KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA KÖZSZOLGÁLTATÁSOK SZERVEZÉSE ÉS IGAZGATÁSA

Átírás

1 KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA KÖZSZOLGÁLTATÁSOK SZERVEZÉSE ÉS IGAZGATÁSA Budapest, 2007.

2 KORMÁNYZATI SZEMÉLYÜGYI SZOLGÁLTATÓ ÉS KÖZIGAZGATÁSI KÉPZÉSI KÖZPONT Szerző 1. fejezet, 2. fejezet 1. pont, 5. fejezet Horváth M. Tamás 2. fejezet 2. pont, 3. fejezet Kökényesi József 4. fejezet Pitti Zoltán Szerkesztő Kökényesi József Lektor Szigeti Ernő A kiadvány, a Magyar Közigazgatási Intézet által 2002-ben kiadott tankönyv változatlan utánnyomása. Budapest, 2007.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 6 1. Menedzselési modellek a közfeladatok ellátására Kiszervezés 11 Versenyeztetés 12 Ellenszolgáltatás 12 Jogok átadása 13 Szervezeti következmények Köz magán fejlesztési megállapodások és szervezetek Társulások Feladatellátási megállapodások Önkéntesség és önsegítés Finanszírozás-politikai eszközök Támogatás-leépítés, kiadáscsökkentés A közszolgáltatások rendszere Humán szolgáltatások szervezése Közoktatás Intézményrendszer Tevékenységigazgatás Kulturális közszolgáltatások Egészségügyi ellátás Szociális ellátás Műszaki infrastrukturális szolgáltatások szervezése A műszaki infrastrukturális szolgáltatások főbb jellemzői Az egyes műszaki infrastrukturális közszolgáltatások Közüzemi szolgáltatások A kommunális szolgáltatások Közigazgatási funkciók a közszolgáltatások rendszerében A közszolgáltatások szervezetei Közüzemi társasági és vállalkozási működési formák A közüzem általános jellemzői A gazdasági társasági forma A koncessziós társaság A humán közszolgáltatások szervezetei Az egészségügy és a szociális ellátás intézményei A közoktatás és közművelődés szervezetei A közhasznú társaság 90 3

4 3.2. Fontosabb közös szabályozási intézmények Közbeszerzési rendszer A kiszerződési rendszer alapjai A természetes monopóliumi funkciók szabályozása (szabályozó hatóságok) Kapacitás-szabályozás A közszolgáltató szervezetek gazdasági szabályozása és pénzügyi finanszírozása A közszolgáltatási feladatok tervezése A humán jellegű közszolgáltatási feladatok ellátása A gazdasági jellegű közszolgáltatások ellátása A közszolgáltatási feladat-ellátás szabályozása, illetve ellátás-fejlesztés finanszírozása Az intézményfinanszírozás A feladatfinanszírozás A költségfinanszírozás Fejlesztési ráfordítások finanszírozása A normatív finanszírozás Egyéb költségvetési eszközök alkalmazása A támogatáspolitika Adókedvezmények biztosítása Vagyongyarapítás iránti igény tőkefelhalmozási technikák A közszolgáltató tevékenységek szabályozása A jogi monopóliumok közszolgáltató tevékenységének sajátosságai A természetes monopóliumok közszolgáltató tevékenységének sajátosságai Az egyszerű monopóliumok közszolgáltató tevékenységének sajátosságai A normál piaci szereplők közszolgáltató tevékenységének sajátosságai Költséggazdálkodás - árképzés Költséggazdálkodási szempontok és költségtípusok A termelés határköltsége és az átlagköltség Szükséges költség egyedisége és differenciáltsága Monopolista árak és szabályozási technikák Az Európai Unió szabályozási keretei és intézményei Szabad hozzáférés a hálózatokhoz Egyetemesség követelménye Állami szabályozó funkciók Funkciók szétválasztása 151 4

5 5.5. A keresztfinanszírozás tilalma A lefölözés tilalma 152 Ajánlott irodalom és jogszabályok 153 Függelék (A jegyzetben előforduló fontosabb fogalmak) 157 Melléklet 161 Kiegészítõ jegyzék 163 5

6 BEVEZETÉS Az államigazgatás hagyományos értelemben vett logikája a reguláció és a jogalkalmazás kettősségére épül. Eszerint a szabályozás talaján hivatalos szervek hatósági cselekményeket végeznek, és más tevékenységeket látnak el. Valójában ez a klasszikus szerepkör mindig is csak kisebb részét tette ki a közigazgatás tényleges működésének. A szűk értelemben vett hivatali munka mellett az iskolák fenntartása, a közoktatás szervezése, a közegészségügy biztosítása, a közüzemi szolgáltatások rendelkezésre bocsátásának felügyelete, a közút-hálózat létesítése és fenntartása, számos hasonló mellett, legalább annyira hagyományos feladatot jelent. Az igazgatás ethoszát e túlsúly ellenére sokáig mégis a regulációs-közhatalmi szerep határozta meg. Európában a nyolcvanas évek elejétől hódított teret az új irányzat, amelyik a közigazgatásnak már inkább a közszolgálati és közszolgáltatási szerepét helyezte előtérbe. Ebben az értelmezésben az emberek elsősorban fogyasztók, vásárlók a közszférában és kevésbé ügyfelek. A szervezet eszményévé egyre inkább a menedzser lett, aki hivatalnok elődje helyébe lépett. Az ő szemléletét magunkévá téve, a közigazgatás tevékenységének nagyobbik felét kitevő szolgáltató tevékenységek és feladatok sajátosságaival a társadalmilag közösen ellátandó feladatok fogyasztói megközelítését alkalmazva nézünk szembe. A közszolgáltatások fogalmának van egy tágabb és egy szűkebb értelme. Tágabb értelemben minden közérdekű szolgáltatást ebbe a körbe vonhatunk. Szűkebb értelemben viszont csak azokat, amelyek esetében a közösségi cél legalább részben közösen is kerül megszervezésre, azaz ahhoz államháztartási eszközöket is igénybe vesznek. A kettő közötti különbséget a távközlés vagy a posta liberalizált piacon való működésével mutathatjuk be, ahol is a közérdekűség követelménye a szolgáltatás általánossága iránti követelményben fejeződik ki. Ezért a fajlagosan drágább igénylők kielégítését sem lehet gazdaságtalanságra hivatkozással elutasítani. Ugyanakkor államháztartási hozzájárulásban a szolgáltatás nem részesül. Az Európai Unió jogrendszerében elsősorban a közérdekű (tágabb) értelmezéshez kapcsolódnak különböző jogintézmények és rendelkezések, amennyiben az állami támogatások szerepét igyekeznek kizárni, illetve a minimálisra szorítani a versenyfeltételek e területre is történő kiterjesztése 6

