KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS EMBERI ERÔFORRÁS GAZDÁLKODÁS

Bokodi Márta Hazafi Zoltán Kun Attila Petrovics Zoltán Szakács Gábor KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS EMBERI ERÔFORRÁS GAZDÁLKODÁS ISBN 978-615-5269-35-6

Bokodi Márta Hazafi Zoltán Kun Attila Petrovics Zoltán Szakács Gábor KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS EMBERI ERÔFORRÁS GAZDÁLKODÁS

A kézirat lezárása: 2014. február 28. A tanulmánykötetben foglaltak kizárólag a szerzők véleményét tükrözik, nem tekinthetőek a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium hivatalos álláspontjának. Szerkesztő: DR. HAZAFI ZOLTÁN Lektorok: DR. NEMES FERENC MTA doktora DR. PRUGBERGER TAMÁS MTA doktora BOKODI MÁRTA HAZAFI ZOLTÁN KUN ATTILA PETROVICS ZOLTÁN SZAKÁCS GÁBOR A hátsó borítóképet készítette: Dávid Csaba

TARTALOMJEGYZÉK ELŐSZÓ... 6 KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS... 8 HAZAFI ZOLTÁN: ÚJ KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA A KÖZSZOLGÁLAT FEJLESZTÉSÉNEK JOGI ÉS EMBERI ERŐFORRÁS DIMENZIÓI... 9 1. A KUTATÁS CÉLJA ÉS AKTUALITÁSA... 9 2. A KUTATÁS TÉMAKÖREI ÉS TÁGABB ÖSSZEFÜGGÉSEI... 14 2.1. Jogi szabályozás... 16 2.1.1. Differenciálódás-egységesítés... 20 2.1.2. Differenciálódás-egységesség a közigazgatásban: autonóm szervek önálló szabályozása és a vegyes jogállás kérdése... 21 2.1.3. Differenciálódás-egységesség a rendvédelemben: munkakörök minősítése... 24 2.1.4. Nemzetközi fejlődési irányok: kinevezés vagy szerződés... 24 2.1.5. Önálló jogági fejlődés?... 30 2.2. Emberi erőforrás gazdálkodás... 30 2.2.1. Az emberi erőforrás gazdálkodás helye és szerepe a teljesítmény menedzselésében... 31 2.2.2. A jogi szabályozás és a HR folyamatok összekapcsolt elemzése rendszermodell alapján... 33 3. MUNKAHIPOTÉZISEK... 33 4. A KÖZSZOLGÁLAT FEJLŐDÉSÉT BEFOLYÁSOLÓ TÉNYEZŐK... 34 5. A SZERVEZET ÉS FELADATRENDSZER BEFOLYÁSOLÓ HATÁSA... 35 5.1. Autonóm szervek: szervtípusok között és a közszolgálati jogviszonyon belül megvalósuló specializáció... 36 5.2. Különböző jogállású szervek integrálása: önálló keverék-jogviszony születésének hajnalán... 43 5.3. Vegyes profilú államigazgatási szervek: szervezeti konglomerátum... 48 5.4. Eltérő jogállású szervek beolvasztása közigazgatási szervbe: jogviszonyváltás... 50 5.5. A szerződéses alkalmazás problémaköre... 51 5.6. A vegyes jogállás HR összefüggései... 53 5.7. Személyi állomány koncentrációja... 54 5.8. Az emberi erőforrás gazdálkodás, mint hatékonysági tartalék... 60 5.9. Összegzés... 61

6. ÁTJÁRHATÓSÁG... 62 6.1. Hszt.: félúton... 63 6.2. Hjt.: vegyes jogállás katonás rendben... 65 6.3. A HR folyamatok egységes fejlesztése, mint az átjárhatóság és az egységesítés alapja... 67 6.3.1. Közszolgálati rendszermodell... 67 6.3.2. HR folyamatok vizsgálata... 70 6.3.3. Mobilitás... 71 6.4. Összegzés... 73 7. MUNKAERŐ-PIACI HATÁS... 73 7.1. Kínálati munkaerő-piac... 74 7.2. Munkaerő-piaci kitettség... 79 7.3. Összegzés... 80 8. ÖNÁLLÓ JOGÁGISÁG... 82 9. KITÖRÉSI PONTOK, JAVASLATOK... 83 9.1. Jogi szabályozás... 83 9.1.1. Közszolgálati kódex... 84 9.1.2. Kinevezés, közszolgálati szerződés rendezőelvek szerinti szétválasztása... 84 9.2. Emberi erőforrás gazdálkodás... 85 9.2.1. Személyi állományt érintő fejlesztések... 85 9.2.2. Rendszerirányítás... 87 KUN ATTILA PETROVICS ZOLTÁN: A KÖZSZOLGÁLATI JOG ÖNÁLLÓ JOGÁGI FEJLŐDÉSÉNEK KÉRDÉSÉRŐL... 89 1. BEVEZETÉS, KUTATÁSI CÉL... 89 2. A MUNKAJOG ÉS A KÖZSZOLGÁLATI JOG DIVERGENCIÁJA ÉS KONVERGENCIÁJA A JOGDOGMATIKA TÜKRÉBEN A JOGÁGI ÖNÁLLÓSÁG ELMÉLETI KÉRDÉSEI... 90 2.1. A közszolgálati jog fogalma... 90 2.2. A jogági önállóságról általában... 92 2.3. Magánjog és közjog? Munkajog és a közszolgálati jog?... 96 2.4. Munkajog és közszolgálati jog a jogági tagozódás két klasszikus kritériuma tükrében: elkülönült szabályozási tárgy és módszer... 100 2.4.1. A szabályozás tárgya... 100 2.4.2. A szabályozás módszere... 101 2.5. A közszolgálati munkajog önálló jogági mivolta ellen ható további dogmatikai megfontolások... 105 2.6. Nemzetközi tendenciák... 108

3. A MUNKAJOG ÉS A KÖZSZOLGÁLATI JOG DIVERGENCIÁJA ÉS KONVERGENCIÁJA EGYES JOGINTÉZMÉNYEK TÜKRÉBEN... 114 3.1. Polgári jog és közszolgálati jog... 114 3.2. Kollektív munkajog... 116 3.3. Jogviszonyváltások... 119 3.3.1. Jogviszonyváltás a közszféra irányába... 119 3.3.2. Jogviszonyváltás a magánmunkajog irányába... 122 3.4. Jogviták... 123 3.5. A köztulajdonban álló munkáltatóval fennálló munkaviszony... 125 3.6. Egyes egyéb átfedések és határterületek... 127 3.7. Közbeszerzés és munkajog... 128 4. KONKLÚZIÓ... 131 BOKODI MÁRTA SZAKÁCS GÁBOR: A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEK JELLEMZŐI ÉS AZ EMBERI ERŐFORRÁS GAZDÁLKODÁS... 133 1. A SZERVEZETI MŰKÖDÉS ÉS AZ EMBERI ERŐFORRÁS GAZDÁLKODÁS EGYMÁSRA GYAKOROLT HATÁSAI... 133 2. A KUTATÁSRÓL... 137 2.1. A kutatás célja... 138 2.2. A kutatás módszere... 138 2.3. A kutatás hipotézisei... 143 3. A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEKEN BELÜLI KAPCSOLATI RENDSZEREK, A SZERVEZETI KULTÚRA ÉS A VEZETÉS STÍLUSÁNAK JELLEMZŐI... 144 4. A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEK MŰKÖDÉSÉVEL ÖSSZEFÜGGŐ NÉHÁNY TÉNYEZŐ VIZSGÁLATA... 155 5. A KÖZSZOLGÁLATI SZERVEZETEK VEZETÉSI ÉS SZERVEZÉSI STRUKTÚRÁJÁNAK MEGÍTÉLÉSE... 165 6. KONKLÚZIÓ ÉS AJÁNLÁSOK... 173 MELLÉKLETEK... 177 IRODALOMJEGYZÉK... 184 Felhasznált irodalom:... 184 Felhasznált Internetes hivatkozások... 185

