszakban az állam túlzott mértékű szerepvállalása jellemezte a nyugdíjrendszert. A nyugdíjellátások biztosítása a kormány felelőssége alá tartozott, 32
és nem léteztek magánrendszerek. A reform előtti rendszerek a jövedelem újrafelosztását szolgálták, a járulékok és kifizetések között gyenge kapcsolat volt. A finanszírozás az összes munkavállaló után fizetett járulék alapján történt, s ez visszásságokat okozott az újrafelosztásban. Az ellátások kiegészítése nem követte kielégítően az inflációt vagy a nominálbérek emelkedését, így aránytalanságok keletkeztek a régebben és újonnan nyugdíjba vonultak között. Minél tovább fizette a nyugdíjas a nyugdíjjáradékot, nyugdíja annál kevésbé volt megfelelő mértékű az aktuális megélhetési költségekhez képest. 1 A társadalmi juttatások diszfunkcionalitása az államszocialista jóléti rendszerben Az államszocializmus egyik legfőbb hibájaként manapság gyakran szokás azt felróni, hogy jóléti állama alulfejlett és nagymértékben eltorzult volt. 2 A klasszikus jóléti állam az egyre nagyobb adóterhekkel és az állandóan növekvő állami költségvetéssel a piac visszaszorítására és a javak és szolgáltatások egyre nagyobb részének piactól függetlenített logika szerinti elosztására törekedett. Az államszocializmusban a redisztribúció az egész gazdaság és társadalom integrációs mechanizmusaként működött és elsődlegesen gazdasági és nem jóléti célokat szolgált. 3 A reformszocialista törekvések után Magyarországon továbbra is túlméretezett volt a szocialista rendszer.(magyarország többet költött szociális kiadásokra, mint a legfejlettebb jóléti államok pl. Belgium vagy Ausztria) Miközben azonban egyre nőtt a társadalmi juttatások súlya a bérekhez és keresetekhez viszonyítva, egyre csökkent hatékonyságuk, és egyre kevésbé érték el céljukat. Ennek a hatékonyságnak a hiányát, illetve igen alacsony voltát nevezik a szociológiai irodalomban a juttatások diszfunkcionalitásának. A rendszerváltás utáni infláció legdinamikusabb hatása a nyugdíjak reálértékének folyamatos eróziójaként 1 www.ilo-ceet.hu/download/ceet_report_25_hu.pdf 33 2 Ladányi János-Szelényi Iván: Vázlat az esélyteremtő állam elméletéhez;14.o.,1996 3 Ladányi János-Szelényi Iván: Vázlat az esélyteremtő állam elméletéhez;10-11.o.,1996
jelentkezett. A diszfunkcionalitás itt úgy is megragadható volt, hogy éppen a legrégebbi (legöregebb, legkevésbé munkaképes, betegségek által leginkább fenyegetett) nyugdíjas réteg szenvedett a legnagyobb mértékben az infláció devalváló hatásától. 4 Mindezt figyelembe véve megfogalmazható, hogy a szocialista jóléti állam elkötelezettsége nyugdíjasai anyagi jó-léte iránt nem érvényesült. Az 1990-es évektől kezdődő inflációemelkedés mértékét nem követte a nyugdíjak reálértékének emelkedése, így a nyugdíjak folyamatosan elértéktelenedtek. Az államszocialista jóléti állam ebből a szempontból deficitessé vált. A gazdasági hatások következményeként a nyugdíjasok egyre elégedetlenebbé váltak a pénzügyi rendszer átláthatatlansága és inkorrektsége miatt. A rendszerváltás hatásai a gazdaságra A gazdaság az elmúlt évtizedben transzformációs válságon ment át, amely a KGST 1990-es összeomlásával és az ebből fakadó strukturális igazodás kényszerével függött össze. A kibocsátás, a foglalkoztatás és a nettó munkajövedelem egyaránt zuhant. Az éves inflációs ütem két számjegyűvé vált. (1990-ben 34%-os; 1997-is 20%-os maradt) A munkahelyek körülbelül 30%-a elveszett az 1990-es évek elején és a foglalkozatási hányad 18 százalékponttal süllyedt. A jövedelemkülönbségek drámaian megnőttek a piacgazdaságra való átmenet alatt. Egyrészt a tőkejövedelmek súlya jelentőssé vált és az újonnan létrejött magánvállalatokban dolgozók egy része viszonylag sokat keres. Másrészt rengetegen végleg kiszorultak a munkapiacról és nagyon szerény munkanélküliségi-járadékból vagy szociális segélyből kell élniük. A foglalkoztatottak számának zuhanása csökkentette a járulékfizetők és a nyugdíjasok számát, mert a munkájukat elvesztők közül sokan a korai nyugdíjazást választották.(2.sz.táblázat) Ezáltal a rendszerfüggőségi-hányados a nyugdíjasok és 34 4 Bara Zoltán-Szabó Katalin: Gazdasági rendszerek, országok, intézmények,2001, 321-322.o.
