A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSI LEHETŐSÉGEI AZ EU CSATLAKOZÁS TÜKRÉBEN

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA ÉS NEMZETKÖZI MENEDZSMENT SZAK Nappali tagozat Nemzetközi gazdaságelemző szakirány A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSI LEHETŐSÉGEI AZ EU CSATLAKOZÁS TÜKRÉBEN Készítette: Kovács Bálint Budapest, 2004

2

TARTALOMJEGYZÉK Tartalomjegyzék... 3 I. Bevezetés... 6 II. Az önkormányzatok fejlesztés-finanszírozási feladatai és lehetőségei... 7 II. 1. A helyi önkormányzatok fejlesztési feladatai... 7 II.1.1. Az önkormányzatok fejlesztési célú kiadásainak alakulása az 1990-es években.. 9 II.2. Az önkormányzatok bevételi struktúrája... 11 II.2.1. Központi támogatások... 13 II.2.2. Megosztott és átengedett bevételek... 16 II.2.3. Saját jogú bevételek... 17 II.3. Az önkormányzati beruházások jelenlegi helyzete... 23 III.1. A helyi önkormányzatok hitelintézeti kapcsolatainak áttekintése... 37 III.1.1. Befektetési lehetőségek... 37 III.1.2 Hitelügyletek... 38 III.1.2. Nagyberuházások projekt-finanszírozása... 44 III.1.3. Pénzgazdálkodást segítő szolgáltatások... 45 III.1.4. Egyéb szolgáltatások... 46 III.2. Az önkormányzatok tőkebevonó képességének ismérvei és feltételei... 47 III.2.1. A tőkebevonás hazai és nemzetközi lehetőségei... 47 III.2.2. Az önkormányzati szektor hitelbevonó képessége... 49 IV. Az EU támogatások jelentősége és felhasználási lehetőségei az önkormányzati szférában... 52 IV.1. Az EU támogatási politikájának áttekintése... 52 IV.1.1. Előcsatlakozási eszközök... 52 IV.1.1.1 A PHARE... 52 IV.1.1.2 Az ISPA program... 54 IV.1.1.3 A SAPARD program... 55 IV.1.2. Strukturális Alapok... 56 IV.1.2.1. Az Alapok rövid bemutatása... 57 IV.1.2.2. Az NFT funkciója és tartalma... 59 IV.1.3. A Kohéziós Alap... 60 3

IV.1.4. Közösségi Kezdeményezések és a belső politikák támogatásai... 61 IV.1.5. A közös agrárpolitika forrásai... 64 IV.1.6. Az Európai Beruházási Bank hitelei... 65 IV.1.6. Az EU költségvetési irányszámai 2004. évre... 66 IV.1.7. Az EU források hazai felhasználása... 68 IV.2. A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap önkormányzatok által felhasználható támogatásai... 75 IV.2.1. Humánerőforrás fejlesztés... 75 IV.2.1.1. Oktatás képzés... 76 IV.2.1.2. Romák társadalmi és munkaerőpiaci felzárkózása... 76 IV.2.1.3. Egyéb intézkedések... 77 IV.2.2. Agrár- és vidékfejlesztés... 77 IV.2.2.1. Vidékfejlesztés... 77 IV.2.3. Terület- és településfejlesztés... 78 IV.2.4. Gazdaságfejlesztés - Turizmus... 80 IV.2.5. Infrastruktúra - Közlekedés... 82 IV.2.6. Környezetvédelem, energia... 82 IV.3. Az Európai Beruházási Bank önkormányzatok által felhasználható hitelei... 83 IV.4. Az önkormányzati rendszer előtt álló kihívások, felkészülés a regionális politika fogadására... 84 IV.4.1 A kistérségek és a régiók lehetséges szerepe... 85 IV.4.1 Önkormányzatok együttműködése, konzorciumok... 86 IV.4.2 Az önkormányzati finanszírozási rendszer szükséges átalakítása... 89 IV.4.3 A szükséges átalakítások esélye... 89 IV.4.4. Az önkormányzatok és a regionális politika alapelvei... 90 IV.4.1.1.Szolidaritás és kohézió... 91 IV.4.1.2. Szubszidiaritás és decentralizáció... 92 IV.4.1.3. Partnerség... 92 IV.4.1.4. Programozás... 95 IV.4.1.5. Koncentráció és addicionalitás... 96 IV.4.3. A felkészülés elemei... 98 V. A finanszírozás új formái Public Private Partnership... 103 4

