Módszertani útmutató egyes közlekedési projektek költség-haszon elemzéséhez 2016. június
Módszertani útmutató egyes közlekedési projektek költséghaszon elemzéséhez 2016 Készítette: 2
Tartalomjegyzék 1. BEVEZETÉS... 8 1.1. AZ ÚTMUTATÓ CÉLJA ÉS MÓDSZERTANI HÁTTERE... 8 1.2. CBA SZÜKSÉGESSÉGE... 8 1.3. AZ ÚTMUTATÓ ALKALMAZÁSA ÉS KORLÁTAI... 11 1.4. AZ ÚTMUTATÓ FELÉPÍTÉSE... 11 1.5. A KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉSI DOKUMENTUM SABLON... 12 2. A KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS ALAPJAI... 13 2.1. A KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS ALKALMAZÁSA... 13 2.1.1. Változatelemzés... 13 2.1.2. Pénzügyi elemzés... 13 2.1.3. Közgazdasági elemzés... 13 2.2. A KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS A PROJEKT-ELŐKÉSZÍTÉS FOLYAMATÁBAN... 16 3. KIEMELT MÓDSZERTANI KÉRDÉSEK... 17 3.1. KÜLÖNBÖZETI MÓDSZER... 17 3.2. PROJEKT NÉLKÜLI ESET... 17 3.2.1. A projekt nélküli eset kiindulópontjai... 17 3.2.2. A projekt nélküli eset leírása... 19 3.3. AZ ELEMZÉS ÁRSZINTJE... 19 3.4. HATÁSTERÜLET LEHATÁROLÁSA... 19 3.5. ÜTEMEZETT BERUHÁZÁS... 19 3.6. INTÉZMÉNYI KÉRDÉSEK... 19 3.7. AMORTIZÁCIÓ KEZELÉSE... 20 3.8. KONSZOLIDÁLT ELEMZÉS... 21 3.9. KERESLETELEMZÉS... 21 3.10. KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS PARAMÉTEREI... 22 3.10.1. Árfolyam... 22 3.10.2. Infláció... 22 3.10.3. GDP... 22 3.10.4. Vizsgált időtáv... 22 3.10.5. Az elemzés kezdő éve... 22 3.10.6. A pénzügyi diszkontráta... 23 3.10.7. A közgazdasági diszkontráta... 23 4. VÁLTOZATELEMZÉS... 24 4.1. A VÁLTOZATELEMZÉS HELYE ÉS LÉPÉSEI... 24 4.2. A VÁLTOZATELEMZÉS MÓDSZEREI... 25 4.2.1. Költség-hatékonyság elemzés... 27 4.2.2. Közgazdasági (költség-haszon) elemzés... 28 4.2.3. Többszempontú értékelés... 28 5. PÉNZÜGYI ELEMZÉS... 31 5.1. A PÉNZÜGYI ELEMZÉS CÉLJA... 31 5.1.1. Megtérülési számítás... 31 5.1.2. A pénzügyi elemzés részeinek áttekintése... 31 5.1.3. Kiemelt módszertani kérdés: áfa kezelése... 32 5.2. A PROJEKT PÉNZÜGYI KÖLTSÉGEINEK BECSLÉSE... 32 5.2.1. A beruházási költségek becslése... 32 5.2.2. Működési költségek becslése... 34 5.3. PÉNZÜGYI BEVÉTELEK BECSLÉSE... 35 5.4. PÉNZÜGYI MARADVÁNYÉRTÉK BECSLÉSE... 35 5.5. A PROJEKT PÉNZÜGYI MEGTÉRÜLÉSE... 37 5.5.1. A beruházás megtérülése EU-támogatás nélkül... 37 5.5.2. A befektetett tőke megtérülése... 37 5.5.3. Pénzügyi elemzés a köz- és magánszféra közötti partnerség (PPP) esetén... 38 5.6. A TÁMOGATÁSI ÖSSZEG MEGHATÁROZÁSA... 39 5.6.1. Támogathatósági feltételek vizsgálata... 39 5.6.2. A támogatási összeg meghatározása... 40 5.7. A BERUHÁZÁS FINANSZÍROZÁSA... 44 3
5.8. A PÉNZÜGYI FENNTARTHATÓSÁG VIZSGÁLATA... 44 6. KÖZGAZDASÁGI KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS... 46 6.1. A PROJEKT KÖZGAZDASÁGI KÖLTSÉGEINEK BECSLÉSE... 46 6.1.1. Költségvetési (fiskális) kiigazítások... 46 6.1.2. Piaci árról való áttérés elszámoló árra... 46 6.2. A PROJEKT HASZNAINAK BECSLÉSE... 47 6.3. KÖZGAZDASÁGI MARADVÁNYÉRTÉK BECSLÉSE... 48 6.4. KÖZGAZDASÁGI TELJESÍTMÉNYMUTATÓK... 48 7. ÉRZÉKENYSÉGVIZSGÁLAT ÉS KOCKÁZATELEMZÉS... 50 7.1. ÉRZÉKENYSÉGVIZSGÁLAT... 50 7.1.1. Jelentős tényezők... 50 7.1.2. A projekt kritikus változóinak azonosítása... 51 7.1.3. A küszöbértékek számítása... 51 7.1.4. Forgatókönyv-elemzés... 51 7.2. KOCKÁZATELEMZÉS... 51 7.2.1. Kvalitatív kockázatelemzés... 51 7.2.2. Kockázatkezelési stratégia... 54 7.2.3. Mennyiségi (kvantitatív) elemzés... 54 8. KÖZÚTFEJLESZTÉSI PROJEKTEK... 57 8.1. KERESLETELEMZÉS... 57 8.1.1. Forgalmi modell... 57 8.2. PÉNZÜGYI ELEMZÉS... 58 8.2.1. Beruházási költségek... 58 8.2.2. Működési költségek... 59 8.2.3. A projekt pénzügyi bevételeinek becslése... 61 8.2.4. Pénzügyi maradványérték... 61 8.2.5. Pénzügyi fenntarthatóság... 61 8.3. KÖZGAZDASÁGI KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS... 62 8.3.1. Közgazdasági költségek... 62 8.3.2. Közgazdasági hasznok... 62 8.3.3. Közgazdasági maradványérték... 78 8.4. ÉRZÉKENYSÉGVIZSGÁLAT ÉS KOCKÁZATELEMZÉS... 78 8.4.1. Érzékenységvizsgálat... 78 8.4.2. Forgatókönyv-elemzés és kockázatértékelés... 78 9. VASÚTFEJLESZTÉSI PROJEKTEK... 79 9.1. KERESLETELEMZÉS... 79 9.1.1. Forgalmi modell... 79 9.2. KIEMELT TÉMÁK... 80 9.2.1. Konszolidált elemzés... 80 9.2.2. Közszolgáltatás szabályozása... 80 9.3. PÉNZÜGYI ELEMZÉS... 81 9.3.1. Beruházási költségek... 81 9.3.2. Működési költségek... 82 9.3.3. A projekt pénzügyi bevételeinek becslése... 83 9.3.4. Pénzügyi maradványérték... 83 9.3.1. Pénzügyi fenntarthatóság... 83 9.4. KÖZGAZDASÁGI KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS... 84 9.4.1. Közgazdasági költségek... 84 9.4.2. Közgazdasági hasznok... 84 9.4.3. Közgazdasági maradványérték... 92 9.5. ÉRZÉKENYSÉGVIZSGÁLAT ÉS KOCKÁZATELEMZÉS... 92 9.5.1. Érzékenységvizsgálat... 92 9.5.2. Forgatókönyv-elemzés és kockázatértékelés... 92 10. KÖZÖSSÉGI KÖZLEKEDÉS FEJLESZTÉSI PROJEKTEK... 93 10.1. KERESLETELEMZÉS... 93 10.1.1. Forgalmi modell... 93 10.2. KIEMELT TÉMÁK... 95 10.2.1. Konszolidált elemzés... 95 10.2.2. Közszolgáltatás szabályozása... 95 4
10.3. PÉNZÜGYI ELEMZÉS... 95 10.3.1. Beruházási költségek... 95 10.3.2. Működési költségek... 96 10.3.3. A projekt pénzügyi bevételeinek becslése... 97 10.3.4. Pénzügyi maradványérték... 98 10.3.1. Pénzügyi fenntarthatóság... 98 10.3.2. A működés fenntarthatósága... 98 10.4. KÖZGAZDASÁGI KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS... 99 10.4.1. Közgazdasági költségek... 99 10.4.2. Közgazdasági hasznok... 99 10.4.3. Közgazdasági maradványérték... 102 10.5. ÉRZÉKENYSÉGVIZSGÁLAT ÉS KOCKÁZATELEMZÉS... 102 10.5.1. Érzékenységvizsgálat... 102 10.5.2. Forgatókönyv-elemzés és kockázat értékelés... 102 1. MELLÉKLET: RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE... 103 Táblázatjegyzék 1. táblázat: Fogyasztói árindex (éves átlag, előző évhez képest)... 22 2. táblázat: Előrebecsült GDP/fő növekedési értékek (időszakos évi átlag, %)... 22 3. táblázat: A Bizottság által különböző szektorokra előírt vizsgálati időtávok... 22 4. táblázat: Többszempontú értékelés eredményeinek bemutatására vonatkozó példa... 30 5. táblázat: A beruházási költségek nagyprojekteknél elvárt szerkezete... 32 6. táblázat: A nettó bevétel-termelés vizsgálata... 40 7. táblázat: A támogatási összeg számítása a pénzügyi bevételt nem termelő,nem nettó bevételt termelő, illetve 1 millió EUR alatti elszámolható beruházási költségű projektek esetén... 41 8. táblázat: A támogatási arány és támogatási összeg számítása nettó bevételt termelő nem nagyprojektek esetén... 41 9. táblázat: A támogatási arány és támogatási összeg számítása nettó bevételt termelő nagyprojektek esetén... 42 10. táblázat: A támogatási összeg meghatározásához szükséges ágazati átalányok... 42 11. táblázat: A támogatási összeg meghatározása ágazati átalánnyal... 42 12. táblázat: A támogatási összeg meghatározása intézkedési szintű, maximális társfinanszírozási ráta alkalmazásával... 43 13. táblázat: A támogatási összeg meghatározása több támogatási szabály hatálya alá tartozó projekt esetén... 43 14. táblázat: A projekt pénzügyi fenntarthatóságának vizsgálata (m Ft)... 45 15. táblázat: A kockázati események lehetséges hatásának kategóriái... 52 16. táblázat: A kockázati események értékelése hatásuk, illetve bekövetkezésük valószínűsége szerint... 53 17. táblázat: A kockázatmérséklési, illetve megelőzési stratégiák alkalmazása a kockázat mértékének függvényében... 53 18. táblázat: A GDP és a forgalmi teljesítmény alakulásának összefüggése járműkategóriánként... 58 19. táblázat: A közútfejlesztési projektek jellemző beruházási költségei... 58 20. táblázat: Irányadó fajlagos üzemeltetési és karbantartási költségek az országos közúthálózaton (mrd Ft/km/év), 2014. évi árszinten... 59 21. táblázat: Irányadó fajlagos pótlási költségek az országos közúthálózati fejlesztésekhez (mrd Ft/km/10 év), 2014. évi árszinten... 60 22. táblázat: Közúti fejlesztések elemeinek várható hasznos élettartamai (év)... 61 5
