JELENTÉS a Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről

JELENTÉS a Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről 0511 2005. április

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-13-70/2004-2005. Témaszám: 717 Vizsgálat-azonosító szám: V0145 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Vörös Mária osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Dr. Földvári Gábor számvevő Temesváry Miklós számvevő Józsa Ferencné számvevő Uram Ferenc számvevő tanácsos Kapronczai Gabriella számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe A Vám- és Pénzügyőrség működésének és gazdálkodásának ellenőrzéséről (1995. október) A központi költségvetés Vám- és egyes adóbevételei realizálásának pénzügyi-gazdasági ellenőrzése (1999. június) A Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése (2001. augusztus) A Magyar Köztársaság 2001. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése (2002. augusztus) A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetési törvényjavaslata (2002. november) A központi költségvetést megillető 2001-2002. évi jövedéki adóbevételek realizálása hatékonyságának és eredményességének ellenőrzése (2003. december) A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése (2004. augusztus) sorszáma 284 9914 0126 0232 0241 0357 0443 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 11 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 18 1. A VP szervezete 18 1.1. A VP szervezeti struktúrája 18 1.2. A VP feladatainak és szervezeti struktúrájának összhangja 20 2. A VP létszáma 21 3. A VP feladatellátást támogató gazdálkodása 23 3.1. Kiadási előirányzatok tervezése és felhasználása 23 3.2. A pénzügyi teljesítések szabályossága 24 3.3. Eszközgazdálkodás 26 3.3.1. Szerződések 27 3.3.2. Ingatlangazdálkodás 29 3.3.3. Informatikai eszközökkel való gazdálkodás 33 3.3.3.1. Vám-informatikai rendszer 35 3.3.3.2. Jövedéki informatikai rendszer 37 3.3.3.3. Nyomozati informatikai rendszer 38 3.3.3.4. Ügyviteli feladatok ellátását támogató informatikai rendszerek 39 3.3.4. Járművekkel való gazdálkodás 39 3.3.5. Készletekkel és egyéb eszközökkel való gazdálkodás 42 3.4. Nyilvántartások, vagyonvédelem 42 4. A VP működésének és gazdálkodásának ellenőrzése 45 4.1. PM felügyeleti ellenőrzése 45 4.2. A VP folyamatba épített és belső ellenőrzése 47 MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet Észrevételek 2. sz. melléklet Tanúsítványok 3. sz. melléklet Győr-Moson Sopron Megyei Nyomozó Hivatal elhelyezésére szolgáló ingatlan beszerzése 4. sz. melléklet Dologi kiadások csökkentésére bevezetett takarékossági intézkedések és azok hatása a regionális parancsnokságokon és a vámhivataloknál 1

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE AFIS Áht. ÁNTSz ÁSZ CIS HSzt Kbt. KEHI KVI MÁK NYOSZAD OLAF PM SZMSZ Szja Sztv. VP VPI VPOP VPPSZK Csaláselleni Információs Rendszer 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Állami Számvevőszék Váminformációs Rendszer 1996. évi XLIII. törvény a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról 1995. évi XL. törvény a közbeszerzésről Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Kincstári Vagyonkezelő Igazgatóság Magyar Államkincstár Nyomozati Informatikai Rendszer Európai Csalásellenes Hivatal Pénzügyminisztérium Szervezeti és Működési Szabályzat 1995. évi CXVII. törvény a személyi jövedelemadóról 2000. évi C. törvény a számvitelről Vám- és Pénzügyőrség Vám- és Pénzügyőri Iskola Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága Vám- és Pénzügyőrség Pénzügyi- és Számviteli Központ 3

ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Előirányzatfelhasználási terv Felügyeleti szerv Intézményi beruházás Központi beruházás Részjogkörű költségvetési egység Tartósan üres álláshely A költségvetési szerv, az előirányzatok várható bevételeinek (támogatás, saját bevétel, átvett pénzeszköz), valamint az időszak elején rendelkezésre álló forrásainak (készpénz és bankszámlaállomány együttes összege) figyelembevételével legalább havi ütemezéssel tartalmazza a teljesíthető kiadásokat (a korábbi időszakról áthúzódó fizetési kötelezettségekkel együtt). A költségvetési fejezet meghatározott előirányzatainak tervezéséért, végrehajtásáért, a felhasználásról való elszámolásért, felügyeletéért, pénzellátásáért és ellenőrzéséért, illetve mindezek szabályozásáért felelős szerv. Azok a beruházások és az azokhoz kapcsolódó egyéb felhalmozási kiadások (ideértve az immateriális javakkal kapcsolatos kiadásokat is) amelyek célját a költségvetési szerv vezetője határozza meg, a megvalósítás fedezetére szolgáló előirányzat a költségvetési szerv költségvetésében szerepel. A központi beruházások előkészítésére és megvalósítására, valamint az azokhoz kapcsolódó egyéb felhalmozási kiadásokra (ideértve az immateriális javakkal kapcsolatos kiadásokat is) szolgáló, a központi költségvetésben a fejezeti kezelésű előirányzatok között Beruházás alcímen megtervezett előirányzat. Az önállóan gazdálkodó költségvetési szervnek a felügyeleti szerv által meghatározott jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeti egysége, amely egyes előirányzatok felett rendelkezési jogosultsággal bír. Ha az engedélyezett költségvetési létszámkeret (álláshely) 4 hónapot meghaladóan betöltetlen. 5

JELENTÉS a Vám- és Pénzügyőrség működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A Vám- és Pénzügyőrség (továbbiakban: VP) alapfeladatait, szervezeti felépítését a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény és a végrehajtását szabályozó 45/1996. (III. 5.) Korm. rendelet határozták meg a vizsgált időszakban. Az EU csatlakozás időpontjától a VP jogállását és feladatait a Vám- és Pénzügyőrségről szóló 2004. évi XIX. törvény és az annak végrehajtásáról szóló 24/2004. (IV. 23.) PM rendelet szabályozza. A VP az előirányzatok feletti rendelkezési jogosultság szempontjából teljes jogkörű, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. A működéséhez szükséges előirányzatokat a Magyar Köztársaság éves költségvetéséről szóló törvények a Pénzügyminisztérium (továbbiakban: PM) fejezetben önálló címként tartalmazzák, szakmai és gazdálkodási felügyeletét a PM látja el. A VP a központi költségvetés bevételeinek 2002-ben a 49,6%-át (2164 Mrd Ft), 2003-ban a 48%-át (2383 Mrd Ft) szedte be 1. Ez 2004-ben 26,3%-ra (1411,7 Mrd Ft-ra 2 ) csökkent. Ennek legfőbb oka, hogy az EU csatlakozással az import forgalom jelentős része belföldivé vált, illetve az import utáni általános forgalmi adó (továbbiakban: áfa) beszedésével kapcsolatos feladatokat 2004. május 1-jét követően az APEH látja el. A VP jóváhagyott működési költségvetését 2002-ben 28,3 Mrd Ft-ban, 2003-ban 34,9 Mrd Ft-ban, 2004-ben pedig 33,0 Mrd Ft-ban határozták meg, engedélyezett létszáma 2002-re 7810 fő, 2003-ra 7850 fő, 2004 októberében 7043 fő volt. Az ÁSZ 1998-ban végzett utoljára átfogó ellenőrzést a VP-nél. Hazánk EU csatlakozásával megváltoztak a VP feladatai. A hazai és az EU költségvetés vám- és adóbevételeinek folyamatos biztosítása mellett a VP-nek a feladatváltozással összhangban kellett megvalósítania szervezeti struktúrájának átalakítását, illetve az átszervezéssel egyidőben 808 fő leépítését. 1 A bevételek alakulásával kapcsolatos megállapításokat az Állami Számvevőszék A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (2004. augusztus) készített jelentése tartalmazza. A feltüntetett adatok bruttó összegek, ezt csökkentik a vámés áfa visszatérítések összegei. 2 Előzetes adat 7

