JELENTÉS. az államháztartás belföldi adóssága és központi költségvetés belföldi követelésállománya kezelésének ellenőrzéséről. 2001. július 0118.

JELENTÉS az államháztartás belföldi adóssága és központi költségvetés belföldi követelésállománya kezelésének ellenőrzéséről 2001. július 0118.

Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Bihary Zsigmond számvevő igazgató Az ellenőrzést vezette: Horváth Sándor osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzésben részt vettek: Pongrácz Éva számvevő tanácsos Szilágyi Gyöngyi számvevő tanácsos Dr. Béhm Imre számvevő Burenzsargal Narantuja számvevő Szilágyi Zsuzsanna számvevő tanácsos Uram Ferenc számvevő tanácsos Az államadósságot érintő korábbi ellenőrzéseink címei Jelentés az 1989. december 31-ei dollár elszámolás és bruttó tartozással kapcsolatos helyzetfeltáró vizsgálatról (1991) Jelentés az állami költségvetés adósság ellenőrzéséről (1992) Jelentés az állami forgóalap pénzszükségletét (a központi költségvetés hiányát) finanszírozó értékpapír kibocsátás ellenőrzéséről (1996) Vélemény az adósságcsere végrehajtásáról (1997) Jelentés a nemzetközi elszámolások fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről (1997) Jelentés az államadósság ellenőrzéséről (1997) Jelentés az államháztartás külföldi adóssága és a központi költségvetés külföldi követelésállománya kezelésének ellenőrzéséről (2000) Az éves zárszámadások (1996-1999) és a költségvetési előirányzatok megalapozottságának ellenőrzései (1996-2001-2002). Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE OGY BM GM KHVM PM APEH Magyar Országgyűlés Belügyminisztérium Gazdasági Minisztérium Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium Pénzügyminisztérium Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal ÁKK Magyar Államkincstár Államadósság Kezelő Központ, 2001. március 1-jét követően ÁKK Rt. ÁPF ÁFI Rt. ÁSZ ÁPV Rt. ÁV Rt. ÁVÜ BÉP BÉT EU EMU ESA ESA 95 GFS Kincstár Állami Pénztárfelügyelet Állami Fejlesztési Intézet Rt. Állami Számvevőszék Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. Állami Vagyonkezelő Rt. Állami Vagyonügynökség Budapesti Értékpapírpénztár Budapesti Értéktőzsde Európai Unió Európai Monetáris Unió Nemzeti Számlák Rendszere Európai Unió 2223/96 sz. (1996. 06. 25.) EU Tanács Rendelettel Szabályozott Nemzeti Számlák Rendszere Government Financial Statistics (kormányzati pénzügyi statisztika) Magyar Államkincstár

KT MNB OKHB OEP ONYF OVF TB alapok UFCE KELER Rt. OTIVA VIBER GIRO VICE Kincstári Tanács Magyar Nemzeti Bank Országos Kereskedelmi és Hitelbank Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság Országos Vízügyi Főigazgatóság társadalombiztosítás pénzügyi alapjai Útfenntartási célelőirányzat Központi Elszámolóház és Értéktár Rt. Országos Takarékszövetkezeti Intézmény Védelmi Alap Valós Idejű Bruttó Elszámolási Rendszer Csoportos Pénzügyi Tranzakció Kezelő Rendszer Vízügyi célelőirányzat Áht. az államháztartásról szóló többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény Ktv. a köztisztviselők jogállásáról szóló többször módosított 1992. évi XXIII. törvény Szt. a számvitelről szóló többször módosított 1991. évi XVIII. törvény ÁSZ tv. az Állami Számvevőszékről szóló többször módosított 1989. évi XXXVIII. törvény Ötv. a helyi önkormányzatokról szóló többször módosított 1990. évi LXV. törvény Kvtv. a Magyar Köztársaság mindenkori éves költségvetéséről szóló törvény

KIFEJEZÉSEK ÉRTELMEZÉSE 1. állampapír * : a magyar vagy külföldi állam, vagy az MNB által kibocsátott, hitelviszonyt megtestesítő értékpapír 2. államkötvény: 1 évnél hosszabb futamidejű állampapír 3. denomináció: az államháztartási alrendszerek adósságának forint és deviza alapján történő megosztása 4. diszkont kincstárjegy: 1 évnél rövidebb (jelenleg 3, 6 és 12 hónapos lejárattal) futamidejű állampapír 5. duration ** : egy kibocsátásnál az összes kibocsátott kötvény lejáratának súlyozott átlaga 6. értékpapír kibocsátás * : a kibocsátó saját kibocsátású értékpapírjának első ízben történő eladására irányuló eljárás 7. kamatozó kincstárjegy: 1 éves futamidejű állampapír 8. kibocsátó * : az személy, aki az értékpapírban megtestesített kötelezettség teljesítését a maga nevében vállalja 9. kincstári takarékjegy: 1, illetve 1 évnél hosszabb (jelenleg 2 éves lejáratú) futamidejű állampapír 10. központi költségvetés belföldi kötelezettségei: az MNB-től felvett, az államháztartáson kívüli adósoktól átvállalt hitelek, a deviza hitelfelvételek belföldi bankoknál lévő állománya, a belföldi állampapír kibocsátásokból a belföldi bankoknál, befektetőknél lévő mennyiség, valamint az állam deviza kötvénykibocsátásaiból a belföldi hitelintézetek birtokában lévő állomány * Az 1996. évi CXI. törvény az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapírtőzsdéről 3. -a alapján ** Korányi G. Tamás: Értékpapírjogi kézikönyv

V-19-104/2000-2001. TARTALOMJEGYZÉK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 6 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 16 1. Az államháztartás belföldi adóssága 16 1.1. Az államháztartás információs rendszere és a belföldi államadósság számbavétele 17 1.2. Az államháztartás adósságállományának megbízhatósága, kezelésének pénzügyi szabályszerûsége 19 2. Az államháztartás alrendszereinek belföldi adóssága 20 2.1. A központi költségvetés belföldi adóssága 20 2.1.1. A központi költségvetés belföldi adósságának szabályozottsága és kezelésének feltételrendszere 20 2.1.2. A központi költségvetés belföldi adóssága 25 2.1.3. A belföldi államadósság nyilvántartási, elszámolási rendszerének megbízhatósága, zártsága 27 2.1.4. A központi költségvetés belföldi adósságának kezelése 32 2.1.5. A központi költségvetés belföldi adósságkezelésének célszerûsége és eredményessége 38 2.2. Az elkülönített állami pénzalapok belföldi adóssága 47 2.3. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak belföldi adóssága 49 2.3.1. A társadalombiztosítási alapok belföldi adósságállománya 50 2.3.2. Intézkedések az adósságállomány csökkentésére 52 2.3.3. A társadalombiztosítás belföldi adóssága kezelésének keretei 52 2.4. A helyi önkormányzatok belföldi adóssága 54 3. A központi költségvetés és a társadalombiztosítás belföldi követelései 59 3.1. A belföldi követelések meghatározása, jogi szabályozása 59 3.2. A központi költségvetés államháztartási körön kívüli adósokkal szemben fennálló belföldi követelései 61 3.2.1. A követelésállomány kezelése, technikai és személyi feltételei 62 3.2.2. A követelések behajtása 63 3.3. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak belföldi követelései 66 4. A korábbi évek ellenõrzési megállapításainak hasznosulása 67 1