23. táblázat: Folyosóforgalom változása az átadás előtti folyosóforgalomra (100 %) vetítve... 62 24. táblázat: Összes utazási idő, meglévő forgalom (utasóra/nap vagy járműóra/nap)... 62 25. táblázat: Összes utazási idő, generált új forgalom (utasóra/nap vagy járműóra/nap)... 62 26. táblázat: Összes utazásiidő-megtakarítás, módváltó új forgalom (utasóra/nap vagy járműóra/nap)... 62 27. táblázat: Utazásiidő-megtakarítás output (meglévő és új forgalom) (utasóra/nap vagy járműóra/nap)... 63 28. táblázat: Az utazási idő fajlagos értéke (euró/utasóra), 2014. évi árszinten... 63 29. táblázat: Az utazási idő fajlagos értéke (Ft/utasóra), 2014. évi árszinten... 64 30. táblázat: Az utazási idő fajlagos értéke teherszállítás esetén (euró/tonnaóra vagy Ft/tonnaóra), 2014. évi árszinten... 64 31. táblázat: Fajlagos utazási időérték növekedés évente (%)... 64 32. táblázat: Az utazásiidő-megtakarítás pénzben kifejezett értéke (Ft, különbözet)... 65 33. táblázat: RSM - relatív sérülési mutató (sérülés/10 7 jkm)... 65 34. táblázat: A járműkilométer változása közlekedési módonként (jkm)... 66 35. táblázat: Kerékpáros balesetek számának változása a forgalomtechnikai kialakítás függvényében (%)... 67 36. táblázat: Balesetben sérültek számának változása évente (fő/év)... 67 37. táblázat: Fajlagos baleseti költségek (Ft/sérülés), 2014. évi árszinten... 68 38. táblázat: Fajlagos baleseti költségek (Ft/jkm), 2014. évi árszinten... 68 39. táblázat: Feltételezett fajlagos baleseti érték növekedés évente (%)... 68 40. táblázat: A baleseti hatás változásának pénzben kifejezett értéke (Ft, különbözet)... 68 41. táblázat: Átlagsebesség különböző fajta közutakon (km/h)... 69 42. táblázat: Költségtényezők járműkategóriánként, 2014. évi árszinten... 70 43. táblázat: A járműkilométer változása közlekedési módonként, évente (jkm/év)... 71 44. táblázat: A közúti légszennyezés fajlagos externális marginális költsége (euró/1000jkm), 2014. évi árszinten... 71 45. táblázat: A közúti légszennyezés fajlagos externális marginális költsége (Ft/1000jkm), 2014. évi árszinten... 71 46. táblázat: Fajlagos externális költségek feltételezett növekedési dinamikája évente (%)... 71 47. táblázat: Közúti járművek fajlagos CO 2 e kibocsátása (g CO 2 e/jkm)... 72 48. táblázat: Éghajlatváltozás fajlagos költsége (euró/tonna CO 2 e), 2014. évi árszinten... 73 49. táblázat: Éghajlatváltozás fajlagos költsége (Ft/tonna CO 2 e), 2014. évi árszinten... 73 50. táblázat: A járműkilométer változása közlekedési módonként, évente (jkm/év)... 74 51. táblázat: A közúti zajterhelés fajlagos költsége (euró/1000jkm), 2014. évi árszinten... 74 52. táblázat: táblázat: A közúti zajterhelés fajlagos költsége (Ft/1000jkm), 2014. évi árszinten... 75 53. táblázat: táblázat: A közúti zajterhelés fajlagos költségének becslésekor alkalmazott feltételezések... 75 54. táblázat: Fajlagos externális költségek feltételezett növekedési dinamikája évente (%)... 76 55. táblázat: Környezeti hatások változásának pénzben kifejezett értéke (Ft, különbözet)... 76 56. táblázat: Vendégek átlagos napi költése (nettó Ft/nap)... 77 57. táblázat: Hasznok összegzése (Ft/év)... 78 6
58. táblázat: A vasúti projektek jellemző beruházási költségei... 81 59. táblázat: Vasútfejlesztési projekt beruházási elemeinek várható hasznos élettartamai (év)... 83 60. táblázat:a túlkompenzációs számítás eredményei (mft)... 84 61. táblázat: RBM-relatív baleseti mutató (baleset/10 7 jkm)... 84 62. táblázat: Az egy balesetben átlagosan sérültek száma (fő/baleset)... 85 63. táblázat: A járműkilométer változása közlekedési módonként (jkm/év)... 85 64. táblázat: A balesetben sérültek számának változása évente (a számszerűsítés eredménye)... 85 65. táblázat: Fajlagos baleseti költségek (Ft/jkm), 2014. évi árszinten... 86 66. táblázat: A vasút által okozott légszennyezés fajlagos externális marginális költsége (euró/1000 jkm) 2014. évi árszinten... 86 67. táblázat: A vasút által okozott légszennyezés fajlagos externális marginális költsége, (Ft/1000 jkm) 2014. évi ár... 87 68. táblázat: Fajlagos externális költségek feltételezett növekedési dinamikája évente (%)... 87 69. táblázat: Dízelvonatok fajlagos CO 2 e kibocsátása (g CO 2 e/jkm), 2010-es adatok... 87 70. táblázat: Elektromos hajtású személyvonatok fajlagos energiafelhasználása (kwh/km)... 88 71. táblázat: A magyarországi villamosenergia-termelés fajlagos ÜHG-kibocsátása (g CO 2 /kwh)... 88 72. táblázat: Éghajlatváltozás fajlagos költsége (euró/tonna CO 2 ), 2014. évi árszinten... 88 73. táblázat: Éghajlatváltozás fajlagos költsége (Ft/tonna CO 2 ), 2014. évi árszinten... 89 74. táblázat: A vasúti zajterhelés fajlagos externális marginális költsége (euró/1000 jkm), 2014. évi árszinten... 89 75. táblázat: A vasúti zajterhelés fajlagos externális marginális költsége (Ft/1000 jkm), 2014. évi árszinten... 90 76. táblázat: táblázat: A vasúti zajterhelés fajlagos költségének becslésekor alkalmazott feltételezések... 90 79. táblázat: Az utaskomfort-javulás jellemzőinek értéke: állomásfejlesztés... 91 80. táblázat: Hasznok összegzése (Ft/év)... 92 81. táblázat: A közösségi közlekedési projektek jellemző beruházási költségei... 95 82. táblázat: A közösségi közlekedés fejlesztését célzó projekt beruházási elemeinek várható hasznos élettartamai (év)... 97 83. táblázat:a túlkompenzációs számítás eredményei (mft)... 98 84. táblázat: RBM-relatív baleseti mutató (baleset/10 7 jkm... 99 85. táblázat: Az egy balesetben átlagosan sérültek száma (fő/baleset)... 100 86. táblázat: A járműkilométer változása közlekedési módonként (jkm/év)... 100 87. táblázat: Hasznok összegzése (Ft/év)... 102 Ábrajegyzék 1. ábra: CBA dokumentum szerepe az értékelésben... 11 2. ábra: A költség-haszon elemzés és a projekt előkészítés elemei... 14 4. ábra: A változatelemzés során alkalmazandó módszerek... 26 7
