Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA SZAK Nappali tagozat Európai Üzleti Tanulmányok szakirány

Átírás

1 Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA SZAK Nappali tagozat Európai Üzleti Tanulmányok szakirány REFORMTÖREKVÉSEK A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN AZ EURÓPAI UNIÓS FORRÁSOK FOGADÁSÁRA KÉPES INTÉZMÉNYRENDSZER KIÉPÍTÉSE ÉS AZ E-KORMÁNYZÁSBAN REJLŐ LEHETŐSÉGEK Készítette: Harcsa Henrietta Budapest, 2004.

2 Tartalomjegyzék BEVEZETÉS... 3 I. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS 1989/90. ÉVI RENDSZERVÁLTÁS UTÁN KIALAKULT RENDSZERE... 5 I. 1. AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER KIALAKULÁSA, MŰKÖDÉSE... 6 I. 2. A MEGYE MÚLTJA, JELENE ÉS JÖVŐJE A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN... 9 I. 3. A REGIONÁLIS SZINT LETÉTEMÉNYESEI AZ ÁLLAMI DEKONCENTRÁLT SZERVEK I. 4. A TERÜLETFEJLESZTÉS INTÉZMÉNYRENDSZERE II. A KÖZIGAZGATÁST ÉRINTŐ HARMONIZÁCIÓS TÖREKVÉSEK AZ EU-BAN II. 1. AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉR KIALAKULÁSA FELÉ MUTATÓ TENDENCIÁK - KÜLÖNÖS TEKINTETTEL AZ EGYES ORSZÁGOK KÖZSZOLGÁLATI RENDSZEREI KÖZÖTTI ÁTJÁRHATÓSÁG FOKOZATOS KIALAKULÁSÁRA II. 2. AZ EURÓPAI BÍRÓSÁG ÍTÉLKEZÉSÉNEK HATÁSA A FOLYAMATRA II. 3. A KÖZSZOLGÁLATI JOG ALAPELVEI III. REFORMTÖREKVÉSEK A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN III. 1. ÁLTALÁNOS HELYZETKÉP III. 2. REFORMLEHETŐSÉGEK A REGIONÁLIS SZINT MEGERŐSÍTÉSE ILLETVE A KISTÉRSÉGI INTÉZMÉNYRENDSZER KIALAKÍTÁSA III Régiók Magyarországa lehetséges megoldások III A régiók kialakításának térszerkezeti alternatívái III A központi régió problémája III A regionális önkormányzatok megválasztásának lehetőségei és a régió intézményrendszerének szerkezeti felépítése III Regionális fejlesztési operatív programot irányító hatóság III Regionális operatív program ellenőrző bizottsága III. 3. KONCEPCIÓK A KISTÉRSÉGI INTÉZMÉNYRENDSZER KIALAKÍTÁSÁRA III A kistérség lehatárolásának kérdései III A kistérség funkciói III A kistérségi közigazgatás szervezeti felépítése III A kistérségi államigazgatás szervezeti rendszere IV. AZ INFORMÁCIÓS TECHNOLÓGIÁBAN REJLŐ LEHETŐSÉGEK E-EUROPE; E- GOVERNMENT IV. 1. EEUROPE AKCIÓTERV IV eeurope IV A jövő: eeurope IV eeurope IV. 2. ÍRORSZÁG EREDMÉNYEI IV. 3. HAZAI HELYZET ZÁRÓ GONDOLATOK FELHASZNÁLT IRODALMAK JEGYZÉKE... 81

3 Bevezetés Tizenhárom évvel a rendszerváltás után, elérkezettnek látszik az idő egy teljes, átfogó államigazgatási, közigazgatási reform megkezdésére. A reform érinti majd a központi közigazgatást, rendezheti a középszint problémáját, létrejöhetnek a választott regionális önkormányzatok, és jelentős szerephez juthatnak a kistérségek. Persze, mindez teljes körű finanszírozási reformot feltételez. A reform egyik legfontosabb célja, hogy a közszolgáltatások olyan rendszere alakuljon ki, amely a polgároknak a lehető legmagasabb színvonalon teszi lehetővé ügyeik intézését, az állami szervekkel és intézményekkel való kapcsolattartást és a számukra fontos információkhoz való hozzájutást. A jól működő közigazgatás kulcsa a feladatok megfelelő szintre telepítése, a hatékonyságot elősegítő szervezeti felépítés. Ez összecseng az Unió egyik legfontosabb törekvésével, a szubszidiaritás elvével, mely szerint minden funkciót a legnagyobb hatékonyságot biztosító szintre kell telepíteni. A kormány ezért döntött úgy programjában, hogy a közigazgatási reform keretében erőteljes decentralizációt hajt végre, és a folyamat leglátványosabb lépéseként a központi hatalom számottevő részét regionális intézményrendszerbe helyezi át. Ki kell alakítani egy olyan működési rendet, amelyben ott születnek a döntések, ahol ehhez megvan a szükséges ismeret és információ, ahol működik a kontroll, és ahol számot lehet és kell adni arról, hogy ezeknek a döntéseknek mi a következménye. Csak így jöhet létre a szolgáltatói szemléletű, polgárbarát közigazgatási rendszer, amelyben a feladatok és kompetenciák között kialakult összhang révén minden feltétel adott ahhoz, hogy az Uniós elvárásoknak megfelelően, az információs technológia vívmányait is hasznosítva, a különböző szintű államigazgatási szervek biztosítani tudják a folyamatos és gyors ügyintézést, az elvárható legmagasabb színvonalon. És itt elhangzott egy fontos kulcsszó, ez pedig az információs technológia. Véleményem szerint ugyanis, ahhoz hogy a magunk elé kitűzött célokat elérjük vagyis, hogy az integráció intézményeivel való együttműködésben már sok éves tapasztalatot szerzett országok egyenrangú partnereiként kapcsolódhassunk be a döntéshozási folyamatokba, illetve vehessünk részt a támogatásért folyó versenyben nem elég csupán a meglévő intézményrendszert megreformálni, bár természetesen ez sem lesz egyszerű feladat. Szerintem az intézményrendszer átalakításához hasonló fontosságú, hogy az erre irányuló uniós törekvésekkel összhangban, kiaknázzuk az információs technológia alkalmazásában