BEVEZETÉS Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a VP rendelkezésére álló személyi, tárgyi és pénzügyi feltételek, valamint a szervezet felépítése és működése összhangban álltak-e a jogszabályokban előírtakkal, különös tekintettel az EU csatlakozás követelményeire; feladatai ellátásában érvényesültek-e a törvényességi, célszerűségi és eredményességi követelmények, továbbá hogyan hasznosultak a korábbi ellenőrzések során tett ÁSZ javaslatok. Ennek során értékeltük, hogy a VP: szabályszerűen és az EU csatlakozás követelményeinek figyelembevételével hajtotta-e végre a szervezeti struktúra átalakítását, valamint a humán erőforrás átcsoportosítását, továbbá az átszervezést követően biztosított-e a szakmai feladatok eredményes végrehajtása; a pénzügyi, eszköz- és humán erőforrás elosztása, illetve felhasználása során figyelembe vette-e a feladat- és szervezeti változásokat, valamint hogyan érvényesítette a célszerűség, gazdaságosság és költségtakarékosság elveit; működése és gazdálkodása során betartotta-e a jogszabályok és a belső szabályzatok előírásait, illetve gazdálkodása során a pénzügyi-számviteli fegyelmet; a folyamatba épített és belső ellenőrzéseivel feltárta-e az esetleges hibákat és hiányosságokat, továbbá tett-e intézkedéseket azok megszüntetésére. A VP működése és gazdálkodása értékelésének alapját képező tanúsítványokat a 2. sz. melléklet tartalmazza. A VP feladatellátásához kapcsolódóan vizsgáltuk az EU csatlakozásra való felkészülését és a szervezet-átalakítás folyamatát, továbbá a gazdálkodását abból a szempontból, hogy az mennyiben segíti a megváltozott szakmai (vámigazgatási, jövedéki, nyomozati) feladatok eredményes ellátását. Ennek keretében a pénzügyi-szabályszerűségi ellenőrzés módszerével vizsgáltuk a VP gazdálkodásának és elszámolási rendjének szabályozottságát, számviteli és bizonylati rendjét. A teljesítmény-ellenőrzés módszerével értékeltük a VP létszámgazdálkodását és eszközgazdálkodását, ezen belül az ingatlan- és készletgazdálkodást, a gépekkel, berendezésekkel, járművekkel, informatikai és adatátviteli (kommunikációs eszközök kivételével) eszközökkel való gazdálkodását, valamint belső ellenőrzési rendszerét. Értékeltük, hogy a pénzügyminiszter eleget tett-e fejezeti felügyeleti jogköréből eredő feladatainak, ezen belül azt is, hogy ellenőrizte-e a VP gazdálkodását, illetve hogy vizsgálatai a VP működésének és gazdálkodásának mely területeire terjedtek ki. Az ÁSZ 1995. évi, a VP működésére és gazdálkodására irányuló átfogó ellenőrzése számos hiányosságot állapított meg. Az azóta eltelt időszakban a PM és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (továbbiakban: KEHI) a VP gazdálkodását érintően átfogó ellenőrzést nem, csak az egyes részterületeire kiterjedő célellenőrzést végzett. Vizsgálataik számos szabálytalanságot 3 tártak fel. 3 A PM 2002-ben felügyeleti jellegű pénzügyi-gazdasági ellenőrzést végzett a VP-nél, amelynek során 10 pontban foglalta össze a feltárt szabálytalanságokat. A KEHI 2002-ben vizsgál- 8

BEVEZETÉS Ezeket a konkrét eseteket nem vizsgáltuk, ugyanakkor figyelembe véve, hogy a PM csak részben tett eleget felügyeleti jogköréből eredő ellenőrzési feladatának indokolttá vált szabályszerűségi ellenőrzésünk kiterjesztése a VP feladatellátása eredményességét meghatározó eszközgazdálkodására. Az ÁSZ 1995. évet követő éves ellenőrzései a VP szakmai feladat ellátására, valamint az általa realizált költségvetési bevételek vizsgálatára irányultak. A PM a vizsgált időszakban nem auditálta a VP éves beszámolóját. Értékeltük továbbá a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításainak, javaslatainak hasznosulását. Az ellenőrzés szempontrendszerét előtanulmánynyal alapoztuk meg. Az ellenőrzésre az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény (továbbiakban ÁSZ tv.) 2. (4) bekezdése alapján került sor. Az ellenőrzés a 2002. január 1-2003. december 31. közötti időszakot foglalta magában, figyelemmel kísérve az EU csatlakozás időpontjáig (2004. május 1.), illetve a helyszíni ellenőrzés lezárásáig (2004. III. negyedév) bekövetkezett változásokat. A helyszíni ellenőrzésbe bevont szervezetek: PM, Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága (továbbiakban: VPOP), Pénzügyi és Számviteli Központja (továbbiakban VPPSZK), valamennyi regionális parancsnoksága (7 db), Szociális, Kulturális és Sportközpont, Központi Bűnüldözési Parancsnokság, Nyugat- Dunántúli Regionális Nyomozó Hivatal, Dél-Dunántúli Regionális Nyomozó Hivatal, Regionális Jövedéki Központ Eger, Fővámhivatal Kecskemét, Vámhivatal Drávaszabolcs, Eger, Esztergom, Gyöngyös, Komárom, Nyírábrány, Salgótarján, Székesfehérvár, Tompa. A 2003. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzése keretében a pénzügyi ellenőrzés módszerével vizsgáltuk a vám- és adóbevételek, a VP által nyilvántartott kintlévőségi állomány alakulását, valamint az adó- és vámbeszedés végrehajtásának szabályszerűségét. A jelentés megállapítása szerint az adó-és vámbeszedés végrehajtásának törvényességét a vámbiztosíték-elszámolás területét kivéve a beépített kontrollok biztosították. Az általános forgalmi adóból, a fogyasztási és jövedéki adóból befolyt bevételek meghaladták a tervezettet, a vám- és importbefizetések elmaradtak az előirányzattól 4. A 2005. évi költségvetés véleményezés során értékeltük a vám- és adóbevételi előirányzatok megalapozottságát. A jelentés a bevételek realizálását magas kockázatúnak ítéli 5. A helyszíni ellenőrzés során a vizsgálat a VP ingatlangazdálkodása terén jogsértő cselekmények elkövetését tárta fel. Ezek közül egy esetben az ÁSZ Jogi és ta a VP közbeszerzési gyakorlatát. Az ellenőrzés során a VP ingatlan beszerzéseinél tárt fel törvénysértéseket, ezért bűncselekmény alapos gyanújával feljelentést tett. 4 Az ellenőrzés részletes megállapításait A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről (2004. augusztus) készített jelentés tartalmazza. 5 Az ellenőrzés részletes megállapításait Vélemény a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetési javaslatáról című jelentés tartalmazza. 9