ELŐSZÓ Tisztelt Olvasó! Nagy örömömre szolgál, hogy a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkáraként én ajánlhatom a figyelmébe azt a tanulmánykötetet, amely a magyar közigazgatás, s azon belül a személyi állomány kutatásának legújabb eredményei közé tartozik. A kutatás kezdetekor úgy gondoltam, s most a 19 kutató, mintegy 2000 oldalt kitevő tanulmányainak áttekintését követően még inkább úgy vélem, hogy a nagy rendszerek átalakításához szükség van a tudomány közreműködésére, a meghozott döntések tudományos módszerekkel történő vizsgálatára, elemzésére. Külön örömömre szolgált, hogy ez a kötet az elmélet és a gyakorlat együttműködésének a gyümölcse. Hiszen a tudomány emberein kívül a vizsgálatokba bevontuk az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatot, a Gazdasági Versenyhivatalt, a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézetet, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalt, valamint a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatalt. Megtisztelő volt, hogy a kutatás eredményeit lektorként nemzetközileg is elismert professzorok tekintették át és erősítették meg. Ezúton is köszönöm a felkért szervek vezetőinek támogatását, a kutatók munkáját, valamint a lektorok megfontolásra ajánlott véleményét és észrevételeit. Hiszem, hogy a magyar közigazgatás személyzetének megújítása nem mérhető pusztán az elkészült tanulmányok oldalszámával, és jelentősége nem ítélhető meg kizárólag szervezeti, intézményi, szabályozási és működési szemszögből. Az elmúlt időszakban ezért célunk nem volt más, mint a teljesítmény tisztességének helyreállítása a közszférában, ehhez pedig a közigazgatás teljes kultúráját kell átalakítani. Ebben pedig egy kevésbé formális, talán sokak számára nehezen megfogható és kissé titokzatosnak tűnő tényező, a tisztviselői gondolkodás, hozzáállás, elkötelezettség jelentőségét szeretném kiemelni. Mártonffy megfogalmazását kölcsönvéve a helyes és eredményes államvezetés tárgyi kellékei mellett a szubjektív kellékeknek is jelentőséget kell tulajdonítani a reformok eredményes megvalósításához. Az erény a lélek állandó készsége a jó gyakorlására. Ezt igaznak tartom a közszolgálatra is abban az értelemben, hogy csak az erényes tisztviselők képesek a jó cselekedetekre, a közjó szolgálatára s végeredményben a jó állam ideájának tartalommal való megtöltésére. Hiszem, hogy a jóra való készség, az emberi problémákra való érzékenység képes a lélektelen ügyintézést emberivé tenni, a rossz bürokráciát megjavítani s a tisztviselőket jó bürok- 6

ratákká formálni. Ez az erény képes lelket adni a tudományos gondolkodás eredményei, valamint a kormányzati döntések alapján újjáépülő állami gépezetnek. Ezzel a meggyőződéssel bocsájtjuk útjára, s ajánljuk figyelmébe valamennyi szakember számára tanulmánykötetünket. Dr. Biró Marcell Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára 7

KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS Köszönetet mondunk az ÁROP-2.2.17 azonosító jelű, Új közszolgálati életpálya projekt keretében megvalósult, az Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya című tudományos kutatás keretében született résztanulmányok szerzőinek: Bérces Kamillának, Bognár Lászlónak, György Istvánnak, Horváth Attilának, Krauss Ferenc Gábornak, Linder Viktóriának, Petró Csillának, Stréhli-Klotz Georginának, Szekendi Gyöngyvérnek, valamint Szabó Szilviának. Továbbá köszönjük az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, a Gazdasági Versenyhivatal, a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal, a Belügyminisztérium, az Országos Rendőr-főkapitányság, valamint a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokság vezetőinek és kapcsolattartóinak a támogatását. Köszönjük Nemes Ferenc és Prugberger Tamás lektori munkáját. Végül köszönetet mondunk a kutatás megvalósítását segítő további munkatársaknak, így különösen a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Személyügyekért Felelős Helyettes Államtitkárság kutatásban részt vevő szakembereinek. 8

HAZAFI ZOLTÁN: ÚJ KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA A KÖZSZOLGÁLAT FEJLESZTÉSÉNEK JOGI ÉS EMBERI ERŐFORRÁS DIMENZIÓI 1. A kutatás célja és aktualitása A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (továbbiakban: Magyary Program) alapvető változásokat indított el a magyar közigazgatásban, a szervezet- és feladatrendszer, az eljárások és a személyzet területén. A komplex megközelítés kifejezi az egyes területek közötti szoros összefüggést, valamint előrevetíti annak felismerését, hogy a legfontosabb személyügyi kérdések determináltak a szervezet, a feladatok és folyamatok oldaláról. Így például a személyi állomány optimális létszáma (mennyisége, minősége) csak az ellátandó feladatok ismeretében ítélhető meg, ami azt jelenti, hogy nemcsak a személyi állomány nagyságát, hanem szakmai összetételét is a feladatoktól függően célszerű meghatározni s ami talán még fontosabb előre tervezni. A szervezeti méretek befolyásolják a személyügyi folyamatok szervezésének módját, mivel a nagyobb szervezeti méretekből fakadó előnyök kihasználásával növelhető a személyügyi működés hatékonysága. S végül az új folyamatok eredményes bevezetése nagymértékben függ a személyi állomány tagjainak szakmai hozzáértésétől, támogató hozzáállásától. Mindezek alapján a közigazgatás problémáinak rendszerszerű megközelítése gyökeres változást hozhat a közigazgatási személyzetpolitika fejlesztésében és megvalósításában egyaránt. 9