V.1. Fogalom-meghatározás... 103 V.2. A PPP működése, szerződéses struktúra... 104 V.2.1. A projektváltozatok... 104 V.3. A PPP előnyei és kockázatai... 105 V.3.1. A PPP előnyei... 105 V.3.2. Hátrányok és kockázatok... 106 V.4. Az alkalmazás köre, feltételei és tipikus területei... 109 V.4.1. A PPP alkalmazásának köre... 109 V.4.2. A PPP alkalmazásának feltételei... 109 V.4.3. A PPP alkalmazásának jellemző területei... 110 V.5. A köz- és magánszféra együttműködése az EU-ban és annak szabályozása... 110 V.5.1. A PPP az Európai Unió országaiban... 110 V.6. A hazai alkalmazás lehetőségei és eddigi tapasztalatai... 113 V.6.1. A PPP alkalmazásának perspektívái hazánkban... 113 V.6.2. A magyarországi jogi környezet... 114 V.6.3. A Tárcaközi Bizottság... 115 VI. Konklúzió... 120 Ábrák jegyzéke... 127 Felhasznált irodalom... 127 5

I. BEVEZETÉS Az államháztartás hajója nemcsak tépett vitorlákkal, hanem talán törött kormánylapáttal sodródik a közszolgáltatások vizein, s úgy tűnik, nem a nemzetközi főárammal együtt, hanem a part menti ellenáramban inkább visszafelé úszik. (Kopányi Mihály, a Világbank vezető pénzügyi közgazdásza) Magyarország Európai Uniós csatlakozási folyamatának egyik kevéssé tárgyalt kérdése az önkormányzati szektor helyzete. Ezen belül rendkívül lényeges kérdés a nemzetgazdaság e szegmense külső forrásbevonó képességének növelése, hiszen az EU Strukturális és Kohéziós Alapjain keresztül várhatóan hozzáférhető források címzettjei nagy részben a regionális, kistérségi és helyi önkormányzatok. Az ezekhez a forrásokhoz való hozzájutás előfeltétele az EU Alapok allokációs elveinek helyi hatósági szinten történő elfogadása és alkalmazása. Az addicionalitás és a ko-finanszírozás elve gyakorlati feltételeinek megteremtése megköveteli az önkormányzati szektor saját bevételi bázisának és kölcsön, illetve magán tőke bevonó képességének növelését. Ez egyértelműen megköveteli a szoros együttműködést a finanszírozó pénzintézetekkel, annak érdekében, hogy a támogatások fogadásához megfelelő hitelezési keretrendszert tudjanak kialakítani. A helyi önkormányzatok fejlesztési lehetőségeinek vizsgálatakor alapvetően öt kérdéskört kell vizsgálnunk: 1. Melyek az önkormányzati fejlesztési feladatok? 2. Milyen az önkormányzatok beruházásainak jelenlegi helyzete? 3. Milyen lehetőségeik vannak a pótlólagos forrásbevonásra? 4. Milyen változásokat hoz az EU? 5. Milyen új lehetőségek kínálkoznak a források előteremtésére? A dolgozat első részében az önkormányzati finanszírozási lehetőségek és a jelenlegi helyzet áttekintő értékelésével foglalkozom, majd a hitelintézeti kapcsolatok 6

ill. az EU támogatások jelentőségéről és végül a Public Private Partnership-ről, mint a finanszírozás relatíve új formájáról esik szó. II. AZ ÖNKORMÁNYZATOK FEJLESZTÉS-FINANSZÍROZÁSI FELADATAI ÉS LEHETŐSÉGEI II. 1. A helyi önkormányzatok fejlesztési feladatai Az önkormányzati beruházások finanszírozási háttere vizsgálatának első lépése a helyi feladatok meghatározásának kell lennie. Ez tartalmazza az egyes települési formák fejlesztési prioritásainak vizsgálatát is. Az önkormányzatok feladatkörét részletesen a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv) 1. és 8. -ai szabályozzák. Ez alapján az önkormányzati szerepkör lényegében három nagy területet fog át 1 : Az önkormányzatok, mint az állami struktúra részei kötelesek a helyi szolgáltatásokat szervezni abban a körben, amelyekre az állam a polgáraival szemben jogszabályokban kötelezettséget vállalt. (oktatás, egészségügyiszociális ellátás, közművelődés, gyermek- és ifjúságvédelem, tömegközlekedés, közvilágítás, köztisztaság, vízellátás, kommunális szolgáltatások) A kötelező önkormányzati feladatok második csoportja a hatósági-igazgatási feladatok köre, amelyek végrehajtása megoszlik a képviselőtestület, a polgármester és a jegyző között. A harmadik, alapvetően önként vállalt feladatcsoport a helyi gazdaságfejlesztés, ami átfogja a tervezést, területrendezést, gazdasági támogatást, infrastruktúra fejlesztést, településmarketinget, idegenforgalomszervezést, foglalkoztatáspolitikai feladatokat stb. Szigorúan véve csak az első és a harmadik csoport tartalmaz konkrét fejlesztési feladatokat, tágabb értelemben azonban szinte minden önkormányzati feladathoz kapcsolódhat fejlesztési elképzelés (pl. a közszolgáltatások színvonalának emelése által az életminőség javítása). Így a fejlesztések vizsgálata leghatékonyabban a historikus 7