1. Bevezetés 1.1. Az útmutató célja és módszertani háttere Jelen Útmutató a 2014 2020-as programozási időszakra az Integrált Közlekedési Operatív Program (IKOP) projektek előkészítése során elvégzendő költség-haszon elemzésekhez (továbbiakban CBA) ad módszertani iránymutatást. Az Útmutató rögzíti az alapvető követelményeket, de ennek egyes elemei pályázatonként eltérőek. Emiatt minden projektjavaslat esetén szükséges a vonatkozó felhívás tanulmányozása is. Az előző időszakhoz hasonlóan ismét megjelenik az az ajánlás, hogy a tagországok dolgozzanak ki az EU útmutatók alapján saját, keretjellegű útmutatót. A nemzeti sajátosságokat is figyelembe vevőn módszertani útmutató részben az EU releváns jogszabályainak és útmutatóinak értelmezését adja, részben a hazai alkalmazáshoz specifikus elemeket határozza meg. Jelen útmutató az ajánlás teljesítésének első lépése. Az útmutató az alábbi dokumentumokban foglalt követelményeket egységes szerkezetben jeleníti meg: az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete a Bizottság 480/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelete a Bizottság (EU) 2015/207/EU végrehajtási rendelete állami támogatásokra vonatkozó szabályozás Guide to Cost-benefit Analysis of Investment Projects - Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020 (továbbiakban: EU CBA Útmutató (2014-2020)) Guidance Manual for Cost Benefit Analysis (CBAs), Appraisal in Malta (2013) Implementation Guidance 2014-2020 Operations generating net revenues, Version 2 24/03/2014 External costs of transport update study, INFRAS (2004) Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment (HEATCO), 2006 Traffic noise reduction in Europe Health effects, social costs and technical and policy options to reduce road and rail traffic noise, CE Delft (2007) Deliverables of IMPACT (Internalisation Measures and Policies for All external Cost of Transport), CE Delft (2008) CE Delft, INFRAS, Fraunhofer ISI: External Costs of Transport in Europe Update Study for 2008 (2011) European Investment Bank: The Economic Appraisal of Investment Projects at the EIB (2014) DG MOVE Update of the Handbook on External Costs of Transport (2014) European Commission DG Climate Action: Non-paper Guidelines for Project Managers: Making vulnerable investments climate resilient (2013) European Investment Bank Induced GHG Footprint- Methodologies for the Assessment of Project GHG Emissions and Emission Variations Version 10.1 (2014) Elisabet Vila Jorda, Neri di Volo JASPERS: Evaluation of GHG emissions for Road and Rail/Public Transport Projects (2015) Note for the attention of DG REGIO Geographical Heads of Unit (European Commission) Treatment of VAT in the major project application a JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions) által nyújtott szakértői segítségnyújtás során, illetve a nagyprojektek EU értékelése során kapott észrevételek (a továbbiakban mindezek együtt: EU Útmutatók). 1.2. CBA szükségessége Fontos rögzíteni, hogy a CBA módszertan alkalmazása szükséges a megvalósíthatósági elemzések egyes lépéseiben és a projektre vonatkozó költség-haszon elemzési dokumentum (továbbiakban: CBA dokumentum) készítése során is. 8
A vonatkozó EU-s jogszabályok és az EU CBA Útmutató (2014-2020) 1 alapján a megvalósíthatósági elemzést és a költség-haszon elemzést két külön dokumentumban célszerű bemutatni. Ezek a megvalósíthatósági tanulmány (továbbiakban: MT) és a költség-haszon elemzés dokumentuma (a továbbiakban: CBA dokumentum). Ettől csak néhány külön meghatározott, speciális esetben lehet eltérni. Ez összhangban van azzal, hogy a projekt-előkészítés első szakaszában kell a problémaelemzést, a háttér feltárását és a megvalósíthatóság értékelését elvégezni, ami alapján az engedélyezési és kiviteli tervek elkészítése megindulhat. A kiválasztott változat finanszírozhatóságának megítéléséhez már ebben a fázisban célszerű egy előzetes pénzügyi és közgazdasági elemzést is elvégezni. A Bizottság (EU) 2015/207/EU végrehajtási rendelete és az EU CBA Útmutató (2014-2020) azt is javasolja, hogy a változatelemzés két lépcsőben történjék meg; javasolja továbbá, hogy a második lépcsőben közgazdasági költség-haszon elemzési módszerrel határozzák meg a projekt tartalmát (kiválasztott változatot). A kiválasztott változatra (azaz a projektre) vonatkozó költség-haszon elemzést lehetőség szerint már részletesebb műszaki tervekre (így különösen engedélyezési tervekre) alapozva kell elvégezni. Nagyprojektek esetén a projekt költség-haszon elemzését az EU Bizottság felé benyújtandó nagyprojekt támogatási kérelem (application form; a továbbiakban: EU támogatási kérelem) benyújtását megelőzően kell készíteni. Nem nagyprojektek esetén a hazai intézményrendszernek benyújtandó támogatási kérelem (a továbbiakban: IKOP támogatási kérelem) összeállítása az előkészítés kezdeti szakaszában is történhet. Ekkor CBA-t a kiválasztott változatra a kivitelezéshez nyújtott támogatás végleges meghatározása előtt javasolt véglegesíteni. A projekt méretétől függetlenül az IKOP támogatási kérelem kitöltéséhez minimálisan szükséges, az akkori előkészítettségi szintnek megfelelő MT és CBA dokumentum tartalmat biztosítani kell. Az MT és a CBA dokumentum két egymásra épülő, külön dokumentumként készülhet el. Az MT célja a probléma feltárásától a lehető legjobb megoldás kiválasztásáig terjed, míg a CBA dokumentum célja a kiválasztott változat és az ahhoz tartozó működtetési koncepció végső elemzése, hivatkozva az MT által elvégzett vizsgálatokra és azok eredményeire. Az támogatásban részesülő projektek elemzésének célja, hogy megvalósulhassanak azok a projektek, melyek pénzügyileg nem megtérülők (azaz piaci alapon nem valósulnának meg), azonban a társadalmi jólétet növelik. A költség-haszon elemzés módszere ezen célok elérését segítő módszertani eszköz, így szükséges alkalmazása a projektfejlesztés minden szakaszában, a stratégiai változatok kiválasztásától kezdve. Minden útmutató és előadás hangsúlyozza, hogy a költség-haszon elemzési módszertannak a projekt előkészítés teljes folyamatát végig kell kísérnie. Így az MT-készítés és a költség-haszon elemzés módszertana szorosan összefonódik. Ha azonban az MT és a CBA készítése a projekt-előkészítés során időben nem különül el markánsan, akkor lehetséges a két dokumentumot egybeszerkeszteni. Erre lehet példa, ha egy nagyprojekt EU támogatási kérelmét az engedélyezési tervek elkészülte előtt nyújtaná be a tagállam az EU felé. Ekkor a kiválasztott változatra a költség-haszon elemzést a tanulmánytervek alapján kell elvégezni, közvetlenül a megvalósíthatóság vizsgálata után. Egy másik eset az MT és CBA egy dokumentumba foglalására, ha a projekt-előkészítés hosszabb ideig húzódik és az EU támogatási kérelem benyújtása előtt a korábban készített dokumentumok felülvizsgálatával egy dokumentumba célszerű foglalni az MT-t és CBA-t. Szakaszolt projektek esetén az 1. szakasz pályázatához benyújtott MT-t és CBA-t kell az IKOP-ban támogatandó 2. szakasz támogatási kérelméhez is benyújtani, amennyiben a projekt műszaki tartalmában nem történt jelentős változás. A Strukturális Alapok felhasználásának feltétele, hogy a támogatás indokoltsága igazolható legyen. Ez elsősorban az alábbi támogatási feltételek teljesítését jelenti: 1 Guide to Cost-benefit Analysis of Investment Projects - Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020 (a továbbiakban: EU CBA Útmutató (2014-2020)). 9