BEVEZETÉS Igazgatási Osztálya ismeretlen tettes ellen büntető feljelentést tett. 6 A jelentést megküldtük észrevételezésre a pénzügyminiszternek. Levelének másolatát az 1. sz. melléklet tartalmazza. Ugyancsak mellékeljük a jelentéstervezet utolsó körös egyeztetésével kapcsolatos, a VP országos parancsnokával történt, levélváltásunk másolatát. 6 A Fővárosi Ügyészségi Nyomozó Hivatal Nyom. 1516/2004. szám alatt 2005. február 3-án kelt és február 8-án kézbesített határozatával a nyomozást megszüntette. Az Állami Számvevőszék Jogi és Igazgatási Osztálya a határozat ellen panasszal élt a Legfőbb Ügyészségnél. 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Vám- és Pénzügyőrség működésének feltételeiben az elmúlt években jelentős változások következtek be. Hazánk EU tagsága új törvényi környezetet jelentett a VP számára. Az Országgyűlés elfogadta a VP jogállására, a vámjogra, vámeljárásokra és vámigazgatásra, valamint a jövedéki adóra és jövedéki termékekre vonatkozó jogszabályokat, amelyek alapján a PM elkészítette a kapcsolódó végrehajtási rendeleteket. A VP a vizsgált időszakban ellátta a jogszabályokban meghatározott feladatait, biztosította a költségvetés tervezett bevételeinek beszedését. Az EU csatlakozás követelményeinek figyelembevételével hajtotta végre szervezeti struktúrája átalakítását, valamint a humán erőforrás átcsoportosítását, ezáltal biztosította a szakmai feladatok eredményes végrehajtását. A csatlakozást követően a vámellenőrzések súlypontja a nyugati és az északi határszakaszról a keletire és a délire helyeződött át, az EU belső határain és a belterületen lényegesen csökkentek a vámfeladatok. Ezzel összhangban megtartva szervezeti szintjeinél a korábbi hármas tagozódást (felső, közép- és alsó fokú szervek) a VP új szervezeti rendszert alakított ki (fővámhivatalok, regionális jövedéki központok, regionális nyomozó hivatalok), határ- és belterületi vámhivatalokat szüntetett meg, valamint új szervezeti egységeket hozott létre. A VP a megváltozott feladat- és hatáskörök, valamint az átalakított szervezeti struktúra figyelembevételével elkészítette a hatályos Szervezeti és Működési Szabályzatának (továbbiakban: SZMSZ) módosítását, amelyet 2003. áprilisában benyújtott a PM-nek. A tervezetet a folyamatos egyeztetések ellenére a pénzügyminiszter a helyszíni vizsgálat befejezéséig nem hagyta jóvá. A VP nem szabályozta, hogy a jóváhagyásig az egyes szervezeti egységek hogyan működjenek. A VP főigazgatói nem rendelkeznek munkaköri leírással, ezek elkészítése a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló törvény (HSzt.) alapján a pénzügyminiszter feladata. Ez a vizsgálat lezárásáig nem történt meg. A VP az egyes szakterületek létszámváltozását, továbbá a létszám területi megoszlását a jogszabályokban meghatározott feladatok arányváltozásának megfelelően alakította ki. A vámszakmai feladatok csökkenésével közel 24%-os arányban csökkent a vámigazgatási szakterületen alkalmazottak száma, továbbá határátkelőhelyek megszűnése a határszolgálati feladatokat ellátók 25%-os létszámcsökkenését eredményezte. A jövedéki szakterületen alkalmazottak közel 3%-os létszámnövekedését a költségvetés jövedéki adóbevételeit biztosító ellenőrzések fokozásának szükségessége indokolja. A nem hatósági feladatokat ellátók létszáma 16%-kal csökkent, a VP összlétszámához viszonyított arányuk nem változott. 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A VP a szervezeti struktúrájának átalakításával egyidőben humán erőforrás átcsoportosítást, ezen belül kormányhatározat alapján 808 fős létszámleépítést hajtott végre. A megváltozott feladatok alapján elemzéseket készített a munkafolyamat egyes fázisaira, a végrehajtáshoz szükséges munkamennyiségre (technológiai rend), amely alapján elkészítette a szervezet állománytábláját és ennek alapján meghatározta az egyes szervezeti szintek, valamint az egyes szakterületek humánerőforrás szükségletét. A folyamatos átszervezés miatt a regionális parancsnokságok nem aktualizálták állománytábláikat. Az újonnan kialakított Inter-operabilitási Központot és a Nemzeti Jövedéki Központot amelyek országos hatáskörű feladatokat látnak el nem a VPOP szintjén hozta létre. Ellentmondás van e két újonnan kialakított szervezeti egység esetében a struktúrában elfoglalt helyük, illetve a feladataik által meghatározott hatás- és felelősségi köreik között. A VP az átszervezést, beleértve a létszámleépítést összesen 1543 fő távozásával és 304 fő felvételével valósította meg. A munkaerőmozgásnak e mértékét az is indokolta, hogy a szervezetnél az ország más területén volt szükség az átszervezés utáni munkaerőre és ilyen mértékű mobilitást a VP munkatársainak egy része nem vállalt. A létszámleépítés kimutatott költsége 1776,7 M Ft volt. Ebből 1217,7 M Ft a költségvetés céltartalékát, 558,9 M Ft pedig a VP költségvetését terhelte. További, közel 1900 M Ft-os kiadást jelent majd a VP számára az újonnan felvett, illetve az üres álláshelyekre (442 státusz) a jövőben felveendő munkatársak felszerelése és képzése. A VP-től minden negyedik távozó, illetve minden harmadik elbocsátott (összesen 381 fő) korengedményes nyugdíjba ment, akik a nagy szakmai ismerettel és tapasztalattal rendelkező 40. év feletti korosztályúak. A felvett munkatársak mintegy 10 hónapos képzést követően válhatnak alkalmassá szakmai feladat végzésére. A szakképzett munkaerőnek ez a minőségi változása magas kockázatot jelent a feladat-végrehajtás eredményessége terén. A VP szakmai (vám, jövedéki, nyomozati), hatósági feladatainak ellátását az informatikai rendszerei támogatják és azok üzemeltetéséhez szükséges hálózati feltételek rendelkezésre állnak. A VP nem alakította ki az informatikai szakterületet átfogó, aktualizált fejlesztési stratégiáját, nem készített projektvezetési és minőségbiztosítási módszertant. Ez akadályozta az informatikai rendszerek tervezett minőségű, szerződéses költségkereten és határidőn belüli megvalósításának ellenőrzését. A VP nem tudta a fejlesztő cégekkel a szerződésekben meghatározott teljesítési határidőket betartatni. Az EU csatlakozást megelőzően a VP a jogszabályoknak megfelelően aktualizálta a vám-adatfeldolgozási és információs rendszerét és kialakította az EU-s követelményeknek megfelelő új informatikai rendszerét. Az EU csatlakozástól kezdődően biztosított az EU közösségi bevételek és a magyar költségvetés bevételeinek elkülönítése, továbbá 2004 májusától a vámkezelések során kiszámított áfa összegek tételes listájának APEH részére történő átadása. Az informatikai rendszeren belül jelenleg nincs adatkapcsolat a vámregisztráció és a vámeljárást támogató rendszerek között, így nincs lehetőség a Vámkódexben előírt határidők (pl. átmeneti megőrzésre átvett vámáru vámkezelése) automatikus figyelésére. A vámkezelések számának növelését korlátozza, hogy a váminformatikai rendszer nem alkalmas elektronikus árunyilatkozat-adásra. 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A jövedéki informatikai rendszer és az EU Bizottsága közötti adatkapcsolatot határidőre és az EU előírásainak megfelelően alakították ki. Nem valósult meg a jövedéki informatikai rendszerben végrehajtott műveletek teljes körű (történelmi) naplózása. Ennek következtében nem követhető nyomon, hogy az egyes adatokon ki és milyen módosítást hajtott végre, illetve ehhez rendelkezett-e a megfelelő jogosultsággal. A személyi számítógépek műszaki színvonala 2004. végéig korszerűtlen és heterogén volt, a telepített operációs rendszerek nem voltak egységesek. Az egységesség hiánya az üzemeltetési költségek szempontjából előnytelen és informatikai biztonsági szempontból is nagyobb kockázati tényezőt jelent. A számítógéppark egységesítése és korszerűsítése érdekében a VP a helyszíni vizsgálat befejezését követően 2004. végén PHARE támogatásból 2000 db munkaállomást és 120 db szervert szerzett be, ezáltal lehetővé válik a hatósági feladatok ellátása során azonos eszközpark és szoftverállomány használata. A VP, mint önállóan gazdálkodó költségvetési szerv a költségvetési törvényekben meghatározott éves előirányzatait figyelembe véve gazdálkodott, azokat a jogszabályok betartásával módosította. Gazdálkodása során a kiadásait havi ütemezésben teljesítette annak ellenére, hogy 2003-ra nem készített a kormányrendeletben előírt előirányzat-felhasználási ütemtervet. Az előirányzatok elosztásánál a VPOP elsődleges szempontként vette figyelembe a felső fokú szerv igényeit, ennek alapján határozta meg a saját éves költségvetési keretszámait. A közép- és alsó fokú szervek a VPOP által hozott takarékossági és megszorító intézkedések figyelembevételével gazdálkodtak, pénzügyi és eszközgazdálkodásuk terén szabályszerűen jártak el. A végrehajtói szinten a rendelkezésre álló szűkös erőforrásokat elsősorban a jogszabályokban előírt, kötelezően elvégzendő vám- és jövedéki ellenőrzések végrehajtásához használták fel, a váratlan és célellenőrzések arányának növelésére nem nyílt lehetőség. Mindez jelentősen korlátozta a feladatellátás eredményességének növelését. A VP kidolgozta a gazdálkodásához kapcsolódó belső szabályzatait. Két területen a szabályzatok (készpénzes kifizetések, reprezentációs kiadások elszámolása) nem felelnek meg a jogszabályoknak, ezenkívül a VP gazdálkodásának egészét érintően a pénzügyi főigazgató részére a költségvetési szerv vezetőjének jogaival azonos jogköröket biztosítanak. A VP általában betartotta a jogszabályokban, illetve a belső szabályzataiban előírtakat. A vizsgálat során azonban néhány, a részletes megállapítások között ismertetett esetben a jogszabályok és a belső szabályzatok megsértését is feltártuk. Megsértette a közbeszerzésekről szóló törvény (Kbt.) előírásait a Győr-Moson- Sopron Megyei Nyomozó Hivatal győri épületének megvásárlásakor, mivel egyrészt olyan ajánlatot fogadott el, amely nem felelt meg a pályázati kiírásban megfogalmazott feltételeknek, másrészt a felújítások elvégzését közbeszerzési eljárás megkerülésével az adásvételi szerződés keretében rendelte meg. Az épület beruházásával kapcsolatosan bűncselekmény alapos gyanúja miatt az ÁSZ feljelentést tett. 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A VP a Kbt. előírásait figyelmen kívül hagyva újított fel és jogszabálysértő módon utalt ki egy budapesti ingatlant. A jogszabályok megsértésével kötött bérleti szerződést, majd ezt követően jogszabálysértő módon de a PM engedélyével értékesített egy budapesti lakást. Közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül kötött szerződést a Daewoo és Suzuki típusú gépjárműveinek műszaki kiszolgálására. A leselejtezett gépjárművek értékesítését megelőző értékbecslés elkészíttetéséhez elmulasztotta a központi költségvetési szervek szabadkézi vétellel történő beszerzéseinek szabályairól szóló kormányrendelet szerinti három árajánlat bekérését, továbbá nem tett eleget e kormányrendeletben előírt referenciák alapján történő tájékozódási kötelezettségének, valamint a belső utasításban meghatározott szakmai és pénzügyi referenciák bekérésének. Az átvizsgált eszközbeszerzési és informatikai fejlesztésre vonatkozó szerződések közül kilenc nem felel meg a szerződések alaki és tartalmi követelményeinek. A reprezentációs, az egyéb dologi, valamint a reklám és propaganda célú kiadások elszámolásakor a VP a vizsgált esetek 15%-ában nem tartotta be a belső szabályzataiban foglaltakat, valamint a reprezentációs kiadások bizonylatainak 2002-ben 56,7%-a, 2003-ban 35,6%-a tartalmilag és/vagy formailag nem felelt meg a jogszabályoknak, illetve a belső utasításoknak. Esetenként a számvitelről szóló törvény (Sztv.) előírásainak nem megfelelő bizonylatok alapján teljesített a VP készpénzes kifizetéseket. A VP nem rendelkezik hosszú, vagy középtávú eszköz-, illetve vagyongazdálkodási stratégiával, valamint a kormányrendeletben előírt részletezettségű vagyongazdálkodási tervvel és az előírásoktól eltérően nem készített a gépkocsiállomány korszerűsítésére éves tervet sem. Kidolgozott azonban rövidtávú és éves ingatlan-beruházási, -üzemeltetési és -felújítási koncepciókat. Nem határozta meg az egyes szakfeladatok, illetve a szervezeti szintek feladatainak ellátásához szükséges eszköz-normatívákat. Normatíva hiányában nem megalapozott a VP gépjárműparkjának mennyiségi és minőségi szempontok szerinti összetételének, valamint elosztásának indokoltsága. A VP nem tudja objektív mutatókkal alátámasztani az optimális, vagy a minimális feladatellátáshoz szükséges gépjármű szükségletét, így nem megalapozott a felügyeleti szerv által a gépkocsik számának csökkentésére 2003. szeptemberében utasításban előírt 10%-os mérték. A VP az előírt csökkentést mindhárom szervezeti szinttől arányos elvonással teljesítette. A VP a gazdálkodása során a szabályszerű működés mellett több esetben vagy figyelmen kívül hagyta a szakmai szempontokat, és/vagy nem érvényesítette a célszerűség, gazdaságosság és költségtakarékosság elvét. A VP nem rendelkezik központi nyilvántartással az eszközgazdálkodásához kapcsolódó szerződéseiről, bár ezt számára jogszabály nem írja elő. A szerződések központi kezelésének hiánya nehezíti a VP érdekérvényesítését és annak központi ellenőrizhetőségét. Ingatlan adásvételi szerződéseiben magára vállalta az ügyvédi és egyéb költségeket akár eladói, akár vevői pozícióban lépett fel, ezzel indokolatlan kifizetéseket is teljesített. A helyszíni ellenőrzésbe bevont szolgálati helyek negyedénél a felújításokra rendelkezésre álló pénzügyi forrásokat szakmai szempontból 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nem célszerűen osztották meg a felújításra szoruló ingatlanok között. A fővárosi ingatlanokat a VPOP által megbízott külső cégek üzemeltették, a regionális parancsnokságok ezeket a feladatokat maguk látták el. Az ügyviteli informatikai fejlesztésekre kötött szerződéseiben a megbízott feladatainak meghatározása nem volt egyértelmű, kellő részletezettségű, illetve pontos. Ezért vagy formális volt a szerződés teljesítésének elfogadása és igazolása, vagy a VP a mulasztás miatt nem kifogásolhatta a szolgáltatás teljesítését, illetve nem állt módjában a szolgáltatás ellenértékének kifizetését megtagadni. Az ügyviteli feladatok ellátását támogató informatikai rendszerek fejlesztéseibe nem vonták be az Informatikai Főosztályt, ezért a VPOP Pénzügyi Főigazgatósága által kötött szerződések a nem kellő informatikai megalapozottságuk miatt korlátozták a szakmai igények maradéktalan érvényesítését. A VPOP Pénzügyi Főigazgatósága ugyanazon ügyvédi irodával 2001. decemberében 9 napos különbséggel két (egy eseti megbízási és egy átalánydíjas) szerződést kötött. A szerződésekben rögzített feladatok megfogalmazása nem egyértelmű, az eseti megbízási szerződésben nem írtak elő teljesítési határidőt. A megfogalmazás szerint a 2002. január 1-től hatályos átalánydíjas szerződés alapján az ügyvédi irodának az eseti megbízási szerződésben foglalt feladatokat is el kellett volna látnia. A VP létszámgazdálkodásával összefüggő nyilvántartásai hiányosak és nem napra készek. A dokumentumokat hiányosan, illetve a kért kimutatásokat többször és mindig eltérő adattartalommal adták át a vizsgálat részére. A pontatlan és késedelmes adatszolgáltatások akadályozták az ellenőrzés végrehajtását. A központilag beszerzett eszközöket az adott szervezeti egység nyilvántartásába átlagosan több éves késéssel vezetik át, így a leltár szervezeti egység szintjén nem ad pontos képet az eszközállományról, ami vagyonvédelmi szempontból aggályos. Az ingatlanok leltárkimutatása nem felel meg az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló kormányrendeletben és a VP Leltározási Szabályzatában foglaltaknak. A gazdálkodás terén a VP-nél a folyamatba épített, illetve a vezetői ellenőrzés hiányosan működött. Ezt támasztja alá, hogy a VP nem tárta fel azokat a hibákat és hiányosságokat, amelyeket az ÁSZ ellenőrzése megállapított. A belső ellenőrzés feladataira két szervezeti egységet hoztak létre. A Pénzügyi Főigazgatóság szervezetén belül működő Pénzügyi Belső Ellenőrzési Osztály a gazdálkodás részterületein, de csak a középfokú szerveknél végzett ellenőrzéseket. Az országos parancsnok irányításával működő Felügyeleti és Jogorvoslati Önálló Osztály feladata az SzMSz szerint a VP hatósági és egyéb tevékenységével összefüggő ellenőrzése végzése. Ennek következménye, hogy az ellenőrzések nem terjedtek ki a felső fokú szerv gazdálkodására. Az ellenőrzések eredményességének növelése érdekében mindkét szervezeti egységet 2003-ban megszüntették és kormányrendelet alapján 2004. június 1-jétől az országos parancsnok irányítása mellett Ellenőrzési Igazgatóság működik. A VP felügyeletét a pénzügyminiszter látja el, a vámszervezettel és vámigazgatással kapcsolatos jogait és kötelezettségeit a VP-ről szóló törvény, valamint 15

