JELENTÉS a felsőoktatás normatív finanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a felsőoktatás normatív finanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről július

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3 Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-31-93/ Témaszám: 680 Vizsgálat-azonosító szám: V0094 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Matusek István főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: dr. Beregi Anna számvevő Csiszárné dr. Kosik Mária számvevő tanácsos Dankó Géza számvevő tanácsos, irodavezető Dobos András számvevő dr. Fátrainé Zebedics Katalin számvevő tanácsos dr. Fónyad Erzsébet számvevő tanácsos Kéri Péter számvevő Kozák György számvevő tanácsos, irodavezető Maklári Ferencné számvevő tanácsos, főtanácsadó Vécsey László számvevő tanácsos, irodavezető Zagyi Judit számvevő Záhonyiné Horváth Ildikó számvevő A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a magyar egyetemi felsőoktatás ellenőrzéséről (1994. augusztus) Jelentés a főiskolák és az egyetemek főiskolai karai állami támogatásának ellenőrzéséről (1996. szeptember) Jelentés az esztergomi Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskola, a Zsámbéki Katolikus Tanítóképző Főiskola költségvetési támogatásának, illetve ezen főiskolák gazdálkodásának ellenőrzéséről (1998. október) Jelentés az Oktatási Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről (2000. június) sorszáma Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 Jelentés a Pázmány Péter Katolikus Egyetem, a Károli Gáspár Református Egyetem és Budapesti Evangélikus Gimnázium (Fasor) ellenőrzéséről (2000. október) Jelentés a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem működésének ellenőrzéséről (2001. szeptember)

4 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 11 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 17 A) A FELSŐOKTATÁS NORMATÍV FINANSZÍROZÁSÁNAK ELLENŐRZÉSE AZ OKTATÁSI MINISZTÉRIUMBAN A normatív finanszírozási rendszer bevezetése és változásai A minisztérium felügyeleti és irányító tevékenységének értékelése A normatív finanszírozás hatályos jogi szabályozása A normatív finanszírozás paraméterrendszerének elvei Az egyenértékű hallgatói létszám alapján meghatározott finanszírozási normatíva Az oktatói létszám alapján meghatározott támogatás normatívája A gyakorlati képzés normatívája A fogyatékossággal élő hallgatók normatívája A normatív finanszírozás lebonyolítása A norma szerinti szükségletek megtervezése A normatíva alapján történő finanszírozásra fordítható források összege A normatív finanszírozás lebonyolítására rendelkezésre álló szervezeti és személyi feltételek Az OM értékelő beszámolói a normatív finanszírozásról A normatív támogatás jelenlegi formájának hatása az oktatáspolitikára A normatív támogatási rendszer értékelése A felsőoktatás finanszírozásának átalakítására vonatkozó OM elképzelések 35 B) A FELSŐOKTATÁS NORMATÍV FINANSZÍROZÁSÁNAK ELLENŐRZÉSE A FELSŐOKTATÁSI INTÉZMÉNYEKBEN a képzési és fenntartási normatíva kezelésének belső szabályozása a képzési és fenntartási normatíva intézményen belüli tervezése és felosztása 38 1

5 2.1. A tervezés A normatíva intézményen belüli felosztása a képzési és fenntartási normatíva felhasználásának gyakorlati tapasztalatai A normatív támogatás címén kifizetett összegek A normatív finanszírozás hatása az oktatás minőségére A normatíva felhasználásának belső és külső ellenőrzése a normatíva alapján történő intézményi finanszírozás hatékonysága A képzési és fenntartási normatívához kapcsolódó hatékonysági mutatók alkalmazása A hatékonysággal kapcsolatos gyakorlati tapasztalatok a képzési és fenntartási normatíva hatása az esélyegyenlőség megteremtésére 55 MELLÉKLETEK 1. Jelentéstervezetre tett észrevételek és a szükség szerinti válasz 2. Tanúsítványok 1-6-ig 3. Tanúsítványok értékelése 4. Felsőoktatási intézmények listája és azok rövidítése 5. Táblázat a minősített oktatók kiemelt hatékonysági mutatói; Táblázat a normatív képzési és fenntartási támogatás alakulása között 6. Grafikon a felsőoktatás költségvetési támogatása között (Ft); Grafikon a felsőoktatás költségvetési támogatása (%); Grafikon a felsőoktatás költségvetési támogatása (%); Grafikon a felsőoktatás költségvetési támogatása (%) FÜGGELÉK 1. Az előző számvevőszéki ellenőrzések javaslataira tett intézkedések ellenőrzése az Oktatási Minisztériumnál 2

6 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Állami szervezetek ÁSZ PM OGY OM OEP Oktatási intézmények BKÁE DE ELTE ME NYME PTE SE SZTE VE BGF Jogszabályok kormányrendelet OGY h. Áht. Ftv. Kjt. Egyéb rövidítések ET EU FTT HÖK MAB CSEFT Állami Számvevőszék Pénzügyminisztérium Országgyűlés Oktatási Minisztérium Országos Egészségbiztosítási Pénztár Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem Debreceni Egyetem Eötvös Loránd Tudományegyetem Miskolci Egyetem Nyugat-Magyarországi Egyetem Pécsi Tudományegyetem Semmelweis Egyetem Szegedi Tudományegyetem Veszprémi Egyetem Budapesti Gazdasági Főiskola a felsőoktatási intézmények képzési és fenntartási normatíva alapján történő finanszírozásáról szóló 120/2000. (VII. 7.) Korm. rendelet a felsőoktatás fejlesztésének kiemelt céljairól szóló 101/2001. (XII. 21.) OGY határozat az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény (módosításaival) a felsőoktatásról szóló évi LXXX. törvény (módosításaival) a közalkalmazottak jogállásáról szóló évi XXXIII. törvény (módosításaival) Egyetemi Tanács Európai Unió Felsőoktatási és Tudományos Tanács Hallgatói Önkormányzat Magyar Akkreditációs Bizottság Csatlakozás az Európai Felsőoktatási Térséghez 3

