Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás

Átírás

1 Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás Hazafi Zoltán Új közszolgálati életpálya a közszolgálat fejlesztésének jogi és emberi erőforrás dimenziói ISBN

2 Á ÁROP Új közszolgálati életpálya Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás ÚJ KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA A KÖZSZOLGÁLAT FEJLESZTÉSÉNEK JOGI ÉS EMBERI ERŐFORRÁS DIMENZIÓI HAZAFI ZOLTÁN Kiadja a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6.; Felelős kiadó: Majláth Zsolt László ügyvezető.

3 Tartalom 1. A kutatás célja és aktualitása A kutatás témakörei és tágabb összefüggései Jogi szabályozás Differenciálódás-egységesítés Differenciálódás-egységesség a közigazgatásban: autonóm szervek önálló szabályozása és a vegyes jogállás kérdése Differenciálódás-egységesség a rendvédelemben: munkakörök minősítése Nemzetközi fejlődési irányok: kinevezés vagy szerződés Önálló jogági fejlődés? Emberi erőforrás gazdálkodás Az emberi erőforrás gazdálkodás helye és szerepe a teljesítmény menedzselésében A jogi szabályozás és a HR folyamatok összekapcsolt elemzése rendszermodell alapján Munkahipotézisek A közszolgálat fejlődését befolyásoló tényezők A szervezet és feladatrendszer befolyásoló hatása Autonóm szervek: szervtípusok között és a közszolgálati jogviszonyon belül megvalósuló specializáció Különböző jogállású szervek integrálása: önálló keverék-jogviszony születésének hajnalán Vegyes profilú államigazgatási szervek: szervezeti konglomerátum Eltérő jogállású szervek beolvasztása közigazgatási szervbe: jogviszonyváltás A szerződéses alkalmazás problémaköre A vegyes jogállás HR összefüggései Személyi állomány koncentrációja... 48

4 5.8. Az emberi erőforrás gazdálkodás, mint hatékonysági tartalék Összegzés Átjárhatóság Hszt.: félúton Hjt.: vegyes jogállás katonás rendben A HR folyamatok egységes fejlesztése, mint az átjárhatóság és az egységesítés alapja Közszolgálati rendszermodell HR folyamatok vizsgálata Mobilitás Összegzés Munkaerő-piaci hatás Kínálati munkaerő-piac Munkaerő-piaci kitettség Összegzés Önálló jogágiság Kitörési pontok, javaslatok Jogi szabályozás Közszolgálati kódex Kinevezés, közszolgálati szerződés rendezőelvek szerinti szétválasztása Emberi erőforrás gazdálkodás Személyi állományt érintő fejlesztések Rendszerirányítás

5 1. A kutatás célja és aktualitása A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (továbbiakban: Magyary Program) alapvető változásokat indított el a magyar közigazgatásban, a szervezet- és feladatrendszer, az eljárások és a személyzet területén. A komplex megközelítés kifejezi az egyes területek közötti szoros összefüggést, valamint előrevetíti annak felismerését, hogy a legfontosabb személyügyi kérdések determináltak a szervezet, a feladatok és folyamatok oldaláról. Így például a személyi állomány optimális létszáma (mennyisége, minősége) csak az ellátandó feladatok ismeretében ítélhető meg, ami azt jelenti, hogy nemcsak a személyi állomány nagyságát, hanem szakmai összetételét is a feladatoktól függően célszerű meghatározni s ami talán még fontosabb előre tervezni. A szervezeti méretek befolyásolják a személyügyi folyamatok szervezésének módját, mivel a nagyobb szervezeti méretekből fakadó előnyök kihasználásával növelhető a személyügyi működés hatékonysága. S végül az új folyamatok eredményes bevezetése nagymértékben függ a személyi állomány tagjainak szakmai hozzáértésétől, támogató hozzáállásától. Mindezek alapján a közigazgatás problémáinak rendszerszerű megközelítése gyökeres változást hozhat a közigazgatási személyzetpolitika fejlesztésében és megvalósításában egyaránt. Kormányzati személyzetpolitika stratégiai alapú megközelítésének hiánya 1 Eredményes személyzetpolitika nem létezik személyzetfejlesztési stratégia nélkül. Ennek ellenére a különböző kormányzati ciklusokra többnyire a hosszú távú, stratégiai gondolkodás hiánya volt a jellemző. Sok esetben a pillanatnyi (általában költségvetési) érdekek mentén születtek döntések, s a közszolgálat fejlesztése egyre inkább szabályozás-centrikussá vált. Önmagában a jogi szabályozási struktúra módosításától (pl. egységesítésétől) várták, hogy hatékonyabbá váljon a rendszer, anélkül, hogy az emberi erőforrás gazdálkodás funkcióinak vizsgálatával, fejlesztésével foglalkoztak volna. Emiatt nem a valós problémákra kerestek megoldást, hanem a jogi szabályozást helyezték előtérbe, s minden mást ennek rendeltek alá. Olyan kérdések maradtak megválaszolatlanul, mint az egyéniesítés megoldása a kiválasztásban és a díjazásban, a teljesítményértékelés módszertani megalapozása, a továbbképzési rendszer hatékonyságának javítása, a karriertervezés és mobilitás előmozdítása, valamint egy működőképes rendszerirányítás kialakítása. Változást hozhat ezen a területen a kormányzati személyzetpolitika stratégiai alapú megközelítése, amelynek segítségével fontos személyzetpolitikai döntések előre meghatározott, egymással koherens rendszert képező fejlesztési elvek és irányok alapján születhetnek. Ennek szellemében az utóbbi időben több olyan kormányzati dokumentum is elfogadásra került, amelyek a közszolgálat stratégiai fejlesztésére vonatkoznak. Míg a Széll Kálmán terv új életút-modellek kidolgozását írta elő, addig a Magyary Zoltán Közigazgatásfejlesztési Program részletes célrendszert állított fel a személyi állomány megújítására, amelyek kibontását, valamint megvalósításuk módját és ütemezését a Kormányzati Személyzeti Stratégia tartalmazta 2. 1 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása, Új Magyar Közigazgatás, évi 4. szám, 2. old /2011. (X. 14.) Korm. határozat. 4