2

ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK V-19-104/2000-2001. Témaszám: 537 Jelentés az államháztartás belföldi adóssága és a központi költségvetés belföldi követelésállománya kezelésének ellenőrzéséről Az államháztartásról szóló többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény szabályozza az államadósság tartalmát, továbbá a kezelésével és nyilvántartásával kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket. E szerint az államadósság körébe az államháztartás alrendszereit terhelő (a központi kormányzatnak, az elkülönített állami pénzalapoknak, a helyi önkormányzatoknak, valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak) hitelviszonyon alapuló fizetési kötelezettségei tartoznak (Áht. 110. ); a pénzügyminiszter feladata a központi költségvetés hiányának finanszírozása, adósságterheinek nyilvántartása és törlesztése (Áht. 113/A. (1) bekezdése és a 48. c) pont); az alrendszerek önállóan felelősek adósságuk elkülönített nyilvántartásáért, kezeléséért, teljesítéséért és az Országgyűlés részére történő bemutatásáért (Áht. 111-113/A. ). (Jelentésünkben az Áht. 110. -ában foglaltaknak megfelelően az államháztartás adósságának tárgyalása során az államadósság fogalmát használjuk.) Az államadósság alapját képező hitelviszonyok lehetnek belföldi és külföldi hitelviszonyok. Ennek megfelelően belföldi és külföldi államadósságról beszélhetünk. Belföldi államadósságnak az államháztartás alrendszereinek belföldi hitelviszonyon alapuló, belföldi pénztulajdonosok felé fennálló fizetési kötelezettsége minősül. Az államadósságnak azt a részét ellenőriztük 1999-ben, amely külföldi hitelviszonyon alapul. Jelenlegi ellenőrzésünk az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 2. (1) és (3) bekezdései, illetve 3-4. -ai alapján, figyelemmel az Áht. 120. -ában foglaltakra az államadósságból (bruttó, nettó) az államháztartás belföldi adósságára és a központi költségvetés belföldi követelésére irányult. A jelenlegi ellenőrzés célja az volt, hogy értékelje: 3

az államháztartás belföldi adósságállományának, valamint a központi költségvetés belföldi követelésállományának nagyságát, összetételét, az állományváltozás okait, összetevőit, figyelemmel a változások törvényességére, dokumentális alátámasztottságára, és mindezek alapján a belföldi államadósság 1999. december 31-ei záró állományának a megbízhatóságát; a belföldi államadósság és a belföldi követelések kezelését törvényességi szempontból, annak szervezeti, személyi és technikai feltételeit, továbbá a belföldi államadósság kezelésének célszerűségét, eredményességét, utóellenőrzés jelleggel a korábbi ellenőrzések megállapításainak, javaslatainak hasznosulását. Az ellenőrzés az 1997-2000. éveket fogta át, azonban esetenként érintette a helyszíni ellenőrzés lezárásáig (2001. február eleje) bekövetkezett lényeges változásokat. A belföldi államadósság 1999. december 31-ei záróállománya megbízhatóságának ellenőrzése keretében a financial audit módszerét kívántuk alkalmazni. A Kincstárnál azonban az évközi új adatfeldolgozási rendszerre való áttérés miatt a szükséges adatok (homogén, mintavételezésre alkalmas módon) nem álltak rendelkezésre. Ennek oka, hogy az új Értékpapír-forgalmazó rendszer (Clavis) már ORACLE adatbázis kezelőt használ, ellentétben a régi értékpapírkezelő rendszerrel (Bond-Int), amely MAGIC 5.6. alatt futott és a CISAM adatbázis kezelőt használt. A Kincstárnak az új adatkezelési rendszerre való átállásnál nem volt mérlegelési lehetősége a kritikus Y2K időpont miatt, mivel a Bond-Int rendszer nem felelt meg az évezred váltással kapcsolatos követelményeknek. A sikeres évzárás volt a cél, mivel a Kincstár nem kockáztathatta az évezred váltás informatikai megoldását. A különböző adatbázisokból létrehozott adatállományok közös kezeléséhez az adatokat konvertálni szükséges. Az új rendszer (Clavis) adatainak konverzióját a Magyar Államkincstár meg tudta volna oldani, de a régi adatok konverzióját nem, mert az adatkezelési rendszer mint szellemi termék az azt kifejlesztő informatikai vállalkozás és nem a Kincstár tulajdonát képezte. Így a Kincstár nem rendelkezett azzal a joggal és számítástechnikai lehetőséggel, hogy elvégezze az adatkonverziót, ezért az adatok összehasonlíthatóságát a Kincstáron kívülálló objektív okok is akadályozták. A belföldi államadósság megbízhatóságának ellenőrzése során az alkalmazott rendszer megbízhatóságára helyeztük a hangsúlyt és erre vonatkozóan érvényesítettünk megbízhatósági jellegű kérdéseket. Információink szerint folyamatban van az államháztartási törvény felülvizsgálata és újra kodifikálása, amely várhatóan kora ősszel kerül az Ország- A megbízhatósági jellegű kérdések ellenőrzésénél arra kerestünk választ, hogy a Kincstárnál a belföldi államadósság kezelésénél miként tartották be a számviteli előírásokat, érvényesültek-e a számviteli alapelvek. Ellenőriztük az adatelszámolások szabályozottságát, az adatfeldolgozásokat, a számítógépes rendszerek működését és a közöttük lévő kapcsolattartás módját, valamint a belső kontroll mechanizmusokkal biztosított zártságot. 4

gyűlés elé. Ebben az államadóssághoz kapcsolódó korábbi jelentésünkben (Az államháztartás külföldi adóssága és a központi költségvetés külföldi követelésállománya kezelésének ellenőrzése, 2000. augusztus) feltárt hiányosságok kiküszöbölésre kerülnek. Az elmúlt időszakban a PM-ben az államháztartás információs rendszere és az adósságstatisztika fejlesztése területén az EU irányelveinek megfelelően az ESA 95 útmutatásaival összhangban jelentős erőfeszítések történtek. Az ellenőrzés a dokumentumok szúrópróbaszerű kiválasztásán alapuló helyszíni ellenőrzés mellett folyt, és részben utóellenőrzés jelleggel is alapozott a tárgykörben lefolytatott korábbi számvevőszéki ellenőrzések így különösképpen az államadósság, az állami forgóalap pénzszükségletét finanszírozó értékpapír-kibocsátás, a külföldi államadósság, az egyes évek költségvetési zárszámadásainak és a központi költségvetés előirányzatai megalapozottságának ellenőrzése során tett főbb megállapításaira, illetve felhasználta azokat. Jelentés-tervezetünk egyeztetésének időszakában már rendelkezésre álltak a 2000. év egyes előzetes adatai, így ezeket tájékoztató jelleggel szerepeltetjük. A helyszíni ellenőrzés a Pénzügyminisztériumot (PM), az MNB-t, a Magyar Államkincstárt (azon belül az ÁKK-t), a Közlekedési és Vízügyi Minisztériumot (KVM), a központi költségvetésbe integrált, korábban önálló Vízügyi Alapot és az Útalapot, továbbá a társadalombiztosítás pénzügyi alapjait érintette. Helyszíni ellenőrzést végeztünk egy önkormányzatnál (az önkormányzati feladatés hatáskörök sokrétűsége, a lakosságszám és a teljesítőképesség szempontjait figyelembe véve a Fővárosi Önkormányzatnál) és adatokat kértünk az önkormányzatok 15%-át reprezentáló mintegy 480 önkormányzattól. A megkérdezett önkormányzatok belföldi adóssága 1999. év végén az önkormányzati alrendszer belföldi adósságának 99%-át tette ki (a fennmaradó mintegy 1% többszáz önkormányzat között oszlott meg), ami az állam belföldi adósságának 1,2%-át jelentette. 5