Kormányzati személyzetpolitika stratégiai alapú megközelítésének hiánya 1 Eredményes személyzetpolitika nem létezik személyzetfejlesztési stratégia nélkül. Ennek ellenére a különböző kormányzati ciklusokra többnyire a hosszú távú, stratégiai gondolkodás hiánya volt a jellemző. Sok esetben a pillanatnyi (általában költségvetési) érdekek mentén születtek döntések, s a közszolgálat fejlesztése egyre inkább szabályozás-centrikussá vált. Önmagában a jogi szabályozási struktúra módosításától (pl. egységesítésétől) várták, hogy hatékonyabbá váljon a rendszer, anélkül, hogy az emberi erőforrás-gazdálkodás funkcióinak vizsgálatával, fejlesztésével foglalkoztak volna. Emiatt nem a valós problémákra kerestek megoldást, hanem a jogi szabályozást helyezték előtérbe, s minden mást ennek rendeltek alá. Olyan kérdések maradtak megválaszolatlanul, mint az egyéniesítés megoldása a kiválasztásban és a díjazásban, a teljesítményértékelés módszertani megalapozása, a továbbképzési rendszer hatékonyságának javítása, a karriertervezés és mobilitás előmozdítása, valamint egy működőképes rendszerirányítás kialakítása. Változást hozhat ezen a területen a kormányzati személyzetpolitika stratégiai alapú megközelítése, amelynek segítségével fontos személyzetpolitikai döntések előre meghatározott, egymással koherens rendszert képező fejlesztési elvek és irányok alapján születhetnek. Ennek szellemében az utóbbi időben több olyan kormányzati dokumentum is elfogadásra került, amelyek a közszolgálat stratégiai fejlesztésére vonatkoznak. Míg a Széll Kálmán terv új életút-modellek kidolgozását írta elő, addig a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program részletes célrendszert állított fel a személyi állomány megújítására, amelyek kibontását, valamint megvalósításuk módját és ütemezését a Kormányzati Személyzeti Stratégia tartalmazta 2. A Magyary Program stratégiai célként határozta meg a kiszámítható, vonzó életpályát és a személyzeti igazgatás fejlesztését. Ezek megvalósítására született meg a Közigazgatási Személyzeti Stratégia (a továbbiakban: Személyzeti Stratégia), amely az egyes közszolgálati intézmények, eszközök, eljárások fejlesztésére irányuló célokat, illetve beavatkozási területeket jelölte ki. 1 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása, Új Magyar Közigazgatás 2012. évi 4. szám 2. old. 2 1336/2011. (X. 14.) Korm. határozat 10

Magyary Program Elkötelezett munkatársak Kiszámítható, vonzó életpálya Felkészültség javítása Átjárhatóság Munkáltatói képességek kialakítása Személyzeti igazgatási fejlesztése Vezetői képességek fejlesztése Érdekegyeztetés továbbfejlesztése Közigazgatási személyzeti stratégia Értékelvű, hivatásalapú közszolgálat megteremtése Az előmenetel munkaköri rendszerének kialakítása Karriermenedzsment rendszer kialakítása Tapasztalatok átadása, szakértői tevékenység Hatékony kiválasztás Új továbbképzési rendszer Új közigazgatási vizsgarendszer A képesítési rendszer felülvizsgálata Tartalékállomány továbbfejlesztése Egységesebb törvényi szabályozás Központi koordinációs szint kialakítása Munkáltatói joggyakorlás egységesítése Vezetőképzés megújítása Kormánytisztviselői kamarai törvény Forrás: Hazafi Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása, Új Magyar Közigazgatás 2012. évi 4. szám 2. old. A stratégiai célok megvalósítását szolgáló jelentősebb fejlesztéseket ÁROP programok támogatták 3, ezért az uniós támogatások tervezése, illetve felhasználása szempontjából is különösen fontos volt, hogy a fejlesztési célokat stratégiai célrendszer keretében határozzák meg. Ez biztosítja, hogy a célok, egyfelől konzisztens rendszert alkossanak, egymásra épüljenek, megvalósításuk időben is összehangolt legyen, másfelől hatékonyan szolgálják az operatív program szintjén meghatározott prioritásokat, indikátor értékeket. Korábban az ÁROP ex-ante értékelés éppen a fejlesztési célok, irányok pontos meghatározását hiányolta. Nem megfelelő a célok és a strukturális változások irányának meghatározása 4 Az egyes prioritási tengelyeken belül definiált célok nem célként, hanem tevékenységként kerültek meghatározásra (pl. egyéni teljesítmény növelése). Az ilyen tevékenység típusú megfogalmazások helyett célszerűbb lenne például a magasabb egyéni teljesítmény típusú megfogalmazás. Véleményünk szerint az ÁROP céljainak megvalósulása strukturális változásokat tesz szükségessé a közszférában. E strukturális változások irányát, a megcélzott új struktúrát az OP stratégiája nem írja le (csak a célokat, és a tevékenységeket). 3 Az Államreform Operatív Programot az Európai Bizottság a 2007. augusztus 21-én kelt, B(2007)4012 számú határozatával fogadta el. 4 Államreform Operatív Program ex-ante értékelése Végső Értékelő Jelentés. 7. old. Budapest, Ex Ante Tanácsadó Iroda, 2007. Letölthető: http://www.nfu.hu/download/11475/allamreformoperativprogram.doc 11

A fejlesztési célok egy részét már az ÁROP-2.2.5 is támogatta 5, de valójában az ÁROP- 2.2.17 fókuszált kifejezetten a Magyary Program, illetve a Személyzeti Stratégia fejlesztéseire. Ez utóbbi program készítői kiemelten fontosnak tartották, hogy a program keretében létrejövő eredmények alapját képezzék a következő operatív programnak, s biztosított legyen a fejlesztési célok és eredmények egymásra épültsége. 6 Ennek érdekében tervezték be a személyzeti rendszerben történt változásokat vizsgáló kutatások elvégzését, a beavatkozások személyzetre gyakorolt hatásainak elemzését, a magyar közszolgálatban működtetett emberi erőforrás gazdálkodás helyzetének, fejlődésének, fejlesztési lehetőségeinek vizsgálatát. A kutatásnak ezért alapvetően az a célja, hogy átfogó képet nyújtson arról, hol tart és merre fejleszthető ez a funkcionális szakterület, a vizsgálat minden területén fókuszba állítva a Magyary Programban meghirdetett új életpálya bevezetésének eredményeit. Közös életpálya elemek a Magyary Programban 7 A három jogviszony (kormányzati szolgálati, rendészeti, katonai) közötti átjárhatóság támogatása, valamint a karrier-lehetőségek kiszélesítése érdekében a Magyary Program az alábbi közös kapcsolódási pontokat határozta meg: Hivatásetikai normák Munkakör-alapú rendszer Kiválasztás Értékelés Előmenetel és javadalmazás Képzési, továbbképzési és vizsgarendszer Állami gondoskodás/munkáltatói gondoskodás Rendszerirányítás Ennél fogva a kutatás döntően az elmúlt négy év intézkedéseit, illetve változásait vizsgálta. Ez alatt az idő alatt azonban bizonyos fejlesztések még csak elkezdődtek (pl. munkaköri rendszer bevezetése), vagy ha be is fejeződtek, hatásuk jelentkezéséhez hosszabb időre van szükség (pl. teljesítményértékelés átalakítása). Ennek ellenére úgy gondoljuk, hogy a tágabb összefüggések feltárásával, a nemzetközi környezet vizsgálatával, empirikus úton gyűjtött adatok elemzésével megállapításaink, következtetéseink nemcsak arra alkalma- 5 Az ÁROP-2.2.5 támogatásával történt, pl. az új közszolgálati életpálya-modellek koncepcionális megalapozása, a Kormánytisztviselői Döntőbizottság, mint új jogintézmény bevezetésének vizsgálata, az egységes és integrált közszolgálati teljesítménymenedzsment rendszer alapjainak kialakítása (koncepció, módszertan, értékelő rendszer), illetve a munkakörelemzés- és értékelés koncepcionális vizsgálata. Új lendület a közigazgatásban! Beszámoló az ÁROP-2.2.5-2008-0001 tevékenységeiről. 6 Az ÁROP-2.2.17 céljainak megfogalmazása is külön kiemelte a korábbi eredmények továbbfejlesztésének, integrálásának szükségességét. A program célja: közigazgatási személyzeti rendszer átalakítása, valamint a szervezetrendszert és az eljárásokat működtető személyi állomány fejlesztése a korábbi eredményeket integrálva, azokat kiegészítve, komplex rendszerré fejlesztve, figyelemmel a rendészeti és honvédelmi életpálya rendszer elemeivel való összhang biztosítására. Megvalósíthatósági tanulmány, ÁROP-2.2.17 Új közszolgálati életpálya 4. old. 7 Magyary Program (MP 11.0) 45. old 12