adatok elemzése alapján folytatható (az 1990-es évtized fejlesztési prioritásairól bővebben a II.1.1. fejezetben). Azonban a településfejlesztés sokkal komplexebb kategória, az messze túlmutat a helyi gazdaság- és infrastruktúra fejlesztés keretein. A településfejlesztés a település társadalmi és gazdasági erőforrásainak, környezeti minőségének, műszaki, anyagi és humán ellátásának olyan fejlesztése, amely a fenntartható fejlődés érdekében megteremti a település lakossága számára az életszínvonal növekedésének, az életminőség javulásának egyensúlyi feltételeit. Az egyes feladatcsoportok végrehajtásának eszközrendszere rendkívül differenciált, magába foglal közhatalmi, finanszírozási, tulajdonosi és vállalkozói elemeket egyaránt. Az önkormányzatok tulajdonosként működtetik a lakossági ellátás legtöbb intézményét. A kommunális szolgáltatások egy részét más, külső szervezetekkel szerződve biztosítják. Joguk van adóztatni, helyi rendeletet alkotni, hatóságként is jelentős befolyást gyakorolnak a helyi szervezetek és az állampolgárok különböző aktivitásaira, illetve saját pénzeszközeikkel, támogatásokkal is képesek a helyi folyamatokat befolyásolni. A helyi gazdaságfejlesztés alapja a helyi fejlesztési terv illetve koncepció. Az EU regionális politikájában való részvételhez szükséges az állami szféra minden szintjén történő programozás a Nemzeti Fejlesztési Terv elkészítéséhez a régióknak is megfelelő dokumentumokkal kell rendelkezniük, hogy azok részét képezzék a magasabb szintű terveknek. Valamennyi szinten - megye, kistérség, település - ugyanez a helyzet; kiforrott tervvel, jövőképpel kell rendelkezni ahhoz, hogy támogatáshoz juthassanak az érintettek. Az a település (és a felette levő szintek ugyanúgy), amely nem fogalmazza meg és fogadja el körültekintő tervezés és egyeztetés nyomán a célkitűzéseit, nem számíthat a fejlesztési programokban való érintettségre, vagy nem úgy, ahogy azt elképzelte. 1 Az önkormányzatok feladatkörének részletes bemutatását az 1. számú melléklet tartalmazza 8

A területfejlesztésről és a területrendezésről 1996. évi XXI. törvény a megyei önkormányzatok hatáskörébe utalja a települési önkormányzatok, a gazdasági és civil szféra képviselőivel való egyeztetés után a megyei területfejlesztési terv kidolgozását és a települési fejlesztési programok koordinációját. A tervezési tevékenység intenzifikálódásával az önkormányzatok koncepciózus keretekbe rendezhetik eddig meglehetősen spontán, esetleges gazdaságfejlesztési aktivitásukat. A helyi fejlesztéseknél természetesen rendkívül eltérő az egyes önkormányzatok mozgástere. A kisebb települések alig képesek hatást gyakorolni a helyi gazdasági folyamatokra, már csak azért sem, mert nem rendelkeznek ehhez forrásokkal. A falvak önkormányzati fejlesztései leszűkülnek az alapinfrastruktúrára, s ezek finanszírozása túlnyomó részben állami támogatásból történik. A községi önkormányzatok helyi adóbevételei minimálisak. Jelentőségük elsősorban abban áll, hogy a kis településeken esetenként magas arányú munkanélküliség szociális terheit enyhítik szociális segélyezés, illetve közhasznú foglalkoztatás formájában. A kis- és nagyobb városok mozgástere valamelyest nagyobb, bár az önkormányzati források és energiák legnagyobb részét a meglévő intézményhálózat és a hivatal működtetése köti le. A városok intenzív gazdasági diplomáciát folytatnak, egyre erőteljesebben törekszenek településük marketingjére, telekvagyonuk, vállalkozói vagyonuk révén jelentős hatást gyakorolnak a helyi gazdaság működőképességére, nem beszélve az infrastrukturális fejlesztések szerepéről. II.1.1. Az önkormányzatok fejlesztési célú kiadásainak alakulása az 1990-es években Az alapvető önkormányzati feladatok megismerése után lényeges azok fontosságának megítélése. Mivel a Nemzeti Fejlesztési Terv a szubszidiaritás és partnerség elvének megfelelően az egyes települések, kistérség, megyék, régiók összesített és súlyozott fejlesztési prioritásait tartalmazza, az a fejlesztési célok nagy vonalakban történő 9