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az államadósság körébe tartozik minden olyan hitelviszonyon alapuló fizetési kötelezettség, amely az államháztartás valamelyik alrendszerét terheli, melynek nagysága, alakulása meghatározó jelentőségű mind az államháztartás egyensúlyi pozíciója, mind a nemzetgazdaság fejlődése szempontjából. Az államadósságból eredő kötelezettségek nyilvántartásáért, kezeléséért és teljesítéséért az alrendszerek önállóan felelősek. A pénzügyminiszter az Áht. szerint felelős az államháztartás pénzügyi információs rendszerének működtetéséért, az azt szolgáló informatikai infrastruktúra koordinált fejlesztési programjának elkészítéséért és megvalósításának irányításáért. Ezt a nemzetgazdasági pénzügyi információs rendszer részeként úgy kell kialakítani, hogy az segítse az államháztartási pénzügyi folyamatok megtervezését, a költségvetési előirányzatok kialakítását, és a teljesülés elemzésére, értékelésére, ellenőrzésére alkalmas legyen. A Kormánynak, illetve a pénzügyminiszternek adott törvényi felhatalmazások ellenére sem szabályozási, sem feladatszervezési oldalról nem megoldott, hogy az egyes alrendszerek (társadalombiztosítás, helyi önkormányzatok, elkülönített állami pénzalapok) adósságát és az azok egészét terhelő adósság összevonását, együttes bemutatását, esetleges konszolidálását mely szervezet és milyen módon végezze el. Az elmúlt években ugyan születtek részleges intézkedések és eredmények, mivel az utóbbi évek zárszámadási törvényjavaslatai tartalmazzák az alrendszerekre vonatkozóan a tárgyévi pénzforgalmi, valamint eszköz-forrás mérlegadatokat. A hatályos kormányrendelet szerint a pénzügyminiszter a KSH elnökének egyetértésével szabályozza a pénzügyi folyamatokkal kapcsolatos adatszolgáltatás rendjét. A Kormány a költségvetés végrehajtásában döntött többek között a finanszírozásért, a pénzforgalomért, a készpénz, deficit és államadósság menedzselésért való kincstári felelősségről. Ennek ellenére az éves zárszámadási törvényjavaslatoknál még fellelhetők adatszolgáltatási hiányosságok. Az államháztartás, jellemzően alrendszerenként működtetett, információs rendszere az ellenőrzött szervezetek nyilvántartásában jelentkező eltérések, valamint a denomináció és az önkormányzatokkal kapcsolatos nyilvántartások problémája miatt nem tette lehetővé a belföldi államadósság államháztartási szinten egységes, megbízható számbavételét az ellenőrzött években. Az államháztartás belföldi adósságához kapcsolódóan kialakított és működtetett nyilvántartási- és elszámolási rendszer zártsága továbbra sem volt biztosított. Az államháztartás belföldi adósságának összetettsége és az összehasonlítható adatbázis hiánya miatt pénzügyi megbízhatósági ellenőrzésre és minősítésre nem volt lehetőség. 6

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az MNB éves jelentésének adatai szerint az államháztartás bruttó (bel- és külföldi) adósságállománya leértékelési, vagy MNB deviza adóssággal együtt az 1997. és az 1999. évek között 28,0%-kal, 5440,3 Mrd Ft-ról 6964,3 Mrd Ft-ra nőtt. Az államháztartás adósságának szintje a bruttó államadósságnak a bruttó hazai termékhez (GDP) viszonyított aránya ugyanezen időszakban 63,7%-ról 61,1%-ra csökkent. A 2000. évi előzetes adatok szerint év végén az államháztartás bruttó adósságállománya 7321,5 Mrd Ft volt, ami a GDP 56,9%-át jelentette. A központi költségvetés közvetlen külföldi adóssága az 1997. évi 315,3 Mrd Ftról (3,7%) 1999. december 31-ére 948,3 Mrd Ft-ra (8,3%) nőtt. Az előzetes 2000. évi adatok szerint év végén a külföldi adósság 1084,5 Mrd Ft volt, ami a GDP 8,4%-át tette ki. Az államháztartás összes belföldi adóssága (leértékelési vagy MNB devizaadósság nélkül) az MNB adatai alapján az 1997. évi 3238,3 Mrd Ft-ról az 1999. év végére 4447,6 Mrd Ft-ra emelkedett (137,3%). A GDP-hez viszonyított arány 37,9%-ról 39,0%-ra változott. Az előzetes 2000. évi adatok alapján az év végén 4833,0 Mrd Ft volt, ami a GDP 37,5%-ának felel meg. A központi költségvetés összesített belföldi adósságállománya folyamatosan növekedett, az 1999. december 31-ei forintadósság állománya 4350,2 Mrd Ft (az előzetes adatok szerint 2000. december 31-én 4720,0 Mrd Ft) volt. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak bruttó belföldi adósságállománya 1999. december 31-én 55,8 Mrd Ft-ot tett ki, ami a KESZ-ről igénybe vett hitelből (49,6 Mrd Ft) és a Postabank Rt. viszontgaranciális kötelezettségéből (6,2 Mrd Ft) állt. Az előzetes adatok szerint 2000. december 31-én a TB Alapok bruttó belföldi adósságállománya 92,0 Mrd Ft volt, ami az előzőek szerint 87,5 Mrd Ft és 4,5 Mrd Ft összegben oszlott meg. (Az 1997. évi viszontgarancia vállalás miatt öszszesen 8,2 Mrd Ft tőketörlesztési kötelezettség keletkezett, amelyet kamattal növelve 2003-ig részletekben kell törleszteni.) A helyi önkormányzatok belföldi adóssága az MNB adatai szerint az 1997. évi 31,0 Mrd Ft-ról az 1999. év végén 51,4 Mrd Ft-ra, 65,8%-kal (2000. december 31-én az előzetes adatok szerint 60,4 Mrd Ft) növekedett. A központi költségvetés (a fejezetek és célelőirányzatok adataival együtt) követelésállománya az 1997. év végi 1004,7 Mrd Ft-ról 1999. december 31-ére 1202,3 Mrd Ft-ra nőtt. Az előzetes adatok szerint 2000. december 31-én 1116,0 Mrd Ft volt (az adatok halmozódást tartalmaznak). Ebből a hitelkövetelések összege, az 1997. december 31-ei 51,1 Mrd Ft -ról az 1999. év végére 33,4 Mrd Ft-ra, az előzetes adatok szerint 2000. december 31-ére 25,2 Mrd Ft-ra csökkent. A központi költségvetés adósságát egységesen kell kezelni és nyilvántartani. A belföldi államadósság fogalomkörét jogszabály nem használja. Jelenleg az államadósság elkülönítése a denomináció (forint-deviza) alapján történik. * Tartalmazza a külföldiek birtokában lévő forint-kötvényeket, valamint a belföldi bankoknál lévő devizakötvényeket és -hiteleket. 7