sak, hogy az előzetesen megfogalmazott hipotéziseinket igazolják, vagy éppen megcáfolják, hanem arra is, hogy a kitűzött fejlesztési irányokat megerősítsék, vagy ellenkezőleg a korrekció szükségességét mutassák. Kutatás megalapozottsága Nos, a fentiek fényében anélkül, hogy egyenlőségjelet tennék a dolgozói karrier és a közszolgálati életpálya közé jól érzékelhető az Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya c. kutatás tudományos jelentősége, újszerűsége és várható eredményeinek elméleti és gyakorlati hasznosítása. Ehhez persze arra van szükség amint arra már más helyen is utaltam, hogy a kutatás minden területén fókuszba kerüljön a közigazgatási életpálya bevezetése eredményeinek, esetleges hiányosságainak feltárása, bemutatása. 8 A kutatási koncepció [e tekintetben] nagyon jó irányú és részletekbe menően analitikus és ugyanakkor szintetizáló jellegű is. 9 Az időtényező más szempontból is érintette a kutatást. A támogatást biztosító ÁROP- 2.2.17 közeli záró időpontja miatt ugyanis rendkívül rövid idő állt a kutatók rendelkezésére, amelyből adódó nehézségeket a kutatási kérdések szűkítésével, részletes kimunkálásával, a kezdeti eredmények rendszeres megvitatásával, valamint a szervezést hatékonyabbá tevő struktúra kialakításával próbáltuk megoldani. 10 A kutatás indokoltsága mellett szólt az is, hogy az utóbbi időben bekövetkezett változásokról még nem állnak rendelkezésre főleg empirikus módszerrel gyűjtött adatokat, tapasztalatokat felhasználó objektív elemzések, vizsgálatok, amelyek a további fejlesztésekhez szükséges visszajelzésekkel tudnának szolgálni. Reményeink szerint ezért kutatásunk e hiány pótlásához is hozzájárulhat, annak ellenére, hogy sok esetben nekünk is szembesülnünk kellett a személyi állományra vonatkozó, releváns adatok, információk felkutatásának, megszerzésének és értelmezésének nehézségeivel. Az ez irányú tapasztalatok fontos adalékul szolgáltak a közszolgálati információs rendszer továbbfejlesztéséhez. 8 DR. NEMES Ferenc: Lektori vélemény a kutatási tervről (kézirat) 9 DR. PRUGBERGER Tamás: Lektori vélemény a kutatási tervről (kézirat) 10 A kutatást kutatásvezető irányította. Az egyes témaköröket egy-egy munkacsoport vizsgálta, dolgozta ki. A munkacsoportokat egy-egy munkacsoport-vezető koordinálta. A munkacsoport vezetők és a kutatásvezető együttesen alkották a Kutatás Irányító Bizottságot (KIB). A KIB mellett független, szakmailag elismert lektorok végezték a kutatás minőségbiztosítását. Feladatuk a kutatási terv szakmai szempontú hitelesítése, valamint annak igazolása volt, hogy a kutatás megvalósítása, végrehajtása megfelelő módon történt. A kutatásban résztvevők munkáját központi koordinátorként a KIM munkatársai közül felkért koordinátor támogatta. 13

2. A kutatás témakörei és tágabb összefüggései A kutatás a közszolgálat jogi, szabályozási környezetét, illetve emberi erőforrás-gazdálkodási rendszerét vizsgálta. Ennek oka, hogy egyrészt a Magyary Programban meghatározott változtatások erre a két területre irányultak, másrészt a magyar közszolgálat hosszú évek óta napirenden szereplő kérdései, megoldandó problémái általában erre a két tényezőre, vagy annak valamelyik elemére vezethetőek vissza. Hajlamosak vagyunk túldimenzionálni a jogi szabályozásnak, mint külső befolyásoló tényezőnek a szerepét. S bár kétségkívül a szabályozási környezettől függ, hogy pl. mekkora mozgástere van a felhasználóknak, az integritás szempontjai milyen mértékben érvényesülnek, mennyire kötött a jogalkalmazók munkája, túlzás lenne elfogadni azt a vélekedést, hogy ami nincs szabályozva, az nem is létezik. 11 A rendszerszerű fejlesztéseket nem lehet csak az egyikre, vagy a másikra alapozni, mivel mindkettő befolyásolja a közszolgálat működését. Ha a változtatások kizárólag a szabályozás módosítására, intézmények, szervezetek átalakítására irányulnak és az emberi erőforrás-gazdálkodás folyamatai kimaradnak a fejlesztések fókuszából, a várt eredmények nagy eséllyel nem fognak bekövetkezni. S ugyanez fordítva is elmondható. Magunk is egyet értünk azzal, hogy a magyar közigazgatás porosz német mintát követve alapvetően jogias szemléletű, amely a jogszerűséget tekinti meghatározó értéknek s hajlamos figyelmen kívül hagyni a hatékonyság, társadalmi eredményesség követelményét. 12 Közismert az is, hogy a közigazgatás szoros politika-függősége a vállalatigazgatáshoz képest más megvilágításba helyezi a közigazgatás hatékonyságának vizsgálatát. A finanszírozása nem a mérésen alapuló hatékonysági kritériumokhoz igazodik, hanem politikai követelményekhez. 13 Mégis úgy gondoljuk, hogy a társadalom részéről egyre határozottabb az elvárás, hogy az adófizetők pénzéből finanszírozott állami szervek a lehető legnagyobb hatékonysággal működjenek, pl. azzal, hogy Magyarország esetében a GDP 6,8%-át 14 kitevő személyügyi költség előirányzatot optimálisan használják fel. A hatékonyabb működésre vonatkozó nyomás idővel kikényszeríti, hogy a hatékonyság, társadalmi eredményesség szempontjai beépüljenek a politikai gondolkodásba, amelynek eredményeként a politika felismeri, hogy a közigazgatásnak a társadalmi környezettel való interaktivitása megköveteli a költségérzékenységet és elszámoltathatóságot, amely éppen a bürokrácia számára képezi az alapját annak a társadalmi konszenzusnak, hogy a közszolgálat folya- 11 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány, kézirat), 25. old. 12 DR. GAJDUSCHEK György: A közigazgatás hatékonysága adalékok egy fogalom értelmezéséhez, Új Magyar Közigazgatás 2012 12. szám 21-22. old. 13 LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1981. 165. old 14 Forrás: NGM. A 2013. évi elemi költségvetési előirányzatok viszonyítása a 2013. évi (előzetes) GDP adathoz. A személyi juttatások előirányzata három részre oszlik: rendszeres személyi juttatások, nem rendszeres személyi juttatások és külső személyi juttatások. Jogviszonyok szerinti bontásban a rendszeres személyi juttatások előirányzatára áll rendelkezésre adat. A Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása a GDP 1,2%-a. 14