7

8 ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR A képzési és fenntartási előirányzat: a felsőoktatási intézmény kiadásainak az a része, amely az államilag finanszírozott, valamint költségtérítéses, illetve vállalkozási tevékenység keretében folytatott oktatási tevékenység ellátásához közvetlenül kapcsolódó feltételekről, továbbá az ettől el nem különíthető kutatási feltételekről való gondoskodást szolgálja. Ennek része a felsőoktatási tevékenység infrastrukturális hátterének üzemeltetési feltételeit biztosító előirányzat, ezen belül az elkülönítetten megtervezett, a képzéshez szükséges gyakorlóiskola, klinika, tangazdaság, művészeti gyakorlóhely, gyakorló óvoda működési költségeihez való hozzájárulás. A képzési és fenntartási normatíva: a képzési és fenntartási előirányzat alapja, meghatározása az egyes szakterületek fajlagos ráfordításának értékelésével, a teljesítmény mutatók megállapításával és az államilag finanszírozott hallgató létszám alapulvételével történik. A képzési fenntartási normatíva alapján történő finanszírozás részletes szabályait kormányrendelet 120/2000. (VII. 7.) határozza meg, utólagos finanszírozásként. A Kormány az éves költségvetési törvény alapján rendeletben határozza meg, megteremtve ezzel a költségvetési támogatás, a hallgatói létszámnövekedés, az egyes költségelemek eltérő alakulása és a költségvetési támogatással kapcsolatos követelmények összhangját. A képzési és fenntartási normatívából a felsőoktatási intézmények által finanszírozott feladatok köre: a felsőoktatási törvényben a felsőoktatási intézmények számára meghatározott feladatok és a képesítési követelmények szerinti oktatási tevékenység ellátása; az oktatástól el nem különíthető kutatási tevékenység; a doktori képzés kutatási előirányzatból nem finanszírozott feladatai; a képzés és a kutatás alapfeltételét biztosító könyvtári (dokumentum- és szakirodalmi információ) szolgáltatás; a felsőoktatási intézmények egyéb központi, illetve karhoz tartozó általános oktatási, illetve nem oktatási egységeinek feladatai. Az egyenértékű hallgatói létszám alapján meghatározott támogatás: ennek kiszámítása az egyes finanszírozási csoportokba tartozó szakokra felvett egyenértékű hallgatói létszám és az adott finanszírozási csoporthoz tartozó normatíva értékek szorzata. Egyenértékű hallgatói létszám meghatározása: a számított hallgatói létszám és a Kormányrendelet szerint meghatározott képzési formákhoz és szakokhoz tartozó szorzószámok alapján történik. A maximális hallgatói összlétszám: a munkaerő-piaci igények és a felsőoktatás fejlesztési stratégiájának figyelembevételével az oktatási miniszter előterjesztése alapján a Kormány határozza meg a következő tanévre. Ezen belül kerül meghatározásra az újonnan felvehető államilag finanszírozott 5

9 hallgatói összlétszám, képzési szintenként és felsőoktatási intézményenként. A számított finanszírozott hallgatói létszám: statisztikai módszerrel évfolyamonként számított létszám összege, ami a Kormányrendeletben meghatározott országos lemorzsolódási adatokkal kerül korrigálásra. Az adott finanszírozási csoportokhoz tartozó normatíva értékek: a Kormányrendelet 1. számú melléklete 1. bekezdése határozza meg explicit módon a költségvetés pénzügyi feltételei alapján a költségvetési irányelvek figyelembevételével. Az oktatói létszám alapján meghatározott támogatás: számítása a felsőoktatási intézmény teljes munkaidőben foglalkoztatott minősített oktatói, az államilag finanszírozott képzésben résztvevő doktoranduszok létszáma, valamint a rendelet alapján meghatározott normatíva értéke alapján történik. Minősített oktatók létszáma: az adott költségvetési évet megelőző év március 1-jén az intézményben foglalkoztatott minősített oktatók létszáma. A doktorandusz létszám: az adott költségvetési évet megelőző év március 1-jén az intézményben államilag finanszírozott képzésben részt vevő doktoranduszok létszáma. A teljes munkaidőben foglalkoztatott minősített oktatók és az államilag finanszírozott képzésben résztvevő doktoranduszok létszáma alapján meghatározott normatív támogatás értéke: a Kormányrendelet 1. számú melléklete 2. bekezdése határozza meg összegszerűen. A gyakorlati képzés normatív finanszírozása: a gyakorlati képzés költségvetési támogatására szolgál. Meghatározása az ilyen szakokon lévő hallgatók egyenértékű létszáma és a rendeletben meghatározott egyes szakokra érvényes normatívák alapján történik. A gyakorlati képzések normatíváinak értéke: a kormányrendelet 5. számú melléklete határozza meg összegszerűen. A fogyatékossággal élő hallgatók után adott normatív támogatás: meghatározása a fogyatékkal élő hallgatók létszáma és a rendeletben meghatározott normatíva alapján történik. Kiterjed az államilag finanszírozott, költségtérítéses és távoktatásos képzésben részt vevő hallgatókra is. Az így kapott támogatás kizárólag a fogyatékossággal élő hallgatók képzését támogató tevékenységekre, vagy eszközök beszerzésére használható fel. A fogyatékossággal élő hallgatók létszáma alapján adott kiegészítő támogatás normatívája: a Kormányrendelet 1. számú melléklete 3. bekezdése határozza meg összegszerűen. 6

10 JELENTÉS a felsőoktatás normatív finanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A felsőoktatás működését, finanszírozását, jogszabályi keretét a felsőoktatásról szóló többször módosított évi LXXX. törvény (továbbiakban: Ftv.), a mindenkori költségvetési törvények, valamint a képzési, majd a fenntartási normatívákat is meghatározó kormányrendeletek alkotják. A jelenleg hatályos Ftv. meghatározza a felsőoktatási intézmények feladatait, a finanszírozási forrásokat, kimondja, hogy az állami felsőoktatási intézményekben, a törvényben meghatározott feladatok ellátásának, a felsőoktatás fejlesztésének alapvető anyagi feltételeit az állam biztosítja. Nem új keletű az igény és törekvés, hogy a költségvetés az adófizetők befizetéseiből adott támogatásokat hatékonysági feltételekhez, bizonyos követelmények teljesítéséhez kösse, ellentétben az ún. bázis alapú finanszírozással, amely a költségvetésből az adott célra fordítható összegtől, illetve annak az előző évhez viszonyított változásától függ. A felsőoktatásban a normatív finanszírozás iránti igény az 1990-es évek elején erősödött fel, a közelebbről megismert nyugati gyakorlat is ezt a finanszírozási módot tette az érdeklődés középpontjává. A témában ebben az időszakban több szaktanulmány is megjelent. A felsőoktatás normatív finanszírozása az Ftv. módosításaként, az évi költségvetési törvényben fogalmazódott meg, gyakorlati alkalmazását pedig az szeptember 1-jét követően felvett hallgatókra kormányrendelet írta elő. A normatív finanszírozás alapelve az, hogy támogassa a felsőoktatási intézmény működtetési és fenntartási költségeit (kiadásait), amelyek az államilag finanszírozott felsőoktatásban részt vevő hallgatók kiképzésével kapcsolatban felmerültek és a támogatás módja és mértéke tükrözze a képzéshez szükséges munka mennyiségét, minőségét és hatékonyságát. Az eddig alkalmazott metodika nagy súllyal vette figyelembe a hallgatói létszámot, az oktatók alkalmazásával együtt járó költségeket, újabban az oktatók (doktoranduszok) szakmai minősítését és csökkenő súllyal az intézmény fenntartási költségeit. 7