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK kormányrendelet határozza meg. Ennek keretében a PM figyelemmel kísérte a VP által beszedett vám- és adóbevételek alakulását, valamint az EU csatlakozásra történő felkészülését, továbbá a VP bevonásával eleget tett jogalkotási kötelezettségének. Felügyeleti ellenőrzési tevékenysége keretében évente vizsgálta a VP előirányzat-maradványát, mérlegbeszámolója sorainak alátámasztottságát, valamint 2002-ben egy átfogó ellenőrzést végzett néhány regionális parancsnokság gazdálkodásának egyes részterületein. Nem vizsgálta a VP eszközgazdálkodását, ezen belül az ingatlangazdálkodást és informatikai rendszereket annak ellenére, hogy az előbbi területen a KEHI 2002-ben bűncselekmények elkövetésének alapos gyanújával feljelentést tett, az utóbbi területen pedig az ÁSZ éves zárszámadási vizsgálatai 7 tártak fel hiányosságokat. A fejezeti előirányzat-maradvány jóváhagyásának hiányában a PM a VP előirányzat-maradványát is a kormányrendeletben előírt május 15-i határidőt követően, a vizsgált évek mindegyikében csak december hónapban hagyta jóvá. A VP tulajdonában lévő feleslegessé vált szolgálati lakások értékesítésével kapcsolatos PM rendelet kedvezményeket biztosít a testületen kívüli tagok részére is az értékesített lakások eladási árának meghatározásakor. Már az ÁSZ 1995. évi átfogó ellenőrzése is megállapította, hogy a VP eszközgazdálkodása szabályozatlan, koordináltsága nem megfelelő, az eszközök nyilvántartásai hiányosak. Az ezt követő időszakban a PM és a KEHI által végzett ellenőrzések is olyan jogsértéseket, hibákat és hiányosságokat tártak fel a VP gazdálkodása terén, amelyek szükségessé tették ellenőrzésünk kiterjesztését. A vizsgált időszakban a VP elkészítette az eszközgazdálkodással összefüggő szabályzatait, de azokat az országos parancsnokságon nem teljes körűen tartják be, az eszközök nyilvántartásai továbbra is hiányosak. A VP közép- és alsó fokú szervei a belső szabályzatok betartása mellett látják el hatósági feladataikat. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a pénzügyminiszternek 1. Adja ki munkáltatói jogkörében eljárva a VP főigazgatóinak a jogszabályokban meghatározott kötelezettségeiket figyelembe vevő munkaköri leírásait. 2. Módosítsa a 10/2001. (III. 1.) PM rendeletben az értékesítendő lakások eladási árának meghatározását annak érdekében, hogy az megegyezzen a piaci árral. 3. Intézkedjen vizsgálat lefolytatásáról a VP gazdálkodásában feltárt szabálytalanságok és hiányosságok (ugyanazon ügyvédi irodával azonos feladatra kötött két szerződés, formai és tartalmi szempontból nem megfelelő bizonylatok alapján történő kifizetések, alaki és tartalmi követelményeknek nem megfelelő szerződések, a Kbt. és egyéb 7 A Magyar Köztársaság 2001. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése (2002. augusztus), valamint A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzése 2004. augusztus) 16