matos, pártatlan, befolyástól mentes működéséért cserébe a társadalom vállalja az általánoshoz képest nagyobb stabilitással, esetenként kedvezőbb anyagi megbecsüléssel járó közszolgálat finanszírozását. A jogias megközelítés dominanciája Az elmúlt több mint két évtized több példával is szolgál arra vonatkozóan, hogy miként vált uralkodóvá a szabályozási szemlélet a közszolgálat megújításában, s szorította háttérbe a folyamatok szervezésében, megbízható működtetésében, illetve fejlesztésében gondolkodó módszertani, technikai megközelítést. Ezek közül kiemelkednek az egységes, illetve egységesebb törvényi szabályozás kapcsán megfogalmazott kormányzati célkitűzések. Ennek oka egyrészt a törvényi szabályozás rendkívüli differenciáltságából, másrészt az egyes illetményrendszerek egyenlőtlenségeiből adódott. Az első probléma lényege, hogy a rendszerváltozást követően a közszolgálat átfogó szabályozása helyett, több lépésben születtek meg a közszolgálat egyes foglalkoztatási területeit szabályozó törvények (volt időszak, amikor számuk elérte a tizenkettőt), amelynek következményeként ellentmondások, indokolatlan párhuzamosságok alakultak ki a szabályozásban. Az egyik ilyen ellentmondás vezetett a másik feloldandó feszültséghez, a megalapozatlan bérkülönbségekhez, amelyek megoldását az egységes közszolgálati törvénnyel képzelték. 15 Beszédes tény, hogy csak azután született döntés a Kormány középtávú humánpolitikai stratégiájának elkészítéséről, 16 miután lekerült a napirendről az egységes közszolgálati törvény megalkotása. Végül a stratégia elfogadására nem került sor. Az egységes közszolgálati törvény előkészítésének legsúlyosabb hibája a közszolgálat fejlesztésének stratégiai, koncepcionális megalapozásának elmulasztása volt. Az előkészítők nem a valós problémákon keresztül közelítették meg a rendszer fejlesztését, hanem a jogi szabályozást helyezték előtérbe, s minden más kérdést ennek rendeltek alá. Önmagától a szabályozási struktúra átalakításától reméltek egy igazságosabb és hatékonyabb rendszert, anélkül, hogy az emberi erőforrás-gazdálkodás egyes funkcióinak elemzésére, értékelésére sor került volna. A jogi szabályozás megújítását nem eszköznek, hanem alapvető célnak tekintették. 17 Mindjárt hozzátehetjük azt is, hogy a jogi környezet, valamint a szervezet struktúrája, működése ideértve a HR folyamatok megszervezését is, mint ún. hard elemek alapvetően meghatározzák a szervezet kultúráját (soft elem), amely befolyást gyakorol az érintettek problémamegoldására, kívánatos gondolkodás- és magatartásmódjára, valamint minta- 15 VADÁSZ János: Közszolgálati reform A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása, Budapest, Kossuth 2006. 9. old. és 78. old. 16 1052/2005. (V. 23.) Korm. határozat 17 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda) (phd értekezés) 167. old. Letöltés: http://doktori-iskola.ajk.pte.hu/files/tiny_mce/file/archiv2/hazafi_zoltan_ertekezes.pdf 15

követésére is. 18 Bármiféle beavatkozásnak ezért a jogi szabályozást, a szervezeti struktúrát és működést, valamint a szervezeti kultúra alakítását egyszerre kell megcéloznia. Nemzedéki megújulás, kultúraváltás 19 [ ] Az volt a célunk, hogy a magyar közigazgatásban az intézményi és a jogszabályi megújulás mellett egy nemzedéki megújulás, s ezzel együtt egy kultúraváltás is történjen. Hogy a magyar közigazgatás szakítva a róla alkotott, sokszor téves elképzelésekkel, és szakítva a rossz hagyományokkal és beidegződésekkel, ne egyszerűen merev hatóságként, jogalkalmazó hatóságként, aktatologató hatóságként működjön, hanem egy olyan érzékeny intézményrendszer legyen, amelynek minden intézménye és minden intézményben dolgozó, minden kormánytisztviselője a legfőbb célnak azt tartsa, hogy a polgárt szolgálja. Nem általában a polgárokat, hanem a konkrét, az egyedi ügyével az államhoz, a közigazgatáshoz forduló polgárt.[ ] Ezért gondoltuk azt, hogy szükség van a magyar közigazgatás nemzedéki megújítására, és ezért gondoltuk azt is, hogy szükség van egy olyan közigazgatási ösztöndíj programra, amely az eddigiektől eltérően nemcsak a hazai tapasztalatokra épít, hanem lehetővé teszi az ösztöndíj programban résztvevők számára, hogy külföldi tapasztalat szerzéssel gazdagabbá tegyék azt az ismeretanyagot, gazdagabbá tegyék azt a kapcsolatrendszert, amelyet a felsőoktatási tanulmányaik során elsajátítottak és ne csak gazdagabbá tegyék, de ezt a gazdagságot, ezt hasznosítsák is a közjó javára, a nemzet javára.[ ] Tudjuk, hogy nem elég önmagában a nemzedékváltás, kultúraváltásra is szükség van, hiszen azt is tudjuk, hogy miközben egy nagyon komoly intézményi átalakítás zajlott és zajlik a közigazgatásban, a kultúraváltás egy hosszabb folyamat, de Önök talán láttak jó példákat, lehet, hogy láttak rossz példákat is. Én azt kérem, hogy mind a kettőt hozzák haza, mondják el, hogy a rossz példákat el tudjuk kerülni, és a jó példákat át tudjuk ültetni a magyarországi viszonyrendszerbe, hogy itt kamatoztatni tudjuk a magyar polgárok javára. 2.1. Jogi szabályozás Mint ahogy azt a fentiekben hangsúlyoztuk, mindezidáig a közszolgálat problémáinak megközelítése túlzottan is jogi szempontú volt. Ezért határoztuk meg egyik fő célkitűzésünknek, hogy a közszolgálat személyügyi jelenségeit komplexen, a jogi és emberi erőforrás gazdálkodási (HR) oldalról egyaránt megvizsgáljuk. Ez azonban nem jelenti, hogy a jogi környezet feltárásával, elemzésével megválaszolható kérdések a szemünkben veszítettek volna jelentőségükből. Sőt! A jogi szabályozás sok esetben ráirányítja a figyelmet 18 BAKACSI Gyula: Szervezeti magatartás és vezetés, Budapest, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó, 2001 226-232 o. Idézi DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), 26. old. 19 NAVRACSICS Tibornak a Magyar Közigazgatási Ösztöndíj Program záró rendezvényén elmondott beszédéből (2014. január 17.) Forrás: http://www.kormany.hu/hu/kozigazgatasi-es-igazsagugyi-miniszterium/videok/navra-mko 16