4 rejlő lehetőségeket. A legfontosabb az lenne, hogy a már létező technikai megoldások minél szélesebb körben ismertté és elérhetővé tegyük, ehhez azonban egyelőre még nemcsak a technikai feltételek hiányoznak, a szükséges ismeretek és készségek megléte is csak igen szűk körben áll rendelkezésre. Azzal természetesen tisztában vagyok, hogy az e-kormányzás megvalósulásának kedvező környezet kialakítása egy hosszú folyamat, ahogy egy közigazgatási reformot sem lehet egy kormányzati ciklus alatt végrehajtani. Ez utóbbi esetében számos területen kétharmados törvények módosításához kötődnek a szükséges változások, tehát ahhoz, hogy tényleges reform születhessen, a kormányon lévő és az ellenzéki pártoknak konszenzusra kell jutniuk. Ez természetesen nem garantálható, azonban ennek hiányában is meg kell tenni a legsürgetőbb lépéseket annak érdekében, hogy a közigazgatás rendszere átláthatóbbá váljon, és egyértelműen ki kell jelölni azokat a szinteket, amelyek az EU követelményeinek megfelelve képesek lesznek a források hatékony elosztására, és megfelelő partnerei lehetnek az Uniós és tagállami intézményeknek. Ennek a munkának a keretei között először röviden áttekintem a magyar közigazgatás 1989/90. évi rendszerváltás után kialakult rendszerét, majd az európai közigazgatási tér bemutatásán keresztül ismertetem az EU-ban zajló, a közigazgatás harmonizálására irányuló törekvéseket. Ezt a kitekintést azért tartom fontosnak, mert véleményem szerint nem árt ismerni azt a környezetet, amelybe a magyar közigazgatási rendszernek be kell kapcsolódnia a csatlakozás után, és amellyel természetesen már eddig is számos formában kapcsolatba került. Ezután rátérek a jelenlegi közigazgatási reform főbb irányvonalainak, koncepcióinak ismertetésére, majd végezetül az információs technológiában rejlő lehetőségeket részletezem az eeurope Akcióterv és az ennek megvalósítása terén elért Magyarország számára példaértékű írországi eredmények bemutatásán keresztül, majd megvizsgálom, hogy hazánk milyen lépéseket tett az információs társadalom és az e- kormányzás megvalósítása felé

5 I. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS 1989/90. ÉVI RENDSZERVÁLTÁS UTÁN KIALAKULT RENDSZERE Elmondható, hogy az 1989/90-ben bekövetkezett rendszerváltás a közigazgatás szempontjából is változásokat hozott. A szovjet blokkhoz való tartozás és az ezzel járó, erős kézzel irányított központi kormányzás évtizedei után amelyben a különböző közigazgatási szervek csupán végrehajtó funkcióval rendelkeztek kialakult egy a modern többpárti politikai demokrácia és a piacgazdaság viszonyainak megfelelő közigazgatási berendezkedés. A rendszerváltás egyik fontos elemét az önkormányzati közigazgatás létrehozása jelentette, mely felváltotta a pártállam szovjet típusú tanácsrendszerét. Alapvetően megváltozott a közigazgatás alkotmányos szabályozása, politikai és társadalmi környezete, feladat-, cél- és funkciórendszere, szervezete is. A korábbihoz képest ugyanakkor bizonyos területeken (gazdasági szféra) csökkent a közigazgatás kompetenciája, jelentősége és feladata az új rendszer keretei között. A közigazgatás területi reformja tekintetében nem alakult ki sem politikai, sem tudományos, sem pedig társadalmi konszenzus. A terültei reform körüli vitáknak is jelentős szerepe volt abban, hogy nem kerülhetett sor az új alkotmány elfogadására. Az Európai Unióval megkötött társulási szerződés, illetve a csatlakozási tárgyalások beindulása új elemekkel gazdagította a magyar közigazgatási reform körüli vitákat, nevezetesen: milyen az európai közigazgatás területi struktúrája, mit vár el az Európai Unió a magyar közigazgatástól, milyen szervezeti és területi struktúra felel meg leginkább ezeknek a részben eltérő módon értelmezett elvárásoknak? 1 A többpárti parlamenti választások után (1990, 1994, 1998) mindig módosult a kormányzati struktúra, a minisztériumok száma, feladata stb. Ez is mutatja, hogy még a központi igazgatás terén sem alakult ki egy egységes koncepció, nem jött létre egy minden politikai és társadalmi erő által teljes egészében elfogadhatónak tartott közigazgatási rendszer és független köztisztviselői kar. A reformfolyamat során elsődleges feladat véleményem szerint mindenképpen a konszenzus kialakítása lenne, melynek köszönhetően elkerülhetőek lennének a folyamatos átszervezések, amelyek nemcsak hogy költségesek, de nagymértékben csökkentik a hivatalokban folyó munka hatékonyságát és így nem valósítható meg az Unióban egyre 1 Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2001

6 inkább alapkövetelménnyé váló állampolgár-központúság és a lehetőségekhez mérten rugalmas ügyintézés. I. 1. Az önkormányzati rendszer kialakulása, működése A települési (községi, városi) igazgatás területén a tanácsrendszer négy évtizedében lényegi változások következtek be, folyamatos átalakulás zajlott a járási, majd városkörnyéki igazgatás vonatkozásában. A magyar tanácsrendszeren belül a közös tanács intézménye fontos szerepet játszott, ugyanakkor nagyszámú ellentmondást hordozott. 17 város és 50 község városi közös tanácsot választott és működtetett. Ezeknek a városoknak a többsége a frissen várossá nyilvánított települések közül került ki. A községi, nagyközségi önálló tanácsok száma alatta maradt a közös községi tanácsokénak, amelyek elsősorban az aprófalvas területeken játszottak meghatározó szerepet 1987-től kezdve. A tanácsrendszer legproblematikusabb kérdése települési szinten a társközségek helyzete volt. A társközségek döntő többsége a tanácsrendszer és az államszocializmus időszakának sajátos települési vesztesének tekinthető. A társközségek száma magas, lakosságszámuk viszonylag alacsony, politikai érdekérvényesítésük minden szinten nagyon gyenge volt. A rendszerváltás után a magyar törvényhozás előtt elsődleges célként az önkormányzati önállóság megteremtése lebegett. A tanácsrendszer tervezett reformja 1989-től kezdve szinte észrevétlenül alakult át az önkormányzati rendszer létrehozásának folyamatába. Ennek során azonban a szakszerűség és hatékonyság szempontjait háttérbe szorítva jártak el és elvetették mint használhatatlant a tanácsrendszer haladó szellemű megoldásait is. Az alkotmány 1990-es módosításakor átalakult a közigazgatás cél- és eszközrendszere, szervezeti felépítése, a területi felosztás tekintetében nem történt változás. A reform lényegében tartalmi-funkcionális reform volt. Az alkotmány meghatározta az önkormányzat fogalmát: A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Az egyes önkormányzatok között semmilyen alá- és fölérendeltségi viszony nem volt megengedett. Az évi LXV. tv. (a helyi önkormányzatokról) értelmében mindegyik település méretétől függetlenül alkotmányos jogot kapott arra, hogy önkormányzatot válasszon.