a fejlesztési projektek társadalmi hasznossága igazolható legyen, a fejlesztési projektek csak a megvalósuláshoz szükséges mértékű támogatást kapjanak, túlzott támogatás ne történjen; a fejlesztési projektek keretében létrehozott eszközök működtetése, a szolgáltatási színvonal pénzügyileg fenntartható legyen, beleértve a megvalósulás utáni működtetésért felelős szervezet pénzügyi stabilitását is. Ezen támogatási feltételek ellenőrzése, illetve a projekt fejlesztés során a projekt tartalmának alakítása a költség-haszon elemzés módszereivel történik meg. A költség-haszon elemzés további feladata, hogy a vonatkozó szabályrendszer szerint a számítások alapján meghatározható legyen a támogatás aránya és összege. CBA dokumentumot kell összeállítani azokra a projektekre, amelyek elszámolható költsége legalább 1 millió EUR. A költség-haszon elemzés a projekt előkészítés során a projekt műszaki tartalmának, intézményi és finanszírozási feltételeinek meghatározásában játszik fontos szerepet. Az EU támogatás hatékony felhasználásáért felelős szervezetek számára azonban az egyes projektek költség-haszon mutatói a projektek összehasonlíthatóságát is szolgálják, és a közöttük történő választást segítik. A projektek összes elszámolható beruházási költségük, és a megvalósítás utáni működtetésük jellege alapján különböző csoportokba sorolhatók. Ezek a típusok a következők. az 1 millió EUR-t meg nem haladó elszámolható költségű projektek, amelyre a 1303/2013/EU rendelet 61. cikk (7) bekezdés b) pontja alapján nem kell alkalmazni a nettóbevétel-számítást, így ezekre nem javasolt kötött formájú megvalósíthatósági elemzés, illetve CBA készítés. Egyes felhívások esetén a kedvezményezett célszerűnek tarthatja ilyen jellegű elemzések elvégzését. Esetenként a felhívás is kérheti ezekre a projektekre is az MT és CBA készítését. a legalább 1 millió EUR elszámolható költségű projektek: o az állami támogatási szabályok hatálya alá nem tartozó nem bevételtermelő műveletek; o az állami támogatási szabályok hatálya alá nem tartozó, bevételt termelő, de a befejezést követően nettó bevételt nem termelő műveletek; o az állami támogatási szabályok hatálya alá nem tartozó, bevételtermelő, a befejezés követően nettó bevételt termelő műveletek; o állami támogatási szabályok hatálya alá tartozó műveletek. A legalább 1 millió EUR elszámolható költségű projektek esetén az alkalmazandó CBA módszertanban és a CBA dokumentum tartalmi követelményeiben nincs különbség a 75 millió EUR-t meghaladó elszámolható költségű nagyprojektek és a nem nagy projektek között. Az egyes tartalmi elemek kidolgozottságában lehetnek eltérések. Az előkészítés során a legalább 1 millió EUR elszámolható költségű projektek közül a nagyprojektek esetében nagyprojekt támogatási kérelmet is kell készíteni (EU támogatási kérelem). A Tanács 1303/2013/EU Rendeletének 100. cikke értelmében nagyprojektnek minősül az olyan projekt, amelynek célja valamely pontos gazdasági vagy műszaki természetű oszthatatlan feladat elvégzése, amely egyértelműen meghatározott célkitűzésekkel rendelkezik, és amelynek teljes elszámolható költsége meghaladja az 50 millió EUR-t, a 1303/2013/EU 9. cikk első bekezdésének 7. pontjában meghatározott, a fenntartható közlekedés előmozdítása és szűk keresztmetszetek megszüntetése a kulcsfontosságú hálózati infrastruktúrákban tematikus célkitűzéshez hozzájáruló műveletek esetében pedig a 75 millió EUR-t. Az alábbi ábra mutatja a CBA dokumentum szerepét a projektek megítélésében. 10
1. ábra: CBA dokumentum szerepe az értékelésben A CBA dokumentum szerepe a projektek értékelésében CBA-EREDMÉNYEK A konzisztencia és a teljes körűség ellenőrzése A módszertan megfelelő. A CBA eredményei megbízhatók. A módszertan bizonyos pontokon nem konzisztens. A CBA eredményei nem megbízhatók. Szükséges az elemzés feltételezéseinek és konzisztenciájának ellenőrzése. A teljesítménymutatók értékelése Nincs szükség a projekt társfinanszírozására* FNPV(C) > 0 FNPV(C) <0 Szükséges a projekt társfinanszírozása Az EU-támogatás indokoltsága nincs alátámasztva ENPV <0 ENPV > 0 Az EU-támogatás indokoltsága alá van támasztva Az IKOP-támogatás mértékének kiszámítása Forrás: EU CBA Útmutató (2014-2020) alapján 1.3. Az útmutató alkalmazása és korlátai Jelen CBA Útmutató a költség-haszon elemzés elvégzésének módszertani kereteit, továbbá az elemzések során egységesen alkalmazandó paraméterek értékeit adja meg. Az CBA Útmutató alkalmazása azonban nem helyettesítheti a költség-haszon elemzést végző szakértők közgazdasági, pénzügyi szakértelmét. Jelen útmutató nem terjed ki a megvalósíthatósági tanulmány tartalmának meghatározására, azonban az útmutatóban szereplő módszereket a megvalósíthatósági tanulmány megfelelő részeinek (például változatelemzés) készítése során is alkalmazni kell. 1.4. Az útmutató felépítése Az útmutató első 7 fejezetében azok az általános szabályok kerülnek bemutatásra, amelyek projekttípustól függetlenül értelmezhetők. Az útmutató második része egyes projekttípusokra tartalmaz részletesebb útmutatásokat a költség-haszon elemzés elvégzéséhez, különösen a költségek, a bevételek és hasznok becslésére vonatkozóan. A második részben az alábbi három közlekedési területre vonatkozó előírások találhatók meg: közúti közlekedés vasúti közlekedés közösségi közlekedés. 11
Ezek a területek egymással részben átfedésben is vannak, egyes projektekben a különböző közlekedési területekre vonatkozó módszerek akár együttesen is használhatók, ha a projekt a fenti területekből többet is érint. Az adott területre vonatkozó szabályok alkalmazhatóságát segíti a Nemzeti Közlekedési Infrastruktúra-fejlesztési Stratégia (NKS) szerinti közlekedési módok és személy- és áruszállítási szegmensek meghatározása is: Személyszállítás Közösségi közlekedés o városi (autóbusz, trolibusz, villamos, metró stb.) o elővárosi (autóbusz, vasút stb.) o távolsági (autóbusz, vasút, vízi, légi stb.) Nem motorizált egyéni közlekedés o gyalogos o kerékpáros Motorizált egyéni közlekedés Áruszállítás távolsági, települések közötti o vasúti o közúti o egyéb (vízi, légi, csővezetékes stb.) city logisztika: városon belüli. A közúti közlekedési terület a fenti közlekedési módok és szegmensek közül elsősorban a motorizált egyéni közlekedést, valamint a városi és elővárosi közösségi közlekedés autóbuszos formáját, továbbá az áruszállítást fedi le. A közúti közlekedési területre vonatkozó útmutatások a kerékpáros közlekedésre is tartalmaznak megállapításokat. A vasúti közlekedési terület a felsorolt közlekedési módok és szegmensek közül a személyszállításra és vasúti áruszállításra vonatkozik, adott esetben befolyásolva a közúti járműforgalmat is. A közösségi közlekedési terület a felsorolt közlekedési módok és szegmensek közül elsősorban a személyszállítás közösségi közlekedési részét fedi le, gyakran kitérve a nem motorizált egyéni közlekedésre, valamint a motorizált egyéni közlekedésre is. Felhívjuk a figyelmet, hogy egy projekt keretében akár az összes területre vonatkozó útmutatások alkalmazása is szükséges lehet. 1.5. A költség-haszon elemzési dokumentum sablon Jelen útmutató célja, hogy az EU-s és hazai jogszabályi és egyéb előírások, továbbá a múltban felhalmozott tapasztalatok és jó gyakorlatok mentén segítse a CBA módszertan alkalmazását és a CBA dokumentum megfelelő szintű elkészítését. Az útmutató tartalmazza a költség-haszon elemzés (CBA) módszertanát, amely a költség-haszon elemzési dokumentum (CBA dokumentum) elkészítéséhez szükséges. A CBA dokumentum struktúráját a CBA dokumentum sablon határozza meg. A sablon egy külön anyag, amelynek célja, hogy biztosítsa a benyújtott pályázatok egységes, formailag és módszertanilag megfelelő felépítését. 12