a rendszer fejlődésének törvényszerűségeire, ellentmondásaira, egyéb sajátosságaira, amelyek arra indítanak, hogy általában nem jogi eszközökkel, módszerekkel végzett kutatások keressék a háttérben meghúzódó okokat, tárják fel az összefüggéseket. Az így megszerzett eredményeket egymással kiegészítve tudunk egzakt módon választ adni a felvetődő kérdésekre. Példaként említhetném a zárt és nyitott rendszerek közötti konvergenciát. Rendszerek közötti konvergencia Bár elméletileg pontosan behatárolhatóak a zárt és nyitott rendszer szabályozási jegyei, a gyakorlatban azonban sehol nem található olyan rendszer, amely tisztán az egyik, vagy a másik szabályozási koncepcióra épülne. Sokkal inkább igaz, hogy az egyes országok közszolgálati szabályozásában mindkét rendszer vonásai megtalálhatóak, a különbség csak annyi, hogy országonként eltérő hangsúly helyeződik az egyes szabályozási típusokra. A kétféle rendszertípus fejlődését a dinamizmus, az egymás felé közeledés jellemzi, amelynek során kölcsönösen merítenek a másik előnyeiből (konvergencia). Ezt támasztja alá, hogy ott, ahol a karrier-rendszer a domináns, határozott szándék a rugalmasság, illetve az egyéniesítés növelése, vagyis a nyitottabb szabályozás felé történő elmozdulás, s ugyanez viszont is igaz, a nyitott rendszerek a stabilitást növelő szabályozási elemeket veszik át. Ez arra is utal, hogy nincs üdvözítő megoldás, nem mondhatjuk azt, hogy az egyik, vagy másik szabályozási modell a jobb, vagy rosszabb. A szabályozási koncepciók egymást kiegyensúlyozó hatása jól nyomon követhető a magyar szabályozás történetén keresztül is. Napjainkban igen gyakran megfogalmazódik az a kérdés, hogy a jogi szabályozásnak menynyire kell összhangban állnia az emberi erőforrás-gazdálkodás eljárásaival, alkalmazott eszközeivel, technikáival. A kérdés annak kapcsán szokott felmerülni, hogy a tradicionális, karrier-alapú szabályozási keretekkel összeegyeztethetőek-e a munkakört középpontba állító, jellemzően a versenyszférában működtetett HR-folyamatok. 20 Ez a közszolgálat működését alapvetően meghatározó két tényező jellegét tekintve elszakadhat-e egymástól, illetve hatnak-e egymásra, s ha igen, akkor milyen irányba? A magunk részéről azzal a felfogással értünk egyet, hogy a tradicionális értékeket is megtartó közszolgálati jogi szabályozást és az adminisztratív feladatokon messze túlmutató, korszerű emberi erőforrás gazdálkodást nem szükségszerű egymás ellentétjeként értelmezni, mert míg az első a kereteket jelöli ki, addig a másik a kereteken belül alkalmazható eljárásokat, eszközöket, technikákat. 21 Hasonló eredményre lehet jutni, ha a dilemmát a politika és a bürokrácia közötti alkurendszer oldaláról közelítjük meg. A rendszer részét képező materiális jellegű 20 A Magyary Program 2012-es változata (MP12.0) III. fejezetében foglaltak alapján az életpálya alapú zárt rendszer és a nyílt rendszernek nyilvánított munkakör alapú rendszer egyfajta elegye adja az új közszolgálati rendszert. Ez az eddigi nemzetközileg is elfogadott kategóriákat felülírva, egy sajátos magyar közszolgálatot vizionál. DR. BALÁZS István: A magyar közigazgatás átalakulása a rendszerváltástól napjainkig, Új Magyar Közigazgatás 2012. évi 5. szám 11. old. 21 Carole MONIOLLE: Droit de la fonction publique et gestion des ressources humaines : entre complémentarité et opposition, Actualité Juridiques, Fonctions Publiques (a továbbiakban: AJFP) 2010. 234. old. 17

munkafeltételek (teljesítményfüggő díjazás, rugalmas munkarend stb.) és a bürokratikus működés értékrendje egyre inkább függetlenné válik egymástól a különböző reformcélok tükrében. Másként fogalmazva a rugalmasabb munkafeltételek, a menedzseri típusú működés kialakítása gyakran a weberi értékek megerősítésének szándékával kapcsolódik össze. A kormányok nemcsak a nagyobb rugalmasságot és hatékonyságot követelik meg, hanem az integritás, szabályszerűség, szakmaiság, diszkrimináció mentesség, kockázat kerülés stb. kívánalmait is. Úgy tűnik tehát, hogy a két tényező egymáshoz illeszkedve, egymástól függetlenül, s akár egymással ellentétes irányba is fejlődhet. 22 A magyar közszolgálattól egyébként korábban sem voltak idegenek a vegyes megoldások. A rendszerváltozásig lényegében nyitottnak 23 tekinthető személyzeti működésre is, más politikai, társadalmi környezetben ugyan de jellemzőek voltak bizonyos bürokratikus vonások. Fokozatosan ismételten megfogalmazódtak a szakmai képesítési előírások, megteremtődtek a rendszeres szakmai képzés, továbbképzés intézményi keretei, s mindvégig fennmaradt az államigazgatás megkülönböztetett szerepének elismerése. 24 A rendszerváltozást követően megalkotott új törvény alapvetően a karrier-rendszer elveire épült, de már életbelépésének pillanatában magában hordozta a munkaköri elemeket, illetve a korábbi munkajogias szemléletet. Bizonyos esetekben a társadalom értékrendjében, vagy a szervezet kultúrájában gyökerező okokra is visszavezethető a kettősség. A francia közszolgálatot az elbocsájthatatlanság mintaképeként szokták emlegetni. Valójában azonban a jogi szabályozásban nem jelenik meg az abszolút védelem, törvényben ugyanis elrendelhető létszámcsökkentés (loi de dégagement des cadres) csoportos vagy egyéni elbocsájtás. 25 Ennek ellenére erre még egyáltalán nem, vagy csak kivételesen került sor, 26 utoljára Pétain marsall idején. 27 Vagyis az élethosszig tartó karrier garanciáját nem a jogi szabályozás, hanem az a társadalmi, politikai konszenzus teremti meg, amelynek értelmében a köztisztviselők vállalják a befolyástól mentes szolgálattal együtt járó kötelezettségeket és elfogadják a versenyszférához képest alacsonyabb kereseteket a nagyobb foglalkoztatási biztonságért cserében. A szervezeti kultúraváltás pedig önmagában bizonyítja, hogy a jogi keretek és az értékrend sok esetben nem állnak egymással összhangban. A kérdés már csak azért sem lehet érdektelen számunkra, mert a Magyary Program hasonló dilemmával találja magát szemben, hiszen a benne javasolt elképzelések olyan életpá- 22 FRITS M. VAN der MEER et al: Repenser le marché bureaucratique : l évolution de la position ( juridique) des fonctionnaires en Europe, Revue Internationale des Sciences Administratives, 2013/1 Vol. 79, p. 95-113. Doi: 10.3917/risa. 791.0095. Letöltés: www.cairn.info/revue-internationale-des-sciences-administratives-2013-1-page-95.htm. Letöltés időpontja: 2013.12.05. 95-96. old., 109. old 23 DR. LŐRINCZ Lajos: Az állam szerepének változása, különös tekintettel a közszolgálatra, a 2009. február 25-én Közszolgálat a XXI. században című konferencián elhangzott előadás. Új Magyar Közigazgatás 2009. 2. szám 5-6. old. 24 DR. LŐRINCZ Lajos: Magyar közigazgatás: Dilemmák és perspektíva, Budapest, Akadémiai Kiadó, 1988. 91-92. old. 25 Loi no 84-16 du 11 janvier 1984. 69. cikkely. 26 2009-ben 55 fegyelmi elbocsájtásra és 19 szakmai alkalmatlanság miatti jogviszony megszüntetésre került sor. Forrás: Philippe PLASART: Intouchables : du statut au contrat, l impossible réforme du statut des fonctionnaires, Le Nouvel Economiste, letölthető innen: http://www.lenouveleconomiste.fr/intouchables-du-statut-au-contrat-limpossible-reforme-du-statut-des-fonctionnaires-17870/ Letöltés ideje: 2014.01.31. 27 Philippe PLASART: uo. 18