7 érdekében. Ezzel együtt, a közszolgáltatások körében többről van szó, mint az uniós követelmények teljesítéséről. Az elvárások ugyanis beágyazódnak a modern közigazgatás közfeladat-ellátásának rendszerébe, amit szubszidiárius jellegénél fogva az Unió közös joga, a dolog természeténél fogva, csak részlegesen fejezhet ki, noha annak természetével a szabályozás indirekten nagyon is számol. A közszolgáltatások szervezésének kérdéseit a közigazgatás társadalompolitikai összefüggéseinek helyes értelmezése érdekében kell ismerni. A köztisztviselői tevékenység menedzserszemléletű felfogása a hivatali munkát mindig a külső környezetre vonatkoztatott célok és eredmények oldaláról szemléli. Bármely ágazatban is tevékenykedve, bizonyos átlátással minden kvalifikált közigazgatási szakembernek rendelkeznie szükséges, ami a kormányzati szakpolitikák érvényesítési eszközrendszerének fejlődését azok főbb alkalmazási területein jellemzi. Jegyzetünk ennek érdekében tekinti át a közfeladatok megszervezésének modelljeit (1), a közszolgáltatások megszervezésének aktuális rendszerét (2), a fontosabb közigazgatási funkciókat a közszolgáltatások megszervezésében (3), a közszolgáltatások gazdasági szabályozásának fő kérdéseit (4), valamint az Európai Unió kapcsolódó intézményeit (5). 7

8 1. Menedzselési modellek a közfeladatok ellátására A közszolgáltatások szervezésének modern kori tendenciája a hetvenes évekig az állam, illetőleg a költségvetés szerepének folyamatos növekedése volt. A jóléti államok által megjelenített társadalomfilozófia lényege ugyanis a közösségi feladatok szervezésének átvállalása. Az elv egyre további kiterjesztése azonban a leggazdagabb országokban is finanszírozhatatlanná vált. A konzervatív korszakváltás nyomán ennek kiküszöbölésére előtérbe kerültek a magánszféra és a civil szektor olyan erőforrásai, megszervezési lehetőségei, amelyek képesek részben vagy egészben kiváltani a közkiadások növelésére nehezedő szüntelen nyomást. A nyugati világban a közigazgatás feladatorientációs alakulásának három nagy modelljét különíthetjük el: az angolszász (a), a francia (b) és a német (c) rendszereket. a) A feladatok értelmezése a közszolgáltatások menedzselésére irányuló felfogásokban tükröződik. A legnagyobb hatású mozgalom a nyolcvanas évek elejétől az ún. Új Közmenedzsment, amely szinte az egész nyugati világban jelentős befolyást gyakorolt az igazgatási tevékenységek folytatására. Legtisztábban az angolszász országokban jutott szerephez az irányzat. A helyi kormányzatok működésére gyakorolt hatás egyértelmű volt. Már a nagypolitika szintjén megtörtént az összekapcsolás. Nagy-Britanniában például az állam leépítésének és visszaszorításának thatcheri célja szorosan összekapcsolódott az önkormányzatok megregulázásával. A költségvetési megszorításokon túl a közszolgáltatási rendszerek közösségi menedzselésének átalakítása szolgált ehhez a célhoz eszközül. A privatizáció, például a lakásszektorban csak szélső példa erre. A hagyományos igazgatási funkciók leépítése mellett azonban legtöbb területen új menedzselési eszközök bevezetésére is kényszerültek a hatóságok. Az angol példánál maradva, ezt mutatja az oktatási rendszerben vagy más humán területeken az ún. belső piacok kialakításnak rendszere, továbbá a fogyasztói szempontok érvényesítése a közszektor szolgáltatásai körében. 8

9 Ezek a menedzselési megoldások nem állnak meg a hivatal határainál, hanem a szolgáltatás nyújtásában szerepet játszó (mert például szerződő) piaci vagy más szereplő tevékenységét is szükségképpen átalakítják. b) A francia közigazgatás történetében a magánszektor szerepe korántsem akkora nóvum. A magánszervezetekkel való kapcsolatrendszer kialakulására hagyományosan az államszervezési módszer a jellemző. Jogilag, gyakorlatilag és finanszírozási szempontból is tisztázott, hogy a magánszférához való viszonyban milyen formák, szerződési megoldások keretében oldhatja meg feladatait az önkormányzat. A szabályozott mechanizmus lehetővé tette a múlt század óta a kis, elaprózott helyhatóságok feladatellátásra szóló megállapodásait a szolgáltatásnyújtás nem egy területén működő multinacionális nagyvállalatok ellenében. Az utóbbi évtized problémáit mégsem a felek technikai értelemben vett egyenlőtlensége okozta. Sokkal inkább a korrupció, a megvesztegetések kiszűrése okozott a nyilvánosság előtt is problémát. Menedzselési szempontból mindenesetre igen tanulságosak a közigazgatási jogi és gyakorlati megoldások a maguk kiépítettségében és évszázados működésükben. c) A közfeladatok ellátása menedzser-szemléletű megközelítésének példái között a német szisztéma a leginkább igazgatásszervezési természetű. Az új igazgatási modell das neue Steuerungsmodell a kilencvenes években kiajánlott módszerek együtteséből áll, kifejezetten a helyi közigazgatásra méretezve. Ez a követő jellegű átvétel már nélkülözi az ideológiai kapcsolatokat a nagypolitikai célkitűzések és a menedzselési reform között. Ugyanakkor igen precízen reagálnak a helyhatósági struktúra és fejlődés problematikus kérdéseire. Így az új igazgatási technikák alkalmazhatóak voltak a kis méretű és kapacitású önkormányzatok problémáinak kezelésére vagy a keletnémet tartományok hivatali működőképességének feljavítására. A német közigazgatásban a helyhatóságok tulajdoni részesedéseinek menedzsmentjét (amolyan közüzemi portfolió-igazgatás) szigorúan leválasztják a közfeladatok menedzsmentjéről, mivel az a magánjog hatálya alá tartozik. Ez a pontos elválasztás ugyancsak kicövekel egy megoldási formát a közigazgatás és a magánszektor kapcsolatának tartalmi rendezésére nézve. 9

10 Alternatív szolgáltatásszervezési formáknak nevezzük mindazokat a megoldásokat, amelyek a közösségi feladatok ellátásában az állami eszközökön, költségvetési forrásokon kívüli erőket mobilizálják. Nem pusztán technikákról van szó, hiszen, a magánszektor szerephez jutása egyben a piaci érdekeltség érvényesülését is szükségszerűen magával hozza. Minek következtében a társadalmi elosztási viszonyok egyenlőtlenségek ugyancsak változni fognak. A mi tárgyunkhoz ebből a nagyon komplex folyamatból elsősorban a szervezési megoldások tartoznak. De miközben ezeket tanulmányozzuk, mindig tudatában kell lennünk azoknak a kifejezetten társadalmi vonzatoknak és következményeknek, amelyekkel az alternatív formák kiterjesztése járt és jár a közösségi viszonyokban. A közfeladatok ellátásának hagyományos modellje szerint az állam (önkormányzat) szervezete szolgáltatást nyújt, a fogyasztó pedig lényegében állampolgári jogon jut hozzá a szolgáltatáshoz. Például: kötelező általános iskolai oktatás, népegészségügy, szociális bérlakás, illetve állami bérlakás a klasszikus szocializmusban. Az újabb viszonylatok jellemzője, hogy ez a kapcsolatrendszer hárompólusúvá válik. A korábban csaknem homogén "ellátói" oldalon elválik egymástól a megrendelő és a szolgáltató. Csupán a megrendelő pozíciójában marad meg a közösségi feladatok biztosításának felelőse (kormányzati szervezet, önkormányzat). A ténylegesen szolgáltató azonban: - vagy nem állami (magán, nonprofit) szervezet; - vagy állami ugyan, de a nem állami versenytársakkal, partnerekkel egyenlően kell kezelnie a közmegbízónak. Az állami feladatok ebben a szerepmegosztásban lecsupaszodnak: a közfeladatok biztosításáért való felelősségre, a (többnyire legfeljebb részleges) finanszírozásra, a fogyasztói érdekek védelmére hivatott szabályozási tevékenységre vagy az ellenőrzésre. A magán vagy civil szektorból érkező szolgáltató viszont nagyjából ugyanazon szabályok szerint működik, miként "normális" működési közegében: a piaci szektorban vagy a nonprofit feltételek között. Egyértelműen változik viszont a harmadik szereplő, a közszolgáltatás igénybe vevőjének a helyzete. Míg a jóléti államban, aminek az angol "municipális szocializmus" ideája jó példája, állampolgári jogon próbálták kiterjeszteni a közösségi juttatások körét, a konzervatív ideológia hangsúlyozottan fogyasztói orientációt állít ebben a körben is 10