11 BEVEZETÉS A külföldi tapasztalatok átvételén és a hazai ráfordítások elemzésén, közgazdasági számításokon alapuló és széles körű szakmai konszenzus alapján kimunkált normatívákat először ben 1 alkalmazták. A két évig alkalmazott normatív rendszert az észlelt hibák korrigálásának szándékával 1998-ban 2 felváltotta a képzési és fenntartási normatíva, amely módosította az egyes szakcsoportokra megállapított összegeket. A gyakorlati tapasztalatok alapján jogosnak ítélt problémák megoldása érdekében ben csökkentették a szakcsoportok számát és módosították az azoknak járó normatívák összegét, aminek következményeként a feszültségpontok átrendeződtek. A kezdetben tényadatokon és elvi megalapozottsággal kialakított normatívák szinte évenkénti módosulásai nem a rendszer folyamatos javulását, és az ellentmondások csökkenését eredményezték, hanem újabb feszültségeket idéztek elő. A normatívák alapját képező feltételek évente bekövetkezett kisebb-nagyobb módosulásának okai a mindenkori éves központi költségvetés lehetőségei és korlátai, az évközi költségvetési megszorítások és elvonások. Valamint a nagyobb konfliktusok kockázata nélkül, különböző lobbycsoportok befolyásának érvényesülése a többi szakmacsoport érdekeinek rovására, a korábban észlelt ellentmondások feloldásának szándéka (hatáselemzések nélkül), egyéb gazdaságpolitikai (pl. bérpolitikai) intézkedések hatása volt. A vizsgált időszakban nem volt törvényi garanciája a normatív finanszírozás rendszerének. Az évenkénti változások az intézmények szempontjából bizonytalanná tették a normatívától várható bevételeket, az évközi elvonások pedig az intézményi gazdálkodásban belső rögtönzéseket kényszerítettek ki. A rendszerváltást követő időszakban a felsőoktatásban továbbtanuló hallgatók száma közel négyszeresére az 1990 évi 101 ezerről 2002-re 382 ezer főre növekedett. A továbbtanulás iránti fokozott, életkortól függetlenül jelentkező érdeklődést jelzi, hogy 2001-ben 149 ezren, 2002-ben 165 ezren jelentkeztek felsőoktatási intézményekbe, ugyanekkor a 18 éves korosztály 127 ezer főt tett ki. A felsőoktatásban továbbtanuló hallgatók létszámának növekedése, a munkaerőpiac szükségletei, az EU-hoz való csatlakozás, a Csatlakozás az Európai Felsőoktatási Térséghez (továbbiakban: CSEFT) program kialakításával összefüggő feladatok rugalmas, gazdaságos, hatékony támogatási gyakorlat kialakítását indokolják, amely lehetővé teszi, hogy kiterjeszthető legyen a felsőoktatás állami finanszírozásának rendszere új képzési formákra, tagozatokra, hallgatói körökre /1996. (X. 16.) Korm. rendelet a képzési normatívák bevezetéséről a felsőoktatásban 2 72/1998. (IV. 10.) Korm. rendelet a felsőoktatás képzési és fenntartási normatívák alapján történő finanszírozásáról 8

12 BEVEZETÉS Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: a normatív finanszírozás rendszere milyen eredményességgel járult hozzá a felsőoktatás céljainak megvalósításához, mennyiben segítette elő a hallgatók esélyegyenlőségének megteremtését; a felsőoktatási intézmények időben és a jogszabályok alapján meghatározott mértékben jutottak-e az őket megillető támogatási összegekhez; az intézmények belső szabályozásai és gyakorlata biztosította-e a törvényesség, célszerűség, hatékonyság és eredményesség érvényesülését a források felhasználása során; a korábbi ÁSZ ellenőrzések realizálására készített intézkedési tervekben foglaltakat hogyan hajtották végre. Az ellenőrzési program összeállítását előtanulmány alapozta meg. Az ellenőrzés a teljesítmény-ellenőrzés módszerével történt, ilyen típusú ellenőrzés a felsőoktatás finanszírozásával kapcsolatban korábban nem készült. A teljesítmény-ellenőrzéssel arra kerestünk választ, hogy a felsőoktatás képzési és fenntartási normatíva alapján történő finanszírozása megfelelően ösztönöze a források gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználására. Ezen belül: a finanszírozás rendszere mennyire hatékonyan képes elősegíteni az oktatáspolitikai célok megvalósítását; a jelenlegi finanszírozási és gazdálkodási gyakorlat milyen mértékben takarékos, vagy pazarló; a normatív finanszírozás eredményesen segítette-e az állami támogatás ésszerűbb felhasználását, a működési feltételek javítását, ezen keresztül az intézmények kiegyensúlyozott működését. A felsőoktatási intézményhálózat átalakításáról, továbbá a felsőoktatásról szóló évi LXXX. törvény módosításáról szóló évi LII. törvény január 1-jei hatállyal előírta az állami felsőoktatási intézményhálózat átalakítását. Az integrációval beállott szervezeti változások hatásának kiküszöbölése céljából az ellenőrzés a közötti időszakot fogta át, de szükség szerint a helyszíni ellenőrzés befejezéséig terjedő időszak pénzügyi feladataira is kiterjedt. Ellenőrzésünk időszakában 18 állami, 5 egyházi, 1 magán egyetem, és 13 állami, 21 egyházi és 10 magán, illetve alapítványi főiskola, összesen 68 felsőoktatási intézmény működött. A vizsgálatba bevonandó intézmények kiválasztására az Oktatási Minisztérium által felügyelt állami felsőoktatási intézmények közül került sor. A kiválasztás során figyelemmel voltunk arra, hogy a kiválasztott intézmények felöleljék a normatív finanszírozás keretében a karok és szakok, valamint ezek finanszírozás szempontjából teljes variációs lehetőségeit és egyaránt képviselve legyenek a fővárosi, vidéki, valamint a nagyobb és régebbi, nagyobb hagyományokkal rendelkező és a kisebb, később alakult intézmények egyaránt. 9

13 BEVEZETÉS A Számvevőszék a maga eszközeivel hozzá kíván járulni az államháztartás reformjával összefüggő munkálatok felgyorsításához, eredményes megvalósításához és ez a törekvése konkrét, gyakorlati lépésekben ölt testet. A felsőoktatás normatív finanszírozási rendszerének ellenőrzése részét képezi az államháztartás ezen belül a felsőoktatás korszerűsítésére irányuló tevékenység ellenőrzési eszközökkel való elősegítését célzó törekvéseinknek. A felsőoktatásban végzett ellenőrzéseink tapasztalatait hasznosítva a Fejlesztési és Módszertani Intézet (ÁSZ-FEMI) készülő tanulmányában összegezni fogja a felsőoktatás szervezetéről, működéséről és finanszírozásáról kialakított véleményünket és javaslatainkat, figyelembe véve az Európai Felsőoktatási Térséghez való csatlakozásból, valamint a Bolognai nyilatkozatban foglaltakból származó követelményeket. A jelentéstervezetet egyeztetésre megküldtük az Oktatási Minisztérium közigazgatási államtitkárának és a helyszíni ellenőrzésbe bevont felsőoktatási intézmények rektorainak. Észrevételeiket és az arra adott választ az 1. sz. melléklet tartalmazza. 10