7 Ennek eredményeként az önkormányzatok száma a duplájára nőtt, ami gyökeres változásokat hozott a hatalomgyakorlás rendjében. A törvény megfogalmazásakor értékalapként a haladó magyar önkormányzati hagyományok, illetve az Európai Önkormányzati Charta 2 alapkövetelményei jelentek meg. A magyar önkormányzati törvény alapfelfogása az lett, hogy az önkormányzatok szabadon vállalhatnak feladatokat, mindent megtehetnek, amit törvény nem tilt, illetve nem utal más szerv hatáskörébe. Ugyanakkor tételesen meghatározásra kerültek az önkormányzatok kötelező feladatai is. Ezek finanszírozása az állami költségvetésből történik és többek között az alábbi főbb területeket érinti: 3 településfejlesztés településrendezés az épített és természeti környezet védelme lakásgazdálkodás vízrendezés és csapadékvíz elvezetése csatornázás egészséges ivóvízellátás alapfokú oktatás egészségügyi és szociális ellátás közvilágítás helyi közutak és köztemető fenntartása helyi tűzvédelem és közbiztonság nemzeti és kisebbségi jogok érvényesülésének biztosítása. A törvény az önkormányzatok és a megyék feladatait differenciáltan határozta meg. Tudatosan különbséget tett a helyi önkormányzatok: községek, városok, főváros, fővárosi kerületek, megyék valamint a települési önkormányzatok között. A városok jellegének 2 Az Európai Tanács 1985 októberében fogadta el a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját, melyben Európa (akkor még Nyugat-Európa) országainak önkormányzati örökségét és sokszínűségét összefoglalva a tagállamok közötti együttműködés elősegítése érdekében meghatározta a helyi önkormányzatok mint a demokratikus rendszerek egyik alapintézményének legáltalánosabb elvi kereteit. 3 Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2001

8 meghatározásakor a jogalkotó a főváros mellett két kategóriát hozott létre (város, megyei jogú város). A fővárosban kettős (kerületi, fővárosi) önkormányzati rendszer jött létre. Az egyes kerületek főként az alapfokú közszolgáltatásokkal kapcsolatos feladatokat látják el, míg a fővárosi önkormányzat azokat, amelyek a város egészét vagy nagy részét érintik. 4 Az önkormányzati törvény alapján, egy község akkor kérheti a várossá nyilvánítását, ha a városi cím használatát fejlettsége, térségi szerepe indokolja. A törvény lefektette az új községek kialakításának szabályait és feltételeit, a várossá nyilvánítási eljárás rendjét, a községek és városok területét. A települések között szinte korlátlan társulási lehetőségeket biztosított, természetesen az előző rendszerben elterjedt kényszertársulás intézményének kizárásával. A magyar közigazgatásban új intézményként jelent meg a köztársasági megbízotti rendszer. A köztársasági megbízottak elsősorban a helyi önkormányzatok igazgatási és törvényességi ellenőrzését látták el, s összehangolták a régióban működő más államigazgatási szervek tevékenységét. A települési önkormányzatok szerepének felértékelődése nagymértékű decentralizációt eredményezett mind a hatalomgyakorlás, mind a forrásfelhasználás terén, ugyanakkor egyben hihetetlen mértékű elaprózódottsághoz vezetett. A szubszidiaritás elvét szem előtt tartó reformfolyamat eredménye már nem felelt meg minden tekintetben ezen elv követelményeinek. A szubszidiaritás elve ugyanis azt jelenti, hogy minden feladatot a legkompetensebb szinten és a lehető legnagyobb költséghatékonysággal kell végrehajtani. Bár a rendszer életképesnek bizonyult, működése mégsem volt zavartalan. Kezdetektől fogva rossz hatékonysággal, magas költségekkel, alacsony szakértelemmel és minőséggel volt csak képes megfelelni az új kihívásoknak. Megoldást jelenthetett volna a társulások rendszere, ám ez szabályozási, finanszírozási, szociológiai és politikai okokból nem vált jellemzővé. 5 Az első önkormányzati ciklus az önkormányzatok és a lakosság számára is a tapasztalatszerzés, az új rendszer megértésének időszaka volt. Egyfajta útkeresést jelentett, az új feltételek közötti működés lehetőségeinek feltérképezését, de a hibák, hiányosságok feltárását is egyben. Ebben az első ciklusban a települések nagy része az alapvető infrastrukturális fejlesztésekre összpontosított. 4 A megyei jogú városok problematikájával majd A megye múltja, jelene és jövője a magyar közigazgatásban címszó alatt foglalkozom.

9 Már 1992-ben megfogalmazódott a változtatások szükségessége és az 1994-es választások után módosításra került az önkormányzati törvény. A módosítás az önkormányzatok tekintetében lényegi változást nem hozott, csak finomított az addigi szabályozáson. Jelentősebb korrekciónak tekinthető viszont a köztársasági megbízott intézmény helyett a megyei (fővárosi) keretek között szervezett közigazgatási hivatalok létrehozása, illetve a megyei önkormányzatok területi önkormányzatként való meghatározása. A kilencvenes évek folyamán fokozatosan nőtt az önkormányzati kistérségi társulások szerepe és jelentősége, mégpedig a központi közigazgatás azon politikájának következtében, mely a különböző pályázati lehetőségek feltételeinek meghatározásánál előnyben részesítette a több községre kiterjedő pályázatokat. Ezek a szerveződések felerészben városi, fele részben pedig községi központtal jöttek létre, elsődleges céljuk a fent leírtakból következően a külső erőforrások pályázati úton történő megszerzése volt. I. 2. A megye múltja, jelene és jövője a magyar közigazgatásban A rendszerváltás előtti végrehajtó típusú közigazgatásban a hatósági tevékenység súlya jelentős volt, de fokozatosan erősödött a helyi, különösen a megyei tanácsok szolgáltatási szerepe. Elmondható, hogy a megye ekkor még kulcspozícióban volt, a megyerendszeren belül pedig a kis-, közepes- és nagymegyés rendszer elemei egyaránt jelen voltak mind területi, mind népességi vonatkozásban. A rendszerváltás után a helyi-területi igazgatás körüli viták a megyék szerepének értékelése és lehetséges jövője körül csaptak össze leginkább. 6 Egy dologban azonban mindenki egyetértett. A tanácsrendszer megyéje változatlan formában nem tartható fenn; vagy teljesen el kell vetni, vagy pedig ki kell dolgozni a megyerendszer új koncepcióját. A következő megyeelképzelések születtek: 1. önkormányzati megye: a megelőző időszak adatait alapul véve az új politikai feltételek és elvárások között túlságosan erősnek bizonyult volna. 5 Pálné Kovács Ilona: Regionális fejlesztési politika, uniós csatlakozás és a magyar közigazgatás; Európai Közigazgatási Szemle sz. p Agg Z.: Hány járás - hány tartomány - hány megye? (A területi kérdés Magyarország határain belül és a megyerendszer) Magyar Közigazgatás, 11. sz. p , 1990