meghatározásához megfelelő kiindulási alapot adhat. 2. Azonban az NFT által meghatározott irányok nem mutatják meg azt, hogy az egyes településfajták terveiben milyen célok priorizáltak és milyen mértékben voltak képesek ezeket realizálni, így célszerűbbnek láttam az önkormányzatok kiadási struktúra historikus adatainak elemzését. Azt NFT prioritásainak részletes bemutatását a IV.1.2.2 fejezet tartalmazza. A fejlesztések ágazati megoszlását (lásd 3. számú melléklet) vizsgálva megállapítható, hogy a legjellemzőbbek minden településtípusnál az igazgatási beruházások voltak. Az igazgatás rendkívül összetett kategória, amely tartalmazza többek között a város- és községgazdálkodást és a hatósági-igazgatási szolgáltatások fejlesztését is. Szorosan ezt követték a közműfejlesztések, amelyek szükségessége a települések infrastrukturális hiányosságait tekintve nem meglepő. Az egyes településtípusok naturális mutatói világosan bizonyítják, hogy ezekre a fejlesztésekre szükség volt, illetve hogy az 1990-es évtizedben jelentős javulás ment végbe e területen. 3 A különbségek közül kiemelhető, hogy a megyei önkormányzatok elsősorban az egészségügyre és a szociális ellátásra, Budapesten az úthálózatra és közlekedésre, valamint az egészségügyre és szociális ellátásra koncentráltak. A megyeszékhelyeken az oktatáson, az egyéb városokban pedig az egészségügy és szociális ellátás címen volt a fő hangsúly. A községek fejlesztési beruházásai főként közműfejlesztéshez kapcsolódtak, amelyek szükségessége naturális mutatóik ismeretében szintén érthető. Az önkormányzatok közműfejlesztési kiadásainak megoszlása (1993-2000. évek átlaga, 1993-as árakon %) 1. számú táblázat 2 Az NFT tervezési sémáját a 2. számú melléklet tartalmazza 3 A különböző településtípusok infrastrukturális mutatószámait a 5. számú melléklet tartalmazza. 10

Összes önkormányzat Budapest Megyei önkormányzatok Megyeszékhelyek Egyéb városok Községek <1000 fő Községek >1000 fő Világítás 1,9-1,4 3,8 3,7 1,1 1,3 Víz 12,0 72,0 24,7 12,4 8,5 6,5 22,5 Szennyvíz 76,1 24,6 73,5 79,8 78,0 81,1 55,1 Gáz 9,2 3,4 0,3 4,0 9,1 10,2 20,2 Telefon 0,8-0,2-0,7 1,2 1,0 Összesen 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Forrás: BM önkormányzati adatszolgáltatás A közműfejlesztési beruházások további bontása újabb következtetések levonására ad lehetőséget. A megyei önkormányzatok kivételével az ilyen irányú beruházások között a szennyvízfejlesztés szerepelt a legnagyobb súllyal, ezeket egészítették ki a fővárosban és a megyeszékhelyeken a vízhálózat és a községek víz- és gázhálózat-fejlesztési beruházásai. II.2. Az önkormányzatok bevételi struktúrája 4 A helyi önkormányzatok bevételi forrásszerkezete három fő finanszírozási pilléren alapszik: 1. Központi költségvetési támogatások 2. Megosztott és/vagy átengedett adóból és más fizetési kötelezettségből származó közbevétel 3. Saját jogú bevételek 4 Forrás: Kusztosné Nyitrai Edit (szerk.): A helyi önkormányzatok és pénzügyeik, p. 197-265, Consulting, Bp, 1998; a Municipium Alapítvány Önkormányzati menedzsment c. online anyaga (http://www.municipium.hu/menedzsment/) és a releváns törvények 11