2. A költség-haszon elemzés alapjai 2.1. A költség-haszon elemzés alkalmazása A költség-haszon elemzés módszereit a következő projekt-előkészítési lépésekben kell alkalmazni. 2.1.1. Változatelemzés A változatelemzés célja a jelenlegi és jövőben várható igényeknek leginkább megfelelő projektváltozat kiválasztása a megvalósítható változatok közül. Az EU CBA Útmutató (2014-2020) és a JASPERS iránymutatások kétlépcsős változatelemzést ajánlanak. Az első lépcsőben (stratégiai változatok elemzése) a többszempontú elemzés (multi-criteria analysis, MCA) a leginkább ajánlott módszer, míg a második lépcsőben a projekt jellemzőitől függően egyszerűsített költség-haszon elemzés vagy költség-hatékonyság elemzés a javasolt módszer. A kétlépcsős változatelemzés végeredménye a legjobbnak ítélt, megvalósításra javasolt megoldás (a projekt) kiválasztása. 2.1.2. Pénzügyi elemzés A pénzügyi elemzés a kiválasztott műszaki megoldásra vonatkozóan a beruházónál, kedvezményezettnél és a fenntartónál-üzemeltetőnél felmerülő beruházási és működési költségeket és bevételeket veszi számba, és veti össze, pénzáram (cash-flow) szemléletben. A pénzügyi elemzés keretében kell a pénzügyi fenntarthatóságot is vizsgálni. 2.1.3. Közgazdasági elemzés A közgazdasági költség-haszon elemzés célja a kiválasztott műszaki megoldás társadalmi hasznosságának és költségének vizsgálata. Tekintettel arra, hogy ennek a vizsgálatnak a keretében a pénzügyi hasznokat és költségeket kell kiegészíteni vagy felváltani társadalmi költségekkel és hasznokkal, ezért ezt számszerűsített társadalmi-gazdasági elemzésnek is tekinthetjük. A pénzügyi és a közgazdasági elemzéshez kapcsolódóan szükséges érzékenységvizsgálatot, forgatókönyv-elemzést és kockázatelemzést is végezni. A költség-haszon elemzés és az előkészítés egyes elemeinek kapcsolatát, valamint az egyes elemek célját, helyét, outputját és eredményét az alábbi ábra mutatja. 13
2. ábra: A költség-haszon elemzés és a projekt előkészítés elemei 14
15
2.2. A költség-haszon elemzés a projekt-előkészítés folyamatában A CBA és a megvalósíthatósági elemzés helyét az alábbi ábra mutatja. 3. ábra: Az infrastrukturális projektek előkészítése Projektötlet kidolgozása előzetes részletes Megvalósíthatósági tanulmány készítése Megvalósíthatósági elemzés: a projekt műszaki tartalmának tanulmánytervi szintű meghatározása Fejlesztési igény megalapozása: trendek, forgalmi helyzet, keresletelemzés Célkitűzések és indikátorok meghatározása Projekt meghatározása: változatelemzés költség-haszon elemzési módszerekkel Előzetes elemzések a kiválasztott változatra Cselekvési terv Intézményi kérdések Pénzügyi elemzés Közgazdasági elemzés Részletes környezetvédelmi elemzések Feladatok Engedélyes tervek készítése Műszaki tartalomra vonatkozó változatok értékelése ha szükséges Részletes műszaki tartalom véglegesítése Környezetvédelmi engedélyezési és egyéb dokumentáció készítése Szükség szerint: Előzetes Vizsgálati Dokumentáció (EVD), Környezeti Hatásvizsgálati dokumentáció (KHT), Natura 2000 hatásbecslés készítése Klímahatások vizsgálata Engedélyeztetés Környezetvédelmi engedély megszerzése Nagyprojektekhez környezetvédelmi "hatósági" nyilatkozatok megszerzése Kivitelezéshez szükséges építési, hatósági engedélyek megszerzése CBA dokumentum készítése: engedélyes tervek szerinti költségbecslés alapján A megvalósíthatósági elemzés összefoglalása, frissítése A kiválasztott változat részletes elemzése Cselekvési terv aktualizálása Intézményi elemzés véglegesítése Pénzügyi elemzés Közgazdasági elemzés Érzékenységvizsgálat Kockázatelemzés, kockázatkezelési stratégia Nagyprojekt Támogatási Kérelem készítése Nagyprojekt TK és mellékleteinek összeállítása Nagyprojekt TK és mellékleteinek egyeztetése a JASPERS-szel és az EU Bizottsággal Nagyprojekt TK véglegesítése További tervezés Tendertervek készítése: a projekt műszaki tartalmának részletesebb, a kivitelezés indításához szükséges mértékű meghatározása Kiviteli tervek készítése, a projekt műszaki tartalmának kiviteli terv szintű meghatározása Kivitelezői közbeszerzés(ek) bonyolítása közbeszerzési dokumentáció készítése közbeszerzési ajánlatok benyújtása ajánlatok értékelése szerződéskötés a kivitelezővel CBA dokumentum és TK véglegesítése CBA számítások véglegesítése ha szükséges TK véglegesítése ha szükséges Dokumentumok Projektleírás IKOP Támogatási Kérelem (TK) elkészítését megalapozó leírás Megvalósíthatósági tanulmány (MT) Részben MT input, klímakockázati elemzés Engedélyes tervek EVD, KHT, Natura 2000 hatásbecslési dokumentáció Klímahatás-elemzés Engedélyek CBA dokumentum vagy egyesített MT és CBA Nagyprojekt TK és mellékletei Tendertervek Kiviteli tervek közbeszerzési dokumentáció benyújtott ajánlatok kivitelezői szerződés végleges CBA dokumentum végleges TK 16
3. Kiemelt módszertani kérdések 3.1. Különbözeti módszer A különbözeti módszer 2 alkalmazásához meg kell határozni a projekt nélküli eset és a fejlesztés közötti különbözeteket, ami szükségessé teszi a projekt nélküli eset meghatározását is. Az elemzésben figyelembe vett beruházási, működési költségeket, bevételeket és hatásokat a projekt nélküli esethez viszonyítva kell megállapítani a teljes vizsgált referencia időtávra. Lehetnek olyan költségelemek, hatáselemek stb., amelyek esetén eleve csak a fejlesztés és a projekt nélküli eset különbözete becsülhető meg (például a költségcsökkenés mértéke). Ezek esetében lehetséges csupán a különbözet becslése, de a projekt nélküli esetet ekkor is be kell mutatni, továbbá a különbözeti becsléssel érintett elemek esetén a becslési módszer eltérését jelezni kell. 3.2. Projekt nélküli eset Mivel a költség-haszon elemzés kizárólag a pályázatban szereplő projekt hatásait vizsgálja, el kell különíteni azon hatásokat, amelyek a projekt elmaradása esetén is bekövetkeztek volna az elemzési időtávon belül. Ezt szolgálja a projekt nélküli eset (vagy forgatókönyv) meghatározása, amely részletesen leírja azt a helyzetet, amely a vizsgált időtávon a projekt elmaradása esetén megvalósulna. A különbözeti módszer alkalmazása során a projekt beruházási költségéből, üzemeltetési, karbantartási, eszközpótlási költségéből, valamint bevételéből le kell vonni azon összegeket, amelyek várhatóan a projekt nélküli esetben is jelentkeznének. 