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A központi költségvetést terhelő adósság (és hiány) finanszírozási, törlesztési, megújítási, az államadósság-kezelési és gazdálkodási, nyilvántartás vezetési feladatok ellátásáról a pénzügyminiszter a Kincstár útján gondoskodik. Az ellenőrzött évek hiányfinanszírozási és adósságkezelési feladatát a Kincstáron belül elkülönült szervezet, az ÁKK végezte (2001. március 1-jétől ÁKK Rt.). Az államadósság-kezelés, -elszámolás legfontosabb teendőit utasítások, szabályzatok, eljárási rendek rögzítik. A Kincstár és az ÁKK között a feladat- és felelősségmegosztást megállapodás rendezte. Az ellenőrzött időszak kezdetére kialakult az ÁKK feladatokhoz igazodó belső szervezeti tagozódása, ami folyamatosan fejlődött. Az Áht. 2001. március 1-jétől hatályos módosítása a költségvetés finanszírozási feladatának két szervezetnél (Magyar Államkincstár és ÁKK Rt.) való megjelenítése, bár a szervezetkorszerűsítés jelentős előrelépés a korábbiakhoz képest, törvényen belüli összhanghiányt okoz, mivel nem egyértelmű a két szervezet közötti munkamegosztás és kapcsolattartás módja. Az adósságkezelési stratégiában megfogalmazott, a kedvezőbb portfoliószerkezet elérésére vonatkozó célok (pl. a forintpiaci adósság átlagos futamidejének növelése, a fix adósság arányának emelése, a devizaadósság részarányának fokozatos csökkentése) nagyobb részt teljesültek. A négy év záró állományánál a volumen változása mellett, belső szerkezeti változás is bekövetkezett. Számottevően csökkent az állammal szembeni a korábbi években alkalmazott, megkülönböztetett hitelezési gyakorlatból származó kedvezményes hitel állománya. Az állam piaci forintadósságának állománya 1997. december 31-e és 2000. december 31-e között, közel kétszeresére emelkedett. A hosszabb lejáratú zárt kibocsátású állományok csökkenése erőteljesen hatott (a futamidő csökkenésével) a teljes állomány átlagos hátralévő futamidejére, amit csak részben tudott ellensúlyozni a piaci kibocsátások futamidő növekedése. Az államkötvények átlagos kamatozásának százalékadatai igazolják az adósságkezelési stratégiában megfogalmazott célok helyességét. A legalacsonyabb kamatszázalékok a fix kamatozású kötvényekhez tartoztak, legdrágábbnak a változó kamatozású kibocsátások bizonyultak. A rendelkezésre álló nyilvántartások alapján a központi költségvetés belföldi adósságánál az egyes nyilvántartási helyek között adateltérések is előfordultak, de az adategyezőség többségében fennállt. Az 1999. évi mérleg főkönyvi kivonattal alátámasztott volt, az állampapír-állomány leltárral azonban nem. Az 1999. december 31-ei leltárként a kincstári fiókhálózat állampapír forgalmát feldolgozó számítógépes rendszerből kinyomtatott állományösszesítő kimutatások, valamint a kibocsátáskor az elsődleges forgalmazói rendszerben lebonyolódó, és az állam kötelezettségeinek többségét (85-87%-át) kitevő állampapírállományról az ÁKK összesítő kimutatása állt rendelkezésre. Az ellenőrzött évek állampapír-állományi, illetve forgalmi adatainak áttekintése során néhány eltérés köztük lényeges szintű is volt megállapítható (pl. 1999 év végén a Kincstár és az ÁKK között 3,5 Mrd Ft). A Kincstár nyitó, illetve 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK éves elszámolásának utólagos korrigálására két alkalommal (1997-ben 716,6 M Ft, 1998-ban 36,9 M Ft) került sor. A Kincstár beszámolójában kimutatott és az éves zárszámadási törvényekben elfogadott központi költségvetési hiány eltéréseit alapvetően a kincstári és a költségvetési szervek adatbázisainak különbözősége okozta. Az eltérésre jogszabály által megengedett módon van lehetőség, mivel nem rendelkezik jogszabály a két dokumentum (kincstári beszámoló, éves zárszámadási törvény) egymáshoz való viszonyáról. (Pl. a költségvetési intézmények éves beszámolói olyan műveleteket is tartalmazhatnak, amelyeket nem a Kincstáron keresztül bonyolítottak le). A Kincstár Adatbiztonsági és Adatvédelmi Szabályzattal az ellenőrzött időszakban nem rendelkezett, annak kiadására helyszíni ellenőrzésünket követően 2001. február 6-án került sor. A használt alkalmazói softwarek, rendszerek adat- és egyéb védettségének független szakértővel történő felülvizsgáltatását a Kincstár nem végeztette el. A központi költségvetés az ellenőrzött években hitelt nem vett fel, az éves költségvetési törvényekkel azonban más hiteladósok tartozásainak tőke- és kamatvisszafizetési kötelezettségeit átvállalta. A központi költségvetés állampapír (kötvény, kincstárjegy) kibocsátásai alapvetően a jóváhagyott finanszírozási tervhez igazodóan valósultak meg. Az állam nevében vállalt kötelezettségek üzleti feltételei folyamatosan aktualizált módon rögzítettek, a kibocsátási dokumentációkra vonatkozó tartalmi és eljárási szabályok érvényesültek. A kibocsátásokra vonatkozó döntések, valamint azok végrehajtásának előkészítése az ellenőrzött időszakban szakmailag megalapozott volt. A kibocsátások dokumentációja rendelkezésre állt. Az adósságszolgálat kiadásainak és bevételeinek elszámolására szolgáló technikai fejezetek szerkezeti rendje 1999-től megváltozott. A kiadási és bevételi előirányzatok kialakítására a denominációnak megfelelően került sor. A GFS rendszerben készülő költségvetési és zárszámadási törvények vonal alatti (a központi költségvetés hitelfelvételi és tőketörlesztési) fejezetében nem teljes körűen szerepelnek sem az előirányzati, sem azok teljesítési adatai. Az ellenőrzött években nem tartalmazta a fejezet a belföldi hitelfelvételek és állampapírkibocsátások adatait, illetve az éven belüli többszöri ismétlődésük miatt a rövid lejáratú kincstárjegyek visszafizetéseinek adatát. Az állam a hatályos hitelszerződéseiben, az állampapír-kibocsátások nyilvános ajánlataiban, a jegyzések kibocsátási terveiben vállalt adósságszolgálati kötelezettségeinek maradéktalanul eleget tett, sőt előtörlesztéseket is teljesített. A fejezet tőketörlesztési előirányzattól való eltérését alapvetően a szerződéses és egyéb kötelezettségek szerinti lejáratokat időben megelőző tartozás visszafizetések okozták. Az éves kiadási előirányzattól eltérő teljesítés lehetőségét a költségvetési törvények előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül engedélyezték. A kamatfizetések összhangban voltak a hitelfelvételkor, illetve állampapírkibocsátáskor vállalt kötelezettségekkel, valamint az előtörlesztések felhalmo- 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK zott kamatfizetéseivel. A kamatkiadások több mint 60%-át az államkötvények után fizették, a kincstárjegyekkel együttes összegük meghaladta a 90%-ot. A Magyar Államkincstár Államadósság Kezelő Központja által 1996-ban első alkalommal összeállított államadósság kezelési stratégia 1997. évre vonatkozó alapelveit a pénzügyminiszter 1996 szeptemberében hagyta jóvá. Az ÁKK a korábbi változatokat követően 1999-ben az államadósság kezelés stratégiájának újabb, 4. változatát is kidolgozta, azonban arról sem a döntéshozatali, majd felsőszintű konzultatív fórumként működő Kincstári Tanács, sem a pénzügyminiszter nem foglalt állást. Az ellenőrzött időszakra javult az államadósság-kezelés feltételrendszere. Nőtt a kincstári fiókhálózat finanszírozásban betöltött szerepe. Megváltozott az adósságkezelés stratégiai és elvi kérdéseivel kapcsolatos döntési rend is. A döntések meghozatalának felelőssége a Kincstári Tanácshoz (KT) került, amely a PM, a Kincstár, az ÁKK és az MNB vezetőiből állt. A KT 1999 szeptemberéig a PM közigazgatási államtitkára, azóta a pénzügyminiszter elnökletével, az államadósság kezelésének stratégiai kérdéseivel foglalkozó, felsőszintű döntéshozatali fórumként működött, majd az újabb szabályzat módosítás után felsőszintű konzultatív fórummá változott, a döntéseket a pénzügyminiszter hozta meg. A központi költségvetéssel kapcsolatos hatásköri és eljárási szabályok szerint a hiányfinanszírozás módjának jóváhagyása országgyűlési hatáskörbe tartozik. Az Országgyűlés az ellenőrzött évek mindegyikében a finanszírozási mód rögzítése nélkül hatalmazta fel a pénzügyminisztert a központi költségvetési hiány finanszírozásának feladatára. A hiányfinanszírozás összetételének meghatározása így adósságmenedzselési döntéssé vált. A megvalósításról készült zárszámadási törvényjavaslat elfogadásával a központi költségvetés tényleges hiányfinanszírozását a hatásköri előírásnak megfelelő döntés fogadta el törvényesnek. Az ellenőrzött években a KESZ folyamatos likviditás-biztosításának feladata mellett forrásbevonási műveleteket kellett végezni a központi költségvetés hiánya, az éves költségvetési törvényekben az államháztartás más alrendszerei részére biztosított KESZ megelőlegezési hitel igénybevétele, valamint az adósságszolgálati kiadások pénzügyi fedezetének megteremtése érdekében. A központi költségvetés finanszírozási és adósságműveleti igényét az ellenőrzött években alapvetően kötvény- és kincstárjegy-kibocsátásból biztosították. A KESZ egyenlege időnként jelentősen ingadozott, nagyságára egyre csökkenő mértékben hatott a privatizációból realizált bevételek alakulása. A KESZ állományi adatok alapján valamennyi ellenőrzött évnél megfigyelhető az év elején jelentkező erőteljes finanszírozási igény, amelyben a központi költségvetés kiadási egyenetlensége mellett, az adósságszolgálati kiadási csúcsok azonos időintervallumban való jelentkezésének is szerepe volt. Jól érzékelhető azonban az adósságkezelés, a gazdálkodási intézkedések egyre nagyobb mértékben megjelenő kiegyenlítő hatása. A két, korábban elkülönített állami pénzalapnál (Vízügyi Alap, Útalap) a belföldi bankoktól felvett hitelek kezelése, az adósságok törlesztése a törvényi 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK keretek között megfelelően szabályozott. Az adósságkezeléssel és a nyilvántartással kapcsolatosan az ellenőrzés szabálytalanságot nem tárt fel. A Vízügyi Alap által felvett hitelek és járulékaik törlesztése az 1997-1998. években, a hitelszerződésekben foglaltaknak megfelelően valósult meg. Az Útalap megszűnésével az 1998. december 31-én fennállt 21 054 M Ft adósságot a központi költségvetés átvállalta. A korábban megkötött kölcsönszerződéseket új kamatkondíciók mellett a pénzügyminiszter nevében eljáró Magyar Államkincstár Államadósság Kezelő Központja újrakötötte. A központi költségvetés két elkülönített állami pénzalapjánál (Munkaerőpiaci Alap, Központi Nukleáris Pénzügyi Alap) a belföldi államadósság részét képező tartozás-, illetve hitelviszonyon alapuló követelésállomány nem volt. A társadalombiztosítási alrendszernél az államadósság közvetetten értelmezhető, mivel adósságának rendezése a központi költségvetésen keresztül történik. Az alrendszer látszólagos elhatároltsága mellett végső soron a központi költségvetés finanszírozza a társadalombiztosítás hiányát. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak belföldi adósságállománya az alrendszernek az ellátási tevékenységgel kapcsolatos belföldi fizetési kötelezettségei közül a KESZ-szel szemben fennálló hitelállománya és a Postabank Rt. viszontgaranciális kötelezettsége. A TB alapok előbbi két jogcímen együttesen kimutatott belföldi bruttó adósságállománya 1999. december 31-én 55 794 M Ft-ot (az előzetes adatok szerint 2000. december 31-én 92 004 M Ft-ot) tett ki. Az 1999. év végi adósságállomány az Ny. Alap és az E. Alap között 15-85%-ban (2000. év végén 30,9-69,1%-ban) oszlott meg. A társadalombiztosítási alapok adóssága keletkezésének oka az állami feladat finanszírozási gyakorlata következtében a tartóssá vált forráshiány, a bevételi előirányzat és a kiadások tervezettől eltérő alakulása, a hiány költségvetési megtérítési módja. (A tárgyévi hiány a tárgyévről készült éves zárszámadás elfogadása alkalmával, vagyis a következő év december 31-ével kerül rendezésre, átvállalásra ). Az adósságállomány megjelenési formája jellemzően a hiányt finanszírozó hitel. Az Alapok likviditási helyzetére jellemző, hogy ellátási kötelezettségüket csak a KESZ igénybevételével tudják teljesíteni. A KESZ-en a hitelállománnyal a finanszírozási gyakorlat fenntartása esetén a jövőben is tartósan számolni kell. A Postabank Rt-vel kapcsolatos garanciális kötelezettség az Alapok költségvetésében a vagyongazdálkodás bevételei előirányzat között szereplő vissztehermentesen juttatott vagyonértékesítéséből származó összeg terhére került tervezésre. Az áttekinthetőséget zavarja, hogy a garanciális kötelezettség nem kapcsolódik szorosan az Alapok ellátási feladatához és a társadalombiztosítási önkormányzatok megszűnésével a Postabank Rt. részvényei állami tulajdonba kerültek. (A PM közigazgatási államtitkárának 2001. május 31-én kelt levelében jelezte, hogy az ellenőrzés megállapításai alapján a pénzügyminisz- 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK térium javaslatot terjeszt a Kormány elé a költségvetés által kezelhető megoldásra.) A helyi önkormányzat az önkormányzatokról szóló törvény értelmében hitelt vehet fel és kötvényt bocsáthat ki. Ennek fedezetéül az önkormányzati törzsvagyon és a likvid hitel kivételével a normatív állami hozzájárulás, az állami támogatás, a személyi jövedelemadó, valamint az államháztartáson belülről működési célra átvett bevételei nem használhatók fel. A kötvénykibocsátás és hitelfelvétel, felső határa a korrigált saját folyó bevétel éves előirányzatának 70%-a. Az állami hozzájárulás kivételével az önkormányzat dönt a célhoz nem kötött forrásainak betétként történő elhelyezéséről és egyéb banki szolgáltatások igénybevételéről. Az önkormányzatok részére a külföldi és belföldi bankok, valamint szervezetek által belföldön nyújtott deviza- és forinthitelekre vonatkozó adatokat az 1997-1999. évek között az államháztartás információs rendszere nem tartalmazta, azok csak az MNB-nél álltak rendelkezésre. Az önkormányzatok külföldi és belföldi pénzintézetektől, szervezetektől felvett forint- és devizahiteleiről először 1999. évben állt rendelkezésre az államháztartás pénzügyi információs rendszeréből adat. Az államháztartás működési rendjéről szóló kormányrendelet mellékletét képező adatlapokon, valamint az éves költségvetési beszámolóban már részletes információt kell szolgáltatni. A helyi önkormányzatok belföldi adósságállományában a meghatározó hányadot a hosszú lejáratú tartozások jelentették, amelyek beruházásokhoz, fejlesztésekhez, felújításokhoz kapcsolódtak, döntően az infrastrukturális igények gyorsított ütemű kielégítésével összefüggésben. A rövid lejáratú hitelek átmeneti forráshiány pótlására, illetve a működési bevételek megelőlegezésére szolgáltak. A központi költségvetésnek a vizsgált időszakban többféle jogcímen (köztük államadósságba szorosan nem számító adósságelemek is) keletkezett követelése (pl. adók, járulékok, vámok, illetékek, visszterhes támogatások, nyújtott kölcsönök). A belföldi követelésállomány vonatkozásában az Áht. nem rendelkezett a központi költségvetés követelésállományának egységes szerkezetben történő számbavételéről és bemutatásáról. Az adott évi zárszámadási törvényben a vizsgált időszakban a követeléseket nem minősítették aszerint, hogy azok lejártak, vagy kétessé váltak. Az ellenőrzött időszakban a bruttó adósságállomány és a belföldi követelésállomány volumene egyaránt növekvő tendenciát mutatott. Az 1997-1999. évek között a központi költségvetés belföldi követelésállománya a bruttó államadósság 17%-a körül alakult. A központi költségvetés belföldi adósokkal szemben fennálló összes követelésállománya az 1997. évi 51 137 M Ft-ról 1999. december 31-ére 33 380 M Ftra, az előzetes adatok szerint 2000. december 31-ére 25 190 M Ft-ra csökkent. A befejezett felszámolások és követelések elengedése miatt a négy év alatt összesen 5 509 M Ft veszteség keletkezett. A követelésállomány azért is jelentősen csökkent, mert az Országgyűlés az éves költségvetési törvény végrehajtásáról hozott törvényekben az egyes adósokkal szemben fennálló követelésről le- 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mondott. A követelés elengedésének feltételeit nem szabályozták, ezért a Kincstár nem is kísérthette figyelemmel, hogy a kedvezményezettek gazdálkodására miként hatott tartozásuk elengedése. A követelésekből a felszámolási eljárás miatt leírt veszteség elszámolása az ellenőrzött esetekben szabályszerűen, a bírósági határozatokban foglaltaknak megfelelően történt. A követelésekből származó bevételek a tervezettnek megfelelően alakultak, jelentősebb eltérést az előtörlesztések jelentettek. Az ÁFI Rt. megszűnését követően az MNB által (1968-1990. évek között) nyújtott refinanszírozási hitelkihelyezésekből származó követelések kezelését a Kincstár látja el. A követelés kezeléssel kapcsolatos jogszabályok aktualizálása nem történt meg, bár a Kincstár a jogszabály módosítására tett indítványt. A követelések hatékony kezelésére a Kincstárnak korlátozott volt a lehetősége, mivel döntési jogkörrel nem rendelkezett a követelések mobilizálását illetően. A követelések eredményesebb behajtását nehezítette, hogy a szerződések nem, vagy nem megfelelő biztosítékokat tartalmaztak. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak belföldi követelései közül az 1996-1999. években, a Nyugdíjbiztosítási Alap Lakásfedezeti Államkötvénye és a Postabank Rt. részvényei hatottak az Alapok év végi egyenlegének és ezáltal az állam adósságának az alakulására. A Nyugdíjbiztosítási Alap Lakásfedezeti Államkötvénye 1999-ben 4263 M Ft értékben értékesítésre került. A járulék-követelésállomány csak áttételesen hat az állam belföldi adósságállományára, azonban jelentősége miatt alakulását és a behajtására tett intézkedéseket is ellenőriztük. Az 1999. december 31-ei 285 218 M Ft járulékkövetelésállomány összetételét tekintve nehezen behajtható, évek óta halmozódó tartozásokból áll. Az utóellenőrzés keretében áttekintettük korábbi javaslataink hasznosulását. Ezek egy része az államháztartás reformfolyamatához is kapcsolódva (pl. az önkormányzatok adósságának nyilvántartása, számviteli elszámolási rendjének szabályozása, a nyilvántartás és pénzforgalmi adatok közötti eltérés) az elmúlt években részben, vagy egészében megvalósult, más részük (pl. adósságkezelési stratégia, az adatfeldolgozási rendszer zártságának biztosítása, az államháztartáson kívüli adósokkal szemben fennálló követelések értékelése) azonban továbbra is hiányosságként jelentkezik. 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk a Kormánynak 1. Kezdeményezze az Áht. módosítását, és abban tegyen javaslatot a központi költségvetés hiányfinanszírozását szabályozó paragrafusok (Áht. 113/A és 18/F) és ezáltal a Magyar Államkincstár és az ÁKK Rt. közötti feladatmegosztásra vonatkozó összhang megteremtésére, valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai államadósságot befolyásoló kötelezettségeinek és követeléseinek számbavételére irányt mutató szabályok meghatározása érdekében. 2. Fordítson figyelmet az államadóssággal kapcsolatos döntéseinek megalapozására összeállított előterjesztéseknél a hatályos jogszabályi és az állami irányítás egyéb jogi eszközei közötti összhang biztosítására. Kérje számon a részdöntéseknél is a rendezésre váró probléma komplex kezelését, a megoldási lehetőségek alternatíváinak kidolgozását és azok várható hatásainak számításokon alapuló bemutatását. 3. Kezdeményezze, hogy a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak kezelői minősítsék az Alapok teljes belföldi adósságállományát, az APEH-től és a KVI-től kapott információk alapján tekintsék át az alapok ellátási vagyonát, továbbá az APEH az általa vezetett folyószámlák alapján minősítse a társadalombiztosítási alapok követelésállományát és minderről kérjen tájékoztatást. a pénzügyminiszternek 1. Gondoskodjon az államháztartás számviteli rendjének szabályozása keretében a kincstári adatbázis, valamint a költségvetési szervek és fejezetek könyvvezetésének, beszámolásának a kincstári éves beszámoló és a zárszámadási törvény közötti adategyezősége érdekében szükséges rendszer kialakítására; az államháztartás valamennyi alrendszerének belföldi államadósságot befolyásoló kötelezettségeinek és követeléseinek számbavételére irányt mutató szabályozására rendelkezzen annak nyilvántartásáról és beszámolási módjáról. 2. Dolgoztasson ki az államháztartási alrendszerek teljes körű adósságának bemutatását lehetővé tevő rendszert. 3. Intézkedjen, hogy az államadósság kezelése elfogadott stratégia alapján, az abban rögzített követelmények szerint történjen. 4. Gondoskodjon a Kincstár folyamatban lévő átalakulására tekintettel, hasznosítva a Kincstár és az ÁKK által korábban készített anyagokat a Kincstár és az ÁKK Rt. közötti feladatelhatárolás megvalósítására, és gondoskodjon a központi költségvetés hiányfinanszírozási és adósságkezelési 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK feladatok végrehajtásának technikai feltételét jelentő, elkülönült pénzforgalmi számla nyitásáról és folyamatos vezetéséről. 5. Kezdeményezze, hogy a társadalombiztosítási alapok költségvetésében ne szerepeljen kiadási tételként a Postabank Rt. garanciális kötelezettségének teljesítése. 6. Dolgoztassa ki, milyen feltételek teljesülése esetén figyelemmel az elengedések egyedi jellegére engedhető el az államháztartási körön kívüli adósokkal szemben fennálló követelés. Az elengedett követelés esetén amenynyiben a pénzügyminiszter az előterjesztő tegyen javaslatot az Országgyűlés számára az elengedett adósság fejében teljesítendő kötelezettségekről. 7. Intézkedjen a központi költségvetés követeléseinek hatékony kezelése érdekében, a követelés-kezeléssel kapcsolatos átütemezési jogkör felülvizsgálatáról, valamint a követelésállomány minősítéséről. 8. Követelje meg, hogy a Magyar Államkincstár elnöke pótolja, illetve módosítsa a hiányzó vagy elavult belső szabályzataikat; gondoskodjon a kincstári szervezeti rendszer átalakulásával összhangban az informatikai fejlesztés koncepciójának kidolgozásáról, a részletekben megvalósításra kerülő hardware és alkalmazói software fejlesztések stratégiai célkitűzésekkel konzisztens kialakításáról, továbbá a feldolgozási folyamat kritikus pontjain géppel végezhető kontroll mechanizmusok működtetéséről; auditáltassa a központi költségvetés kiemelt jelentőségű folyószámla vezető, valamint az értékpapír-forgalmazási és elszámolási rendszerét; gondoskodjon belső szabályozással és a megvalósítás következetes számonkérésével az éves beszámoló és azon belül a Nemzetgazdaság könyvviteli mérlegében szereplő eszközök és források leltárral történő alátámasztásáról. 15