10 2. társulásos megye: a települési önkormányzatokból azok érdekeinek, céljainak megfelelően alulról szerveződött volna. (A települési önkormányzatok politikai és igazgatási szerepének felértékelődése mellett ez felelt volna meg leginkább.) 3. államigazgatási megye: az állam hatáskörébe azon intézmények megszervezése és fenntartása tartozott volna, amelyeknek fenntartására a települési önkormányzatok nem lettek volna képesek. Az évi LXV. tv. (a helyi önkormányzatokról) a megyékkel kapcsolatban is pontos rendelkezéseket tartalmazott. Meghatározásra került a megyei jogú városok kategóriája. A meghatározás alapja elsősorban demográfiai volt, de tartalmazott néhány funkcionális elemet is. A megyei jogú városok önkormányzatáról és annak sajátosságairól külön fejezet rendelkezett, de a többi városhoz képest a lényegi különbségeket nem sikerült elkülöníteni. 7 A törvény értelmében a megyei önkormányzatok a települési önkormányzatokkal mellérendeltségi viszonyban álltak. Elmondható, hogy a megyei önkormányzatok alig kaptak a törvény erejénél fogva kizárólagosan és eredendően nekik címzett feladatkört, és bár a települési önkormányzatok számára lehetőséget biztosítottak arra, hogy bizonyos körzeti szerveik működtetését a megyére bízzák, azok többnyire még aránytalanul nagy terhek vállalása mellett is ragaszkodtak az adott funkciók gyakorlásához. Pozitívumként értékelhető, hogy az önkormányzati törvény 1994-es módosítása területi jellegű önkormányzatként határozta meg a megyei önkormányzatot és felsorolta azokat a feladatokat, amelyekről gondoskodni köteles. Összességében véve azonban a megyék helyzete még ma is bizonytalan. Bár számos reformkoncepció született, még mindig nem alakult ki egységes elképzelés azzal kapcsolatban, hogy mi legyen a megyék sorsa, szerepe funkciója az Európai Unió követelményeinek is megfelelni kívánó közigazgatási rendszerben től a Miniszterelnöki Hivatal keretein belül külön kormánybiztos foglalkozott a közigazgatás racionalizálásának problematikájával, a tudományos kutatások szervezésével. A fő célkitűzések között szerepelt az új típusú közigazgatási rendszer alapjainak a megteremtése, a hatékony, minőségi és szolgáltató jellegű közszolgálatok biztosítása, ezzel párhuzamosan a nagyobb költséghatékonyság, valamint jogszerűbb közigazgatás igénye is felmerült. A sokszínű tudományos területi reformkoncepciók azonban nem mentek át a 7 Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2001

11 kormányzati elképzelésekbe. Lényegében a községközi viszonyok, a város-vidék kapcsolatok, a megyei tér, valamint a megyék feletti regionális közigazgatás valamennyi problematikája megjelenik napjainkban is. A legélesebb viták a megyék területi reformja illetve a regionális felosztás lehetőségei, és szükségessége körül folyik. A megye problematikáját a tekintetben ketté kell választanunk, hogy a megyerendszer megszüntetéséről, avagy a megyék határainak módosításáról beszélünk. A mai, átlagban közepes nagyságú egységekből álló megyerendszerből el lehet indulni mind a kismegyés, mind pedig a nagymegyés rendszer irányába is. (34 és a 10 megyés rendszer tervei). A mai megyebeosztás másik problematikus eleme a megyeszékhelyek többségének megyén belüli excentrikus fekvése. A megyehatár és a megyeszékhely közötti legkisebb és legnagyobb sugár (légvonaltávolság) alapján az ország területének jelentős része potenciálisan két, illetve több megyéhez lenne csatolható. A közigazgatási reformkoncepció nem számol radikális megyei területi reformmal, ugyanakkor az alulról jövő átcsatolási kezdeményezések a megyehatárok mentén egyre inkább kikezdik a jelenlegi megyehatárokat. A megyereform nem egyszerűen politikai, hanem társadalmi, érzelmi kérdés is. Az elmúlt évtizedben kialakult olyan felfogás is a különböző megyevitákban, hogy a megye Európai Unió-idegen képződmény lenne. Meg kell azonban cáfolni ezt az elképzelést. A megye ugyanolyan természetességgel beleilleszkedik az EU tagállamainak területi közigazgatási egységei közé, mint bármelyik ország területi középszintje. Sem történeti sajátosságaiban, sem területi jellegében, sem átlagos területi és népességi nagyságrendjében nincs semmi kivetnivaló. Az EU oldaláról nincs is semmiféle, a belső területi struktúrára vonatkozó elvárás. Egy esetleges területi reform során a megyék számára vonatkozóan a gyakorlatban nem lehet semmilyen racionális megközelítést kidolgozni, a közigazgatási alapegységek meghatározása, valamint a megyék funkcionális szerepének, mibenlétének a tisztázása nélkül. Nincs települési alapegységtől, s meghatározott funkciótól független racionális megyei tagoltság, nincs önmagától értetődő optimális megyeszám, nincs funkciótól függetlenül racionális megyehatár. 8 8 Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2001

12 I. 3. A regionális szint letéteményesei az állami dekoncentrált szervek Regionális közigazgatáson és igazgatási egységeken nem egyszerűen területi nagyságrendet értünk, az igazgatási régió a megyék és az országos szint között helyezkedik el. Nemcsak az államigazgatás területén, hanem a társadalmi, a gazdasági, a szolgáltatási, a különböző intézményi struktúrák területén is megjelenik a regionális felosztás, illetve szervezés problematikája. A modern magyar közigazgatás történetében mindig jelentős szerepet játszottak a folyamatosan változó, módosuló, átalakuló dekoncentrált államigazgatási szervek 9. Államigazgatási feladat- és hatásköröket láttak el. Általában olyan hatósági ügyek kezelésére és megoldására voltak rendelve, melyeket országosan azonos elvek szerint, azonos módon kellett kezelni és megoldani. A dekoncentrált államigazgatási szerveket a miniszter, illetve több esetben a miniszternek alárendelt központi hivatal (nem minisztériumi formában szervezett országos hatáskörű szerv) irányítja. 10 Fő feladatuk általában a hatósági ellenőrzés és felügyelet, különböző tartalmú engedélyezés vagy kötelezés, a jogorvoslati fórum szerepének a betöltése, a szakmai felügyelet ellátása, esetleg szűkebb körben speciális szakmai szolgáltatások nyújtása. Az új önkormányzati rendszerben az állami feladatok jelentős részét a dekoncentrált szervek látják el. A dekoncentrált szervek többsége megyei illetékességgel került telepítésre, újrarendezésre, esetleg létrejöttek megyén belüli alrendszerek is. A dekoncentrált szervek kisebb része volt regionális, avagy regionális struktúrával is rendelkező szervezet. Ezek közül a mi számunkra a legfontosabbak: köztársasági megbízott intézmény (8-as területi felosztás), határőrkerületi parancsnokságok (10-es felosztás), polgári védelem kerületi parancsnokságai (8-as területi tagolódás), vám- és pénzügyőrség (7-es tagolás), a területi főépítészi irodák (8-as felosztás), 9 Az állami dekoncentrált szervek rendszeréhez kapcsolódó fontosabb adatokat lásd az I. sz. mellékletben 10 A tanácsrendszer alatt a dekoncentrált szervek a végrehajtó bizottságok szakigazgatási szerveiként működtek. Kettős irányítás alatt álltak: a helyi, és a megyei végrehajtó bizottságoké alatt. A megyei tanácsok szakigazgatási szerveiből, illetve megyei háttérszerveiből alakultak ki.