3.2.1. A projekt nélküli eset kiindulópontjai Az EU Útmutató alapján a projekt nélküli eset meghatározása különböző kiindulópontok alapján többféle lehet. Az adott projekt esetében a következő kiindulópontok közül lehet választani. A választás indokait, a projekt nélküli eset magyarázatát részletesen be kell mutatni: Normál eset (business as usual - BAU): a szcenárióban biztosított a szolgáltatás jelenlegihez hasonló színvonala, ehhez kapcsolódóan pedig tartalmazza a működéshez szükséges üzemeltetési és fenntartási, illetve esetenként kisebb mértékű pótlási költségeket (illetve adott esetben a megtermelt bevételeket is). Minimális eset (do-minimum) 3 : az az eset, amely a szükséges üzemeltetési és karbantartási költségeket, valamint bizonyos emelt pótlási (beruházási) költségeket tartalmaz (amelyek például a súlyos állagromlás megakadályozásához vagy késleltetéséhez, illetve a jogi vagy biztonsági előírások teljesítéséhez szükségesek). Alapvetően a normál eset alkalmazása javasolt. 2 Az incremental method kifeiezés a 2007-2013 programozási időszakra vonatkozó CBA útmutatóban fejlesztési különbözet módszerként szerepelt. A kifejezés a 2014-2020-as időszakra vonatkozó EU jogszabályok magyar fordításában különbözeti módszerként szerepel. 3 Bizonyos körülmények között célszerű a minimális esetet (do-minimum) vizsgálni a normál működéssel (business as usual) összevetve. Ez a normál üzemeltetési és fenntartási költségeken felül bizonyos beruházási költségek felmerülését is feltételezi, így például egy működő infrastruktúra részleges modernizációjának költségeit (állagmegóvás, vagy a szankciók elkerülése érdekében felmerülő költségek). Bizonyos esetekben a beruházási projekteket az új jogszabályoknak való megfelelés motiválja. Ebben az esetben a minimális eset (do-minimum) az a legkevesebb költséggel járó megoldás, amely biztosítja a jogszabályi megfelelést (ezzel szemben maga a fejlesztési projekt egy ennél magasabb szintű szolgáltatást tesz lehetővé). 17
A 2014-2020-as programozási időszakban megszűnt a katasztrófa szcenárió (vagyis a projekt nélküli esetben az infrastruktúra és a szolgáltatás teljes leromlásának megengedése) alkalmazásának lehetősége. 18
3.2.2. A projekt nélküli eset leírása A projekt nélküli eset leírásának a következőkre kell kiterjednie: a műszaki tartalom rövid megadása; o ha a projekt nélküli esetben is tervezhető emeltszintű pótlás (azaz projekt nélkül minimális beavatkozás feltételezett), akkor a költségek becslése során: o abban az esetben feltételezhető projekt nélküli emelt pótlás, ha a szolgáltatás jelenlegi színvonala vagy a jogszabályi előírásoknak való megfelelés ezt feltétlenül indokolja; a tervezett emelt pótlásnak mind megvalósíthatónak, mind valószerűnek kell lennie; célszerű feltételezni egy körülbelül olyan volumenű pótlást, amelyet a pályázó rendelkezésére álló önerő, illetve az általa EU-támogatás nélkül is megszerezhető költségvetési és egyéb forrás fedezne, a működési költségek becslése; a bevételek becslése; a közgazdasági hatások bemutatása. Fontos, hogy a projekt nélküli esetre feltételezett forgatókönyv költség és bevétel oldalon konzisztensen legyen meghatározva. Ha emelt pótlást tételezünk fel a költségek oldalán, akkor annak a kedvezőbb hatásokban meg kell jelennie. 3.3. Az elemzés árszintje Az elemzéseket változatlan áron, azaz egy adott év árszínvonalán kell végezni Az elemzésben meg kell adni, hogy az árak milyen időpontra vonatkoznak. 3.4. Hatásterület lehatárolása A projekt térbeli hatásterülete az a hely vagy terület, ahol a projektet végrehajtják, illetve ahol ebből eredően a hatását kifejti. A hatásterület lehatárolásánál figyelemmel kell lenni az alkalmazandó módszer követelményeire. Közlekedési projekteknél a hatásterület lehatárolása alapvetően a forgalmi elemzésben történik. 3.5. Ütemezett beruházás Ütemezett beruházás: egy szerves egységet képező beruházás önállóan is működőképes elemeinek egymástól eltérő időben történő átadása. Önálló ütemnek az az elem tekinthető, amelyik legalább egy évig üzemel a hozzá közvetlenül kapcsolódó újabb ütem átadása előtt. Abban az esetben, ha a projekt megvalósítása több programozási időszakot is érint, szakaszolt projektről van szó. Az egyes szakaszok csak egy programozási periódusba tartozhatnak. A szakaszok önállóan is működőképesek, továbbá a szakasznak a rá vonatkozó programozási időszak végére használatra késznek kell lennie. Szakaszolt projekteknél a nagyprojekt értékhatárát az összes szakaszt együttvéve kell vizsgálni. Amennyiben a projekt tartalmában nem történik jelentős változás a szakaszok végrehajtása során, akkor a CBA-t a projekt előkészítése során hatályban lévő útmutatók alapján kell készíteni. 3.6. Intézményi kérdések Intézményi kérdések részletes vizsgálata során a költség-haszon elemzés számára tisztázni kell a következőket: a projekt kedvezményezettjének személye, aki a támogatásra pályázó fél és egyben a beruházó is. A projekt kedvezményezettje csak a kiírásban szereplő entitás lehet (pl. központi költségvetési szerv, önkormányzat, önkormányzati társulás, vállalkozás, egyesület, alapítvány stb.). 19
A projektberuházás során létrehozott / beszerzett vagyontárgyak, eszközök a támogatásban részesülő tulajdonába kerülnek. A 1303/2013/EU Rendelet alapján (VII. cím III. Fejezet 71. cikk) 4 a vagyontárgyaknak, eszközöknek a projektberuházást követő elidegenítése, hasznosítása korlátozott, továbbá a projekt által nyújtott szolgáltatást legalább 5 évig fenn kell tartani. A projekt beruházással érintett vagyontárgyainak tulajdoni, használati viszonyaira irányuló elemzésben fel kell tárni, hogy a projekt megvalósítása során milyen megállapodások szükségesek a beruházás lebonyolíthatóságához (pl. szolgalmi jog más tulajdonában álló ingatlanon keresztül történő hozzáféréshez stb.) Vállalkozások esetében a vonatkozó előírások elemzésével ki kell zárni a verseny torzítását jelentő támogatásokat, ami különösen akkor fordulhat elő, ha vállalkozás tulajdonában lévő vagyontárgyak fejlesztése is megvalósul. A projektek működtetője és fenntartója lehet maga a kedvezményezett vagy az általa megbízott szervezet. Az utóbbi esetben a kedvezményezett (mint tulajdonos és mint a szolgáltatások ellátásáért felelős fél) szerződést köt a működtető-fenntartó szervezettel a szolgáltatás ellátására (például a tulajdonos állam vagy önkormányzat közszolgáltatási szerződést köt egy vállalkozással). A szolgáltatás nyújtásáról szóló szerződés speciális esete a közszolgáltatási szerződés, melynek keretében a közszolgáltató szerződése keretében kötelezett a szolgáltatás elvárt színvonalon történő elvégzésére a lehető legalacsonyabb költségszinten, ezért pedig fedezetlen költségeinek ellentételezésre valamint észszerű nyereségre jogosult. A közszolgáltatási szerződések keretében ellátott szolgáltatások külön szabályrendszer alá tartoznak. Szintén speciális szerződés a jogi monopólium alapján kötött működtetési szerződés. Ilyen például az állami tulajdonban lévő vasúti pálya működtetésére kötött szerződés. A szolgáltatásnyújtásról szóló szerződés számos esetben kiegészül egy bérleti, illetve vagyonkezelési szerződéssel, amelynek alapján a tulajdonos a működtető-fenntartó szervezetnek hasznosításba adja a vagyontárgyakat, eszközöket. A bérleti, illetve vagyonkezelési szerződés szabályozza egyebek között, hogy melyik fél és milyen módon fedezi az eszközpótlás költségeit (például az üzemeltető többek közt az értékcsökkenés értékét is megfizeti a bérleti díjban, amelyet a tulajdonos a megfelelő időpontban az eszközök pótlására fordít). 