GKI Gazdaságkutató Zrt. Az új TISZK-ek létrehozásának előnyei, felmerült problémák, átalakulás lehetőségei Budapest, 2008. december
1. Vezetői összefoglaló A magyar szakképzést a rendszerváltás óta folyamatosan romló teljesítmény jellemezte. A szétaprózódott szakképzési intézményrendszer, az összehangolatlan, szétforgácsolódott oktatási-fejlesztési koncepciók, az átláthatatlan felnőttképzési struktúra, a modern szakképzéshez szükséges technológiai fejlesztések elmaradása, a területi és strukturális egyenlőtlenségek lehetetlenné tették a munkaerő-piaci igények hatékony kielégítését. A szakképzési rendszer átalakítása elengedhetetlenné vált. Átfogó szakképzés-fejlesztési koncepciók kerültek kialakításra, melyek fontos részét képezte a szakképzés tartalmi megújítása valamint az elavult intézményrendszer átalakítása. Ez utóbbi prioritás eredményeként, valamint a megnyíló Európai Uniós forrásoknak köszönhetően születtek meg a TISZK-ek kialakítására vonatkozó konkrét elképzelések. Az Nemzeti Fejlesztési Terv I. HEFOP 3.2.2. valamint 4.1.1. intézkedés keretében régiónként 2 és Budapesten 2 TISZK kezdhette meg működését. A TISZK - eredeti definíció szerint - egy szakképzés-szervezési feladat ellátási rendszer. Olyan hálózat, melynek keretében 6-8 tagiskola társul, hogy egymásra épülő szak- és felnőttképzéseket indítsanak, illetve közösen létrehozzanak egy-egy csúcstechnológiával felszerelt központi képzőhelyet. A társulások élén álló szakmai tanácsadó testület tagjai a munkaadói oldal képviselői valamint az iskolák vezetői. A nonprofit társaságként működő TISZK-ek a moduláris oktatásra támaszkodva a piaci igényeket kielégítő iskolai rendszerű szakképzést és felnőttképzést nyújtanak. Jelen kutatásunk célja annak vizsgálata, hogy az első körben megalakult 16 TISZK megvalósította-e azokat a célkitűzéseket, amelyeket megalakulásukkor megfogalmaztak a rájuk vonatkozó dokumentumok, illetve annak felmérése, hogy hol tartanak az új képzési elveknek megfelelő forma és tartalom kimunkálásában. Az időközben átalakuló TISZK keretrendszer és a megváltozott jogszabályi környezet ugyan választ ad néhány általunk is felvetett problémára, a már működő TISZK-ek közvetlen tapasztalataiból nyerhető tanulságok áttekintése és rendszerezése, a működést korlátozó legfontosabb tényezők kiemelése segítheti 2
azonban a már megalakult illetve a jövőben alakuló TISZK-ek munkáját, és további szükséges változtatásokra hívhatja fel a döntéshozók figyelmét. Hipotézisünk szerint a TISZK rendszerre történő átállás korántsem zökkenőmentes folyamat. Az átalakulás sokszor alig lépi túl a formális alkalmazkodást a többnyire nagy hagyományokkal, megmerevedett struktúrákkal rendelkező, rugalmatlan képzési intézményekben. Kutatásunk során arra törekedtünk, hogy minél szélesebb körben tárjuk fel a TISZK-ek működésének gyakorlati tapasztalatait, ezért négyféle látószögből vizsgáltuk a 16 TISZK tevékenységének hátterét. Mélyinterjúkat készítettünk a TISZK-ek vezetőivel (14 interjú), a fenntartókkal (14 interjú) és a munkaerőpiac keresleti oldalának képviselőivel (13 interjú), valamint kérdőíves felmérés keretében kikértük az érintett iskolák vezetőinek véleményét is (59%-os válaszadási arány). Az ily módon összegyűjtött tapasztalatokat rendszereztük, összevetettük azokat a hosszú távú stratégiákat tartalmazó dokumentumokkal és a hatályos jogszabályokkal. Mindezek ismeretében rávilágítottunk a sikerrel megvalósuló eredeti célkitűzésekre valamint a működés során tapasztalt legkritikusabb pontokra. A TISZK-kek alapvetően pozitív folyamatok elindulását