11 középpontba. A különbség óriási! Az állampolgár választóként nyeri jogait; a fogyasztó ellenben a pénzéért, mely utóbbi a közszolgáltatásért is fizetett díjaiban, illetve a közösségi felhatalmazás és megbízás tekintetében adóforintjaiért cserében, egyenértéken illeti meg. A neokonzervatív ideológia állam- és közösségi felfogása így vezetett el többek között a közfeladatok menedzselése tételeinek és eszközeinek átfogó újraértelmezéséhez. Mindennek a rendszerváltás korában nagy jelentősége lett az átalakuló közép-kelet-európai társadalmakban. Hiszen itt végképp túlsúlyos államot örököltek a szocializmus korából, amely a közösségi feladatok teljesítésének jogát totálisan kisajátítani akarta mindig. Mikor a rendszerek összeomlottak politikai válságuk és gazdasági tarthatatlanságuk miatt, kezdtek értelmezhetővé válni a közfeladatok ellátásának határolásával, valamint pluralizálásával kapcsolatos tételek, egészen a politikaformálás technikai részleteiig vagy éppen az egyes közösségi szervezési megoldásokig. A következőkben a hazai gyakorlatra tekintettel vesszük számba a jellemző alternatív szolgáltatásszervezési formák körét, amilyenek mindenekelőtt a következők: - kiszervezés; - társulások; - köz magán szervezetek és megállapodások; - közfeladat-ellátási megállapodások; - támogatások; - önkéntesség és önsegítő szervezetek; - díjpolitika Kiszervezés A kiszervezés (kiszerződés) azt jelenti, hogy a közfeladatot, mondjuk, a háztartási hulladék gyűjtését, nem közvállalat vagy költségvetési intézmény végzi amolyan saját feladatként, amelyiket részben költségvetésből finanszíroznak, illetve szervezetileg felügyelnek hanem magánvállalkozással vagy magánvállalkozásként kötnek szerződést a közfeladat ellátásáért felelős szervezetek. Ennek az alaphelyzetnek számos szervezési következménye van. 11

12 Versenyeztetés A szerződő partner kiválasztását nyilvános verseny előzi meg. Az ajánlati feltételek meghatározása, a kiválasztás eljárása, a szerződéskötés módja és tartalma, a teljesítés kontrollja szigorúan meghatározott. Hogy aztán ez a meghatározottság jogilag történik-e, vagy egyszerűen a gyakorlat útján, azt rendszere válogatja. Az angol rendszerben például a kötelező versenyeztetés elve (CCT compulsory competititve tendering) volt csak jogszabályban lefektetve, a többit a magánszféra versenygyakorlata kényszerítette ki. A francia rendszer a mechanizmust teljes részletezettséggel, kifejezetten közigazgatási jogi eszközökkel építette ki, gazdag tradíció alapján. A közmegbízások tekintetében folytatott versennyel kapcsolatban az elvárások többfélék: - a legolcsóbb, illetőleg az összességében legkedvezőbb ajánlat nyerhet, tehát a közpénzekből megtakarítások érhetők el, illetve a közüzemi szolgáltatásokban rendszerint monopolhelyzetben lévő szolgáltatók korlátlanul nem diktálhatják a feltételeket a kiszolgáltatott fogyasztóknak; - a közmegbízások meghirdetésével és meghatározott eljárás keretében való odaítélésével csökken a korrupció lehetősége. Mindkét elvárás teljesülését ugyanakkor szűnni nem akaróan megkérdőjelezik. A költségcsökkentés kétségkívül legfeljebb hosszabb távon és akkor is csak korlátozottan igaz, a korrupció kiküszöbölése pedig önmagában ezzel az eljárással szintúgy illuzórikus. Mindenesetre a versenyfeltételek és azok nyilvánossága, átláthatósága azért mégis csak szűrő szerepű ahhoz képest, ha az ezek érvényesítését célzó eszközrendszert egyáltalán nem működtetnék, azaz a közmegbízások kizárólag az állami keretek között jutnának célba. Ellenszolgáltatás Ki fizet a szolgáltatónak? A közszolgáltatások ágazati típusai szerint eltérő a válasz. A parkfenntartó vállalatnak a megrendelő önkormányzat fizeti a munka ellenértékét. A hulladékgyűjtésért viszont jellemzően az ingatlantulajdonosok tartoznak díjjal, az igénybevétel mértéke szerint. A megrendelő és pályáztató önkormányzat ez esetben elsősorban a szolgáltatásnyújtás jogát adja át. Mire is azért van szükség, mert a rendszeres szemétgyűjtés gazdaságosan csak területi kizárólagosság és a fogyasztók részére az igénybevétel kötelező előírása mellett végezhető. 12

13 Mindezek "biztosítása" azonban közhatalmi impérium nélkül, magánpiaci eszközökkel lehetetlen lenne. Jogok átadása A kormányzati szerződő közösségi jogokat ad a szolgáltatásnyújtás biztosításáért, a feladatellátási felelősség realizálásáért. Ennek legnyilvánvalóbb típusa a koncesszió. Az egészséges ivóvíz-ellátás, a távközlés, az autópályák biztosítása és fenntartása a nagy befektetési szükséglet és a hosszú megtérülés miatt megköveteli az üzemeltetési jogok meghatározott időre való átadását. A koncesszor számára az eredményességet a közhatalmi díjpolitika eszközeivel is biztosítani kell. Az autópálya-díj, a vízhasználati díj, a tömegközlekedési tarifák megállapítása gyakran (de nem kizárólagosan) állami, önkormányzati felelősségi körbe tartozik, amely korlátlanságának éppen a koncessziós megállapodások szabhatnak határt. Kikényszerítve ezzel azt a közgazdasági racionalitást a közszférában is, hogy az árak nem szakadhatnak el a bekerülési költségektől. Ugyanakkor a monopóliumos törekvéseket, amire a közszektor szolgáltatói különösen hajlamosak, ugyancsak közösségi eszközökkel, pl. szabályozással, igyekeznek korlátozni. Szervezeti következmények A kiszerződés előretörésével vagy akár kötelező előírásával még nem szűnnek meg a köztulajdonú vállalatok, köz(üzemi)-feladatokat ellátó költségvetési intézmények. Azonban versenyhelyzetbe kerülnek: ugyanúgy pályázniuk kell, és akár el is utasíthatják őket, miként bármely más külső pályázót. Ez szervezetileg csakis úgy lehetséges, ha elválasztják egymástól a munkaszervezetet, illetve a megrendelő hivatalt. Az előbbi legalábbis önelszámoló egységgé válik, amelynek élén felelős menedzser áll. Utóbbi pedig nem lehet a munkáltató pozíciójában a költségvetési üzem vezetése tekintetében. A verseny tisztaságának követelménye természetesen vonatkozik a saját intézményre is, mondjuk, az ajánlatokat elbíráló önkormányzat tekintetében. Azonban ez nem jelenti azt, hogy ne kellene mérlegelnie azokat a politikai következményeket, ha a saját cég pályázatát elutasítják. Hiszen az természetszerűleg leépítésekkel, esetleg költségvetési veszteséggel fog járni. A következmények tehát bizonyos mértékig visszahullhatnak a döntéshozó fejére. 13