a járulékfizetők számának hányadosa az 1989.évi 51,4%-ról 1996-ra már 83,9%-ra ugrott. E folyamatok hatására 1994-ben a nyugdíjkiadások elérték a GDP 10%-át. Fokozatos reformok az 1990-es évek végétől Hogy elviselhetőek legyenek a transzformációs válság hatásai, és hogy megújítsák a rendszer hosszú távú pénzügyi életképességét, paraméterváltozásokra volt szükség a nyugdíjrendszeren belül. Intézményi és szerkezeti változásokat hajtottak végre, mely változások felfoghatóak a felosztó-kirovó rendszeren belüli fokozatos reformfolyamatként. 1992-ben egy független Nyugdíjbiztosítási Alap (NYA) jött létre és függetlenedve az állami költségvetéstől, saját igazgatása, költségvetése és választott önkormányzata lett, amely az Országgyűlésnek felelős (ezzel egy időben egy Egészségbiztosítási Alap (EA) is létrejött). A rokkantak és hozzátartozóik iránti felelősség megoszlott a két alap között. Az Egészségbiztosítási Alap fizette a nyugdíjkorhatár alatti rokkantnyugdíjasok járadékát, haláluk esetén a hozzátartozói járadékot. (ugyanezeket a nyugdíjakat az NYA fizette a nyugdíjkorhatár feletti rokkantnyugdíjasok után) Mind a munkáltatói mind a munkavállalói társadalombiztosítási járulékok ennek megfelelően oszlottak meg a két alap között. 1993-ban lehetségessé vált önkéntes nyugdíjpénztárak létesítése. Ezt a folyamatot nagyon jelentős adókedvezmények támogatták, és azonnal népszerűvált a lakosság tehetős csoportjai közt, amelyeknek a tagjai képesek voltak élni az adókedvezményekkel, de ez csak egy kisebbséget érintett. A kormány által az 1990- es évek elejétől hozott intézkedések a korábbinál átláthatóbbá tették a járulékbevételek és az öregkori, hozzátartozói és a rokkantsági nyugdíjasok makroökonómiai szerepét. Emellett kiegyensúlyozottá tették a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetését a gyors pénzromlás időszakában.(1997-ben bevételei száz százalékban fedezték kiadásait.) 35 A jövő szempontjából is fontos, hogy a nyugdíjazási korhatár 1996-tól emelkedik. A férfiaknál 60-ról 61-re (1998-tól) és 62-re (2000-től) nőtt. A nők
esetében a korhatár az 1997-es reform előtt 55 évről minden két évben plusz egy évvel emelkedik, és 2009-re eléri a 62 évet. Ezzel egy időben a korhatár előtt nyugdíjba menők juttatását csökkentették, az elhalasztott nyugdíjba menést pedig jutalmazták. Ezek az intézkedések jelentősen visszafogták az aggregált nyugdíjkiadások növekedését. Az intézkedések és módosítások hatására 1997-ben a nyugdíjkiadások GDP-beli aránya az 1990.évi szint alá, 8,3%-ra csökkent. Miért volt leginkább szükség változásokra?..a régi rendszer hibái: Míg a fent említett intézkedések helyreállították a Nyugdíjbiztosítási Alap rövid távú pénzügyi egyensúlyát, nem javítottak a nyugdíjrendszer pénzügyi átláthatóságán és korrektségén. Inkább csak rontották a különböző nyugdíjas korosztályok közti egyenlőtlenségeket. Az egyéni nyugdíjakat kiszolgáltatták a nyugdíjba vonulást megelőző inflációs ütemingadozásoknak. Mindez gyengítette a bizalmat az öregkori nyugdíj keresetpótló képességében. A nyugdíjrendszer a legkisebb nyugdíjakat előnyben részesítette a nagyobb figyelembe vehető átlagkeresetet elért és a hosszabb szolgálati időt teljesített nyugdíjasok rovására. A nyugdíjazás időpontja jogtalan fontosságú volt, a rendszer pedig önkényesen megkülönböztető. Különböző nyugdíjaskorosztályok teljesen eltérő