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS BELFÖLDI ADÓSSÁGA Az Áht. 110. -a az államadósság körébe tartozónak tekint minden olyan hitelviszonyon alapuló fizetési kötelezettséget, amely az államháztartás valamelyik alrendszerét terheli. Nagysága, alakulása meghatározó jelentőségű mind az államháztartás egyensúlyi pozíciója, mind a nemzetgazdaság fejlődése szempontjából. Az egymásra hatás azonban mindkét irányban fennáll, hiszen az adósságszolgálatból a kamatkiadások nagysága a költségvetés hiányát befolyásoló tétel GFS rendszerű elszámolása által visszahat a költségvetés egyensúlyára. Az államháztartást az Áht. 2. -ában foglaltak szerint a központi kormányzat, az elkülönített állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok, valamint a társadalombiztosítás költségvetései (a továbbiakban: alrendszerek) alkotják. Az Áht. a 48. c) pontjában a pénzügyminiszter feladataként határozza meg a központi költségvetés adósságának és adósságterheinek nyilvántartását, amely kötelezettség nem vonatkozik az államháztartás többi alrendszerére (elkülönített állami pénzalapok, helyi önkormányzatok és társadalombiztosítási alapok). Ugyanakkor az államháztartás bel- és külföldi adósságát az alrendszerek együttes adóssága jelenti. 1. sz. grafikon M Ft 8 000 000 7 000 000 6 000 000 Az állam adósságának megoszlása 1997. XII. 31-2000. XII. 31. deviza forint 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000 000 0 1997.12.31 1998.03.31 1998.06.30 1998.09.30 1998.12.31 1999.03.31 1999.06.30 1999.09.30 1999.12.31 2000.03.31 2000.06.30 2000.09.30 2000.12.31 A 2000. december 31-ei adatok nem tartalmazzák a be nem váltott állományt. Az Áht. 111-113. -ai előírják az alrendszereket terhelő adósság nyilvántartására, kezelésére és teljesítésére vonatkozóan az önálló felelősséget, továbbá az 16