A központi költségvetési támogatásokon belül igen lényeges e forráscsoport belső felépítése. A két legfontosabb szempont, hogy a támogatások normatív alapon vagy anélkül (normatív vagy pedig individuális támogatások) felhasználási kötöttséggel (pántlikázott vagy specifikus állami támogatások) vagy anélkül (szabad felhasználású vagy általános támogatások) kerülnek szétosztásra. Ez a két indikátor egyben jelzi az önkormányzatok központi kormányzattól való függőségének mértékét is, megmutatva azt, hogy mekkora azoknak a forrásoknak az aránya, amelyek felhasználásáról a helyi önkormányzatok saját hatáskörben döntenek. A megosztott és/vagy átengedett közbevételek minden esetben valamely, az államháztartás részére központilag előírt (országosan egységesen szabályozott) fizetési kötelezettségből való meghatározott mértékű helyi önkormányzati részesedést jelentenek. Ezek a közterhek tipikusan adók, de előfordulhatnak más elnevezésű fizetési kötelezettségek is (pl. illeték, járulék, hozzájárulás). E jövedelemfajtának két alapvető típusa különböztethető meg: megosztott közbevételek ez esetben az önkormányzat szedi be a pénzt és megosztja azt a központi költségvetéssel átengedett közbevételek valamely központi adóbevétel törvényben meghatározott részét az állam az önkormányzatok részére átengedi. A saját jogú (sui generis) bevételek csoportja már önmagában véve meglehetősen heterogén, jellemzően az alábbi bevételi forrásokat és jogcímeket foglalja magába: helyi adók működési bevételek helyi önkormányzati vagyonból fakadó bevételek kölcsönbevételek E források legfontosabb közös ismérve az, hogy ezek a bevételek az önkormányzatok szuverén döntése alapján keletkeznek. 12

Fontos még azt is megemlíteni, hogy az Ötv. 88. (1) bek. b.) pontja szerint a helyi önkormányzat hitelt vehet fel és kötvényt bocsáthat ki; ennek fedezetéül az önkormányzati törzsvagyon és - a likvid hitel kivételével - a normatív állami hozzájárulás, az állami támogatás, a személyi jövedelemadó, valamint az államháztartáson belülről működési célra átvett bevételei nem használhatók fel. II.2.1. Központi támogatások 1. Normatív támogatások Az általános normatív állami támogatások rendszere kettős célt szolgál: helyi önkormányzatok által végzett állami közfeladatok forrásigényének kielégítése (normatív és alanyi alapon) területi pénzügyi egyenlőtlenségek mérséklése A gyakorlatban a két cél megvalósítása nem különül el egymástól, a támogatás egy összegben (természetesen változó mértékben) érkezik meg az önkormányzatokhoz. Az önkormányzat lakosságszáma, illetve feladatmutatói alapján normatív állami hozzájárulásra jogosult. A hozzájárulások körét (tartalmát), mértékét, igénybevételét az éves költségvetési törvény szabályozza. Jellemzően felhasználási kötöttség nélkül kerül biztosításra az önkormányzatok számára, ugyanakkor meghatározott az önkormányzati feladatok köre, amelyek alapvetően e támogatások biztosítják a források döntő hányadát. Ide tartoznak az önkormányzatok állami funkcióval kapcsolatos (igazgatási, szociális, oktatási és kulturális) feladatainak finanszírozásához kapcsolódó források. A területi és településtípus szerinti egyenlőtlenségek mérséklésének eszköztára alapvetően három támogatási formán alapszik. Az önkormányzatok sajátos feladatainak megvalósítását segítik a költségvetési törvény rendelkezései szerint igénybe vehető és felhasználható központosított 13