nyugdíjazásban részesültek. Két személy azonos társadalombiztosítási történettel (szolgálati idő, figyelembe vehető átlagkereset) teljesen különböző nyugdíjat kaphatott attól függően, hogy melyikük mikor ment nyugdíjba. Ezen kívül alapvető hibája a szociális segélyezés (újraelosztáson alapuló szolidaritás) és a társadalombiztosítás (részleges de méltányos és járulékarányos keresetpótlás) átláthatatlan szerkezetéből adódott. A nyugdíjasok nem tudták pontosan miért annyi nyugdíjat kapnak amennyit; és ez hogyan vezethető le a korábbi járulékfizetéseikből. 36
A felosztó-kirovó és a tõkefedezeti rendszer közötti végsõ különbség az, hogy az elõbbiben a nyugdíjígérvény nevezetû implicit pénz, míg az utóbbiban a jegybank által kibocsátott nagy erejű pénz játszik szerepet. Az utóbbi a Magyar Nemzeti Bank "védelme" alatt áll: az felelõs értékállóságáért, illetve fõ felelõse a pénzügyi rendszer zavartalan mûködésének, mely tõkeként való értékmegõrzésének, sõt értékgyarapításának elengedhetetlen feltétele. Az elõbbi, a nyugdíjígérvény nevezetû implicit pénz értékmegõrzése nem feladata az MNB-nek (nem is lehet feladata), arról az Országgyûlésnek és a Kormánynak kellene gondoskodnia, amit nem tesz meg. Az aktívakra azonban elõnytelen feltételeket kényszeríthet a kormányzat: a nyugdíjjárulék-hitel alacsony az állampapírokénál feltétlenül alacsonyabb kamatozása azt jelenti, hogy az állam olcsóbban finanszírozza magát, mintha ugyanezt a tõkepiacon kellene megtennie. Így a felosztó-kirovó elven mûködõ nyugdíjrendszer hatalmas üzlet - az államnak. 5 A rendszer az 1975-ös törvényt követően az idők folyamán egyre bonyolultabb, átláthatatlanabb és igazságtalanabb lett. Az állampolgárok egyre kevésbé voltak érdekelve a járulékfizetésben, miközben fekete és szürkegazdaságban a járulékfizetés lehetőségei egyre bővültek. 6 Az 1998-as reform lényegi elemei Az Országgyűlés 1997 nyarán fogadta el azt a reformcsomagot, amely 1998 január1-jei hatállyal az addig egységes és kötelező nyugdíjrendszert kettéosztotta, ezzel létrehozva egy hárompilléres modellt. Megmaradt egy továbbra is felosztókirovó elven működő társadalombiztosítási nyugdíjrendszer, és létrejött egy új, tőkésített magán-nyugdíjrendszer. A reformcsomag nem érintette az évtized elején 5 http://eszmelet.tripod.com/41/nemeth41.html és után; 475.o.; 2002 37 6 Augusztinovics-Gál-Matits-Máté-Siminovics-Stahl: A magyar nyugdíjrendszer az 1998-as reform előtt
létrehozott önkéntes magán-nyugdíjpénztárak rendszerét. A reform lehetőséget adott a választásra mindazoknak, akik már szereztek jogot az előző társadalombiztosítási rendszerben. Továbbra is maradhattak kizárólagosan a társadalombiztosítási rendszerben, de be is léphettek valamelyik nyugdíjpénztárba. A munkapiacra újonnan belépőknek azonban kötelezően magánnyugdíjpénztárat kellett választaniuk, ellenkező esetben a területileg illetékes pénztárhoz sorolódnak. Hasonlóan a lengyel példához, a magyar helyzet is azt igazolja, hogy a vegyes rendszer bevezetésével a felosztó-kirovó rendszer-beli hozzájárulásukat a kormányok egyre inkább csökkentik pénzügyileg és politikai értelemben is. (Magyarországon is ez a tendencia látszik igazolódni már a reform bevezetése utáni évtől, mivel a magán-nyugdíjpénztárakba belépők száma egyre inkább felülmúlja a várakozásokat.) 