14 A kiinduló feltételezés mégis az, hogy a pályázaton vesztesnek viselnie kell a következményeket. Ha a saját cég nem tudott versenyképes ajánlatot tenni, akkor ki kell vonulnia a piacról. Ez utóbbi szentencia azonban még nem jelent föltétlenül fölszámolást, hiszen az önálló gazdálkodásban benne van más (településeken folytatott) vállalkozások lehetősége, továbbá az átalakulás esélye is Köz magán fejlesztési megállapodások és szervezetek A szerződésbe adás elsősorban működtetési feladatok ellátására szól. Vannak továbbá fejlesztési megállapodások, amelyek közcélokat, közösségi beruházásokat igyekeznek magántőke bevonásával megvalósítani. Ilyenek mindenekelőtt a tőkeigényesebb infrastrukturális beruházások, amilyenek az energiaszektor létesítményei, a város rehabilitációk, a szennyvíz-telepek, a hulladéklerakók és -hasznosítók. A beruházó által nyújtott hitelre a kormányzati szervek vállalnak visszafizetési garanciát, melynek fedezetét a továbbiakban befolyó fogyasztói díjak vagy hasznosítási jövedelmek teremtik meg. Az alternatív szolgáltatásszervezés körébe azért vonhatók ezek a formák, mert nem a hagyományos állami és magánszektor közötti dichotómiára épültek rá. A klasszikus jóléti állami megoldás ugyanis a költségvetésből adott megbízás, köz- vagy magánvállalatnak, amelynek teljesülése után a költségvetés utólag realizálja a közvetlen bevételeket. A projekt költsége és "hozadéka" között azonban nincs közvetlen kapcsolat. Már csak azért sem, mert utóbbit elsődlegesen társadalmi eredményként értékelik. A köz magán fejlesztési formációk részben megállapodások, hozzájuk kapcsolódó pénzügyi konstrukciókkal; részben szervezetek, amelyekben vegyes érdekeltségi rendszerek működnek. Előbbire példaként említjük az építési, működetési és átadási egyezményeket (BOT: build, operate, transfer). Ezek olyan beruházási projektek, amelyeknek három fő szereplője van: a megrendelő kormányzat, a beruházó társaság, valamint a befektetők, hitelezők. A beruházó valójában projektvállalat, amelyik felelősséget vállal a kitűzött célok megvalósításáért. A kivitelező, a jövendő létesítmény üzemeltetője egy-egy fontos partnere a projektvállalatnak. A kormányzat szerepe az, hogy a projektet közcélok, program megvalósítása érdekében kezdeményezi, és szükség szerint garanciákat vállal a 14

15 megvalósíthatóságra, a megtérülésre olyan esetekben, amikor ahhoz kormányzati döntések is szükségesek. A köz magán szervezetek példájaként a városfejlesztési társaságokat mutatjuk be. Ez esetben nem egyszerűen egy beruházás megvalósításáról van szó, hanem várospolitikai célok folyamatos érvényesítéséről. Ennek szükségessége többek között városrehabilitáció esetében merül föl, amikor a beruházások fedezetét az ingatlanérték emelkedése révén a hasznosításból származó többletek fedezhetik. A közigazgatásnak ez esetben nélkülözhetetlen szerepei vannak a rendezési és fejlesztési tervezés, a fejlesztési engedélyezés terén. A társaságnak ugyanakkor piacképes ingatlanokat (is) kell produkálnia, és megfelelő befektetőkkel kell kapcsolatban állnia. Ugyanebben a szerkezetben lehetséges és szükséges azonban a közösségi szociális célkitűzések realizálása is, amennyiben a projekttől nem válik el a leromlott városrész korábbi lakói elhelyezéséről való, többnyire csak részlegesen piacelvű gondoskodás is Társulások Az alternatív szolgáltatásszervezés példájának tekintjük a közigazgatási mellérendeltségen alapuló feladatmegoldást is. Ennek legjellemzőbb példáját az önkormányzati társulások szolgáltatják. A magyar önkormányzati rendszerben, ahol a viszonylag sok kis települési egység működik nagyfokú önállósággal, az együttműködéseknek különösen nagy jelentőséget kell tulajdonítani. Hiszen a modern közszolgáltatási feladatok szervezése általában nagyobb, de legalábbis a szolgáltatás természetéhez igazodó optimális kereteket igényel. Az angolszász rendszerek az alternatív szolgáltatásszervezés körében erről a formáról nem vesznek tudomást. Ez érthető is, amennyiben az integráltabb önkormányzatok közös feladatellátása nem olyan kiemelkedő jelentőségű. Széttagolt struktúrákban viszont e formák fontossága nagyobb. A legtisztábban alternatív megoldás e körben az, amikor önkormányzatok és más piaci szervezetek kötnek megállapodást, például térségfejlesztési céllal. De hasonlóképpen nem hierarchikus érdekeltségű a kapcsolat akkor sem, ha csak önkormányzatok alakítanak egymással együttműködési szerveződést valamely közfeladat közös ellátása érdekében. Egyes társulási formák azonban egyáltalán nem sorolhatók az "alternatív" mozgásmezőbe, sokkal inkább hagyományosnak tekinthetők. Ilyenek például a hatósági feladatok közös ellátására létrehozott igazgatási társulások. Mindenesetre a társulási forma elterjedtsége és 15