eredményezték a magyar szakképzés területén, ugyanakkor már a működés korai szakaszában kirajzolódtak a problémák. Általános vélemény szerint halaszthatatlan volt a szakképzés átalakítása, a kialakult TISZK gyakorlattal azonban válaszadóink többnyire nem voltak elégedettek. A szakképzési rendszer egyik legkritikusabb eleme a rendszert alkotó egységek szétszórtsága, az idők során felhalmozódott párhuzamos kapacitások és erőfeszítések, a szereplők érdekeinek ellentéte és mindezek berögződése a szakképzés működésének mindennapjaiba és a döntési folyamatokba. A szakképzés fejlesztését célzó intézkedések ezért elsősorban az átláthatóságra törekedtek, a nagyobb egységekbe történő rendeződést tűzték ki célul. A TISZK-ek által egységbe fogott intézmények az eredeti elképzelések szerint önkéntes alapon, önállóságuk megőrzése mellett a menedzsment koordinálása alatt, 3
erőforrásaikat összpontosítva, szoros együttműködéssel lépnek a fejlődés útjára és valósítják meg kitűzött céljaikat. Az önkéntességen alapuló együttműködési elképzelési koncepció azonban nem bizonyult sikeresnek. Az érdekellentétek, a változástól való félelem, az ismerethiány kezdetben jelentős ellenállást váltott ki a szakképzési intézmények körében. A korábban teljes önállósággal rendelkező intézmények számára nem alakult ki az a szabályozó környezet, ami valódi együttműködésre kötelezte volna őket. A TISZK menedzsment nem rendelkezett azokkal az irányítási jogkörökkel, melyekkel utasítani tudta volna a képző intézményeket, az iskolák pedig sok esetben nem mutattak kellő együttműködési hajlandóságot. Olyan helyzetet teremtett a szabályozás, hogy a TISZK központ jogilag nem utasíthatta a társiskolákat egyes tevékenységek elvégzésére, amire ő maga kötelezettséget vállalt. Az idő haladtával számos esetben javult ugyan a társiskolák és a központ kapcsolata, a TISZK vezetők többsége azonban folyamatos fennálló problémaként emelte ki ezt a tényezőt. Amíg a válaszadó TISZK vezetők, a kamarák képviselői és a cégek vezetői is egybehangzóan az egyik legsúlyosabb működést korlátozó tényezőként jellemezték az együttműködés hiányát, addig az érintett iskolák vezetői éppen ellenkezőleg értékelték a kialakult együttműködés minőségét. A válaszadó intézményvezetők túlnyomó többsége szerint a TISZK-ekhez való csatlakozás az egyes térségekben található szakképző intézmények közötti együttműködést egyértelműen javította, a TISZK-ek létrehozásának egyik alapvető célja tehát teljesült. A vélemények különbözősége arra utal, hogy a korábbinál bár jóval intenzívebb együttműködés alakult ki az iskolák között ez mégsem bizonyult elegendőnek a célok megvalósításához és az akadálytalan működéshez. A társiskolákat a jövőben mindenképpen nagyobb mértékben érdekeltté kell tenni az együttműködésben, annak céljából, hogy a közös célok intézményi szinten is célokká váljanak. A hosszú távú célok megvalósításának záloga a szereplők elhivatottsága a változás felé és nyitottsága az együttműködésre. Az első TISZK-ek működése rámutatott arra a jelenségre: minél több az egyenrangú együttműködő partner száma, annál nehezebb a döntéshozás a koordinálás és a végrehajtás folyamata. A TISZK-ekben egy jogi személyiséggel 4