7 Míg 1994-ben, a magánnyugdíjpénztárak bevezetésének évében 221 pénztár alapult 0,6 milliós taglétszámmal, ami akkor a dolgozók 15,3%-át jelentette, a PSZÁF adatai alapján 2002-ben a pénztárba belépni szándékozók 24 pénztár közül választhattak, ezek közül hat olyan van, amelynek százezernél is magasabb az ügyfélszáma; 2002 végén összesen 2,2 millió magánpénztári tag volt Magyarországon, közülük 1,9 millió a hat legnagyobb cég kötelékében. A pályakezdők kötelező magánnyugdíjpénztári tagságának 2002 januári megszüntetésével a hárompilléres rendszer alapvető szerkezete változott meg. Mivel az akkori tervek szerint a tisztán szolidaritási elven működő állami nyugdíjbiztosítás mellé betársultak egyrészt a magánpénztárak, másrészt az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárak. A reform előnyei azonban csak akkor érvényesülhetnek, ha az időskori biztonságot a társadalombiztosítási és magán-nyugdíjpénztári pillér együttesen garantálja. A kormány ezért a nyugdíjreform újjáélesztését tervezi, így 7 Katherina Müller:The Political Economy of Pension Reform in Central and Eastern Europe;164.o.;1999 38
2003 végétől újra kötelezővé teszi a pályakezdők számára a magán-nyugdíjpénztárba való belépést. 8 A demográfiai kihívások A jóléti állam válságát a fejlett világban, tovább mélyítette a demográfiai forradalom problémája. Az államok pénzügyi ellehetetlenülését sokan nagymértékben annak tulajdonítják, hogy egyre csökkenő gazdaságilag aktív népességnek kell egyre növekvő inaktív népességet eltartania. Az elhúzódó gazdasági visszaesés és a társadalom nagymértékű öregedése miatt a nagy szociális ellátórendszereket egyre nehezebb finanszírozni. 9 Érdemes felhívni a figyelmet a Magyarország számára is komoly kihívást jelentő demográfiai problémára, konkrétan a népesség elöregedésére. A felosztókirovó rendszereket gyakran úgy jellemzik, hogy nagy mértékben ki vannak téve a demográfiai változások hatásának. Az ezzel kapcsolatos félelmek megoszlanak a szakértők között: Ez a probléma csak akkor állhat fenn, ha az állam azt a felosztó-kirovó rendszert alkalmazza, ahol az aktuális nyugdíjat csak és kizárólag az aktuális nyugdíjjárulékból fizetik. Ha viszont az államot egy adósként tekintjük, akinek adósságát törlesztenie kell, s ennek nem egyetlen forrása az aktuális nyugdíjjárulék, akkor ez nem jelenthet problémát. Mindenesetre a népesség elöregedése kellemetlen hatással van a gazdaságra, ezért a felelős kormányoknak érdeke ennek megállítása. 10 Augusztinovics ezzel kapcsolatban a következőket írja: 8 www.index.hu/gazdasag/magyar/nyugd031125 39 9 Ladányi János-Szelényi Iván: Vázlat az esélyteremtő állam elméletéhez;11.o.,1996 10 http://eszmelet.tripod.com/41/nemeth41.html
..egy változó gazdasági környezetben a rendszer eltartotti arányát sokkal jobban befolyásolhatják a foglalkoztatási lehetőségek, mint a tisztán demográfiai trendek. Nem szükséges, hogy óriási változás következzen be a kibocsátásban. Az alapvetően befolyásoló tényezők inkább a foglalkoztatás általánosabb formáiban bekövetkező változások lehetnek, amelyek az átlagos, tradicionális járulékfizetők lemorzsolódásához vezethetnek. Úgy tűnik, hogy a nyugdíjrendszer jövője a munkaerőpiac kezében van. 11 Befejezés Nem volt szakmai egyetértés az 1997-es reform parlamenti elfogadása előtt. Ezért nem meglepő, hogy az új rendszer társadalmi szerződés jellege alig kezd kibontakozni. Nincs egyetértés a politikai elit