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK államadósság alrendszerekre bontott nyilvántartási kötelezettségét és az Országgyűlés részére történő bemutatását. A jogszabály rendelkezik továbbá az adósság alrendszerenkénti elkülönített kezeléséről és nyilvántartásáról. Az Áht. hatályos rendelkezései az államadósságot bruttó megközelítésben értelmezik, az államháztartás egészének, egyes alrendszereinek, továbbá a jegybank finanszírozásban betöltött (korábbi) szerepéből adódó egymás közötti tartozása miatti halmozódás kiszűrését, a konszolidálást nem kezelik. Az információs rendszer teljessé és egyértelművé tétele további átgondolt és következetes intézkedést igényel. Jogszabályi szinten ugyancsak nem körülhatárolt az államháztartás, illetve az alrendszerek követelésállományának figyelembevételével számítható nettó államadósság fogalma, tartalma sem. 1.1. Az államháztartás információs rendszere és a belföldi államadósság számbavétele A pénzügyminiszter az Áht. 48. n) pontja szerint felelős az államháztartás pénzügyi információs rendszerének működtetéséért, az azt szolgáló informatikai infrastruktúra koordinált fejlesztési programjának elkészítéséért és megvalósításának irányításáért, amit a nemzetgazdasági pénzügyi információs rendszer részeként úgy kell kialakítani, hogy az segítse az államháztartási pénzügyi folyamatok megtervezését, a költségvetési előirányzatok kialakítását, és a teljesülés elemzésére, értékelésére, ellenőrzésére alkalmas legyen (Áht. 114. (1) bekezdés). A mérlegek tartalmi szabályainak részletes kidolgozására a Kormánynak, illetve a pénzügyminiszternek adott törvényi felhatalmazások (Áht. 124. (2) és (4) bekezdések) ellenére sem szabályozási, sem feladatszervezési oldalról nem megoldott, hogy az egyes alrendszerek (társadalombiztosítás, helyi önkormányzatok, elkülönített állami pénzalapok) adósságát és az azok egészét terhelő adósság összevonását, együttes bemutatását, esetleges konszolidálását mely szervezet és milyen módon végezze el. Az elmúlt években részleges intézkedések és eredmények ugyan születtek, mivel az államháztartás pénzügyi rendszerének reformlépéseként értékelendő, hogy a 2189/1995. (VII. 4.) Korm. határozat rendelkezett a közpénzek megfelelő törvényi felhatalmazás alapján történő felhasználásáról, a kincstári szervezet létrehozásáról. A Kormány döntött továbbá a költségvetés végrehajtásában többek között a finanszírozásért, a pénzforgalomért, a készpénz, deficit és államadósság menedzselésért való kincstári felelősségről. A központi költségvetési szervek, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai, valamint a társadalombiztosítás központi hivatalainak kincstári rendszerű finanszírozása átláthatóbbá tette azok gazdálkodását, a pénzeszközök kímélésével javította annak likviditási helyzetét. A Magyar Államkincstár létrehozásával az intézményi pénzgazdálkodás helyébe alapvetően az előirányzat-gazdálkodás került. Változott az önkormányzatok finanszírozási rendszere is. Az önkormányzatokat megillető támogatásokat és az önkormányzatoknak átengedett bevételeket nettósították a központi költségvetést illető követelésekkel (közterhek). A 2189/1995. (VII. 4.) Korm. határozatban rögzített kormányzati szándéktól eltérően azonban a helyi önkormányzatok a Kincstár 17