lya-modellt vázolnak fel, amely megőrzi ugyan a karrier-rendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a HR gazdálkodás középpontjába. 28 A jogi környezet vizsgálatával ez a kérdés is megválaszolható. Kétféle értékrend ötvözése A legfontosabb kérdés tehát annak eldöntése, hogy milyen értékek mentén történjen az új közszolgálati életpálya modell kialakítása. Álláspontunk szerint az erős, de az indokolthoz képest nem nagyobb, a változásokhoz gyorsan és rugalmasan alkalmazkodni képes a nemzeti érdekeket előtérbe helyező állam egy olyan közszolgálati etikai alapvetésre épülhet, amely az életpályamodell értékei mellett a hatékonyság és a teljesítmény értékeit is megtestesíti. Az értékválasztás tehát a stabilitást, kiszámíthatóságot képviselő karrier-elv, valamint a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodást feltételező hatékonyság és a teljesítmény értékeinek ötvözését igényli. A kétféle értékrendszer látszólag egymással ellentétes irányú megoldásokat tesz szükségessé, ezért olyan életpálya-modellre van szükség, amely megőrzi ugyan a karrier-rendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a személyzeti gondolkodás középpontjába. 29 Úgy gondoljuk, hogy igen tág azoknak a témáknak a köre, amelyek szintén alátámasztják a jogi szabályozás jelentőségét, ezért a már említett szűkös határidőre, s a korlátozott erőforrásokra is tekintettel arra törekedtünk, hogy a jogi szabályozás kutatását pontosan lehatároljuk, s arra a három kérdésre fókuszáljunk, amelyek egyrészt a Magyary Program intézkedéseivel összefüggésbe hozhatóak, másrészt a szabályozási rendszer továbbfejlesztése szempontjából kellően általánosíthatóak is. Mindezek alapján az alábbi kérdéskörök vizsgálatára irányult kutatásunk: differenciálódás, egységesítés, önálló jogági fejlődés. Mindhárom kérdés szorosan összefügg a Magyary Programban meghatározott elképzelésekkel, ugyanakkor a modernkori magyar közszolgálat kezdetektől fogva napirenden szereplő dilemmáihoz is kapcsolódik. 28 HAZAFI Zoltán: Új közszolgálati életpálya. In: DR. GELLÉN Márton: Új feladatok átalakuló közszolgálat Nemzeti Közigazgatási Intézet 2011. 33. old. Letölthető: http://uni-nke.hu/downloads/konyvtar/digitgy/publikacio/ magyary_kotet.pdf 29 Magyary Program (MP 11.0) 44. old. 19

2.1.1. Differenciálódás-egységesítés Korábban már utaltunk a közszolgálat egységes vagy egységesebb szabályozásával foglalkozó vitákra, itt azonban rögtön le kell szögeznünk, hogy kutatásunknak ezekkel a kérdéseivel nem az volt a célunk, hogy kiegészítsük az egyébként igen gazdag szakirodalmat. Sokkal inkább az indított minket az említett témák vizsgálatára, hogy míg a Magyary Program a három hivatásrend közötti átjárhatóságot, illetve a szabályozások összehangolását hirdette meg, addig az utóbbi néhány évben olyan változásokat tapasztaltunk a közigazgatás személyi állományára vonatkozó szabályozásban, amelyek számunkra azt mutatták, hogy a differenciálódás-egységesítés kérdése nemcsak a tágabb értelemben vett közszolgálati rendszeren belül, hanem a közszolgálati tisztviselők jogállása tekintetében is igen markánsan felvethető. Márpedig a három hivatásrend egységesebb szabályozása attól is függ, hogy a harmonizálandó törvények önmagukban mennyire képesek egységes szabályozási kereteket nyújtani. Így például, amennyiben a civil közigazgatásban nem sikerül elejét venni annak, hogy parttalanná váljanak a szervezeti különállást szorgalmazó szándékok, minimális az esélye annak, hogy a jóval jelentősebb ágazati érdekek mentén differenciálódó hivatásrendekre vonatkozó szabályozás egységesebbé váljon. Ez a kérdés nemcsak a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) kapcsán fogalmazható meg, hanem a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogiszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) esetében is, amelynek keretén belül szintén érvényesülnek ágazati, szervezeti sajátosságok. A differenciálódás-egységesítés folyamata tehát a tágabb értelemben vett közszolgálati rendszer keretei között és az egyes törvényeken belül egyaránt megjelenik, egymással szorosan öszszefügg, egymást feltételezi, ezért kutatásunk mindkét jelenségre egyformán tekintettel volt. Tágabb értelemben vett közszolgálat differenciálódása Magyarországon a modern közszolgálat törvényi alapjait a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) fektette le. A Ktv. a megalkotásakor egységesen szabályozta valamennyi közigazgatási szervnél (államigazgatási szerveknél és önkormányzati hivataloknál) foglalkoztatottak közszolgálati jogviszonyát. Az elmúlt két évtizedben azonban tanúi lehettünk annak, hogy az egységes közszolgálati jogállás széttöredezetté vált, a közszolgálati jogviszonyból levált számos elkülönült jogviszony, melyek önálló törvényekben nyertek szabályozást. Ennek eredményeképpen a közalkalmazotti jogviszony mellett beszélhetünk kormányzati szolgálati jogviszonyokról, hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati jogviszonyáról, a rendvédelmi szervek (rendőrség, hivatásos katasztrófavédelmi szerv, büntetés-végrehajtási szervezet), Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV), polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyáról, ügyészségi szolgálati jogviszonyról, bírósági szolgálati jogviszonyról, valamint az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról. A differenciálódási folyamat egyik fő iránya tehát az önálló jogviszonyok megjelenése volt. 30 30 Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás. (a továbbiakban: Kutatási terv) 2. old. (Kézirat) 20