soraiban sem. A biztosítottak nem jelentéktelen rétege a reform károsultja lett. A magánpénztári pillér befejezetlensége miatt sem egyértelmű még, hogy a biztosítottak egyáltalán nyertek-e, és ha igen, menyit a vegyes rendszerhez történt csatlakozásukkal. Az 1998-ban bevezetett reform mindenképpen csak egy kísérleti lépéssorozatnak tekinthető, hisz a társadalom szempontjából is jelentős kérdések, problémák maradtak megoldatlanok.szakértők véleménye szerint a vegyes nyugdíjrendszer azonban inkább csak köztes állapot, mint végleges, paradigmatikus megoldása a nyugdíjreform kérdésének. 12 11 Augusztinovics, 1999, 96.o. Europe;164.o.;1999 310 12 Katherina Müller:The Political Economy of Pension Reform in Central and Eastern
Melléklet Megnevezés 1990 1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 Ellátásra fordított 202,1 582,2 669,8 804,7 989,0 1128,5 1420,1 1696,3 kiadások,milliárd Ft A GDP %-ában 9,7 10,6 9,9 9,7 9,3 9,6 10,1 Ellátásban 2520,2 3026,6 3081,7 3123,0 3157 3103 3084 3069,8 részesülők átlagos létszáma, ezer fő A népesség %-ában 24,3 29,6 30,2 30,8 31,2 30,4 30,3 30,2 Egy ellátottra jutó havi nominálösszeg,ft 1.táblázat 13 6683 16030 18113 21473 26105 32986 38374 44445 A Központi Statisztikai Hivatal adatai alapján a nyugdíjak összege fokozatosan nő, amely juttatásra a lakosság majdnem egyharmada jogosult, és ez az összeg az ország GDP-jének körülbelül 10%-át teszi ki. Foglalkoztatottak Magyarországon Ezer fő Változás az előző évekhez képest(%) 2001 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 3860 - -3,2-9,2-6,3-2,0-1,9-0,8 0 1,1 3,1 1 0,3 2.táblázat Számos átmeneti országban,köztük Magyarországon is, a rendszerváltást követően már 2-6 éve tartott a termelés fellendülése, a foglalkoztatás továbbra is csökkent, közel 5 millió munkahely szűnt meg. 311 13 www.ksh.hu/pls/khs/docs/
Hivatkozások: Augusztinovics Mária Gál Róbert Iván Matis Ágnes Máté Levente Simonovits András Stahl János: A magyar nyugdíjrendszer az 1998-as reform előtt és után in: Közgazdasági szemle, 2002/ 6.szám Augusztinovics, Maria: Pension Systems and Reforms in the Transition Countries in Economic Survey of Europe, Economic Commission for Europe and United Nations, 1999, Vol.3. Bara Zoltán -Szabó Katalin: Gazdasági rendszerek, országok, intézmények; Aula Kiadó, 2001 Bp. Ladányi János-Szelényi Iván: Vázlat az esélyteremtő állam elméletéhez, in: 2000: Irodalmi és társadalmi havilap, 1996/ 8.évf. Katharina Müller: The Political Economy of Pension Reform in Central and Eastern Europe; Edward Elgar Cheltteham UK, Northamton, MA, USA, 1999 http://eszmelet.tripod.com/41/nemeth41.html www.index.hu/gazdasag/magyar/nyugd031125 www.ksh.hu/pls/khs/docs/ www.ilo-ceet.hu/download /ceet_report_25_hu 312
Absztrakt A dolgozat a posztszocialista Magyarországon 1998-ban bevezetett nyugdíjtörvény okait és hatásait vizsgálja. A történeti áttekintés után rámutat arra, hogy a rendszerváltás után a gazdaságban bekövetkező transzformációs válság hogyan vezetett az államszocialista jóléti rendszer deficitességéhez a nyugdíjasok szempontjából; milyen okok vezettek az új nyugdíjtörvény bevezetéséhez; ismerteti az 1998-ban bevezetett reformot, ugyanakkor megállapítja, hogy ez a rendszer csak egy reformfolyamat kísérleti lépéseként értelmezhető, mivel még vannak megoldatlan kérdések, amikre a szakértőknek megoldást kell találniuk. 313