13 vízügyi igazgatóságok (12-es tagolás), környezetvédelmi felügyelőségek (12-es felosztás), nemzeti park, természetvédelmi igazgatóságok (9-es tagolás), erdőfelügyelőségek (10-es felosztás), erdőtervezési irodák (11-es felosztás), bányakapitányságok (6 területi egység), idegenforgalmi intézőbizottságok (7 egység), geológiai szolgálat területi hivatalai (8-as területi tagolódás), postai és távközlési felügyelet (7-es tagolás), regionális oktatási igazgatóságok (8-as felosztás) ben a dekoncentrált szervek kérdésköre a politikai, közigazgatási viták és korszerűsítési törekvések kereszttüzébe került. Megfogalmazódott a rendszer felülvizsgálatának, reformjának szükségessége, és amennyiben lehetséges számuk csökkentése. Megszüntették a köztársasági megbízotti intézményt, valamint a regionális oktatási központokat, s a regionális jellegű képződményből visszamegyésítették őket. A folyamat egyik eleme, a nem hatósági ügyek leválasztása volt ezekről a szervekről. Emellett célul tűzték ki az egy ágazathoz tartozó területi közigazgatási szervek lehetőség szerinti összevonását, illetve a megyei közigazgatási hivatalok felállítását, melyekbe önálló szakigazgatási szervként beépült például a fogyasztóvédelem, s már eleve ilyen megoldás keretében jött létre a gyámhivatalok rendszere től a közigazgatási hivatalok egyértelműen a kormány területi szerveivé váltak. Verebélyi Imre három csoportba sorolta a nem minisztériumi formában szervezett központi közigazgatási szerveket: 1. Országos hatáskörű szervek, 2. Központi hivatalok, 3. Minisztériumi hivatalok, a jogállás reformjában hosszabb távon esetleg érintett egyéb központi közigazgatási szervként működnek.

14 A nem minisztériumi formában szervezett központi közigazgatási szervek száma egészében véve csaknem eléri az 50-et. Külön kell választanunk a különböző jellegű központi közigazgatási szerveket, melyek csak ténylegesen központi jelegű intézményként működnek, nincs területileg szervezett, releváns alrendszerük. Az országos hatáskörű szervek másik nagy csoportját azok a szervek alkotják, amelyek területi feladatokat is ellátnak, s ezek többsége megyei keretek között, s részben a megyéken belül szervezve működik, nincs többmegyés területi struktúrájuk. Ide soroljuk az országos hatáskörű szervek jelentős részét. Ezeken kívül még két másik tényező is fontos szerepet játszik a regionális szint formálásában. Az évi LII. törvény intézkedik a felsőoktatási intézményhálózat átalakításáról. Az állami felsőoktatási intézmények átszervezésekor az intézményracionalizálás jelentős szerepet kapott. Az új egyetemek között találunk kéttelepüléses, háromtelepüléses egységeket. Ezek az intézmények új lehetőségekkel rendelkeznek a regionális fejlesztések elmozdításában, az innováció terjesztésében, sőt bizonyos értelemben a településfejlesztésben is, hiszen nem egy közülük a térség legnagyobb munkaadójává és foglalkoztatójává vált. Az egyetemek szerepe már középtávon is felértékelődhet a területi folyamatok formálásában. Az 1990-es évek meghozták a civil szerveződések robbanásszerű növekedését, a saját értékrendjük, működési igényük alapján való területi szerveződését, illetve differenciálódását. A civilregionalizmusok jelentős befolyással lehetnek távlatilag a regionális identitás kiépítésében. Minél több szférában jönnek létre a térközösségi elemek, annál szervesebben formálódhat egy-egy régió társadalmi elfogadottsága, ezáltal is erősödhet legitimitása. A civil szervezetek területi szerveződései is nagyban hozzájárulhatnak a regionális szövet kialakulásához. I. 4. A területfejlesztés intézményrendszere Az évi önkormányzati törvény 1994-es módosítása hozta létre a megyei területfejlesztési tanácsokat és legfőbb feladatukat a településfejlesztési feladatok, valamint a kormányzati területfejlesztési programok összehangolásában jelölte meg. A törvény ugyanakkor kizárta a megyei önkormányzatokat ebből a munkából, a területfejlesztési feladatok ellátására a megye semmilyen érdemi törvényes felhatalmazást nem kapott.

15 A területfejlesztés és területrendezés alapvető intézményes rendszere csak a területfejlesztésről és területrendezésről szóló évi XXI. törvény elfogadásával és hatálybalépésével alakult ki. 11 A kormányzat a területfejlesztés tekintetében: országos, regionális, megyei, kistérségi, települési szintben gondolkodott. A regionális szint törvényi behozatala az intézményrendszerbe egyrészt az európai elvárásokhoz való igazodásban, másrészt pedig a korábbi a korábbi regionalizációs törekvések és kísérletek egyfajta eredményeként fogalmazható meg. 12 Az országos szintű intézmények közé az Országgyűlés, a Kormány valamint a területfejlesztésért felelős miniszter tartozik. Ez utóbbi a regionális politika országos szintű koordinátoraként az Országos Területfejlesztési Tanács elnöke is egyben, amely az országos szintű szervek munkájában sajátos döntés-előkészítő és koordinatív funkciót tölt be. Regionális szinten az Országos Területfejlesztési Koncepció hét tervezési és statisztikai régióval 13 számol, ahol a statisztikai megfigyelés, a területi tervezés és a regionális területfejlesztés intézményrendszerét ki kell alakítani. Megyei szinten a megyei területfejlesztési tanácsok és a megyei önkormányzatok osztoznak a feladatokon. Az előbbiek a megyei területfejlesztési koncepciók és programok kidolgozásában játszanak fontos szerepet, míg az utóbbiak a megyei területrendezési tervek jóváhagyására jogosultak. A kistérségek a területfejlesztési politika célterületei és egyben legalapvetőbb szintjei. Az önkormányzati törvény ahogy már korábban szó volt róla az önkormányzatok önkéntes társulására alapozva tette lehetővé létrejöttüket. 11 Szigetvári Péter: Az Európai Unió és Magyarország regionális politikája; Európai Közigazgatási Szemle sz. p Hajdú Zoltán: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, Nyugat-Dunántúl: Győr-Moson-Sopron megye, Vas megye, Zala megye; Közép-Dunántúl: Veszprém megye Fejér megye, Komárom-Esztergom megye; Dél-Dunántúl: Baranya megye, Somogy megye, Tolna megye; Közép-Magyarország: Budapest és Pest megye; Észak-Magyarország: Heves megye, Nógrád megye, Borsod-Abaúj-Zemplén megye; Észak-Alföld: Jász-Nagykun-Szolnok megye, Hajdú-Bihar megye, Szabolcs- Szatmár-Bereg megye; Dél-Alföld: Bács-Kiskun megye, Békés megye, Csongrád megye