3.7. Amortizáció kezelése Az amortizációs költség a diszkontált pénzáram (cash-flow) alapú pénzügyi megtérülési számításoknak közvetlenül nem része, mivel az amortizációs költség nem jelent közvetlen készpénzkiadást. A megtérülés és a finanszírozási hiány számításának szempontjából közömbös, hogy az amortizáció elszámolására vonatkozólag milyen számviteli szabályok, módszerek vannak. A fejlesztéseknek azonban számvitelileg, a saját forrásokat tekintve, általában a nyereség, illetve a felhalmozott amortizáció a forrása. Ezt a tényt közvetetten a megtérülési számítás is figyelembe veszi, 4 4 1303/2013/EU Rendelet VII. cím III. fejezet 71. cikk: A műveletek tartóssága (1) ESB-alapokból valamely infrastrukturális vagy termelő beruházást magában foglaló műveletre fordított támogatás akkor fizetendő vissza, ha a kedvezményezettnek történő utolsó kifizetéstől számított öt éven belül, illetve adott esetben, az állami támogatásokról szóló szabályozás szerinti időtartamon belül, a következők valamelyike történik: a) a termelő tevékenység megszűnése vagy a programterületen kívülre való áthelyezése; b) az infrastruktúra valamely elemében tulajdonosváltás következik be, amelynek eredményeként egy cég vagy állami szervezet jogosulatlan előnyhöz jut; c) a természetében, célkitűzéseiben vagy végrehajtási feltételeiben olyan lényeges változás következik be, amely az eredeti célkitűzéseket veszélyezteti. A műveletre jogosulatlanul kifizetett összegeket a tagállamnak vissza kell téríttetnie, azon időszakkal arányosan, amelynek tekintetében nem teljesültek a követelmények. Az első albekezdésben meghatározott határidőt a tagállamok három évre csökkenthetik a kkv-k általi beruházások vagy az általuk teremtett munkahelyek fenntartása esetén. 20
hiszen a folyamatos, adott szolgáltatási színvonalat biztosító működéshez szükséges pótlások/felújítások (gépek, berendezések cseréje) beépítésre kerülnek a megtérülési számítás alapját képező pénzáramba. 3.8. Konszolidált elemzés Az EU CBA Útmutató (2014-2020) alapján a pénzügyi elemzést általánosságban az infrastruktúra tulajdonosa szempontjából kell elvégezni (ami különbözhet a szolgáltatás üzemeltetőjétől). Ha az infrastruktúra tulajdonosa és üzemeltetője eltérő személy, akkor konszolidált elemzés elvégzése szükséges, hogy az infrastruktúra tulajdonosa és üzemeltetője közti pénzmozgások ne befolyásolják a fejlesztés megtérülési számításait. Ha szükséges, akkor az elemzést először az infrastruktúra tulajdonosa és az üzemeltető szempontjából külön-külön, majd konszolidáltan is el kell elvégezni. A liberalizált piacoknak köszönhetően gyakran előfordul olyan eset, hogy az infrastruktúrának több üzemeltetője is van, így nehézséget jelenthet a konszolidált elemzés elkészítése. Ilyen esetekben az elemzést az EU CBA Útmutatóban (2014-2020) foglaltak szerint a projekt kedvezményezettje szempontjából célszerű elvégezni legyen az akár az infrastruktúra tulajdonosa vagy üzemeltetője, a beruházás típusától függően. 3.9. Keresletelemzés A keresletelemzés, ami a meglévő keresletet jellemzi, illetve a jövőben várhatóan felmerülő igényeket előrejelzi, azzal a céllal, hogy: feltárja van-e a keresleti oldalhoz is kapcsolódó megoldandó probléma, és a fejlesztéssel létrehozandó kapacitás a mindenkori igényekhez jól illeszkedjék. Az elemzésnek legalább a következőkre kell kiterjednie 5 : a meglévő szükségletek jellemzése, a modellek és tényleges adatok alkalmazásával; várható szükségletek a makrogazdasági és ágazati előrejelzések és a szükségletekkel kapcsolatos rugalmassági becslések, a vonatkozó árak, jövedelmek és egyéb meghatározó tényezők fényében; kínálati oldali szempontok, beleértve a meglévő kínálat elemzését és a várható (infrastrukturális) fejlesztéseket; hálózati hatások. A közlekedési projektek esetén számolni kell a hálózati hatással, ugyanis az ilyen projektek esetében a fejlesztés iránti igényt (és ezáltal a pénzügyi- és közgazdasági teljesítménymutatókat) jelentősen befolyásolhatja a kölcsönös függőség (a létesítmények lehetnek egymást kizárók, illetve kiegészítők) és elérhetőség. 6 Az MT minőségvizsgálatának jogszabályban rögzített szempontja, hogy a keresleti becslések reálisake, illetve követik-e a várható tendenciákat. 7 A közlekedési projektek esetén a keresletelemzés meghatározója a forgalmi elemzés, amely legtöbb esetben forgalmi modellezést kíván meg. A forgalmi elemzésekben megjelenő honnan-hová (O(rigin) D(estination)) mátrixok mutatják a közlekedési igényeket. 5 2015/207 III. melléklet, 2.1.4 (2) 6 EU CBA Útmutató (2014-2020) 2.6.1, 35. oldal 7 480/2014EU II. melléklet 4.1 21
3.10. Költség-haszon elemzés paraméterei 3.10.1. Árfolyam Az elemzés adatait forintban kell megadni. A projektméret euróban meghatározott átszámításához, valamint nagyprojektek esetén a támogatási kérelemben meghatározott értékek átszámításhoz a Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM) által meghatározott költségvetési tervezési árfolyamot kell alkalmazni. Az aktuális tervezési árfolyamot a http://palyazat.gov.hu oldalon lehet elérni. 3.10.2. Infláció Az elemzés során változatlan áron (inflációval kiigazított, a kiinduló évhez rögzített ár) kell számolni. Azonban a pénzügyi pénzáramok elemzése során, ha az elemzés változatlan árakon történik, és az előrejelzések alapján a relatív árak változása jelentős, akkor a relatív árak korrekciója szükséges. A Magyar Nemzeti Bank (MNB) Inflációs jelentése (2016 március) alapján az infláció az alábbiak szerint alakul. 8 1. táblázat: Fogyasztói árindex (éves átlag, előző évhez képest) 2015 2016 2017 Fogyasztói árindex -0,1 % 0,3 % 2,4% Forrás: MNB Inflációs jelentés (2016 március) 3.10.3. GDP 2. táblázat: Előrebecsült GDP/fő növekedési értékek (időszakos évi átlag, %) 2015 2016 2017 GDP 2,9 2,8 3,0 Forrás: 2015-16: MNB Inflációs jelentés, A GDP adatokat az Útmutató írásakor rendelkezésre álló utolsó (2016. március) MNB inflációs jelentés alapján állapítottuk meg. A 2017 utáni évekre vonatkozóan a makrogazdasági helyzetnek megfelelő, reális feltételezésekkel kell élni. 3.10.4. Vizsgált időtáv A vizsgált időtáv (referencia-időszak) azon évek száma, amelyek tekintetében a költség-haszon elemzés előrejelzéseket tartalmaz, azaz a pénzügyi és a közgazdasági költség-haszon elemzés során alkalmazott időtáv. A projekt jövőbeni alakulására vonatkozó előrejelzéseket a projekt gazdaságilag hasznos élettartamának megfelelő és hosszabb távú valószínű hatásainak felölelésére elégségesen hosszú időszakra kell kialakítani, általában 30 évre. 3. táblázat: A Bizottság által különböző szektorokra előírt vizsgálati időtávok Ágazat Vizsgált időtáv (év) Vasút 30 Utak 25-30 Városi közlekedés 25-30 Forrás: a Bizottság 480/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelete, I. melléklet, valamint EU CBA Útmutató (2014-2020) 3.10.5. Az elemzés kezdő éve 8 http://www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_eves/i_qsf001.html http://www.mnb.hu/letoltes/boritoval-hun-ir.pdf 22