nem rendelkező csoportnak kellett több fenntartó és több szakképzési intézmény működését koordinálnia. Mindez nagyban hátráltatatta a folyamatok előre-menetelét. Bár a rendszer egyszerűségre törekedett, mégis (főként a 2008 szeptemberében, a második hullámban megalakult TISZK-ekkel együttvéve) túlságosan bonyolult, átláthatatlan társulások jöttek létre, tágan értelmezhető jogkörökkel és feladatelosztásokkal. A bonyolult rendszer lehetővé teszi a kiskapuk kijátszását, kedvezőtlen a működésbe bekapcsolódni szándékozó cégek számára, amelyek nem tudják áttekinteni lehetőségeiket, valamint nehéz helyzetbe hozza a tanulókat és azok szüleit a választásnál. A TISZK-ek megalakulásával elindult a szakképzés intézményhálózatának központosítása, véleményünk szerint azonban a rendszer egyszerűsítésére lenne szükség. Központilag kellene szabályozni a TISZK ek működésében résztvevő alszervezetek pontos feladatát, felelősségkörét, konkrétabban szabályozni a működési keretfeltételeket, és jogszabályi segítséget nyújtani a végrehajtáshoz. Az integrált, hatékony működés fontos eleme a párhuzamos kapacitások felszámolása. Összességében megállapítható, hogy valamennyi TISZK-ben végbement valamilyen racionalizálási folyamat az intézményekben folyó párhuzamos képzések, finanszírozások kiküszöbölése érdekében. Felmérésünk tanúsága szerint a központi képzőhelyek létrehozásával párhuzamosan minden 10- dik iskolai tanműhely meg is szűnt. A cégek és a fenntartók megítélése szerint azonban nem javult az erőforrás koncentráció, továbbra is folynak párhuzamos képzések, több iskolában működtetett azonos berendezésű tanműhelyekkel. Kétséges továbbá, hogy mi lesz a fennmaradó jelentős mértékű párhuzamos kapacitások sorsa, hiszen a TISZK működését szabályozó dokumentumok bár alapelveiben hangsúlyozzák a jól áttekinthető, racionális struktúrákat - továbbra is tág keretet adnak a működésre és közvetlenül nem ösztönzik a párhuzamosságok felszámolását országos és regionális szinten (olykor még egy-egy TISZK-en belül) sem. A szakképzés másik kritikus területe, így a TISZK-ek kialakulásának elsődleges célja a munkaerő-kereslet és a képzés közelítése. A megkérdezettek egybehangzó véleménye szerint ezen a területen nem történt érdemi változás az első 16 TISZK 5
működése során. Nemcsak a hatás nem érzékelhető jelenleg, de az első körben kialakult TISZK-ek esetében hiányoztak azok a lépések, amelyek számottevő pozitív változást idézhettek volna elő. A munkaadók képviselői a szakmai tanácsadó testületekben kapcsolódnak be közvetlenül a TISZK-ek munkájába. Ez a testület azonban csupán javaslati jogkörrel rendelkezik. A testületekbe felkért vállalatvezetők, kamarai és más szakmai szervezetek képviselői elégedetlenek korlátozott jogkörükkel, ezért a testületekben érdektelenség alakult ki. A kamarák, amelyek közvetlen visszajelzésekkel rendelkeznek egy-egy régió kis és középvállalatainak igényeiről, nagyobb beleszólást követelnek a szakképzési döntésekbe. A tanácsadó testületbe felkért nagyvállalatok körében döntően kétféle magatartás volt tapasztalható: egy szűkebb rétegnek már a TISZK megalakulás előtt sikerült szoros kapcsolatot kialakítani egyegy szakképző intézménnyel, e cégek aktivitása viszonylag nagy volt a testület munkájában. A másik nagyvállalati kör nem fordított elegendő figyelmet a testület munkájára, így a munkaerőpiac beleszólása a szakképzési folyamatokba összességében többnyire formális maradt. A TISZK vezetők többsége arról számolt be, hogy a jövőben mindenképpen szorosabbra szeretnék fűzni kapcsolataikat a piaci oldallal. Valamennyien jelentős javulást várnak az új jogi szabályozástól a munkaerő-piaci igényekhez történő közeledésben. A munkaerő-kereslet és a képzés közelítését, így a munkaadói igények magasabb szintű kielégítését célozza az iskolarendszerű képzésnél jóval rugalmasabb felnőttoktatás kibővítése a TISZK-ekben. A felnőttképzési kurzusok lehetővé teszik az iskolarendszerű