előirányzatok. A központosítottan megtervezett állami támogatások átutalása többnyire a feladatok ellátása és az önkormányzat igénylése alapján történik. A helyi önkormányzatok központosított és egyéb előirányzatai terhére megállapított támogatások utalványozója a Belügyminisztérium. Az utalványozás teljesítményarányosan és elszámolási kötelezettséggel történik. A költségvetési törvény finanszírozási előleget biztosító rendelkezése az önkormányzat meghatározott feladatellátásának folyamatos finanszírozását hivatott biztosítani. A megelőlegezésre leginkább a szociális feladatok (pl. rendszeres szociális segély, időskorúak járadéka, az önkormányzat által szervezett közcélú foglalkoztatás támogatása stb.) teljesítése során van szükség. Az önkormányzat az őt megillető havi összeg legfeljebb kétszeresét igényelheti. Az előleggel a költségvetési éven belül a folyamatos igénylés során el kell számolni. A költségvetési törvény az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok számára kiegészítő állami támogatási keretet állapít meg, amelyhez az arra jogosult önkormányzatok pályázat útján juthatnak hozzá. Előleg igénylésére az önkormányzat elfogadott költségvetési rendelete alapján van lehetőség utólagos elszámolási kötelezettség mellett. 2. Cél- és címzett támogatások Az önkormányzatok felhalmozási, fejlesztési feladataira rendelkezésre álló források körét a költségvetési törvény jelöli meg címzett és céltámogatás, területi kiegyenlítő támogatás, illetve céljellegű decentralizált támogatás formájában. 14

A címzett támogatás a jelentős költségigényű, több önkormányzat közigazgatási területén megvalósuló, illetve több önkormányzatot érintő fejlesztések finanszírozására állapítható meg. A támogatás célhoz kötött, másra nem fordítható. A céltámogatás olyan finanszírozási forma, amely az előre meghatározott céloknak megfelelő igénylés alapján nyerhető el. A finanszírozás elnyerésének egyetlen feltétele, hogy a forrás odaítélési kritériumainak a pályázat megfeleljen. E támogatás is felhasználási kötöttséggel folyósítható. A célonkénti támogatás mértékét és feltételeit a cél- és címzett támogatásokról szóló törvény tartalmazza. A területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás a Kormány által a megyei területfejlesztési tanácsok részére meghatározott szempontok szerint kerül odaítélésre. A megyei területfejlesztési tanácsok a támogatást a felosztható keretösszeg erejéig a termelő, illetve humán infrastrukturális feltételekben meglévő területi fejlettségi különbségek mérséklésére ítélhetik oda a területfejlesztési szempontból kedvezményezett térségek helyi önkormányzatai részére. Céljellegű, decentralizált támogatás biztosított a költségvetési törvény rendelkezései szerint felhalmozási és vis maior célokra. Ezen támogatások felhasználása is a megyei területfejlesztési tanácsok és a Fővárosi Közgyűlés döntési jogosultsága, amelyet a cél- és címzett támogatásokról szóló törvény, valamint a vonatkozó kormányrendelet szabályoz. Ha az önkormányzat beruházásait támogatással valósítja meg, akkor finanszírozási szerződést kell kötnie a céltámogatás esetén a számlavezető hitelintézettel, címzett, területi kiegyenlítő, illetve céljellegű decentralizált támogatás esetén a Magyar Államkincstárral köti meg. 15

A támogatás igénybevétele csak a cél teljesítését igazoló számla alapján történhet. Az önkormányzatnak el kell végeznie a teljesítést igazoló számla tartalmának felülvizsgálatát. Ezt követően a hitelintézet a finanszírozási szerződés alapján gondoskodik a fejlesztési támogatás döntés szerinti arányának lehívásáról. A központi támogatást a Belügyminisztérium utalványozza. A finanszírozás során be kell tartani a kormányrendeletben rögzített eljárási szabályokat. Ennek megfelelően biztosítani kell, hogy az önkormányzat a (támogatás címzettje) számláján kerüljön jóváírásra a lehívott összeg. II.2.2. Megosztott és átengedett bevételek 1. Megosztott adók A központi adók az állami költségvetés bevételét képezik. Az államháztartás rendszerében a központi költségvetés és az önkormányzatok között feladatmegosztás van, így indokolt lehet ezen adók megosztása. Magyarországon a legjelentősebb tétel a magánszemélyek jövedelemadója, illetve a gépjárműadó részbeni átengedése az önkormányzatok részére. A magánszemélyek jövedelemadójának megosztása a következők szerint történik: az önkormányzatokat a 2003-as szabályozás szerint az önkormányzat illetékességi területén élő állandó lakosok által a tárgyévet megelőző két évvel korábban bevallott és befizetett, az APEH által településenként kimutatott személyi jövedelemadó 40%-a illeti meg. Ez az alábbiak szerint oszlik meg: a települési önkormányzatot a közigazgatási területére kimutatott személyi jövedelemadó 5%-a illeti meg, a helyi önkormányzatokat normatív módón a személyi jövedelemadó 28,05%-a illeti meg, a települési önkormányzatokat a bevételeikben meglévő aránytalanságok mérséklése céljából a személyi jövedelemadó 6,95%-a illeti meg, amely egyes településeknél bevételnövekedést, másutt bevételmérséklést jelenthet. 16