16 változatossága lehetőséget teremt a különböző gazdasági szektorok közötti kapcsolatok elmélyítésére. Ezért érdemes ezt a formát alaposabban szemügyre venni, már csak a hazai rendszerben betöltött viszonylag fontos szerepe miatt is. A hazai önkormányzati törvény a társulási lehetőséget teljesen szabaddá tette, megszüntetve minden kényszert, ami a rossz emlékezetű, antidemokratikusan fölülről létrehozott közös tanácsokat idézhette volna. Még a formakényszert is mellőzték. A törvény csupán példálózva nevesít társulási formákat, nem téve feltétlenül kötelezővé az étlapról való választást, pusztán segítendő azt. A magyar önkormányzatok azonban nem szívesen léptek szervezett kapcsolatra egymással. Különösen a szolgáltatási feladatok közös ellátásától ódzkodtak. Tekintettel a több mint 3100 hazai önkormányzatra, kooperációra igény van. Egyes központi ösztönzésekre pedig kifejezetten rámozdulnak az érintettek. Ugyanakkor a rendelkezésre álló formakínálat nem igazán megfelelő. Az önkormányzati rendszer bevezetése óta szerzett tapasztalatok alapján megalkotott társulási törvény a társulásokat létrehozó megállapodások fajtáit határozta meg. Kialakította továbbá a belső szervezet alapvető szabályait. Nem foglalkozott viszont a társulási formák típusainak gazdagításával, sem pedig a legfontosabb működési feltételek bővítésével. Holott a jelenlegi elaprózott rendszer szolgáltatásszervezési kapacitásainak bővítése csak ilyen horderejű változtatások útján lett volna reális. A jelenlegi hazai rendszerből a társulások önálló pénzügyi forrásai szinte teljesen hiányoznak. Ezzel szemben igen erős függésük a tagtelepülésektől, nemcsak a létrehozás folyamatában, hanem magában a működtetés során is. Ezért korlátozottak a pénzügyi ösztönzők kihasználásának lehetőségei Feladatellátási megállapodások A civil (nonprofit) szervezetek szolgáltatásszervezési szerepvállalása elsősorban nem az önálló intézményfenntartás formájában valósul meg. Például a közoktatási intézmények körében Magyarországon az összes iskola és óvoda csupán néhány százaléka volt nem állami. Általában kiegészítő és speciális szolgáltatási tevékenységeket látnak el a különböző társadalmi szerveződések. Gyakran az állami intézmények működéséhez kapcsolódva valósítják meg céljukat. Máskor kifejezetten olyan ellátásokat biztosítanak így, amelyeknek egyszerűen nem lenne 16

17 helye a meglévő hálózatokban. Ilyenek például a kábítószeres és szenvedélybeteg fiatalok rehabilitációjára szerveződő önsegítő mozgalmak; a betegségekkel való, ugyanakkor a lehetőségekhez képest teljes életre törekvő betegegyesületek (cukorbetegek stb.) egyre inkább terjedő működése. A nonprofit szervezetek helyi közfeladatok ellátásába való bekapcsolódása szempontjából a közösségi erőforrások összeadásának van nagy jelentősége. Két irányban is. Egyfelől a civil és magán szféra részéről valósul meg egyfajta akkumuláció. Másrészt a helyi önkormányzatoktól vesznek át forrásokat. A civil szféra erőforrásainak közfeladatok ellátásába való csatornázása társadalompolitikailag és jogilag a közhasznú szervezetek speciális szabályozása útján valósul meg. Magyarországon a közhasznú szervezetekről szóló törvény rendezi az ezzel kapcsolatos intézményes alapkérdéseket. Ennek lényege szerint a közhasznúság követelményeinek megfelelő szervezetek működését az állam különböző kedvezményekkel segíti. A támogatás megnyilvánulási formái között az adókedvezmények, illetve a különböző magánhozzájárulások előnyössé tétele fontos szerepet játszik. Ezért az adományozásból, pénzbeli és nem pénzbeli juttatásokból származó források nagyban hozzájárulhatnak a tevékenység folytatása feltételeinek biztosításához. Az eseti támogatáshoz képest a szerződéses kapcsolat a tevékenység megítélését tekintve minőségi különbséget mutat. Ebben az esetben a közfeladatok ellátása tekintetében szolgáltatás ellenszolgáltatás viszonylatú kapcsolat alakul ki. Milyen típusú megállapodásokról van szó? Az intézményfenntartóval, illetőleg a tevékenység folytatójával a helyi önkormányzat megállapodást köthet helyi közfeladatok ellátásának megvalósítására. A jelenlegi szabályozás szerint a következő formákról van szó: - oktatási feladatok ellátására közoktatási megállapodás; - személyes gondoskodást nyújtó szociális intézményekkel finanszírozási szerződés, - háziorvosi ellátásra vállalkozási szerződést és a társadalombiztosítással finanszírozási megállapodás; - közművelődési feladatok teljesítésére közművelődési megállapodás; 17

18 - személyes gondoskodást biztosító gyermekvédelmi szolgáltatások nyújtására ellátási szerződés. A megállapodások tartalmazzák a szolgáltatási feladatot és az ehhez nyújtott támogatás mértékét. A szolgáltatóval szemben követelmény, hogy rendelkezzék a szolgáltatás ellátásához szükséges szakmai, személyi és tárgyi feltételekkel. Ezt a képességet az állam államigazgatási feladatként ellenőrzi. Ennek során mérlegelési lehetőség nincsen: a jogszabályokban előírt feltételek meglétét vizsgálhatják csak. Kedvező elbírálás esetén a működési engedélyt ki kell adni. A megállapodás lényegében a közfeladatok meghatározott körben való átvállalását jelenti, amihez az állam (önkormányzat) legalább ennek mértékéig köteles támogatást nyújtani, igazodva az e szolgáltatáshoz nyújtott általános támogatások fajlagos mértékéhez. A helyi önkormányzat ugyanakkor megállapodás mellett a közszolgáltatási feladat gazdája marad, még ha egy nem állami intézménnyel meghatározott tevékenységi kör ellátásának átadásáról megegyezett is Önkéntesség és önsegítés Az angolszász országokban az önkéntesség szerepének feléledését ugyancsak az alternatív szolgáltatásszervezési formák előtérbe kerülése körébe sorolják. Szerep föléledéséről azért beszélhetünk, mert a középkorban és az újkorban a közösségi szükségletek kielégítésének egyik elterjedt formájáról van szó. Gondoljunk a különböző karitatív tevékenységekre, öntevékeny körök klubok munkájára. Az önkéntes tűzoltóegyletek, önsegítő körök, védegyletek, jótékonysági mozgalmak számos közfeladatot láttak el, alkalmasint nemcsak tagjaik vonatkozásában. Az 1940-es és az 1970-es évek dereka között ezek a tevékenységformák hanyatlásnak indultak. A jóléti állam korszakában ugyanis az elismert közfunkciókat megkísérelték döntően költségvetési erőforrások segítségével megoldani. A hetvenes évek második felétől azonban a megszorítások kezdetével a politika érdeklődése ismét az olyan önszerveződések felé fordult, amelyeket elegendő támogatni, ösztönözni, de alapvetően vagy jelentős részben az érintettek saját erőforrásainak bevonásán alapulnak. Az egészségügyi ellátásban, a szociális segítésben-önsegítésben, az iskolai testületekben, fogyasztói közösségekben számos formában kezdték ösztönözni és elismerni a közösségek tevékenységeit. 18