16 A KSH között 138 kistérséget határozott meg (ezek száma január 1-jével 150-re módosult) és ezek alapján a statisztikai-tervezési egységek alapján kerültek lehatárolásra a területi tervezés és a területfejlesztés kedvezményezett kistérségei. 14 A területfejlesztési törvény 1999-ben módosításra került. Lényegi változást hozott a regionális szint megítélésével kapcsolatban, mégpedig azáltal, hogy megszilárdította helyzetét a területfejlesztési intézmények között. Kimondta, hogy az Európai Unióhoz történő csatlakozás miatt a régiókat feltétlenül a közigazgatási rendszer részévé kell tenni. A csatlakozás után jelentős uniós források állnak rendelkezésre Magyarország számára, és az önkormányzatok a többlet fejlesztési források jelentős részének kedvezményezettjei lesznek. Ezért nagy jelentősége lesz a jövőben az önkormányzatok fejlesztési forrásfelszívó képességének. Igaz ugyan, hogy a területfejlesztés nem tekinthető pusztán önkormányzati feladatnak, viszont lényeges, hogy a területfejlesztési döntések a partnerség jegyében szülessenek. A területfejlesztés új intézményrendszerében, például a kistérségi területfejlesztési tanácsokban az önkormányzatok jelentős súllyal vesznek részt. Éppen ezért fontos, hogy jó döntéshozatali rendszer működjön kistérségi szinten, és megfelelő szakmai kapacitással rendelkezzenek az önkormányzatok. Várhatóan a jelenlegi 150 kistérség helyett a jövőben 168 lesz, a változás a települések 7-8 százalékát érinti. A jövőben a kistérségi lehatárolás kormányrendeletben lesz kihirdetve, és hosszabb távra szól. Összegzésképpen elmondható, hogy a legtöbb zavar az önkormányzati rendszer működésében tapasztalható. A települési önkormányzatok sokszor hatalmas többletterhek vállalása mellett is ragaszkodnak bizonyos funkciók ellátásához, még olyankor is, amikor azok hatékonyan és egységes színvonalon csak nagyobb léptékben lennének megvalósíthatók. Az ezen a szinten tapasztalható ellentmondások feloldásának szándéka a jelenlegi közigazgatási reform egyik fontos mozgatórugója. Mielőtt azonban rátérnék a reform főbb irányvonalainak az ismertetésére, szeretném röviden áttekinteni az európai közigazgatási tér kialakulása felé ható tényezőket. Ezt nem az intézményrendszer bemutatásán keresztül teszem, hanem inkább azt a folyamatot vizsgálom, amelynek során az egyes rendszerek közötti átjárhatóság feltételei megteremtődtek. 14 A 150 kistérség közül 88 a kedvezményezett kistérségek száma, amelyek közül 83 társadalmi-gazdasági szempontból eleve elmaradott térségnek sorolható be, míg ezek közül 80 térség többszörösen is hátrányos helyzetű azáltal, hogy a 41 tartós munkanélküliséggel sújtott térségből 39, a 6 ipari szerkezet-átalakítási érségből 3, a 38 mezőgazdasági vidékfejlesztési térségből valamennyi az elmaradott térségek kategóriájába is tartozik. (Szigetvári )

17 II. A KÖZIGAZGATÁST ÉRINTŐ HARMONIZÁCIÓS TÖREKVÉSEK AZ EU-BAN 15 Az Európai integrálódás kezdetén a Római Szerződében fogalmazták meg az alapító országok a négy alapszabadság - mint számukra elérendő cél - megvalósításának gondolatát. Azonban ekkor még a Szerződés 48. cikkelyének (4) bekezdése értelmében a munkaerő szabad áramlására vonatkozó rendelkezést nem lehetett alkalmazni a közigazgatás területén, amelyről a tagállamok hosszú ideig úgy gondolták, hogy a nemzeti szuverenitás fontos részeként nem vonható közösségi szabályozás alá. Az integráció első harminc évében minden különösebb gond nélkül érvényesülhetett ez a szabályozás, azonban ahogy egyre szorosabbá és szerteágazóbbá vált az országok közötti kapcsolatrendszer, egyre inkább szükségessé vált a különböző közigazgatási rendszerek fokozatos közelítése, harmonizációja is. Ebben, illetve a folyamat elindításában az Európai Közösség Bíróságának értelmezése játszott különösen fontos szerepet, jelentősen leszűkítve a Szerződés korlátozó rendelkezésének alkalmazási körét. Az elmúlt tíz év során a közigazgatás személyi állományát érintő kérdések megítélése alapvető változásokon ment keresztül és az európai döntéshozókat kiemelten foglalkoztató kihívások közé került. Nyilvánvalóvá vált, hogy az integráció folyamatos bővülése, mélyülése a közigazgatás terén is szemléletváltást tesz szükségessé. Mert bármennyire is fontos a szubszidiaritás elvének érvényesülése az Európai Közösségek működésében mely alapján a közigazgatás és a közszolgálat kizárólagosan tagállami hatáskör a közigazgatási szervek számos közösségi feladat végrehajtásához nélkülözhetetlenek. Közvetlenül felelősek például a közösségi programok végrehajtásáért, közreműködnek a konvergencia kritériumok teljesítésében, illetve kiemelkedően fontos szerepük van a csatlakozásra váró tagjelölt országokban az acquis communautaire átvételében, szakszerű alkalmazásában. A Bíróság ítélkezése nyomán gyakorlattá vált, hogy a közigazgatásban meg kell különböztetni az állami szuverenitást közvetlenül kifejező tevékenységeket, és csak ezekre lehet fenntartani a szabad munkaerőáramlást korlátozó rendelkezést. 15 Dr.Dudás Ferenc Dr. Hazafi Zoltán (Európa jogi szakjogászok) tanulmánya alapján

18 II. 1. Az európai közigazgatási tér kialakulása felé mutató tendenciák - különös tekintettel az egyes országok közszolgálati rendszerei közötti átjárhatóság fokozatos kialakulására Az európai közigazgatási tér elnevezés arra az elképzelésre utal, amely feltételezi, hogy körülhatárolható egyfajta közös európai értékeken, illetve elveken nyugvó európai közigazgatás, amely a határokon átnyúló köztisztviselői életpálya lehetőségét is magában hordozza, illetve az állami, hatósági és közösségi szolgáltatások standardizálásán keresztül a versenyfeltételek további kiegyenlítését szolgálja. A folyamat felgyorsulását a szakmai találkozók számának szaporodása is jelzi óta francia, angol illetve spanyol közös kezdeményezésre a soros elnökséget ellátó állam legalább egyszer összehívja a közszolgálatért felelős főigazgatók ülését, amelyeken az ún. közös érdekű témákat vitatják meg, fő helyen a munkaerő szabad áramlásával, valamint a közszolgálatok harmonizálásával ben a francia elnökség javaslatára politikai szintre emelték a munkaerő szabad áramlásával kapcsolatos döntéshozatalt. Két munkacsoportot hoztak létre, amelyek a köztisztviselői pályaút tagállamok közötti kiterjesztésére illetve a közszolgálati nyugdíjrendszerek koordinációjára dolgoztak ki javaslatokat. Céljuk az volt, hogy fokozatosan leépítsék a munkavállalók szabad áramlása előtt még fennálló akadályokat és megteremtsék a határon átnyúló pályaút lehetőségét a köztisztviselők számára is. A munkát igyekeztek úgy végezni, hogy a nemzeti érdekeket megóvva folytassák a közös európai építkezést. Ezen elv tiszteletben tartásával a felvétel a közszolgálatba munkacsoport kidolgozott egy javaslatot, mely lehetővé teszi, hogy legalább ötéves időtartamra alkalmazni lehessen másik tagállamból származó köztisztviselőket is. Ezeket a fogadó közigazgatási szerv választaná ki, biztosítaná számukra a díjazást a másik tagállamban már megszerzett szolgálati idő figyelembevételével, de a nyugdíj szempontjából továbbra is a másik tagállam társadalombiztosítási rendszerével maradnának jogi kapcsolatban. Teljes volt az egyetértés azzal kapcsolatban is, hogy a határon átnyúló életpálya lehetőségét nemcsak a pályakezdők, hanem a már hivatalban lévő köztisztviselők számára is biztosítani kell. Ezekben a kérdésekben a Bizottság a Bíróság jogértelmezésére támaszkodva a teljes harmonizáció és az ehhez szükséges egyértelmű döntéshozatal fontosságát helyezi