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK szervezeti hatáskörébe a 2000. év végéig sem kerültek, kapcsolatuk a meglévő rendszer 2001. január 1-jei átalakításával továbbra is közvetett a Kincstárral. Az előbbiekből is következően a központi kormányzat éves költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatok normaszövegének általános indokolásában és a számozatlan mellékleteiben államadóssági adatokat kizárólag a központi költségvetés szintjén tartalmaznak. Az utóbbi évek zárszámadási törvényjavaslatai ugyanakkor tartalmazzák az alrendszerekre vonatkozóan a tárgyévi pénzforgalmi, valamint eszköz-forrás mérlegadatokat. A hiányos zárszámadási adatszolgáltatás (Áht. 116. ) nem feltétlenül hozható közvetlen összefüggésbe a pénzügyminiszter általános felelősség- és hatáskörével, mivel az 50/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet 4. (5) bekezdése szerint is a pénzügyminiszter a KSH elnökének egyetértésével szabályozza a pénzügyi folyamatokkal kapcsolatos adatszolgáltatás rendjét. Az összesítések módjára, az időbeli eltérés áthidalására történő rendelkezés a hiányából adódóan is, az államadóssági adatok számbavételének egyik leggyengébb pontját az önkormányzati alrendszerre vonatkozó összevont adatbemutatás jelentette (az önkormányzatoknál 1999-től valósult meg az összevont adatbemutatás, amely azonban átfedéseket tartalmaz). Kritikus terület volt továbbá az alrendszerek követeléseinek nettó államadósság meghatározásához elengedhetetlen teljes körű bemutatása, mivel azok a központi költségvetés szintjén az adatok halmozódásának kiszűrése nélkül állnak rendelkezésre. Az államháztartás, jellemzően alrendszerenként működtetett, információs rendszere az ellenőrzött szervezetek nyilvántartásában jelentkező eltérések, valamint a denomináció és az önkormányzatokkal kapcsolatos nyilvántartások problémája miatt nem tette lehetővé a belföldi államadósság államháztartási szinten egységes, megbízható számbavételét az ellenőrzött években. Az államháztartás pénzügyi információs rendszerének fejlődését, a szélesebb körű tájékoztatás és döntés megalapozás célját szolgálta az adatszolgáltatási kötelezettség teljesebbé tétele mellett a költségvetési előirányzatok funkcionális és közgazdasági osztályozási rendszerének bevezetése. Az MNB éves jelentésének adatai szerint az államháztartás bruttó belföldi és külföldi adósságállománya az 1997. és az 1999. évek között 28,0%-kal, 5440,3 Mrd Ft-ról 6964,3 Mrd Ft-ra nőtt. Az államháztartás adósságának szintje a bruttó államadósságnak a bruttó hazai termékhez (GDP) viszonyított aránya ugyanezen időszakban 63,7%-ról 61,1%-ra csökkent. Az előzetes adatok szerint 2000. december 31-én az adósságállomány 7321,5 Mrd Ft volt, ami a GDP 56,9%-ának felel meg. Az államháztartás összes belföldi tartozása (leértékelési vagy MNB devizaadósság nélkül) az MNB adatai alapján az 1997. évi 3238,3 Mrd Ft-ról az 1999. év végére 4447,6 Mrd Ft-ra emelkedett (137,3%). A GDP-hez viszonyított arány 37,9%-ról 39,0%-ra változott. A 2000. december 31-ei előzetes adatok szerint a 18