19 Kétségkívül ez egyben lehetőség is volt a közkiadások csökkentésére, hiszen alkalmasint állami intézményi költségeket lehetett így megtakarítani. Meg kell jegyezni azonban, hogy az önsegítés beemelése a közösségi szolgáltatásszervezés bevett rendszerei közé, egyben professzionalizálást is jelentett. Kialakult ezeknek a szerveződéseknek a modellje, amiben a támogatók, segítő-önkéntesek mellett az alkalmazott szakapparátusnak is meghatározó szerepe lett. Olyannyira, hogy például ez utóbbiak fizetési kategóriát, bérszínvonalát hozzáigazíthatták a közalkalmazottakéhoz (például szakképzett ápolók esetében). Ebből következően az önsegítő szerveződések által nyújtott szolgáltatások minősége, tartalma egyáltalán nem szükségszerű, hogy "amatőr" legyen. Ugyanakkor mindazt az előnyt el lehet itt is mondani, mint a nonprofit szervezetek esetében. Nevezetesen, hogy elsősorban speciális szolgáltatások esetében, illetve meghatározott, szolgáltatási szempontból közösséget alkotó csoportok számára alkalmas forma. A költségvetés szempontjából különösen előnyös a rugalmasság lehetősége. Ha a körülmények, feltételek változnak, beleértve az állami szervezés formáit is, viszonylag rugalmasan lehet alkalmazkodni a támogatási formák átalakításával, leépítésével vagy növelésével. A nonprofit szervezetekhez képest különbség azonban, hogy itt a szervezeti háttér nem olyan döntő. Az önkéntes munka továbbá ott nem szükségszerű Finanszírozás-politikai eszközök Az alternatív szolgáltatásszervezési formák között finanszírozási technikákat, intézményi megoldásokat is említeni kell, amelyekhez semmilyen lényeges szervezeti megoldást nem kell társítanunk. A lényeget, nevezetesen a magán erőforrások becsatlakoztatását, illetőleg a versenyfeltételek kialakítását a közösségi szektor szolgáltatásszervezésében ezekkel is el lehet érni. Két elemet emelünk ki e körben: az utalványrendszer alkalmazását és a díjpolitikát. Az utalványrendszer azt jelenti, hogy meghatározott társadalmi csoportoknak juttatandó támogatásokat címzetten lehet utalni, anékül, hogy más, támogatással nem célzott csoportokat is részesíteni kellene hozzájárulásban. Az utalványt szolgáltatás vásárlására lehet fölhasználni. A fogyasztónak így a választási lehetősége megmarad, a támogatás nem versenytorzító hatású a szolgáltatói piacon. Persze az ingyenesség mindig fölveti az ismert dilemmákat: vajon tényleg az arra leginkább rászorulók 19

20 kapták-e a támogatást, helyesen határozták-e meg a célcsoportokat, nem serült-a társadalmi igazságérzet? Mindenesetre az alternatív szolgáltatásszervezés formái körében hallgatólagosan is feltételezhetjük, hogy az utalványrendszer alkalmazása csak korlátozott, tehát nem terjedhet túl az ingyenes igénybevétel irányában. Kiegészítő szerepet játszik tehát ez a megoldás. Ugyanakkor bizonyítható általa, hogy a támogatási rendszereket a valóban rászorultak részére azért nem kell teljesen kiiktatni, azok is összeférhetnek az alternatív szogáltatásszervezési szemlélet alapjaival. Másfelől a hangsúly itt sokkal inkább a versenyfeltételek megteremtésén van. Vagyis a kuponok a szolgáltatói oldalon ugyanolyan viselkedést kell, hogy kiváltsanak, mint piaci szolgáltatásvásárlás esetén. Igaz, ez egy ideáltipikus elvárás. Tény, hogy az utalványrendszer hosszú távú és kiterjedt gyakorlati alkalmazására viszonylag kevés sikeres példa hozható föl. A díjpolitika további eszköz, amellyel a közszolgáltatások kereslet kínálati viszonyait befolyásolni lehet. A konzervatív politika kiindulópontja szerint a díjfizetés minden olyan szolgáltatásra igyekeztek kiterjeszteni, ahol ez egyáltalán lehetséges, mégpedig a bekerülési költségek fedezését tűzve ki célul. Ezzel a díjpolitika mozgásterét a korábbi időszakhoz képest korlátozták is, amennyiben a támogatási köröket és kereteket jelentősen szűkítették. Az alternatív szolgáltatásszervezés körében a díjpolitika célja az igénybe vevői erőforrásoknak a fogyasztással arányos igénybe vétele. Ugyanakkor a közpolitikai célok érvényesítésére továbbra is fölhasználható ez az eszköz. Támogatásokat, ösztönzéseket közösségi döntések alapján lehet érvényesíteni. Ilyen szolgáltatásfajta hagyományosan a városi tömegközlekedés, ahol preferenciákat mindig is alkalmaznak. Megjegyzendő azonban, hogy a kedvezmények nem feltétlenül társadalmi motivációjúak, azok a szolgáltatás racionálisabb, gazdaságosabb igénybevételének ösztönzésével is fokozottan kapcsolatban állnak Támogatás-leépítés, kiadáscsökkentés Az alternatív szolgáltatásszervezési formák preferálása eredetileg szoros kapcsolatban állt a költségvetési megtakarítások törekvéseivel. A díjemelések, a támogatások leépítései lényegében a közszolgáltatások igénybevételét, illetőleg a közszükségleteket igyekeztek csökkenteni. 20

21 Ezáltal arra ösztönözve a fogyasztókat, hogy szükségleteiket a magán-, illetőleg harmadik szektor keretei között igyekezzenek kielégíteni. Az egyértelmű restrikciós célkitűzést összekötötték a közösségi források hatékonyabb fölhasználására vonatkozó programokkal, sok tekintetben az előbbiekben ismertetett megoldások alkalmazásával. Úgy tűnik, ez utóbbi maradandónak bizonyul. A konzervatív gazdaságpolitikai kurzusokat követő kormányok is a közszektor hatékonyságának javítására, már csak a konzervatív választók megnyerése miatt is, hosszabb távon gondot kell, hogy fordítsanak. A közép-európai átalakulás tapasztalatai e téren pedig határozottan mutatják, hogy ezek a törekvések az állami szerepek globális újragondolása során nagyon is hasznosíthatók. A közszféra túlvállalásának korlátozása a szocializmus terjeszkedő állama tekintetében egyértelmű. Noha a magánszektor kiépültsége és a nonprofit feltételrendszerek fejlettsége jóval a nyugati társadalomfejlődés szintje alatt volt és van. A vázolt tendenciák fontos elemei azonban már föllelhetők a fejlődés első évtizede tapasztalatai nyomán. A felsorolt formák rendszerváltás során való adaptálásának szembetűnőek a veszélyei is. A korábban alkalmazott restrikciós eszközök gyakran maguk alá gyűrték az innovációs célokat, a ténylegesen vonzó alternatív közfeladat-ellátási politikákat. Utóbb pedig a magán- és a közszféra összekapcsolódásának tisztázatlansága állt elő fő problémaként. Nem kétséges, hogy pozitív tartalmú alternatív formák csak megfelelően célzott kormányzati ösztönzés, továbbá kiépített garanciarendszerek elkötelezett működtetése mellett létezhetnek. 21