19 előtérbe, még azon az áron is, hogy ezzel bizonyos országok hátrányosabb helyzetbe kerülnének. Éppen ezért egyes tagállamok határozottan amellett foglalnak állást, hogy a közszolgálatok nyitásának kérdéseit inkább politikai párbeszéd keretében döntsék el, ezáltal remélve érdekeik fokozottabb érvényesülésének biztosítását. Ahhoz, hogy a folyamatról érdemben tudjunk beszélni, először azt kell pontosan megvizsgálni, hogy melyek a főbb rendszertípusok az európai közigazgatásban. Az európai közszolgálati rendszerek: A tagállamok közszolgálati rendszerei sok szempontból különböznek egymástól, és általában országonként eltér a közszolgálat működtetési módja, a szabályozás jellege. A közszolgálat fogalmát is sokféleképpen értelmezik. Tágabb értelemben a társadalmi igények kielégítésére irányuló közigazgatási feladatok végrehajtását jelenti, szűkebb értelemben a közigazgatás személyzeti rendszerét. Egységes közszolgálat-köztisztviselő fogalmat kialakítani tehát rendkívül nehéz, így jobb híján az ún. funkcionális fogalmat alkalmazzák. E szerint köztisztviselő minden olyan személy, aki közfeladatokat lát el, az őt alkalmazó szervezet jogállásától, személyes státuszától, kiválasztásától, díjazásától függetlenül. Az európai közszolgálati rendszerekben kezdetben az ún. közjogias szabályozás volt uralkodó. Azonban a flexibilitás növelése a privilégiumok fokozatos elsorvadása (elértéktelenedése), a bérezésben a munkajogra jellemző csereviszony elvének erősödő dominanciája a közjogi szabályozáson alapuló, hagyományos bürokratikus szervezeti rendszer bomlásához vezetett. Egyre több területen a munkajogias szabályozás kiteljesedése figyelhető meg (pl. közérdekű vállalatok, költségvetési intézmények stb.). Statisztikai szempontból az Eurostat köztisztviselőnek tekinti mindazokat, akik közösségi szolgáltatást végeznek. A jogállásra vonatkozó szabályok alapvetően különböznek egymástól a karrier, illetve az állás típusú rendszerekben. A karrierrendszer azt jelenti, hogy a köztisztviselő egész szakmai életét a közszolgálatban tölti. Legkifejezőbb formája a francia közszolgálati rendszer, amelyben három kategória különíthető el (A, B, C). Az egyes kategóriák és testületek közötti mobilitás csak kivételes esetekben lehetséges, az adott helyre történő kinevezés általában véglegesen meghatározza a köztisztviselő előmenetelét.

20 Elmondható, hogy a nyugat-európai közszolgálati rendszerek döntő többségében enyhébb vagy szigorúbb formában a karrierrendszer működik. Az angol közszolgálat a karrier és állás típusú rendszer keveréke, osztályok rendszerére épült, amelyeken belül további hierarchizált szintek különültek el és az előléptetés ezeken keresztül történt. A Fulton jelentés következményeként, a mobilitás elősegítésére 1974-ben az osztályok helyét a csoportok vették át. Az osztályrendszer a karrierrendszert képviselte, a csoportrendszer viszont már az állás típusú rendszer felé hajlik. Az állás típusú rendszerben a közigazgatási állásokat kategorizálják és a köztisztviselőt egy meghatározott munkakörre alkalmazzák, előmenetel azaz a karrier lehetősége nélkül. A karrier rendszerben a köztisztviselő személyi karrierje elvileg nem függ a betöltött munkakörtől. Az állás típusú rendszerben a köztisztviselőt személyes tulajdonságai alapján nevezik ki. Minkét rendszernek megvannak a maga előnyei. Az állásrendszer a mobilitás és a hatékonyság növelését, a karrierrendszer pedig a személyzet stabilitását és több célra történő hasznosítását teszi lehetővé. Az egységesítési törekvések útjában elsősorban a nyelvi különbözőség és az eltérő szolgálati idő számítás áll, de bizonyos esetekben a házastárs alkalmazására vonatkozó korlátozások feloldása is szükségessé válhat. A Schöning ügyben hozott Bírósági döntésre hivatkozva a Bizottság két együttes feltétel érvényesülését tartja szükségesnek a szolgálati idő beszámítására. Szolgálati időnek kell elismerni azt az időtartamot, amelyet a köztisztviselő egy másik tagállam (saját államának) közszolgálatában, a megpályázott állashoz kapcsolódó tevékenységi körhöz hasonló tevékenység ellátása során szerzett. Bármely feltétel hiánya kizárja a beszámítást. Előfordulhat azonban az is, hogy fordított diszkriminációt okoz a fogadó állam köztisztviselőivel szemben, ha a másik államból származó köztisztviselők hátrányos megkülönböztetésének elkerülésére törekszünk. Egyes tagállamok azért is ellenzik a közszolgálati rendszer zártságának feloldását, az állástípusú rendszernek az egységesítési törekvésekre gyakorolt növekvő befolyását, mert - a presztízs okokon túlmenően - attól tartanak, hogy így veszélybe kerül saját közszolgálati rendszerük folyamatossága, a köztisztviselők egyenlősége és semlegessége.