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK jogszabályok előírásainak megsértése, nyilvántartások hiányosságai) okainak meghatározására és szükség esetén kezdeményezzen személyi felelősségre vonást; 4. Kérje fel a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokát, hogy a) alakítsa át a VP szervezeti struktúráját annak érdekében, hogy az újonnan kialakított szervezeti egységek struktúrában elfoglalt helye összhangban legyen a feladataik által meghatározott hatás- és felelősségi köreikkel, valamint a VP informatikai szervezeti besorolása feleljen meg a 1054/2004.(VI. 3.) Korm. határozat 2. pontjában meghatározottnak; b) tegyen intézkedéseket a váminformatikai rendszer hiányosságainak megszüntetésére, az elektronikus árunyilatkozat-adás lehetőségének a megteremtésére, az eszközök nyilvántartási rendjének a vagyonvédelmi szempontoknak megfelelő kialakítására, valamint egy központosított jövedéki informatikai rendszer kialakítására, figyelembe véve a központi költségvetést megillető 2001-2002. évi jövedéki adóbevételek realizálása hatékonyságának és eredményessége ellenőrzéséről szóló 2003. évi ÁSZ jelentésben megfogalmazott javaslatokat; c) szabályozza, hogy a hatósági tevékenységen kívüli feladatok informatikai támogatottságának kialakításához minden esetben vonják be az Informatikai Főosztály képviselőjét; d) készíttessen közép- és hosszú távú stratégiát az eszközgazdálkodás főbb területeire, valamint az informatikai fejlesztésekre, továbbá e fejlesztéseket támogató egységes projektvezetési és minőségbiztosítási módszertant; e) folyamatosan ellenőrizze a VP belső ellenőrzési rendszerének működését. 5. Kísérje figyelemmel a VP országos parancsnoka számára megfogalmazott feladatok végrehajtását és erről rendszeresen számoltassa be. 17