22 2. A közszolgáltatások rendszere A közszolgáltatások szervezésével kapcsolatos állami feladatokat hagyományosan államigazgatási funkcióként, esetleg még szűkebben, államigazgatási jogi témakörként fogják föl, rendesen az ún. államigazgatási jogi különös rész keretei között. Valójában nem szükségszerű e körben az ágazati igazgatások egész tematikáját felölelni. Esetünkben elegendő a szakterületi politika megformálásában alapvető szerepet játszó közszolgáltatások biztosításának cél- és eszközrendszerét vizsgálni ahhoz, hogy a társadalmi-közösségi feladatok ellátásának, abban az állami szerepek alakulásának korunkra jellemző, karakteres folyamatait tételesen, azaz fő feladattípusonként röviden jellemezhessük. Mint már említettük a tágabb értelemben vett közszolgáltatások az uniós terminológia szerint közszolgáltatások valamilyen mozzanatokban közösségileg kerülnek megszervezésre. A szűkebb értelemben vett közszolgáltatásokat humán, valamint műszaki infrastrukturális (hálózatos és kommunális) csoportokra osztjuk. Az utóbbi körben kitérünk a piaci szervezésű közérdekű szolgáltatásokra, mivel azok jellemzően idesorolhatók. Mindkét nagy körben vannak közös sajátosságok, amik az egyes szolgáltatási területeken, ágazatokban azért egymástól némileg eltérően jelennek meg. Egyenkénti áttekintésük célja a főbb állami és közösségi menedzselési irányok és technikák rendszerbe szedése. Minden esetben két oldalról közelítünk: a szolgáltatást nyújtók, illetőleg az átalakuló állami szerepek tartalma szerint. Alapul természetesen a hatályos szabályozást és gyakorlatot vettük. Figyelemmel kell lenni azonban arra, hogy mozgásban lévő és amúgy is változékony folyamatokról van szó. A közszolgáltatások közhatalmi (állami, önkormányzati) befolyásolását az indokolja, hogy a közszolgáltatásokat - akkor is biztosítani kell, amikor a piac nem vállalja azok nyújtását; - a szükségletek minimális szintjéig mindenki számára hozzáférhetővé kell tenni; - a hozzáférhetőség érdekében a közhatalom által megállapított (befolyásolt) árakon kell nyújtani; - folyamatosan kell biztosítani; 22

23 - a kialakuló monopóliumok miatt fokozott átláthatóságot és ellenőrzöttséget, illetve a fogyasztók részvételét biztosító módon kell megszervezni; - a szolgáltató szervezetek együttműködése, azaz a közhatalom által korlátozott verseny keretei között kell működtetni; - a környezetvédelem szempontjainak érvényesítése mellett lehet üzemeltetni. A különböző államfilozófiák, gazdasági folyamatok, politikai irányultságok alapján módosuló közhatalmi szerepvállalás történeti változásait az 1. pontban vázoltuk fel. A továbbiakban főleg a magyar közszolgáltatás-szervezés aktuális megoldásait mutatjuk be, ezért fokozottan hívjuk fel a figyelmet, hogy: A közfeladatok ellátásának mértéke és módja társadalmi, valamint történeti értelemben egyaránt változó. A mai viszonyok között, a nyolcvanas évek eleje óta határozott átrendeződés tanúi lehetünk. Ennek lényege az állami szerepvállalás csökkentésének törekvése és egyben a megmaradó területeken szerepének újraértelmezés. Bár a visszavonulás mértéke mindig vita tárgyát képezte, aminek hatására a kilencvenes évek második felére már határozott ellentámadás is kibontakozóban van, a funkciógyakorlás újraértelmezései mintha maradandóvá érlelődnének Humán szolgáltatások szervezése A rendszerváltás utáni legfőbb kihívás volt a humán szolgáltatások szervezése körében az állami szerepek átalakulása, valamint a magánszereplők különböző formákban való megjelenése. Nem feltétlenül piaci versenyről van szó klasszikus értelemben, bár az sem kizárt. Valójában inkább a választás nagyobb lehetőségeiről, a piaci elemek egyes területeken, egyes vonatkozásokban való térnyeréséről van szó, ami párosul az erőforrások egyenlőtlenebb eloszlásával. A piaci elemek megjelenését a hazai humán közszektorban mutatják a következőkben tárgyalandó megnyilvánulási formák, amelyek az egyes helyi szolgáltatási területeken a rendszerváltást követően mutatkoztak meg 1 Horváth M. Tamás: Helyi közszolgáltatások szervezése Dialóg Campus, Budapest-Pécs; 16. old. A témához ajánlható még: Bordás Mária: A közszolgáltatások és az állam. A közigazgatási felelősség határai és a magánszféra részvételének formái, összehasonlító közigazgatási szempontból. PhD értekezés, Budapest, Kézirat. 23

24 élesebben. Az ennek a jelenségnek a nyomán kialakult helyzet új megvilágításba állította a közigazgatási politika irányultságát, alkalmazható eszközeit. Az állami beavatkozással szemben a célzottság és körülhatároltság egyre inkább követelmény, miközben ezeken a területeken a hatásos szerepvállalással szemben a korábbiakkal ellentétben jóval nagyobb elvárások vannak társadalmi és nagypolitikai színtereken egyaránt Közoktatás A közoktatásról szóló évi LXXXIX. törvény szerint a közoktatás magában foglalja az iskolai oktatást, az óvodai, iskolai és kollégiumi nevelést. A rendszer működtetése az állam feladata. Az állami felelősség nem jelenti az intézmények összességéért való helytállást, hiszen a fenntartók köre igencsak változatos lehet. Másfelől nincs szó minden közoktatási tevékenységről való elszámolási képességről sem, mivel az iskolák szakmailag önállóak. Az állami felelősség tehát két értelemben is határolt Intézményrendszer Közoktatási intézményt a kormányzat szervei, a helyi önkormányzatok különböző típusai (települési, megyei, kisebbségi); az egyházak, gazdálkodó szervezetek, alapítványok, egyesületek, más jogi személyek; valamint a tevékenység folytatásának jogával rendelkező magánszemélyek is alapíthatnak. A nem állami, tehát nem a kormányzati szervek és nem az önkormányzatok által fenntartott iskolák működése szempontjából fölvetődik: miben is áll itt az állam felelőssége? Egyfelől, jogi lehetőséget kell teremtenie az ilyen iskolák, kollégiumok és óvodák magalakulásához. Másrészt, az ingyenes, kötelező alap- és középfokú oktatás feltételeit ezekben az intézményekben tanulók számára is biztosítania kell, az általánosan garantáltnál nem kevesebb tartalommal. Az állam azonban nem állami iskolák és óvodák alapítására, fenntartására nem köteles. A fenntartó részére az éves költségvetési törvényben megállapított mértékű anyagi támogatást ad, ami az átvállalt feladatok ellátásának fedezetére szolgál. Hozzá kell tenni azonban, hogy a nem állami intézményfenntartás részaránya csak töredéke az államinak. A közoktatási intézmények zömét az államon belül az önkormányzatok tartják fönn, tovább a szolgáltatásszervezéssel járó további feladatok is 24