21 Végül a félelmek ellenére - vagy éppen azért ben francia nyomásra megegyezés született a köztisztviselők tagállamok közötti mobilitásáról illetve az egyes nyugdíjrendszerek koordinációjáról. A különböző közszolgálati rendszerek közötti versengés igazából 1998 óta erősödött fel, az Európai Unió várható bővítésének hatására. A tagállamok körében ekkor vált jellemzővé az a törekvés, hogy saját, a közigazgatás-fejlesztés területén élért eredményeiket példaként állítsák a tagjelöltek elé. Az elsődleges cél természetesen azt volt, hogy minél jelentősebb PHARE támogatást szerezzenek a tapasztalatok átadásához (twining-program), de emellett fontos kérdés volt az is, hogy melyik közszolgálati modellt sikerül szélesebb körben elterjeszteni. A versenyszemlélet erősödését mutatja a tény, hogy egyre erősebben jelentkezik a teljesítmény méréshez szükséges jelzőszámok kidolgozása iránti igény, bár e téren áttörést hozó megoldásról még nem beszélhetünk. II. 2. Az Európai Bíróság ítélkezésének hatása a folyamatra A Bíróság kiterjesztő értelmezésének köszönhetően egyes tagállamokban az állami közszolgálat 80%-a, a teljes közszolgálat 70%-a nyitottá vált más tagállamok állampolgárságával rendelkező jelöltek számára is. Ítélkezésének alapja a diszkrimináció tilalmának elve. A köztisztviselők esetében ez a Szerződés 48. cikkelyének (2) bekezdése alapján vonatkozik az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés minden formájának megszűntetésére az alkalmazás, a díjazás és az egyéb munkavégzési feltételek tekintetében. Jogszerűen csak akkor zárható ki a külföldi állampolgárságú jelölt, ha a Szerződés 48. cikkelyének (4) bekezdése alapján zártnak minősített közigazgatási állásról van szó. Minden egyéb esetben az egyenlő bánásmód elvének kell érvényesülnie és nemcsak a nyílt, hanem a rejtett diszkrimináció is szigorúan tilos. A diszkrimináció tényének megállapításához elegendő, ha a szabályozás jellegénél fogva alkalmas a hátrányosabb hatás kiváltására. Sajátos eset a már korábban is említett fordított diszkrimináció. Ennek veszélye annál inkább fennáll, minél következetesebben érvényesül a Szerződés 48. cikkelyének (2) bekezdésében megfogalmazott követelmény.

22 Azonban a Bíróság értelmezésében ez egyáltalán nem ellentétes a közösségi jog rendelkezéseivel. Véleménye szerint kizárólag a tagállamot terheli a felelősség azért, hogy saját állampolgárainak egyenlő helyzetét biztosítsa. Végső soron az a cél, hogy a közszolgálati állások állampolgársági feltétel nélkül is betölthetőek legyenek és a kiválasztáskor azonos elbánásban részesüljenek az uniós állampolgárok. A köztisztviselők előmenetele általában a versenyvizsga eredményétől függ. Erre azonban csak bizonyos szolgálati idő elteltével lehet jelentkezni. Ez azért szükséges, hogy csak azok kerülhessenek magasabb pozícióba, akik birtokában vannak a szükséges szakmai tapasztalatnak és kiismerik magukat a közigazgatás viszonyi között. Az átjárhatóság biztosítása érdekében meg kell határozni, hogy mi tekinthető közszolgálatnak, meddig terjed és hol húzhatók meg a határai. A Bizottság álláspontja szerint a közszolgálati tevékenység elismerésének feltételei ebből a szempontból a következők: 1. A munkáltató jogállásán alapuló feltételek A tagállam belső szabályozása tartalmazhat olyan előírást, hogy csak a másik tagállamban köztisztviselőként gyakorolt tevékenységet veszi figyelembe. 2. A korábban gyakorolt tevékenységen alapuló feltételek A tevékenység elismerése attól függ, hogy kapcsolatba hozható-e a kiírt pályázat tárgyát képező feladatkörrel. 3. A jogi feltételek A jogszabályok általában különbséget tesznek a kinevezett vagy próbaidős tisztviselők, illetve a sajátos munkaszerződés alapján közfeladatokat ellátó köztisztviselők között. Ezeket a korlátozásokat azonban csupán az elérni kívánt céllal arányos mértékben lehet alkalmazni. A korábban gyakorolt köztisztviselői tevékenységet csak abban az esetben lehet figyelmen kívül hagyni, ha az a fogadó állam köztisztviselőire is vonatkozik. Ez azonban nem képezheti gátját a köztisztviselők szabad mozgásának. II. 3. A közszolgálati jog alapelvei

23 Meghatározzák a köztisztviselők magatartásnormáit és irányítják tevékenységüket. Az idők folyamán a Bíróság számos ilyen európai közigazgatás-jogi alapelvet határozott meg. Ezek a következők: 1. megbízhatóság és kiszámíthatóság (jogbiztonság), 2. nyitottság és átláthatóság, 3. felelősség, 4. hatékonyság és célszerűség. Megbízhatóság és kiszámíthatóság A jogállamiság nem válaszható el a törvénynek megfelelő közigazgatás elvétől. A közigazgatás köteles a törvények tiszteletben tartásával, az általános jogelvekkel és szabályokkal összhangban ellátni feladatait. Fontos, hogy törvényes hatáskör hiányosságában az intézkedés semmisnek tekintendő. A méltányos eljárás biztosítja a törvény pontos és pártatlan alkalmazását a személyiség és a személyes méltóság tiszteletben tartásával. Az intézkedések meghozatalában és hatályba lépésében nagy hangsúlyt kap az időbeli pontosság, a határidők betartása. Ennek be nem tartása komoly konfliktusok forrása lehet. A közszolgálat szakmai tisztessége a pártatlanságon és a szakmai függetlenségen alapul és hozzájárul a közigazgatás megbízhatóságához is és kiszámíthatóságához. Nyitottság és átláthatóság A nyitottság a külső ellenőrzés számára való hozzáférhetőséget, az átláthatóság pedig azt jelenti, hogy a közigazgatás minden részeleme felismerhető tüzetes ellenőrzés vagy vizsgálat során. A felelősség A közigazgatási szerv felelősséggel tartozik intézkedéseiért valamely más hatóság előtt, akár közigazgatási, akár törvényhozói vagy bírói hatóság. Ez garantálja a megbízhatóság és kiszámíthatóság értékeinek közszolgálati érvényesülését.

24

25 Hatékonyság és célszerűség Igazából csak a közelmúltban ismerték el, hogy a közszolgálati szervek hatékonysága jelentős értéket képvisel. Több tagállamban is a nemzeti közigazgatási szerkezet megváltoztatására volt szükség, hogy képesek legyenek az uniós jogszabályok hatékony és célszerű alkalmazására. Az eddigiek alapján elmondható, hogy bizonyos mértékig megvalósult a közigazgatási rendszerek közeledése, harmonizációja, amely abban nyilvánul meg, hogy az alapvető intézmények megfelelnek egymásnak, illetve közös eljárások, közigazgatási normák és közszolgálati értékek alapján tevékenykednek. Ebben meghatározó volt szerepet játszott az állampolgárok azon igénye is, hogy bárhol járjanak is, mindenhol egyforma színvonalú kiszolgálásban részesüljenek. Persze a folyamatnak még koránt sincs vége, mivel a tagállamok közötti minőségi különbségek még nem tűntek el teljesen. A kérdés fontosságát az is mutatja, hogy a Keletés Közép-Európa felé történő bővítés folyamatában is prioritást élveztek az intézményi reformok. Csak a Nizzai folyamat lezárulásával válhatott realitássá a jelöltek mielőbbi csatlakozása.