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A VP SZERVEZETE A PM és a VP teljesítette hazánk jogharmonizációból adódó kötelezettségét mind a vám, mind a jövedéki szakterületen. Az Országgyűlés elfogadta a VP jogállására, a vámjogra, vámeljárásokra és vámigazgatásra, valamint a jövedéki adóra és jövedéki termékekre vonatkozó jogszabályokat, amelyek alapján a PM elkészítette a kapcsolódó végrehajtási rendeleteket. A VP vámszakterületének alaptevékenységét és működési rendjét az EU-hoz történő csatlakozásáig a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény, a közösségi vámjog részletes végrehajtásáról szóló 2003. évi CXXVI., a Vám- és Pénzügyőrségről szóló 2004. évi XIX. törvény, valamint a vámtarifáról szóló 1995. évi CI. törvény és a hozzájuk kapcsolódó végrehajtási rendeletek szabályozták. A jövedéki szakterületen az EU-hoz történő csatlakozásig a jogi szabályozást a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 1997. évi CIII. törvény írta elő. A jogalkotók a törvény preambulumában rögzítették az EU jogharmonizációs kötelezettséget és ennek megfelelően a közösségi jog több előírása már ekkor beépítésre került a jogszabályba. A csatlakozásból fakadó követelményekre tekintettel, az Országgyűlés megalkotta a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. évi CXXVII. törvényt. A törvény rendelkezéseinek végrehajtásáról több kormány-, valamint miniszteri rendelet gondoskodik. 1.1. A VP szervezeti struktúrája A VP az EU-hoz való csatlakozással összefüggő feladatváltozásaival összhangban új szervezeti struktúrát alakított ki, megtartva korábbi hármas tagozódását (felső-, közép- és alsó fokú szervek). A vámellenőrzések súlypontja nyugatról és északról keletre és délre helyeződött át, az EU belső határain és a belterületen lényegesen csökkentek a vámfeladatok. Az EU-val való együttműködés biztosítására új szervezeti egységeket hoztak létre. A megváltozott feladatok ellátása érdekében az Országgyűlés megalkotta a Vám- és Pénzügyőrségről szóló 2004. évi XIX. törvényt, amely szabályozza a VP jogállását, feladatait, szervezeti felépítését, a hivatásos állományú tagjainak intézkedési és szolgálati fellépési jogait és kötelezettségeit. Az új szervezeti egységek illetékességi és hatáskörét a törvény végrehajtásáról szóló 24/2004. (IV. 23.) PM rendelet határozza meg. A szervezet átalakítása két szakaszban valósult meg. Először több vámhivatalt is megszüntettek tekintettel arra, hogy az eddigi határszakaszok belföldivé váltak a megmaradtakat csökkentették, illetve összevonták és megyeszékhelyi vámhivatalokat hoztak létre. Kialakították a hatósági jogkörrel rendelkező regionális, valamint az alsó fokú jövedéki központokat. 18