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ellenőrzött időszakban hatályos kormányrendeletben a normatívák három elemre épültek: a képzési és fenntartási normatívára, a gyakorlati képzés és a minőségi oktatás támogatására. Természetesen ezek a változások újból átrendezték a korábbi arányokat től kezdődően a számított létszám a normatíva alapja, amely egy bizonyos központilag tervezett lemorzsolódási hányaddal csökkentve veszi figyelembe az államilag finanszírozott hallgatói létszámot. A Pénzügyminisztérium a évekre vonatkozó köriratában a felsőoktatásban foglalkoztatott oktatók és alkalmazottak bérének rendezését tűzte ki célul, ehhez feladat- és teljesítménymutatók, normák, normatívák kidolgozását és alkalmazását írta elő. Az OM ennek a követelménynek a normatív finanszírozási rendszer átdolgozásával tett eleget, amelynek alkalmazását a 2000 nyarán elfogadott és 2003-ban módosított kormányrendeletben szabályozta. Kétségtelenül előrelépést jelentett az eddig alkalmazott normatívákhoz képest abban, hogy a norma alkotótényezője lett a minősített oktatók preferált figyelembevétele, a gyakorlóhelyi többletköltségek beépítése, de minőségi változás mégsem következett be. A költségvetés és a normatív finanszírozás tervezése továbbra sem kapcsolódott össze ben a szabályozás és a normatív támogatás összege azonos volt a évi támogatással, így a támogatás relatív értéke számos szakon nem érte el a fogyasztói árnövekedés indexét sem (pl. a TTK szakok és a mérnökszakok támogatása az évi normatív támogatás összegét mindössze 25%-kal haladta meg, ezen időszak alatt az árindex változása 75% volt), mint ahogy ezt az OM értékelése is megállapította. A 2000-ben megjelent normatív szabályozást évre vonatkozóan csak arra az évre hatályos kormányrendelet váltotta fel. 3 A módosítást nem előzte meg részletes elemzés. Annak célja volt a bekövetkezett béremelésekkel összhangba hozni a normatív alapon számított intézményi támogatást. Az egy éves hatályt az is indokolta, hogy már 2004-ben meg kell kezdeni a finanszírozási rendszer hozzáigazítását a tervezett felsőoktatási reformokhoz. A hallgatói létszám gyors emelkedését egyértelműen ösztönözte a bevezetésre került felsőoktatás normatív finanszírozás rendszere. A norma egyik meghatározó eleme az államilag finanszírozott hallgatói létszám, amely körébe 3 67/2003. (V. 15.) Korm. rendelet a felsőoktatási intézmények képzési és fenntartási normatíva alapján történő finanszírozásáról szóló 120/2000. (VII. 7.) Korm. rendelet módosításáról 11

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 2000/2001. tanévtől kezdődően bekerültek a továbbképzésben, és a kiegészítő alapképzésben részt vevő hallgatókból képzett ún. számított létszámba, illetve a képzési formától függő differenciálással módosított egyenértékű létszámba tartozók. A felsőoktatási intézmények között verseny alakult ki a minél több hallgató felvételéért, mert az állami támogatás mértéke ettől függött. Az intézmények ugyancsak lehetőségeik maximumáig törekedtek feltölteni a költségtérítéses hallgatói létszámot. A felsőoktatásban részt vevők számának megtöbbszöröződése megfelelt a kormányzati szándékoknak, mivel a felsőfokú végzettséggel rendelkező népesség aránya korábban elmaradt a fejlett országokéhoz képest, továbbá a nemzetgazdaság fejlődésének újabb irányai fokozott igényt mutattak a magasabb képzettségű munkavállalók iránt. A trend egybeesett a felsőoktatásban továbbtanulni szándékozók törekvéseivel is. Egyre több adat és jelzés utal arra, hogy az oktatott létszám további gyors növelése beleütközik a felsőoktatási infrastruktúra korlátaiba (ezt a helyszín tapasztalatai is megerősítik). Az oktatási infrastruktúra arányos fejlesztéséhez nincs elegendő erőforrás, a végzettek létszáma és képzettségi struktúrája egyre kevésbé esik egybe a munkaerő piaci kereslettel. Jó irányú kezdeményezés volt a 2000-ben megindított fiatal diplomások életpálya vizsgálata, amelynek nem volt folytatása. A működtetett karrierirodák, a rendszeres állásbörzék mind a munkaerő piaci párbeszéd fontos kezdeményezései, de nem adnak kellő támpontot az OM részére a munkaerő piac és a képzés kapcsolatában. A normatív finanszírozás hatásának is betudható a minősített oktatók arányszámának 48%-ról 55%-ra emelkedése, ami az oktatás színvonalára nyilvánvalóan kedvezően hat. A felsőoktatási intézményeket megillető, évekre érvényes költségvetési előirányzatokat a képzési fenntartási normatívához kapcsolódó többleteket az OM központilag állapította meg, az intézmények egyedi érdekeinek érvényesítésére nem volt lehetőség. A többletigény az államilag finanszírozott hallgatói létszám, másrészt az oktatói átlagkeresetek növekményéből állt össze. A többletigényt az OGY a költségvetési törvény elfogadásával jóváhagyta. A ténylegesen utalt összegek ben a normatívához képest magasabbak, 2003-ban attól elmaradtak a központi elvonások miatt, ennek kihatásaként az intézmények 57%-a hátrányt szenvedett. Az utóbbi években az oktatói bérek számottevő növekedése következtében a képzési és fenntartási normatíva összegén belül egyre nagyobb hányadot tesz ki az oktatók, illetve egyéb alkalmazottak bére (van egyetem, ahol ennek aránya 95%). A normatíván belül a bérek ilyen túlnyomó aránya, mint determináció, teljesen ki is zárja egyéb, minőségi tényezők érvényesítését. Szakmai körökben vitát váltott ki a fenntartási költségek beemelése a normatívába. A fenntartási költségeket normaalapként kezelni elvileg feltétlenül helyes. Gyakorlati alkalmazása folytatólagosan problémás volt, mivel 12