25 rájuk hárulnak. A települési önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról, továbbá nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen az e körbe tartozók óvodai és általános iskolai neveléséről és oktatásáról. E kötelezettség magában foglalja a többi gyerekkel együtt nevelhető, oktatható fogyatékos gyermekek ellátást is. A feladatellátási kötelezettség azt jelenti, hogy az önkormányzat az a közszolgáltatási feladatot ellátó, kiemelt szereplő, aki a jelentkező igények kielégítését nem utasíthatja el. Ha tehát a jogosult nem választ más szolgáltatásszervezési formát, akkor települési (vagy területi) szinten mindenképpen igényt tarthat közoktatási szolgáltatásra. A középiskolai ellátásról, valamint a fentiekben nem említett speciális, illetve más középfokú oktatásokról a megyei önkormányzat köteles gondoskodni. Idetartozik a kollégiumi ellátás, a szakiskolai képzés, a felnőttoktatás, az alapfokú művészetoktatás, a továbbtanulási, illetve nevelési tanácsadás, a logopédiai szolgáltatás és a gyógytestnevelés. Ugyancsak a megyei önkormányzat kötelező feladata a gondoskodás egyes közoktatási szolgáltatásokról, amilyen tájékoztatás, a pedagógiaiszakmai szolgáltatások, a külön oktatandó fogyatékos gyerekek oktatása, a gyógypedagógiai gondozás és más kiegészítő vagy különleges helyzetből adódó, alapfokú szükségletek kielégítése. A települési önkormányzatok kötelező feladataikon kívül fölvállalhatnak további ellátásszervezést. E szabadon felvállalható feladatokat azonban anyagi képességek hiányában átadhatják a megyei önkormányzatnak, amelyik kötelező feladata körében nem utasíthatja el az adott közoktatási szolgáltatás nyújtásának biztosítását. A feladatot mindenképpen követi a garantált költségvetési támogatásokra való jogosultság. A felelősségek megosztásának koordinálást célozza a megyei feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési terv. A terv az oktatási feladatok ellátására vonatkozóan tartalmazza az önkormányzatok együttműködésének alapjait, elveit, az intézményrendszer átjárhatóságának biztosítékait. A közoktatási szolgáltatások biztosításáért való felelősség nem feltétlenül intézmények alapításában és fenntartásában ölt testet. Az önkormányzatok más fenntartóval kötött megállapodással, illetve egymással kötött társulás útján is gondoskodhatnak a szolgáltatásról. Ilyen esetben gondoskodni kell arról, hogy valóban minden kötelezőem kielégítendő igény teljesíthető legyen. Az ingyenes szolgáltatásoknak továbbra is mindenjogosult számára hozzáférhetőeknek kell maradniuk. 25

26 Az alternatív szolgáltatások biztosítása esetén pedig nem szenvedhetek hátrányt azok, akik az adott többletszolgáltatást meghatározott (pl. világnézeti) okokból nem igénylik Tevékenységigazgatás A közoktatás igazgatása nem jelent korlátlan és határolatlan beavatkozási lehetőséget. Két okból sem. Egyrészt az oktatatási intézmények önállósága intézményi alapon garantált, azaz, az állami iskolákra kiterjedően is. Másfelől, a nem állami szolgáltatók esetében még az önkormányzattól való fenntartói függés sem érvényesül. Az állam általában véve, meghatározott pontokon avatkozik be a működésbe. A befolyás érvényesítése, főszabály szerint, nem közvetlen, inkább követelmények meghatározása, számonkérés, ellenőrzés formájában ölt testet. Közülük a legfontosabbakat az alábbiak szerint emeljük ki: - Hosszú- és középtávú fejlesztési tervezés, ami a közoktatási szolgáltatás biztosításának rendszerét, összehangolását, a területi egyensúlyok kezelését hivatott biztosítani. - A Nemzeti alaptanterv meghatározása az oktató és nevelő munka kötelező és közös céljainak előírása érdekében. - A vizsgarendszer működtetése, a különböző szerveződések által nyújtott közoktatási szolgáltatások által biztosított tudás kötelezően előírt tartalmának egyenlő és objektív mérésére. - Költségvetési támogatási rendszer és a közoktatás-finanszírozás más eszközeinek ösztönzése. - A pedagógiai tevékenység szakmai követelményeinek meghatározása, ami a közszolgáltatói piacra való belépés és az azon maradás feltétele. - A tankönyvpiac működési rendjének felügyelete, az ellátás biztonságnak garantálása érdekében. - A közoktatási rendszer egészének működését segítő, de önállóan gazdaságosan meg nem szervezhető feladatok ellátása, amilyen például pedagógiai-szakmai szolgáltatások nyújtása, az intézményekkel szemben támasztott biztonságtechnikai követelmények meghatározása stb. A tevékenységigazgatás szektorális hovatartozástól függetlenül érinti a közoktatás egészét. Az állami intézményrendszeren belül pedig lehetővé teszi az önálló szakmai és szolgáltatásszervezési felelősség érvényesülését. Ez a követelmény persze nem biztosítható egyszerűen 26

27 deklaratív jogi eszközökkel. Valójában egy folyamatról van szó, amit a nyolcvanas és kilencvenes évek reformjai indítottak el. Ebben az időszakban olyan fontos, a rendszer egészét alapvetően átprogramozó változások mentek végbe a valóságban, amelyek önmagukban helyezik, és helyezhetik a továbbiakban új alapokra a hazai közoktatási rendszer megszervezésének, valamint az ellátások biztosításának jellemzőit. Ilyen volt: - az iskolakörzetek csaknem teljes megszüntetése; - az intézmények szakmai önállóságának (tanszabadság) elismerése; - az oktatási rendszer sokszínűvé válása (8+4, 6+6, 4+8 rendszerek) ; - szektorális nyitás (pl. egyházi, magániskolák) ; - a támogatási rendszer szektorsemlegessége felé tett kezdeményezések. Mindezek a változások együttesen lehetővé tették a közoktatásban egyfajta speciális Nyugat-Európában használatos kifejezéssel kvázi piac létrejöttét, mikor is a különböző szolgáltatásszervezési formák, eltérő hovatartozású intézmények és egyáltalán a szolgáltatók bizonyos mértékben versenyeznek egymással. Az utóbbi elem különösen fontos az állam viszonyulását illetően, ami például a finanszírozási rendszerben érhatő tetten. A közoktatási intézmények fenntartói a költségvetés biztosította normatív támogatásra alanyi jogot kaptak, amennyiben a működés feltételeivel rendelkeznek. Az a továbbiakban csak arra való, hogy az ingyenesen nyújtandó szolgáltatások köre legyen meghatározva a nem állami fenntartású intézmény működési feltételei között. Egyébként a garantált támogatási mérték mindenképpen kijár. A kiegészítő támogatások tekintetében már nem ennyire egyértelmű a helyzet, amennyiben a rendszer eltérően kezeli a különböző hovatartozású iskolákat. Ezzel a különböző fenntartók között, ha nem is alakult ki egyenlő induló helyzet, mindenesetre a támogatások tartalma és mértéke nevesíthető és összevethető. A költségvetési hozzájáruláson túli összeget az intézményeknek fenntartójuk útján kell biztosítaniuk, illetve kiegészítőlegesen más forrásokat vehetnek igénybe. Az állam szolgáltatási monopóliuma megtört tehát, bár természetesen hegemóniáját semmi sem fenyegeti. Ugyanakkor az állami feladatellátás teljesítésének módja is jelentős átalakuláson megy keresztül, éppen a 27