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A VP az átszervezés részeként a vámkezelőhelyek (határvámhivatalok, szolgálati helyek, állandó felügyeletek) számát 300-ról 122-re, a vámudvarok számát pedig 126-ról 56-ra csökkentette. A vámudvarok a vámhivatal hivatalos helyének minősülő, a vámigazgatási eljárások lefolytatására alkalmas létesítmények, amelyeket gazdálkodó szervezetek üzemeltetnek, a VP pedig szerződéses megállapodás alapján biztosítja az eljárások lefolytatásához szükséges humán-erőforrást. A Közép-Magyarországi Regionális Parancsnokság kiemelt szerepet kapott azáltal, hogy a szervezetébe integrálták önálló osztályonként a Nemzeti Jövedéki Központot, valamint az Inter-operabilitási Központot. Felügyeleti jogkört gyakorol a regionális jövedéki központok jövedéki folyószámlákat érintő tevékenysége felett, valamint másodfokon eljár a regionális jövedéki központok elsőfokú határozatai ellen benyújtott jogorvoslatok tekintetében. A szervezeti átalakításnak ezt a formáját a VP azért választotta, mert eleget kívánt tenni a PM azon elvárásának, hogy csökkenteni kell a középfokú szervek számát. Létrejött a Jövedéki Kapcsolattartó és Kockázatelemzési Központ, amelynek feladata az EU által meghatározott adatkezelési kötelezettségek teljesítése, az EU tagállamaiban működő adatkezelési és adattovábbítási, közvetett figyelőztetési rendszer nemzeti integrálása és az Unió adóügyi együttműködési szabályainak jövedéki adóval kapcsolatos alkalmazása. A szervezeti átalakítás második szakaszában a VP kialakította a fővámhivatali rendszert. A fővámhivatalok alsó fokú szervként működnek a megyeszékhelyeken és illetékességi területük az adott megyére terjed ki. Ugyanezen elv alapján hozta létre a regionális nyomozó hivatalokat is. 2004. május 1-től a PM-től a VP szervezetébe integrálódott az OLAF (Európai Csalásellenes Hivatal) Koordinációs Iroda, amely az országos parancsnok közvetlen alárendeltségében, de feladatkörében függetlenül működik, sem hatósági jogkörrel, sem önálló jogi személyiséggel nem rendelkezik. A VP a Vám- és Pénzügyőrségről szóló 2004. évi XIX. törvény 2. (4) bekezdésének d) pontja szerint mobil ellenőrzési csoportokat alakított ki, amelyeknek feladata az EU külső és belső határai mentén ún. mélységi ellenőrzések végzése. Az ellenőrzések jogszabályi felhatalmazását a Közösségi vámkódex és a hazai szabályozás együttesen teremtette meg. Ezek alapján a VP-nek lehetősége van a vámfelügyelet alatt lévő és egyéb árukat a Magyar Köztársaság területén bárhol ellenőrizni. Feladatai közé tartozik például: a kábítószerek és pszichotrop anyagok tiltott forgalmának megakadályozása, ellenőrzések foganatosítása; fegyver, lőszer legális és illegális forgalmának ellenőrzése, felderítése; jövedéki termékek legális és illegális forgalmával kapcsolatos ellenőrzési feladatok végrehajtása; nemzetközi személyforgalom lebonyolításához szükséges okmányok ellenőrzése. A közösségi vámjog végrehajtásának részletes szabályairól szóló 15/2004 (IV. 5.) PM rendelet a csatlakozás időpontjához képest későn jelent meg, ami hátráltatta a VP EU csatlakozásra való felkészülését és gátolta a gazdálkodókat a vámárunyilatkozatok pontos kitöltésében, ezáltal többletmunkát jelentett szá- 19

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK mukra. Akadályozta továbbá a VP munkatársait a vámárunyilatkozatok feldolgozásában, ezáltal a vámáru felszabadításában. A PM közigazgatási államtitkárának 2005. január 14-én kelt levele szerint nem helytálló a megállapításunk. Véleményének alátámasztásaként a részletes vámeljárási szabályokat tartalmazó 10/1996. (III. 25.) PM rendeletet módosító 44/2003. (XII. 29.) PM rendeletre hivatkozott, továbbá arra, hogy kérte a VP-től a közösségi vámjogi rendelkezések szakmailag lektorált és az IM által jóváhagyott magyar szövegének internetes közzétételét. Az államtitkári levélben hivatkozott 44/2003. (XII. 29.) PM rendelet azonban nem fedi le a közösségi vámjog végrehajtásának rendelkezéseit, az csak a vámszabadterületek EU csatlakozásig fennálló jogviszonyát és az átmeneti intézkedéseket ugyancsak az EU csatlakozásig szabályozta. A közösségi vámjogi rendelkezések internetes közzétételét kérő 2004. március 18-i levél alapján a VP a kérésnek csak 2004. április 21-én tett eleget. 1.2. A VP feladatainak és szervezeti struktúrájának összhangja A VP átalakított szervezeti struktúrája és a helyszíni vizsgálat idején hatályos Szervezeti és Működési Szabályzatában (továbbiakban: SZMSZ) rögzített feladat-, hatás- és felelősségi körök nincsenek összhangban. A VP hatályos SZMSZ-ét a pénzügyminiszter 2002. szeptember 24- én hagyta jóvá. Az EU csatlakozással összefüggésben megváltozott feladatok ellátása érdekében és a jogharmonizációból eredő jogszabályváltozások miatt a VP új szervezeti struktúrát alakított ki, és ennek megfelelően többször módosította a 2003. áprilisában a PM felé benyújtott SZMSZ-ét. A pénzügyminiszter a módosított SZMSZ tervezetét a folyamatos egyeztetések ellenére a helyszíni vizsgálat befejezéséig nem hagyta jóvá. A módosított ügyrendek tervezet formájában már elkészültek, de azokat az országos parancsnok csak az új SZMSZ pénzügyminiszteri elfogadását követően hagyhatja jóvá. A VP nem szabályozta, hogy a jóváhagyásig az egyes szervezeti egységek hogyan működjenek. Ellentmondás van az egyes újonnan kialakított szervezeti egységek esetében a struktúrában elfoglalt helyük, illetve a feladataik által meghatározott hatás- és felelősségi köreik között. A Nemzeti Jövedéki Központ országos hatáskörrel rendelkezik, de egy középfokú szerv, a Közép-Magyarországi Regionális Parancsnokság szervezeti egységeként működik. Az országos hatáskörű döntésekért a regionális parancsnok felelős. Az EU csatlakozási követelményeknek megfelelő informatikai fejlesztésre létrehozott Inter-operabilitási Központ ugyancsak országos feladatkörrel rendelkező szervezet, amely szintén egy középfokú szerv (a Közép-Magyarországi Regionális Parancsnokság) szervezeti egységeként működik, de a szakmai felügyeletét a VPOP Vámigazgatósága látja el. A 24/2004. (IV. 23.) PM rendelet 5. (2) bekezdése ugyan előírja, hogy a Közép-Magyarországi Regionális Parancsnokság végzi a vámigazgatási ügyekben az Európai Bizottsággal, valamint a tagállamok vámhatóságaival történő kapcsolattartást, de az SZMSZ hasonló feladatokat fogalmaz a VPOP Integrációs Hivatala részére is. 20