oktatás során szabadon maradt csúcstechnológiával felszerelt berendezések kapacitásainak hasznosítását, így a képző központok plusz bevételhez jutását. A TISZK vezetők azonban arról számoltak be a központi képzőhelyek kihasználtsága eddig nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Nem alakult ki egy hatékony működést lehetővé tevő rendszer. A csúcsközponttal felszerelt képzőhelyek kihasználtsága összességében nagyon eltérő, de egy-két pozitív példától eltekintve többnyire elégtelen. A társintézményeknek nem áll érdekükben, hogy a központba irányítsák tanulóikat, mert így anyagi forrástól esnek el. Nem megoldott továbbá a tanárok és a diákok központba jutása, ennek megszervezése plusz erőforrásokat igényel. A felmerült problémák az idő rövidsége 6
és a valós működés beindulásának késedelme miatt eddig többnyire elmaradtak a profitot hozó felnőttképzésre irányuló megállapodások a piaci szereplőkkel. Ugyancsak a munkaerő-piaci igényeknek történő hatékonyabb megfelelést tesz lehetővé a pályakövetési rendszer integrált bevezetése. A pályakövetés közvetlen információt nyújt a végzettek munkahelyi beválásáról, a tanulók iskola utáni pályafutásáról, mindez a szakképzés hatékonyságának közvetlen mérését szolgálja. A pályakövetési rendszer azonban továbbra is esetlegesen, intézményi szinten működik a TISZK-ek többségében. A szakképző intézmények nem kapnak közvetlen visszajelzést a keresleti oldaltól, holott ez értékes információkkal szolgálna a szakképzési fejlesztési irányok meghatározásánál. A legnagyobb problémát az jelenti, hogy sem a tanulók, sem a cégek nem kötelezhetők válaszadásra. Mindaddig, amíg a pályakövetés önkéntességen alapul, nem várható jelentős változás. Az érintetteket érdekeltté kell tenni a válaszadásban, és ki kell alakítani a pályakövetés központosított technikai hátterét, hogy leegyszerűsítse az információgyűjtés folyamatát. A válaszadási arány markáns növelése nélkül, azonban a jövőben sem lesz elegendő értékelhető és használható információ a tanulók elhelyezkedésével kapcsolatosan. Az első körben megalakult TISZK-ek számára különösen nehéz helyzetet teremtett a kezdeti időszakban nem megfelelően kialakított jogszabályi környezet. Minden megkérdezett csoport, de különösen a TISZK vezetők legnagyobb arányban arra panaszkodtak, hogy előbb alakultak meg a TISZK-ek, mint ahogy a rájuk vonatkozó jogszabályok megszülettek. A bizonytalan, néha visszamenőleg is változó jogi szabályozás bizonyult a működésüket leginkább korlátozó tényezőnek. A kezdeti állapotban ellentmondások voltak magukban a hatályban lévő oktatást szabályozó törvényekben is (szakképzési, önkormányzati, közoktatási, gazdasági), anélkül, hogy a TISZK bárhol is megjelent volna a közoktatás jogi szabályozási rendszerében. Nemcsak a jogszabályok, de a TISZK-ek megalakítására és a csúcstechnológia bevezetésére irányuló pályázati kiírások is tág működési keretet biztosítottak a kialakuló központoknak. Néhány teljesítményt mérő indikátor pontos fogalmi meghatározására csupán utólag került sor. Az előzetesen lefektetett, tágan 7