A közszolgálati rendszeren belül a Magyar Honvédség, a rendvédelmi és a közigazgatási szervek viszonylatában vizsgáltuk az egységesség-differenciálódás folyamatát. Ennek oka, hogy a Magyary Program átjárhatóságra vonatkozó intézkedései kifejezetten ezt a három szolgálati területet érintették. 31 Az egységesség-differenciálódás kérdésével az egyes törvények szintjén is foglalkoztunk, mégpedig csak a Kttv. és a Hszt. vonatkozásában, mert a honvédek jogállásáról szóló 2012. CCV. törvény (a továbbiakban: Hjt.) homogén szabályrendszere ezt nem tette szükségessé. 2.1.2. Differenciálódás-egységesség a közigazgatásban: autonóm szervek önálló szabályozása és a vegyes jogállás kérdése A Kttv. esetében az autonóm szervek önálló szabályozását, illetve a vegyes jogállást vizsgáltuk meg. Az elmúlt időszakban főleg az autonóm szerveknél jelentek meg olyan speciális rendelkezések, amelyek egyre szélesebb körben vonták ki az itt dolgozókat az egységes törvényi keretek alól. Ennek legfőbb indoka, hogy biztosított legyen e szervek függetlensége személyügyi kérdésekben. Ez általában azt jelenti, hogy e szervek első számú vezetőjének jogállását speciális szabályok rendezik, személyi állományuk tagjai nem kormánytisztviselőnek, hanem köztisztviselőnek minősülnek, ami nagyobb mozgásteret enged a munkáltatónak. Saját jogállási törvényeik a Kttv.-hez képest is speciális rendelkezéseket tartalmaznak, valamint a szerv vezetőjének hatáskörébe utalják lényeges személyügyi kérdések szabályozását. 32 Az autonóm szervek önálló szabályozásáról kialakítandó kép teljessége érdekében megvizsgáltuk, hogy más európai országokban milyen sajátosságok jellemzik a független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozást, illetve humánerőforrás gazdálkodásukat. A differenciálódás-egységesítés kérdése azonban nemcsak szervtípusok, illetve szervek között, hanem egy szerven belül is vizsgálható. Bár a Ktv. 1992-ben az egy szerv egy jogállás elvének megfelelően határozta meg személyi hatályát, később ez az elv egyre inkább fellazult, s ma is találkozhatunk ún. vegyes jogállású szervekkel, ahol az alkalmazottak egy része nem közszolgálati tisztviselő, hanem közalkalmazott, vagy munkavállaló. Az elmúlt néhány évben több olyan intézkedés is született, amelyek ismét aktuálissá tették, illetve más megvilágításba helyezték a vegyes jogállás kérdését. Főleg a központi közigazgatás átszervezése kapcsán korábban közalkalmazottként, illetve munkavállalóként foglalkoztatott személyek jogállását minősítették át kormánytisztviselővé. Amennyiben korábbi közalkalmazotti, illetve munkavállalói feladatkörük nem változott, kormánytisztviselői jogviszonyuk valójában közalkalmazotti, vagy munkavállalói 31 Magyary Program (MP 11.0), 42. old. 32 Így például a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke dönt az illetménypolitikai alapelvekről, béren kívüli juttatásokról, köztisztviselőinek alapilletményéről, meghatározza a teljesítményértékelés rendszerével, a kiválasztás politikával, továbbképzéssel összefüggő részletszabályokat. 21

jogállást takar. Ezt a helyzetet szemben a de iure fennálló vegyes jogállással, látens vagy de facto vegyes jogállásnak nevezhetjük. Ugyanakkor a Nemzeti Adó- és Vámhivatallal (a továbbiakban: NAV) összefüggésben számoltunk egy harmadik változattal is. A NAV saját jogállási törvénye ugyanis számos HR funkcióra speciális szabályokat állapít meg, kivonva ezzel az ott dolgozó kormánytisztviselőket az egységes szabályozás alól (pl. továbbképzés, teljesítményértékelés, jogvita, néhány kivételtől eltekintve az előmenetel, díjazás). Két teljesen különálló szervezet összeolvadásából jött létre, amelynek eredményeként a Hszt., illetve a Kttv. hatálya alá tartozó személyi állomány került azonos szervezeti irányítás alá. Ebben a helyzetben érthető, hogy végső célként akár egy új, önálló, sajátos (keverék) jogviszony kialakításának gondolata is felvetődik. Ennek megfelelően a NAV esetében a vegyes jogállásnak egy újabb változatával lehet dolgunk, amelyet integráció-központú megközelítésnek is nevezhetünk, utalva a két jogállás integrálásának és egy új jogviszony-típus megteremtésének szándékára. A munkavállalók alkalmazását a közigazgatásban az állította ismét reflektorfénybe, hogy a Kttv. megerősítette, közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti hatáskör gyakorlásával közvetlenül össze nem függő feladat ellátására munkaviszony létesíthető, illetve az engedélyezett létszám 10%-ában korlátozta az így foglalkoztatott személyek számát, azzal, hogy ez alól indokolt esetben mentesítés adható. 33 A közszolgálati tisztviselők és munkavállalók együttalkalmazásának jelentőségét mutatja, hogy közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalók létszáma meghaladja a 15 ezret. 34 Ez elsőre magas számnak és aránynak (11,8%) tűnik, mégis a karrierrendszerű országokban jelzett mérték (17,2%) alatt marad. 35 Munkavállalók az osztrák közigazgatásban 36 Az osztrák szövetségi közigazgatás személyi állományának (45.000 fő) 56%-át munkaszerződéssel foglalkoztatják (Vertragsbediensteten), s csak 44%-át köztisztviselőként (Beamten). 37 33 Kttv. 8. (1)-(4) bekezdések. 34 NGM 2013. május 31-ei adatai alapján. Forrás: költségvetési szervekre vonatkozó 1668 OSAP számú adatgyűjtés (2013) 35 Pl. francia közszolgálat. Forrás: Rapport annuel sur l état de la fonction publique (Politiques et pratiques de ressources humaines, Faits et chiffres) DGAFP, Paris, 2012. La documentation francaise. 289. old. 36 DÁVID Csaba összeállítása alapján. 37 Az adat a 2012. december 12-i állapotot tükrözi. Forrás: Personal des Bundes 2013. 33. o. 22

Munkaszerződéssel foglalkoztatottak Köztisztviselők - - határozott vagy határozatlan idejű foglalkoztatási jogviszony jogviszonyból eredő jogok jogviták rendezése magánjogi úton (munkaügyi bíróság) élethosszig tartó foglalkoztatási jogviszony jogviszonyból eredő jogok + többletjogok jogviták rendezése közigazgatási bíróságokon Mindkét csoport nagy felelősséget megkövetelő feladatok ellátása főfoglalkoztatás szolgálati kötelezettségek továbbképzés teljesítményalapú juttatások Munkaviszonyt határozott vagy határozatlan időre lehet létesíteni. A munkaviszony szerződéses alapozású, de több esetben is olyan mértékű közjogi beavatkozás mutatható ki, amely a munkavállalót a köztisztviselőhöz közeli helyzetbe hozza. Ezek alapján a munkaszerződéssel foglalkoztatottak inkább tekinthetőek kvázi köztisztviselőnek, mint munkavállalónak. Ez különösen abból a szempontból igaz, hogy a köztisztviselők jogállásában, pl. díjazásukban is megjelenik a szerződésesekre jellemző munkaköri elem. A kétféle jogállás között erős konvergencia tapasztalható. Munkaszerződéssel alkalmazott Köztisztviselő Illetmény besorolás bércsoport (v1-v5) alkalmazási csoport (A1-A7) Munkakör értékelés értékelési csoport Funkciós csoport Adott munkakör munkakör munkakör A munkaviszony kellően általános indokok alapján (pl. munkaerő feleslegessé válása, vagy munkakörülmények megváltozása) felmondással ugyan megszüntethető, de felmondási védelmet élveznek azok, akik már betöltötték 50. életévüket, és legalább 10 éve állnak munkaviszonyban, mivel nekik a munkaerő feleslegessé válása vagy a hivatalszervezet és a munkakörülmények megváltozása jogcímén nem lehet felmondani. Munkabérük megállapítása kötött besorolás alapján történik. Munkakörük alapján 5 bércsoport (v1: legmagasabb szolgálat v2: magas szolgálat v3: szakszolgálat v4: középső szolgálat v5: kisegítő szolgálat ) valamelyikébe sorolják be őket. Átmenetileg vagy tartósan másik közigazgatási szervhez kirendelhetőek. Alapvető kötelességük a jogszabályoknak megfelelő, becsületes, elkötelezett és pártatlan munka- 23