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK arányánál és összegénél fogva meg sem közelítette a valós költségeket, végül eljelentéktelenedett. Ellenőrzési szempontból nem volt egyértelműen értelmezhető az esélyegyenlőség értékelése a képzési és fenntartási normatíván belül, mivel a jogszabályok is eltérően határozzák meg a fogalmat. A 2001-ben elfogadott OGY határozat a szociálisan hátrányos helyzetű fiatalok továbbtanulásának elősegítésére vonatkozott, a kormányrendelet és a miniszteri rendelet 4 a meghatározott fogyatékossággal élő hallgatók után biztosít normatív támogatást. A közötti években egy fogyatékos hallgató után 84 ezer Ft volt a támogatás évente, 2003-tól 100 ezer Ft/év, amely ettől az évtől megillette a költségtérítéses és a távoktatásban részt vevő hallgatókat is. A támogatás ban mindösszesen 44 millió Ft volt. Arra nézve nincs adat, hogy az esélyegyenlőség tágabb értelmű eléréséhez hozzávetőlegesen mekkora összegre volna szükség. Folyamatos tervezési nehézségeket okoz az OM számára, hogy a költségvetés tervezésének határidői és a normatív finanszírozás határidőinek eltérései miatt a tervezés tényadatok helyett bázis adatokra épül, így a fejezet költségvetése nem veszi figyelembe a normatíva létszám elemeit. A normatív finanszírozás rendszerében kapott támogatások felhasználásáról az OM a zárszámadás keretében számoltatja el az intézményeket. A vonatkozó kormányrendeletben előírt felosztási tervnek a formáját a tárca nem határozta meg. A felsőoktatás normatív finanszírozását nem sikerült a költségvetés hatékonysági tényezőjévé tenni, ennek ellenkezője ment végbe: a kezdeti hatékonysági tényezők fokozatosan háttérbe szorultak és végül a központi költségvetési juttatás elosztásának technikai eszközévé váltak. Alkotóelemei központi elhatározások szerint alakultak, a normatívákat tényleges intézményi teljesítmények nem befolyásolták. A képzés költségeinek csökkentésére, optimalizálására külső ösztönzés hiányában az intézmények nem voltak érdekeltek, kivételesen fordult elő a költségérzékenységre való törekvés. Az oktatáspolitika és a normatíva csak a hallgatói létszámnövekedés terén kapcsolódott össze. A kormányrendelet előírása ellenére a felsőoktatási intézmények egy része nem állapított meg teljesítmény követelményeket, nem értékelték ki a finanszírozás szakmai-gazdasági hatásmechanizmusát, nem ellenőrizték a normatív alapú támogatás pénzeszközeinek elköltését szabályszerűségi, célszerűségi vagy eredményességi szempontból. Sem fejezeti, sem intézményi szinten nem állnak rendelkezésre mutatószámok (indikátorok), amelyekből a ráfordítás/eredmény arányaira, vagy a hasonló képzési ágak intézményenként 4 A fogyatékossággal élő hallgatók tanulmányainak folytatásához szükséges esélyegyenlőséget biztosító feltételekről rendelkezik a 29/2002. (V. 17.) OM rendelet 13

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK eltérő fajlagos költségviszonyaira és azok összetevőire, okaira következtetni lehetne. Azaz, a finanszírozás rendszere nem alkot zárt egységet. A normatív finanszírozás jelenlegi rendszere elszakadt a valós költségigényektől és a mindenkori éves (több éves) költségvetés lehetőségei által meghatározott bázis alapú finanszírozás érvényesült. A normatívitás fellazult, csökkent ösztönző jellege, fokozódott a rendszer alulfinanszírozottsága. A felsőoktatás továbbfejlesztésével kapcsolatos döntések az ellenőrzés befejezéséig még nem történtek meg. Az OM maga is felismerte, hogy a rendszerben nagy feszültségek halmozódtak fel, megállapítva, hogy konfliktus észlelhető az elvek és a gyakorlat között. Új elképzelések alakultak ki évre és a további évekre, az eddigieknél jobb finanszírozási rendszer bevezetésére, amely a Bolognai Egyezményt figyelembe véve nemzetközi összefüggésekre is tekintettel kíván lenni. Az elképzelések jogerővel bíró határozattá az ellenőrzés befejeződéséig még nem emelkedtek. Több változatban készült 2003-ban fejlesztési koncepció, amely az intézményrendszer struktúrájának és feltételrendszerének átalakítását vázolja fel. A koncepcióról a helyszíni vizsgálat befejezéséig az OM vezetői szintjén még nem született döntés. A helyszíni ellenőrzésbe bevont felsőoktatási intézmények többsége készített intézményi fejlesztési tervet, de tisztázatlan, hogy azok a távlatos elképzelésekkel összeegyeztethetők lesznek-e. A képzési és fenntartási normatíva nem minden összetevője ismert a felsőoktatási intézmények előtt az éves költségvetés tervezésének időszakában, legfeljebb az OM általános tájékoztatójának mértékéig. A gazdálkodási lehetőségeket befolyásoló előzetes ismeretek hiánya ellenére kevés kritikai észrevételt tettek. Kivétel nélkül mindenütt felvetődött, hogy a normatíva reálértéke csökken, és a tényleges költségeknek kb. 2/3-részére nyújt fedezetet. A fenntartási normatíva végképpen nem nyújt fedezetet olyan speciális feltételek biztosítására, mint a műemlék épületek, botanikus kertek, új épületek fenntartása, kollégiumok karbantartása, felújítása, bővítése, többfunkciós könyvtárak működtetése. A fenntartásra költhető erőforrások elégtelensége azért is súlyos probléma, mert évtizedekig nem fordítottak elegendő összegeket az állami fenntartású épületállományra és a kapacitásokat végsőkig kihasználásra késztető hallgatói létszám növekedés a romlás ütemét tovább fokozta. Egy-két kivételtől eltekintve a kormányrendeletben foglaltak ellenére nem készítettek a képzési fenntartási normatíva felhasználására belső szabályzatot, nem alakították ki annak elkülönített nyilvántartását, nem dolgozták ki a belső hatékonysági mutatókat. Az intézmények vagy mechanikusan továbbosztják karonként a szakterületre országosan megállapított normatívák alapján járó összegeket, vagy kari felosztását az Egyetemi Tanács (ET) állapítja meg. Abban az esetben, ha a kari normatíva elégtelen (vagy a gazdálkodás nem megfelelő) belső adósság terhére kisegítik a veszteséges kart. A gazdálkodás fogalomkörén belül jellemzően a gazdálkodási jogkörrel felruházott szervezeti egységek a rendelkezésükre álló keret mértékéig költekeznek. Önköltségszámí- 14

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tás, költségelemzés, a veszteségforrások feltárása egészen kivételes gyakorlatnak számít, nincs elegendő motiváció a költségek csökkentésére. A helyszíni ellenőrzésbe bevont intézmények többségénél (10-ből 8-nál) nem állapíthatók meg a rendelkezésre álló nyilvántartásokból, számviteli adatokból az államilag finanszírozott és a költségtérítéses oktatásban részt vevő hallgatók képzésére fordított tényleges költségek, és az sem, hogy a költségeltéréseknek milyen okai vannak, nem tudni melyik képzési ág tartja el a másikat. A felsőoktatási intézmények többségénél még nincsenek kialakítva belső minőségbiztosítási rendszerek. A vizsgált körön belül a felénél kevesebb intézmény alkalmaz oktatói követelményrendszert. A legáttekinthetetlenebb az orvosi (fogorvosi) fakultások gazdálkodása. Az oktatási tárca támogatásán kívül a gyógyító tevékenység ellátásáért az OEP térít a maga szabályai szerint. Az orvosi karok annak ellenére, hogy a képzési és fenntartási normatív támogatáson belül tekintettel költségeik magas szintjére kiemelt ellátásban részesülnek, folyamatosan finanszírozási nehézségekkel küszködnek. Az adott viszonyok között két egyetem gazdasági célkitűzései emelhetők ki. A Nyugat-Magyarországi Egyetem 2003-tól radikálisan átalakította belső gazdálkodását, funkcionális alapon és kiemelt előirányzatonként alulról felfelé építkezve tervezi meg a karok és az egyéb szervezeti egységek költségigényét (erőforrás-allokációját), amelyet azután a kapott normatíva mértékéig annak arányában osztanak fel, figyelembe véve egyéb bevételeiket is. A kialakított rendszert 2004-ben a tapasztalatok alapján fejlesztik tovább. A Pécsi Tudományegyetem január 1-jétől belső érdekeltségi rendszerét oktatási és kutatási mutatószámrendszerre alapozva alakította ki, ezáltal mérhető, értékelhető belső teljesítmény követelményrendszert alkalmaz. A költség-alapú tervezés, gazdálkodás előremutató elgondolásai amennyiben nem jelennek meg az OM finanszírozási feltételeiben nagyon szűk körű hatást fognak kifejteni, esetleg eredménytelenül el is halhatnak. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: az oktatási miniszter részére a felsőoktatás reform előkészületeivel szoros összhangban a) dolgoztassa ki a változó szerkezetben működő felsőoktatás új normatív alapú finanszírozása zárt rendszerét, amely figyelembe veszi az eddigi finanszírozás tapasztalatait, a felsőoktatás változó igényeit; 15