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK belföldi tartozás összege 4833,0 Mrd Ft-ra nőtt, ami a GDP 37,5%-ának felel meg. Az államadósságon belül a központi költségvetés adóssága a belföldi és a külföldi adósságot illetően egyaránt súlyánál fogva továbbra is meghatározó tényező. A központi költségvetés összes adóssága 1997-ben az államháztartás adósságának 98,7, 1999-ben 98,9%-át jelentette. Az államadósság alakulásában a központi költségvetés adóssága változatlanul meghatározó tényező, az államháztartás többi alrendszerében likviditási célból hitelt a társadalombiztosítási alapok, egyes önkormányzatok és az Útalap kivételével nem vettek igénybe. Az adósság alakulásában ezáltal elsősorban a korábbi évekhez hasonlóan a központi költségvetésre jellemző folyamatok tükröződnek. A központi költségvetés belföldi forintadósság állománya 1999. december 31- én összesen 4350 Mrd Ft volt, ezen belül a hosszú lejáratú kötelezettségek állománya 3114 Mrd Ft, a rövid lejáratúaké 1236 Mrd Ft volt. A központi költségvetés 1999. december 31-ei belföldi adósságállománya az átvállalás (1999. január 1.) miatt tartalmazza a korábbi elkülönített állami pénzalapok (Útalap) adósságát, amelynek 1999. év végi állománya 17,7 Mrd Ft volt. A központi költségvetés forint adósságának állománya * 1997-1999 között 38,1%- kal nőtt. A hosszú lejáratú (éven túli) kötelezettségek 37,7%-kal, a rövid lejáratúak (éves és éven belüli) 39,1%-kal haladták meg az 1999. év végén az 1997. évi értékeket. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak bruttó belföldi adósságállománya 1999. december 31-én 55,8 Mrd Ft-ot (az előzetes adatok szerint a 2000. év végén 92,0 Mrd Ft-ot) tett ki, ami a KESZ-ről igénybe vett hitelből és a Postabank Rt. viszontgaranciális kötelezettségéből állt. A helyi önkormányzatok belföldi adóssága az 1999. év végén 51,4 Mrd Ft (az előzetes adatok szerint 2000. december 31-én 60,4 Mrd Ft) volt. A központi költségvetés (a fejezetek és célelőirányzatok adataival együtt) követelésállománya az 1997. év végi 1004,7 Mrd Ft-ról 1999. december 31-ére 1202,3 Mrd Ft-ra nőtt. Az előzetes adatok szerint 2000. december 31-én 1116,0 Mrd Ft volt (az adatok halmozódást tartalmaznak). Ebből a hitelkövetelések összege, az 1997. december 31-ei 51,1 Mrd Ft -ról az 1999. év végére 33,4 Mrd Ft-ra, az előzetes adatok szerint 2000. december 31-ére 25,2 Mrd Ft-ra csökkent. 1.2. Az államháztartás adósságállományának megbízhatósága, kezelésének pénzügyi szabályszerűsége Az államháztartás belföldi adósságának minősítése során elsősorban az alkalmazott rendszer megbízhatóságának ellenőrzésére került sor a pénzügyi megbízhatósági ellenőrzésre vonatkozó kérdések figyelembevételével. Az ál- * Tartalmazza a külföldiek birtokában lévő forint-kötvényeket, valamint a belföldi bankoknál lévő devizakötvényeket és -hiteleket. 19