értelmezhető pályázati feltételek ugyanakkor túlságosan merevnek bizonyultak. A működés során felszínre kerülő problémák ellenére is csak különösen indokolt esetben lehetett az alapszerződésekben vállaltakat módosítani. E két feltétel hatásaként alakult ki az a lehetőség, hogy valós tartalmi változás nélkül, csupán a projektkritériumoknak megfelelő formai változás menjen végbe néhány tényező tekintetében. A TISZK-ek működését nehezített továbbá már az induláskor, hogy a szerződések megkötése átlagosan 7 hónapot csúszott, így lerövidült a projektvégrehajtási idő. Az idő rövidsége miatt a feladatok feltorlódtak, ami kapacitáshiányhoz vezetett. A közbeszerzési lassú eljárásmód, a megkövetelt túlzott adminisztráció, az akadozó ellenőrzés és az utófinanszírozás mind-mind megnehezítette a projektek előrehaladását. A működés elindítását hátráltatta továbbá az új OKJ szerinti képzések vizsgakövetelményeinek elhúzódó kialakítása. A korábbi éveknél jóval magasabb intenzitással részesültek továbbképzésben a szakképzési intézmények tanárai és vezetői, mely feltételezhetően pozitív elmozdulást eredményez az oktatás színvonalában. A kérdőíves felmérésünk tanúsága szerint az iskolák vezetőinek 66%-a, a tanárok 51%-a, az alkalmazottak összességében 44%-a vett rész valamilyen továbbképzésben a TISZK-hez csatlakozás óta. A képzések elsősorban az új elvárásokhoz való felkészülést célozták: moduláris rendszerre történő átállás, tananyagfejlesztés, csúcstechnológiai továbbképzés, hátrányos helyzetűek támogatása. Ugyancsak jelentős javulás tapasztalható a nagy hiányt pótló közösségi rendezvények terén. Az elmúlt években korábban soha nem tapasztalt arányban vettek részt tanulók, szülők és tanárok különböző közösségi rendezvényen. Ezzel elősegítve az összetartozás érzését, javítva a szakképzés elismertségét, bővítve a tanulók látókörét és ismereteit. A közösségi programok egyes intézményekben hozzájárultak a partnerintézmények közötti kapcsolatok javulásához. A régió cégeinek tartott különböző rendezvények a TISZK és a gazdaság kapcsolatának szorosabbra fűzéséhez. Egy-egy TISZK jó példával szolgálhat a változatos magas színvonalú közösségi programok lebonyolításában. 8
A szakképzési rendszerből történő lemorzsolódás csökkentése céljából kiemelt területként kezelendő a hátrányos helyzetűek támogatása. A TISZK-ekben mindenhol tettek lépéseket ezen a téren: általában hivatásos pályaválasztási szakértőket, valamint pszichológusokat alkalmaztak. A gyakorlatban - a törekvések ellenére nem alakult ki a hátrányos helyzetűek szükséges támogatásának rendszere. A lemorzsolódás csökkenése pedig TISZK szinten eddig nem tapasztalható. A fenntartó önkormányzatok képviselőinek általános véleménye szerint elképzelhetetlen, hogy a TISZK rendszer piaci alapon valaha is önfinanszírozóvá váljon. A válaszadó TISZK vezetők többségének megítélése szerint a TISZK-ek eddigi működése során nem csökkent az egy tanulóra jutó képzési költség. Más vélemények szerint a költségmegtakarítás a jövőben sem várható. A költséghatékonyság egyik eszköze lehet a szakképzési kapacitások piaci alapú hasznosítása, például a felnőttképzés keretein belül. A csúcstechnológia fenntartása azonban olyan plusz ráfordítást igényelne, amely többlet költségeket ró a fenntartók számára. Alapjában véve kérdésként merül föl, hogy hogyan lesz finanszírozható a jövőben az újonnan kialakított központok gyors technológiai fejlődéssel lépést tartó fejlesztése. Általánosságban kétségek merültek föl a pénzügyi fenntarthatóság kritériuma kapcsán. A TISZK-ek működtetése többlet költséget jelent a fenntartók számára. Nemcsak a fenntartási költségeket, de számos korábban nem kalkulált költséget is finanszírozniuk kell. Az új jogszabályi változtatás rendkívül nehéz működési feltételeket teremt a régi TISZK-ek számára. A HEFOP projektek lezárása után a TISZK-ek további anyagi forrásra nem számíthatnak. Teljesíteniük kell a pályázatban hosszú távra vállaltakat, valamint az új szabályozásnak megfelelően 2010-ig át kell alakulniuk, hogy a jövőben is támogatásban részesülhessenek. 9