2. Átengedett adók Az átengedett adók klasszikus példája a gépjárműadó, amely ugyan jelenleg 100%-ban helyben marad, azonban a szakirodalomban ez a legelterjedtebb hivatkozás, így én is maradtam ennél a példánál. A gépjárműadó az önkormányzat által helyben beszedett adó, amelynek a tavalyi évben meghatározott része a törvény által meghatározott alsó adótétellel számított összeg 50%-a az önkormányzat bevétele maradt. Ha a képviselő-testület, illetve a közgyűlés az alsó adótételnél magasabb mértéket állapított meg, a különbözetből származó bevétel 100%-ban az önkormányzatot illette meg. Ezen túl a települési önkormányzatot illeti meg a gépjárműadóhoz kapcsolódó bírságokból, pótlékokból és végrehajtási költségekből származó bevétel is. II.2.3. Saját jogú bevételek A saját jogú bevételek körét az alábbi négy alcsoportra indokolt felosztani: helyi adóbevételek (az önkormányzat által megállapított adó típusú, azaz egyoldalú fizetési kötelezettség; az adott helyi önkormányzat döntése alapján bevezetett adónem, amely esetében az önkormányzat kiterjedt diszkrecionális jogkörrel rendelkezik); működési bevételek (az önkormányzat által megállapított díj típusú, azaz valamilyen helyi szolgáltatásért járó fizetési kötelezettség; ezek rendszerint az adott helyi önkormányzat által ellátott közigazgatási feladatok, illetve nyújtott közszolgáltatások jellemzően nem piaci jellegű ellenértékeként befolyt pénzeszközök); kölcsönfelvételből eredő bevételek (amikor az adott helyi önkormányzat a pénzszükségletének kielégítése céljából a pénzpiacon vagy a tőkepiacon szerez többletforrásokat); 17

vagyoni bevételek (ezek a helyi önkormányzati vagyon működtetéséből, hasznosításából, vagy végső esetben egyes vagyontárgyak értékesítéséből befolyó pénzeszközök). Természetesen fenti főcsoportokon túl előfordulhatnak még más, az előbbi csoportok egyikébe sem illeszthető saját jogú pénzbevételi források is. Ilyenek lehetnek például a különböző akár objektív, akár szubjektív felelősségi alapú bírságok (helyi környezetvédelmi bírság, szabálysértési bírság), az önkormányzati érdekszövetségtől kapott segítségnyújtási, szolidaritási jellegű - pénzek, illetőleg az adományok és segélyek. 1. Helyi adók A helyi adó az önkormányzati önállóság szempontjából megfelelőbb eszköznek tekinthető, mint a megosztott és/vagy átengedett központi adó. Egyfelől a helyi önkormányzatnak csak a helyi adónemek vonatkozásában van adóhatalma, ezzel szemben a megosztott és/vagy átengedett központi adók esetében sem mérlegelési, sem egyéb közvetlen ráhatási jogosultsága nincsen (csupán közvetett módon, az általános helyi önkormányzati érdekérvényesítési mechanizmusban tudja hallatni a hangját). Másfelől pedig a központi kormányzat gyakran hajlamos arra, hogy a megosztott és/vagy átengedett központi adóbevételeket mintegy az állami támogatási rendszer részeként fogja fel, s ezáltal az állami támogatásoknál alkalmazott kontrollmechanizmusát, ellenőrzési eszközeit ezen önkormányzati bevételi csoportra is kiterjessze - ilyen gondolat a helyi adók esetében még véletlenül sem merülhet fel. Az államháztartás szintjei közötti feladatmegosztásnak megfelelően az önkormányzatok fő feladata a helyi szolgáltatási igények pontos ismerete és ezek kielégítése, jelentős állami támogatás igénybevétele mellett. Ez nem zárja ki, hogy az önkormányzat saját bevételei növelésére törekedjen. A függetlenség lényeges eleme, hogy e bevételek nagyságrendje ne befolyásolja a központi költségvetésből juttatott források mértékét. 18