A vizsgált időszak kezdő évének (ami a rögzített árszínvonal éve is) a beruházás első évét kell tekinteni. Ha akár elszámolható, akár nem elszámolható költségek felmerültek a kezdő év előtt, akkor azokat a megfelelő inflációs ráták segítségével át kell számolni a kezdő év rögzített árszínvonalára. 3.10.6. A pénzügyi diszkontráta A Bizottság 2014/480/EU felhatalmazáson alapuló rendelete szerint a kohéziós tagállamok, így Magyarország, számára 4%-os pénzügyi diszkontráta alkalmazása javasolt. A magyarországi elemzések alapján ezt a diszkontrátát kell alkalmazni a pénzügyi elemzésekben. 3.10.7. A közgazdasági diszkontráta A Bizottság (EU) 2015/207 végrehajtási rendelete szerint a kohéziós tagállamok, így Magyarország, számára 5%-os társadalmi diszkontráta alkalmazása javasolt. A magyarországi elemzések alapján ezt a diszkontrátát kell alkalmazni a közgazdasági elemzésekben, beleértve a változatelemzést is. 23
4. Változatelemzés A változatok elemzésének célja az általánosságban megvalósíthatónak ítélt különböző lehetséges változatok értékelése és összevetése a projekt iránt meglévő jelenlegi és jövőbeni szükségletek kielégítése és a lehető legjobb megoldás megvalósítása érdekében. A változatokat különböző szempontok, többek között műszaki, intézményi, gazdasági, környezetvédelmi és az éghajlatváltozással kapcsolatos kritériumok alapján kell összehasonlítani. 4.1. A változatelemzés helye és lépései A változatelemzés helye a megvalósíthatósági vizsgálatokban van, és a leírása az MT-ben jelenik meg. A vizsgálatok jelentős része azonban a CBA módszertant alkalmazza. Jelen útmutató a változatelemzésben alkalmazandó módszereket írja le. Az elvégzendő elemzéseket a megvalósítási vizsgálatok elején egy döntési fához célszerű hozzárendelni. A változatok elemzését két lépésben kell elvégezni: első lépésben az alapvető stratégiai változatokat (vagyis a projekt infrastruktúrájának típusát és/vagy helyszínét) kell megvizsgálni, majd a második lépésben a konkrét megoldások műszaki és egyéb szempontokból való értékelése történik meg. Az első lépés általában többszempontú elemzés, míg a második lépésben többnyire költség-haszon elemzést kell végezni. A stratégiai változatok elemzését az MT-készítés korai szakaszában kell végrehajtani, ebből kifolyólag csak előzetes költségbecslések, nagyvonalú adatok állnak rendelkezésre, a stratégiai változatelemzés eszköze rendszerint többszempontú értékelés. Stratégiai változatnak tekinthető például két műszakilag jelentősen eltérő változat, két eltérő vonalvezetés (autóutak, autópályák, vasútvonalak, kötöttpályás közlekedési infrastruktúra esetén), eltérő ütemezések (például első ütemben félautópálya, 10 év múlva pedig autópályává fejlesztés) vagy a különböző intézményi változatok (koncesszió, PPP vagy teljesen közszektorbeli üzemeltetés). Az EU CBA Útmutató (2014-2020) ajánlásait figyelembe véve az elemzés a következő lépésekből áll: a céloknak megfelelő stratégiai változatok kialakítása; a változatok pontozása az előre meghatározott módszertan szerint; a pontszámok súlyozásával és aggregálásával a legjobb stratégiai változat kiválasztása. A stratégiai változat kiválasztása után az ún. technológiai változatok elemzése következik. Ennek során a megvalósítható műszaki változatok közül kell kiválasztani a legjobb változatot (a kiválasztott változatot ). A legjobb technológiai változat kiválasztásának alapvető szempontjai: a tervezett megoldás megfelelő alátámasztása érdekében igazolják, hogy a kiválasztott változat a műszaki megvalósíthatósági vizsgálat során megvizsgált lehetőségek közül a legkedvezőbb; ha több változat ugyanazt az egyedi célt szolgálja és ugyanazok vagy nagyon hasonló externális hatások jellemzik őket, költséghatékonysági elemzés (CEA) alkalmazása javasolt; ha az egyes változatok teljesítménye és externális hatásai eltérők (feltételezve, hogy a céljuk azonos), egyszerűsített költség-haszon elemzés alkalmazása javasolt az összes fő változat vonatkozásában, annak megállapításával, hogy társadalmi-gazdasági szempontból melyik a kedvezőbb; a kiválasztásnak a projekt közgazdasági paraméterein, többek között közgazdasági nettó jelenértékén kell alapulnia. A projektváltozatok szűrése a műszaki, jogi, pénzügyi, környezetvédelmi stb. megvalósíthatóság figyelembevételével, valamint annak mérlegelésével történik, hogy az egyes változatok illeszkednek-e az EU-támogatásokra vonatkozó előírásokhoz. Az illeszkedés vizsgálata a következő kérdések elemzését jelenti: a vizsgált változat gazdasági vagy műszaki természetű, oszthatatlan feladatnak tekinthető-e; egyértelműen meghatározott célkitűzésekkel rendelkezik-e. 24
4.2. A változatelemzés módszerei A műszakilag és jogilag megvalósítható változatok esetében, az EU CBA Útmutatót (2014-2020) figyelembe véve, a változatok elemzése az alábbi módokon történhet: költség-hatékonyság elemzés (CEA); közgazdasági (költség-haszon) elemzés (közgazdasági CBA); többszempontú értékelés (MCA). A változatelemzés során a költségek becslése közgazdasági költségként történik. A változatelemzés során alkalmazott módszer kiválasztásában a következő, 4. ábra nyújt segítséget. Az ábrán látható, hogy a többszempontú értékelés alapvetően a stratégiai változatelemzéshez javasolt, a módszer alkalmazható akkor is, ha előzetesen ismert a projekt(elem) célja, illetve akkor is, ha a célt a változatelemzésnek kell meghatároznia. A technológiai változatelemzés javasolt módszere a költség-hatékonyság elemzés, illetve az egyszerűsített költség-haszon elemzés. A költséghatékonyság elemzés akkor alkalmazható, ha előzetesen ismert a projekt(elem) célja, míg az egyszerűsített költség-haszon elemzés akkor használandó, ha a célt is a változatelemzés során kell meghatározni. 25
4. ábra: A változatelemzés során alkalmazandó módszerek A projekt céljának meghatározottsága Hatások/hasznok jellege Alkalmazandó módszer A projekt célja meghat ározott A projekt vagy projektelem konkrét célját nem kell a változatelemzés során meghatározni, az már adottság, jogszabály vagy stratégia meghatározza (ekkor a változatok a megoldásokban különböznek) A projekt eredménye egyfajta hatással leírható, a cél túlteljesítése nem eredményez nagymértékű haszon növekedést, és nincs jelentős különbség az externáliák tekintetében A projekt eredménye csak komplexen, több hatással együttesen leírható Költség-hatékonyság elemzés: Legkisebb költség Többszempontú értékelés A hasznok naturális mértékegység alapján, pontozással kerülnek kifejezésre, a módszer a stratégiai szinthez ajánlott A projekt célja meghat ározatla n A projekt vagy projektelem konkrét célját is a változatelemzés során kell meghatározni, jogszabályi előírás vagy stratégia szerint (ekkor a változatok különbözhetnek a célokban és a megoldásokban, amelyeket egy vagy több lépcsőben is lehet elemezni) A projekt eredménye csak komplexen, több hatással együttesen leírható vagy a projekt eredménye egyfajta hatással leírható, a cél túlteljesítése nagymértékű haszon növekedést eredményez Többszempontú értékelés A hasznok naturális mértékegység alapján pontozással kerülnek kifejezésre, a módszer a stratégiai szinthez ajánlott Közgazdasági elemzés költség-haszon A hasznok pénzben vagy az egyfajta hatást jellemző naturáliákban kerülnek kifejezésre 26