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK b) c) d) ösztönözzön hatékonyabb működésre, minőségi fejlesztésre, az új feltételekhez igazított normatív alapú finanszírozás alkalmazzon átfogó értékelést biztosító mutatószámrendszert, a kapcsolódó adatbázis tegye lehetővé a teljesítések folyamatos követését; kötelezze a támogatott intézményeket a kormányrendeletben előírt nyilvántartások vezetésére; gondoskodjon arról, hogy a norma mutatóinak alakulása gyakoroljon befolyást az egyes felsőoktatási intézmények további támogatásának mértékére. 16

20 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A) A FELSŐOKTATÁS NORMATÍV FINANSZÍROZÁSÁ- NAK ELLENŐRZÉSE AZ OKTATÁSI MINISZTÉRIUMBAN 1. A NORMATÍV FINANSZÍROZÁSI RENDSZER BEVEZETÉSE ÉS VÁLTO- ZÁSAI A felsőoktatásról szóló évi LXXX. tv. elfogadását követően kezdődtek meg az OM-ben a képzési és létesítmény-fenntartási normatív támogatási rendszer bevezetésének előkészítő munkái. Az OM-ben évben kerültek elfogadásra a képzés normatív finanszírozásának és a normatívák meghatározásának elvei. Hivatalosan a 154/1996. (X. 16.) Korm. rendelet szabályozta a képzési normatívák bevezetését a felsőoktatásban. A fenti kormányrendelet 1996-ban és 1997 évben képezte a felsőoktatási intézmények finanszírozásának alapját. A normák kiszámításánál az oktatók és a hallgatók arányát vették alapul. Az oktatás jellege alapján határozták meg a 12 szakcsoportot és szakcsoportonként került meghatározásra az oktatói igény, aminek mértéke 100 hallgatóra vetítve 7-23 fő volt. A normatív támogatás mind az egyetemi, mind a főiskolai képzésben kiegészült az ún. kiegészítő normával évben változott a finanszírozás rendszere. A képzési normatívát felváltotta az ún. képzési és fenntartási normatív támogatás. A változás lényege az volt, hogy a létesítmény fenntartás költségét is beépítették a normába. Általános vélemény volt, hogy az infrastruktúra, illetve az épületállomány intézményenként eltérő, amely különbözőségük miatt eltérő fenntartási költségeket indokol, amely már önmagában a normatív finanszírozást nem teszi lehetővé. Ugyancsak ellenérv volt, hogy a fenntartási költség nem kapcsolható a hallgató létszám változásához sem. Az ellenérvek ellenére az OM elképzelése bevezetésre került. (A PM is csak részben támogatta az elképzelést.) Ez az új finanszírozás a 72/1998. (IV. 10.) Korm. rendelettel lépett hatályba. Az OM az új képzési és fenntartási normatív támogatási rendszer bevezetésével az alábbi célt tűzte ki: az állami támogatások olyan rendszere jöjjön létre, amely ösztönzi a társadalom által a felsőoktatásra bízott feladatok jobb ellátását, s a felhasználók igényeinek megjelenítését és kielégítését; az intézményeknek legyen lehetőségük a saját stratégia kialakítására; 17

21 A) A FELSŐOKTATÁS NORMATÍV FINANSZÍROZÁSÁNAK ELLENŐRZÉSE AZ OKTATÁSI MINISZTÉRIUMBAN az állami támogatási rendszer egyszerre biztosítsa az intézmények számára a kiszámíthatóságot, a finanszírozó és a társadalom számára pedig az átláthatóságot, a rugalmasságot és a fejlesztés lehetőségét; az állami támogatás elosztásának világosan tervezhető rendszere jöjjön létre; a korlátozott állami források olyan elosztása valósuljon meg, amely a források hatékony, takarékos felhasználására ösztönöz; olyan elosztási rendszer működjön, amely elősegíti a képzési struktúra reformját; támogassa a képzés minőségének megőrzését. A rendszer bevezetésekor a normák megalapozása széles körű elemzésen alapult, ennek megfelelően 7 szakcsoportot alakítottak ki és ebbe sorolták be a szakcsoporti jellemzők alapján az egyes szakokat. Megfelelő modellezésének hiányában túlpreferálások, illetve alulfinanszírozások így aránytalanságok keletkeztek a rendszerben. Az előző képzési normákhoz képest, az agrár főiskolai képzés, a művészeti képzés, az egészségügyi főiskolai képzés és a jogászképzés normatívái az új besorolás alapján több mint 2-szeresre növekedtek. Érzékelhetően romlott a támogatása és alulfinanszírozottá vált a TTK, a mérnöki, a közgazdász hallgatói, a tanítóképzés és az óvó képzés. A fenti tényezők miatt már a következő évben, 1999-ben módosítani kellett normatív rendszert. Az évi normák kidolgozását a felsőoktatási szakmai terület vette át. Lényeges eleme volt, hogy a hét szakcsoportot ötre csökkentették, valamint a műszaki és természettudományi ágaknak nagyobb anyagi megbecsülést szántak. (Pénz hiányában a javaslat nem volt megvalósítható.) Az új besorolás most más szakoknál okozott rendkívül komoly feszültséget. Így az orvos, állatorvos, művész szakok támogatása 805 ezer Ft-ról 951 ezer Ft-ra emelkedett, míg a gyógyszerész szak besorolása 805 ezer Ft-ról 648 ezer Ft-ra csökkent. A különböző mérnöki szakok is megalapozatlanul eltérő kategóriába kerültek. Pl. a mérnökök döntő része a 3. kategóriában 481 ezer Ft támogatottságú, míg az MG gépészmérnök 648 ezer Ft-os támogatottságú lett a korábbi 385 ezer Ft-tal szemben. További komoly problémát okozott, hogy a TTK szakok támogatottsága is ketté vált. (Kellő gazdasági megalapozottság nélkül különböző kategóriákba sorolták be a szakokat más-más támogatottsággal.) Ez jellemezte a főiskolai üzemmérnöki képzést is. Átláthatatlanná kezdett válni a rendszer. A fenti aránytalanságok kiküszöbölésére évtől újabb normatív támogatási rendszer bevezetése vált szükségessé. (Ezt az előkészítést is a szakmai terület végezte el.) A évi változtatást a 120/2000. (VII. 7.) Korm. rendelet szabályozta, amely visszamenőleg január 1-jei hatállyal lépett életbe és többszöri módosítás után december 31-jén hatályát vesztette. A évi változtatás lényege, hogy a képzési fenntartási támogatás három elemből tevődik össze: a normatív, a gyakorlati és a minőségi támogatásból. 18