Ugyanakkor a legújabb szabályozás szerint (amely ugyan pillanatnyilag még a Parlament előtt van, de a szándék határozottnak tűnik) a források elosztásánál egyre jelentősebb szerepet kap az adóerő-képesség. Ez azt mutatja meg, hogy az egyes települések arányosan milyen mértékű helyi adóbevétellel számolhatnak, melynek keretében a helyben maradó SZJA 10%-a és a számított iparűzési adó együttes összegének egy lakosra jutó hányada jelenti a viszonyítási alapot. Amennyiben ez a mutató meghaladja a költségvetési törvényben szabályozott értéket, akkor a többlet sávosan elvonásra kerül a normatív támogatások törvény által meghatározott jogcímeiből (a levonás a meghatározott jogcímek együttes összegének 90%-áig (!) terjedhet); amennyiben viszont az összevont mutató nem éri el a költségvetési törvényben rögzített értéket, úgy az érintett önkormányzatok kiegészítésre jogosultak. 5. Ez, bár kétségkívül hatékonyan kezeli a jövedelemkülönbségek problematikáját, tovább csökkenti az önkormányzatok pénzügyi függetlenségének mértékét. A helyi adó alkalmazása jelenleg teljes mértékben önkormányzati hatáskörbe van utalva, annak kivetése a helyhatóság belátására van bízva. Ez a tényező ez EU szempontjából is lényeges kérdés lehet, amennyiben ez akár meg nem engedett támogatás is lehet. Az önkormányzat helyi gazdaságfejlesztési szempontoktól vezérelve mellőzheti a helyi adó kivetését ill. annak mértékét alacsony szinten tarthatja, így ösztönözve a működőtőke beáramlást. Az EU-csatlakozást követően a jelenlegi beruházási adókedvezmények megszűnnek és helyükbe lép egy új, a fejlesztési adókedvezmény. A társasági adótörvényt a 2001. évi L. törvény ("Egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról") a csatlakozásra való felkészülés keretében módosította. Ennek részeként a három- és tízmilliárd forint közötti értékű beruházásoknál 2003. január 1-től megszűnt a befektetőknek járó tízéves adómentesség lehetősége. A társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény 6 jelenleg hatályos 21. -a szerinti adókedvezményeket (beruházási adókedvezmény) az Európai Unióhoz történő 5 A 2004. évi költségvetés tervezetének 4. számú melléklete forrás: PM 6 1996. évi LXXXI. törvény a társasági adóról és az osztalékadóról 19

csatlakozásról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatályba lépését követően megkezdett beruházásokra nem lehet igénybe venni. A "fejlesztési kedvezménnyel" kapcsolatos törvényi előírások részletes szabályozását, illetve a kedvezmény mértékét a 162/2001. (IX.14.) Kormányrendelet ("a fejlesztési adókedvezményről") és a 163/2001. (IX.14.) Kormányrendelet ("a vállalkozásoknak nyújtott állami támogatások tilalma alóli mentességek egységes rendjéről") tartalmazza. A helyi adókról szóló törvényben szabályozott önkormányzati adókedvezményeknél az EU elfogadta a 2007. december 31-ig tartó átmeneti időszakot azon vállalatok esetében, amelyek nem kedvezményezettjei sem a nagybefektetői adókedvezményeknek, sem olyan támogatási szabályozásnak, amely nincs összhangban az uniós szabályokkal. Ha ebben nem sikerült volna megállapodni, számos külföldi befektető számolta volna fel magyarországi vállalkozását. 7 A fejlett demokráciák önkormányzati gazdálkodásának tapasztalatai azt mutatják, hogy a saját bevételek meghatározó eleme a helyi adó, így a hazai viszonyok között is ezek növelése a cél. A helyi adók beszedését az Art. 8 szabályozza. 2. Működési bevételek A helyi önkormányzatok díjbevételeinek az a legfontosabb közös vonása, hogy eltérően a helyi adófizetési kötelezettségektől itt a fizetésre kötelezett természetes vagy jogi személy a díj (ennek elnevezése adott esetben szólhat másként is, pl. eljárási illeték) fizetése ellenében közvetlen ellenszolgáltatásban részesül (pl. elszállítják a háztartási hulladékát, építési engedélyt kap, vezetékes vízszolgáltatásban részesül, óvodai ellátást vesz igénybe), azaz e bevételi kör közvetlenül meghatározott kiadási körhöz kapcsolódik. Ennek a kapcsolódásnak a mértéke, nagysága elsősorban attól függ, hogy a szóban forgó díj konkrét mértéke milyen arányban van a közvetlen 7 Átmeneti vállalati kedvezményeket engedélyez az EU, Magyarország.hu,2003. február 26. URL: http://www.magyarorszag.hu/eu/hirek/eu_vallalattamogatas20030226.html 2003. 11. 27. 04:27 20