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A VP informatikai szervezetének az újonnan kialakított szervezeti struktúrában elfoglalt helye továbbra sem felel meg a 1066/1999. (VI. 11.) Korm. határozat 2. pontjában meghatározottaknak (2004-től 1054/2004. (VI. 3.) Korm. határozat). A VP Informatikai Főosztályának felügyeletét országos parancsnoki utasítás alapján a Nemzetközi, Koordinációs és Kommunikációs Főosztály vezetője látja el. Az SZMSZ ezt a felügyeletet ugyanakkor a bevételi főigazgató hatáskörébe utalja. Az Informatikai Főosztály szervezeti besorolásával nem biztosított az informatikai fejlesztési feladatok VP-n belüli a hivatkozott kormányhatározatnak megfelelő kiemelt kezelése. A kormányhatározat értelmében: a fejezeti jogkörű, illetve más központi közigazgatási szerveknél a szerv kormányzati informatikai stratégiájának kidolgozásával, aktualizálásával, annak éves lebontásával és végrehajtásának felügyeletével a vezető közvetlen alárendeltségébe tartozó informatikai vezetőt kell megbízni, és biztosítani kell ezen feladatok ellátásához szükséges erőforrásokat. A vizsgált időszakban hatályos SZMSZ szerint a beruházások megvalósítása központi szinten a Beruházási és Elhelyezési Hivatal, egyébként pedig az illetékes középfokú szervek feladata volt. A feladatnak ilyen megosztása célszerűtlen, mivel a középfokú szervek nem rendelkeznek a beruházások lebonyolításához szükséges szakmai ismeretekkel, tapasztalatokkal. A VP Pénzügyi Főigazgatóságán belül a Közbeszerzési Osztály 2002. évi létrehozásával sem oldotta fel ezt az ellentmondást, mivel az osztály feladata a VP központi beszerzéseinek a lebonyolítása. A Győr-Moson-Sopron Megyei Nyomozó Hivatal épületének megvásárlásáért VPOP utasítás alapján nem a Beruházási és Elhelyezési Hivatal, hanem a Központi Bűnüldözési Parancsnokság volt a felelős. Építészeti-műszaki, építés kivitelezési ismeretek hiányában az eljárás során szabálytalanságokat követtek el. Ennek részletes leírását a 3. sz. melléklet tartalmazza. 2. A VP LÉTSZÁMA Az EU-hoz történő csatlakozási folyamat feladataival összefüggésben a VP folyamatosan átalakította szervezeti struktúráját. A 2003- ban elkészített A VP átszervezése a tagállami működés tükrében című koncepciója alapján megkezdett átszervezéssel egyidőben humán erőforrás leépítést, illetve átcsoportosítást valósított meg. A VP az átszervezést, beleértve a 1106/2003. (X. 31.) Korm. határozatban előírt 808 fő leépítését (megállapított létszám csökkentése) összesen 1543 fő távozásával, 304 fő felvételével valósította meg. Az üres álláshelyek száma a 2002. december 31-i 3 főről 2004. augusztus 31-re 442 főre növekedett. A VP betöltött létszáma a 2003. január 1-jei 7842 főről 2004. augusztus 31-re 6603 főre csökkent. A létszámváltozásnak ezt a mértékét indokolja, hogy az átszervezés szervezeti egységek (belterületi és határvámhivatalok) megszüntetésével, illetve újak kialakításával járt együtt. Az új státuszokat a megerősített határszakaszokon és az újonnan kialakított szerveknél hozták létre. A létszámcsökkenésnek ez a 21

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK mértéke bár indokolt azzal járt együtt, hogy az átszervezéssel érintett középés alsó fokú szerveknél a szakmai feladatellátást csak a jogszabályban és a belső szabályzatokban előírt minimális szinten hajtották végre (kötelező ellenőrzések), ezzel együtt megnövekedett a vezénylések száma és átlagos ideje. A vezénylések száma a 2002. évi 191 főről 2004 júliusáig (félév) 247 főre emelkedett, átlagos ideje ugyanezen időszakban 1,8-2 hónapról 3,1 hónapra nőtt. Az egyes szakterületeken a létszámváltozás összhangban van a jogszabályokban meghatározott feladatok arányváltozásaival. A megváltozott feladatok alapján elemzéseket készített a munkafolyamat egyes fázisaira, a végrehajtáshoz szükséges munkamennyiségre (technológiai rend), amely alapján elkészítette a szervezet állománytábláját és ennek alapján meghatározta az egyes szervezeti szintek, valamint az egyes szakterületek humánerőforrás szükségletét. A folyamatos árszervezés miatt a regionális parancsnokságok a helyszíni ellenőrzés lezárásáig nem aktualizálták állománytábláikat. A vámszakmai feladatok csökkenésével közel 24%-os arányban csökkent a vámigazgatási szakterületen alkalmazottak száma, továbbá határátkelőhelyek megszűnése a határszolgálati feladatokat ellátók 25%-os létszámcsökkenését eredményezte. A jövedéki szakterületen alkalmazottak közel 3%-os létszámnövekedését a költségvetés jövedéki adóbevételeit biztosító ellenőrzések fokozásának szükségessége indokolja. A 30 fős létszámnövekedést a vámszakmai területről történő átcsoportosítással, valamint új munkatársak felvételével valósították meg. A nem hatósági, valamint a funkcionális feladatokat ellátók létszáma 16%-kal csökkent, a VP összlétszámához viszonyított arányuk nem változott, továbbra is megközelíti a 26%-ot. Az átszervezés során két országos hatáskörű szervet is (Inter-Operabilitási Központ, Nemzeti Jövedéki Központ) középfokú szerv vezetőjének irányítása alá soroltak be (lásd. 1.2 fejezet) éppen a kormányhatározatban a VPOP részére előírt létszámkorlát figyelembevétele miatt. Amennyiben a VP ezeket a szerveket indokoltan a VPOP szintjére emelné, az ott alkalmazott létszám növelné a VPOP meglévő létszámát. A VP átszervezéssel és leépítéssel összefüggő létszámcsökkentésének költsége összesen 1776,7 M Ft-ot tett ki. Ebből a kormányhatározatban előírt 808 fő leépítésének költsége összesen 1562,6 M Ft volt, amelyből 1217,7 M Ft a céltartalékot, 344,9 M Ft a VP költségvetését terheli. A további 735 fő távozására a VP 214,1 M Ft-ot fordított. Magas kockázatot jelent a feladat-végrehajtás eredményessége terén, hogy egyrészt a létszámleépítés során a VP-től minden negyedik távozó, illetve minden harmadik elbocsátott korengedményes nyugdíjba (összesen 381 fő) ment, ezek 70%-a a nagy szakmai ismerettel és tapasztalattal rendelkező 41-50. év közötti korosztályú. Másrészt az átszervezés során újonnan felvett, illetve az üres álláshelyekre a jövőben felveendő munkatársak a mintegy 10 hónapos képzési időszakot követően válhatnak alkalmassá szakmai feladatellátásra. Ennek következtében elsősorban az alsó fokú szerveknél nőtt a távolléti idő és a vezénylések száma is. 22