22 A) A FELSŐOKTATÁS NORMATÍV FINANSZÍROZÁSÁNAK ELLENŐRZÉSE AZ OKTATÁSI MINISZTÉRIUMBAN A évben bevezetett új támogatási rendszer harmadik eleme a minőségi normatív támogatás volt, amit a minősített oktatók, illetve a doktoranduszok létszáma szerint (260 ezer Ft/fő) preferált a rendszer. Ez az összes képzési fenntartási támogatás csupán 4%-át tette ki. Ezen túlmenően a képzési és fenntartási támogatás rendszere négy szakcsoportot különböztet meg, amelyhez az egyes szakok újabb besorolása tartozott. (Ez évben is hasonló módon történt.) Ennek eredményeként a korábbi évektől eltérően más és más szakon jelentkezett többlet, illetve alulfinanszírozottság. Az OM az alulfinanszírozást gyakorlati normák bevezetésével kívánta ellensúlyozni, mely az intézmények működőképessége fenntartását célozta, azonban ez tovább bonyolította a rendszert. Pl. az I. finanszírozási csoportba az orvos, állatorvos, művészképzés mellé visszavették a gyógyszerész szakot, amelynek alapnormája 992 ezer Ft volt + 98 ezer Ftos gyakorlati norma, amely összességében 15%-os többletet jelentett az előző évhez viszonyítva. A II. kategóriába került besorolásra az egyetemi szintű agrár, a TTK és a mérnök szak. Ebben a kategóriában az alapnorma 648 ezer Ft-ról 489 ezer Ft-ra csökkent stb. Lényegi változása volt a rendszernek, hogy a felsőoktatási statisztikai adatok helyett a finanszírozás alapját az államilag finanszírozott felvételi adatok képezik, amelyet a jogszabályban meghatározott lemorzsolódási adatokkal korrigálnak. A évi normatív támogatás mértéke megegyezett a évi támogatással. A norma mértékének változatlansága önmagában is relatív mértékű csökkenést eredményezett a támogatás összegében, pl. az agrár, a mérnök, a TTK, a bölcsész és a művészeti szakokon. Az OM felmérése alapján a TTK és a mérnök szakok évi képzési és fenntartási támogatása abszolút összegben - mindössze 25%-kal növekedett az évi csak képzési normatív támogatáshoz képest. (Az árindex összességében 75%-os volt.) évben a képzési támogatási rendszer feltételei újra módosultak, négy szakcsoport helyett ötöt vezettek be. Ezért újra átrendezték a szakokat, a gyakorlati normák számát kiterjesztették 27-re. A gyakorlati norma sokszínűségének nincs objektív magyarázata, csak a támogatási rendszert még inkább átláthatatlanná és bonyolulttá teszi. 2. A MINISZTÉRIUM FELÜGYELETI ÉS IRÁNYÍTÓ TEVÉKENYSÉGÉNEK ÉRTÉKELÉSE 2.1. A normatív finanszírozás hatályos jogi szabályozása A felsőoktatásról szóló évi többször módosított törvény rendelkezik a felsőoktatási intézmények feladatairól, szervezetéről és vezetéséről, valamint finanszírozásáról. A felsőoktatás támogatását a Kormány előterjesztése alapján az Országgyűlés az éves központi költségvetésben hagyja jóvá az Oktatási Minisztérium fejezetében az általunk ellenőrzött intézményekre vonatkozóan. Ugyanitt tervezik meg az egyházi felsőoktatási intézmények hallgatóinak képzésére felhasználható támogatást fejezeti kezelésű előirányzatként. 19

23 A) A FELSŐOKTATÁS NORMATÍV FINANSZÍROZÁSÁNAK ELLENŐRZÉSE AZ OKTATÁSI MINISZTÉRIUMBAN A költségvetési törvény a katonai felsőoktatásra fordítható összeget a Honvédelmi Minisztérium, a rendvédelmi felsőoktatás vonatkozásában a Belügyminisztérium fejezetében irányozza elő. A költségvetési támogatás ismeretében a felsőoktatási intézmények képzési és fenntartási normatíva alapján történő finanszírozásáról a 120/2000. (VII. 7.) Korm. rendeletben foglaltak az irányadóak. A kormányrendelet a felsőoktatásról szóló többször módosított évi LXXX. törvény 9/B. (3) bekezdésének felhatalmazása alapján jött létre. Az intézmények a támogatást meghatározott mutatók alapján kapják meg: egyenértékű hallgatói létszám; minősített oktatók és az államilag finanszírozott képzésben részt vevő doktoranduszok száma alapján. A képzési és fenntartási támogatás az intézmények alábbi tevékenységi körébe tartozó működtetési és fenntartási feladatai ellátásának költségvetési támogatására szolgál: a) Ftv. 7 -a (1)-(2) bekezdésben foglaltak alapján oktatói tevékenységre, nyelvi követelmények teljesítésére, a Ftv. 9/B.. (5) bekezdése alapján a doktori képzésben részt vevők oktatói tevékenységére, b) c) d) e) az oktatástól el nem különíthető kutatói tevékenységre, doktori képzés kutatásból nem finanszírozható feladataira, könyvtári szolgáltatásra, általános oktatási, illetve nem oktatási egységek feladataira. A jogszabály meghatározza az államilag finanszírozható hallgatók körét, valamint a támogatás kiszámításához szükséges mutatók kialakításának szabályait és módszerét. A kormányrendeletet hatályba lépése óta több alkalommal módosították, melyek közül a legutóbbi (2003. május 23.) tartalmazott a normatíva összegekre vonatkozó nagymértékű változtatásokat. Az éves költségvetési terv és a felsőoktatás normatív finanszírozása között nincs maradéktalan összhang: a költségvetési törvényjavaslat összeállításakor a normatív finanszírozás nem minden eleme ismert, pl. a hallgatói létszámra vonatkozóan csak a felvételi keretszámok és nem a tényadatok állnak rendelkezésre, a tervezést pedig ugyanaz év szeptemberében már be kell fejezni; A felvételi eljárás sajátosságait figyelembe véve (felvételik júniusban, pótfelvételik augusztusban, fellebbezések elbírálása szeptemberben, adatok ellenőrzése, véglegesítése, egyeztetése az intézményekkel októberben fejeződik be) az Országos Felsőoktatási Felvételi Iroda október végén, november elején tudott megbízható adatokat szolgáltatni az OM felé. 20

24 A) A FELSŐOKTATÁS NORMATÍV FINANSZÍROZÁSÁNAK ELLENŐRZÉSE AZ OKTATÁSI MINISZTÉRIUMBAN az éves költségvetési törvények nem veszik figyelembe az Ftv-t, illetve a hatályos kormányrendeletet, ugyanis gyakorlatilag a költségvetési törvényben jóváhagyott támogatási összegek elosztása történik a normatív szabályozás rendje szerint. Előtérbe kerülnek a normatív finanszírozás azon elemei (hallgatói normatíva, Széchenyi professzori ösztöndíj, normatív kutatás, stb.), melyek közvetlenül konkrét személyhez, illetve feladathoz kapcsolódnak és kifizetésüket a törvény írja elő. E meghatározott feladatokhoz és az egyértelműen számítható normatívákhoz rendelt támogatási összeg levonása után fennmaradó előirányzat szolgál csak a normatív képzési és fenntartási támogatás további céljainak fedezetére. A normatív finanszírozás rendszerében kapott támogatások felhasználásáról az OM a zárszámadás keretében számoltatja el az intézményeket. A vonatkozó kormányrendeletben előírt felosztási tervnek a formáját a tárca nem határozta meg, így azt az intézmények többsége nem készített A normatív finanszírozás paraméterrendszerének elvei A képzési és fenntartási normatíva kialakításánál megkövetelt feltétel volt a rugalmasság és áttekinthetőség, valamint hogy a finanszírozás tervezhető legyen és tükrözze a képzéshez szükséges munka mennyiségét, minőségét, hatékonyságát. Ennek alapján a képzési és fenntartási normatíva az egységes felsőoktatási bérrendszerre és a évben bevezetésre került kreditrendszerű képzés alapjaira épült. A kreditrendszer lehetővé teszi, hogy az e rendszerben tanuló hallgatók esetén akkor se történjen túlfinanszírozás, ha a hallgató a képesítési követelményekben meghatározott időnél hosszabb ideig végzi el a szakot. Az intézmény a képesítési követelményekben előírt ideig megkapja a teljes képzési és fenntartási normatívát függetlenül attól, hogy a hallgató az adott évben milyen mértékben terhelte az intézmény kapacitását. Egy tanév teljesítése átlagosan 60 kredittel egyenértékű. Főiskolai szintű képzés esetén legalább 180, egyetemi végzettség esetén legalább 240 kreditet kell teljesíteni. A tanári képesítési követelmények teljesítéséhez további kreditpontok megszerzése szükséges. A MAB az intézményi kreditrendszer alapján megszervezett oktatás minőségi feltételeit értékeli. A képzési normatíva finanszírozási paramétereit az egyes oktatási formák által igényelt minőségi és mennyiségi követelmények határozták meg. A paraméterek részben oktatási, részben költségvetési jellegűek. Oktatási jellegűek például: egyenértékű hallgatói létszám, oktatók heti óraterhelése, az előadások, gyakorlatok heti óraszáma, csoportlétszám a gyakorlatokon, az egyéb alkalmazottak 10 fő oktatóra jutó száma. Az oktatási paraméterek általában intézmény-függők. Költségvetési jellegű paraméterek például: oktatók és alkalmazottak bére és TB járuléka, a képzés dologi költségeinek aránya, a képzéshez tartozó létesítményfenntartási, valamint az oktatáshoz közvetlenül kapcsolódó kutatási költségek aránya. A költségvetési paraméterek általában központilag meghatározottak. 21

25 A) A FELSŐOKTATÁS NORMATÍV FINANSZÍROZÁSÁNAK ELLENŐRZÉSE AZ OKTATÁSI MINISZTÉRIUMBAN A képzés normatív alapú finanszírozási rendszerének kidolgozása az FTT által létrehozott eseti bizottságok szakmai állásfoglalása alapján történt, például az agrár és egészségügyi szakterületen készültek döntés-előkészítő szakmai előterjesztések. A képzés normatív finanszírozása az államilag finanszírozott hallgatói létszám alapján az adott szak képesítési követelményeiben meghatározott képzési időtartam alatt illeti meg a felsőoktatási intézményt. A kormányrendelet évi módosításakor a szakcsoportok számát hatra emelték, elsősorban az intézmények kezdeményezései alapján. A szakcsoportokhoz tartozó normatíva összegeket jelentősen megemelték. Az egészségügyi szakcsoport normatívája 98 ezer Ft/év/főről 461 ezer Ft/év/főre, az agrár I. szakcsoport normatíva összege 160ezer Ft/év/főről 461ezer Ft/év/főre emelkedett. Az újonnan létrehozott természettudományos és műszaki szakcsoport normatívája 110 ezer Ft/év/fő, az egyetemi és főiskolai szintű testnevelő tanár 170 ezer Ft /év/fő, a nemzetiségi pedagógusképzési szakcsoport normatívája 120 ezer Ft /év/fő összegben került meghatározásra. A tanári és szaktanári képesítések megszerzéséhez a többlet követelményt többlettámogatással preferálja a rendszer. A támogatási összeg kiszámítása a gyakorlati normatíva alapján történik. A kormányrendelet csak a főiskolai tanárképzésben és tanítóképzésben részt vevők után járó kiegészítő gyakorlati normatíváról rendelkezett, a 129/2001. (VII. 13.) Korm. rendelet határozta meg a bölcsésztudományi és egyes társadalomtudományi szakok képesítési követelményeit. Egyetemi szinten általában kredit teljesítése kötelező, a tanári oklevél megszerzéséhez bizonyos szakok csoportosításánál magasabb kreditet kell a hallgatóknak megszerezni. Például bölcsész szakcsoport esetében két tanárképes (tanári) szak, illetve egy tanárképes (tanári) és egy bölcsész szak társítása esetén (a tanári képesítés megszerzésével együtt) a 10 féléves képzésben 330 kredit teljesítése a követelmény. Agrár és műszaki szakcsoportnál a tanári képesítés (mérnöktanár) megszerzéséhez is külön normatíva összeget rendeltek. A képzési és fenntartási támogatás három elemből tevődik össze. Az első elem a képzési és fenntartási támogatás 90%-át kitevő, a finanszírozási csoportok alapján számított normatív támogatás, amelynek része a fenntartás támogatása második elem a minőség támogatása (minősített oktatók és doktorandusok létszáma alapján számított támogatási összeg), harmadik elem a kiegészítő gyakorlóhely, klinika, tangazdaság támogatása (gyakorlati képzés támogatása). A normák megtervezése széles körű elemzésen alapult. Bevezetésekor általános vélemény volt, hogy az eltérő infrastruktúra, illetve az épületállomány különbözősége más-más fenntartási költséget indokolna, ami a normatív finanszírozás ellen szólt. Ehhez járult még az a tény is, hogy a fenntartási költség nem kapcsolható a hallgatói létszámváltozáshoz, ami a normatív finanszírozás alapja. 22