6 A Magyary Program stratégiai célként határozta meg a kiszámítható, vonzó életpályát és a személyzeti igazgatás fejlesztését. Ezek megvalósítására született meg a Közigazgatási Személyzeti Stratégia (a továbbiakban: Személyzeti Stratégia), amely az egyes közszolgálati intézmények, eszközök, eljárások fejlesztésére irányuló célokat, illetve beavatkozási területeket jelölte ki. Magyary Program Elkötelezett munkatársak Kiszámítható, vonzó életpálya Felkészültség javítása Átjárhatóság Munkáltatói képességek kialakítása Személyzeti igazgatási fejlesztése Vezetői képességek fejlesztése Érdekegyeztetés továbbfejlesztése Közigazgatási személyzeti stratégia Értékelvű, hivatásalapú közszolgálat megteremtése Az előmenetel munkaköri rendszerének kialakítása Karriermenedzsment rendszer kialakítása Tapasztalatok átadása, szakértői tevékenység Hatékony kiválasztás Új továbbképzési rendszer Új közigazgatási vizsgarendszer A képesítési rendszer felülvizsgálata Tartalékállomány továbbfejlesztése Egységesebb törvényi szabályozás Központi koordinációs szint kialakítása Munkáltatói joggyakorlás egységesítése Vezetőképzés megújítása Kormánytisztviselői kamarai törvény Forrás: Hazafi Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása, Új Magyar Közigazgatás, évi 4. szám, 2. old. A stratégiai célok megvalósítását szolgáló jelentősebb fejlesztéseket ÁROP programok támogatták 3, ezért az uniós támogatások tervezése, illetve felhasználása szempontjából is különösen fontos volt, hogy a fejlesztési célokat stratégiai célrendszer keretében határozzák meg. Ez biztosítja, hogy a célok, egyfelől konzisztens rendszert alkossanak, egymásra épüljenek, megvalósításuk időben is összehangolt legyen, másfelől hatékonyan szolgálják az operatív program szintjén meghatározott prioritásokat, indikátor értékeket. Korábban az ÁROP ex-ante értékelés éppen a fejlesztési célok, irányok pontos meghatározását hiányolta. 3 Az Államreform Operatív Programot az Európai Bizottság a augusztus 21-én kelt, B(2007)4012. számú határozatával fogadta el. 5

7 Nem megfelelő a célok és a strukturális változások irányának meghatározása 4 Az egyes prioritási tengelyeken belül definiált célok nem célként, hanem tevékenységként kerültek meghatározásra (pl. egyéni teljesítmény növelése). Az ilyen tevékenység típusú megfogalmazások helyett célszerűbb lenne például a magasabb egyéni teljesítmény típusú megfogalmazás. Véleményünk szerint az ÁROP céljainak megvalósulása strukturális változásokat tesz szükségessé a közszférában. E strukturális változások irányát, a megcélzott új struktúrát az OP stratégiája nem írja le (csak a célokat, és a tevékenységeket). A fejlesztési célok egy részét már az ÁROP is támogatta 5, de valójában az ÁROP fókuszált kifejezetten a Magyary Program, illetve a Személyzeti Stratégia fejlesztéseire. Ez utóbbi program készítői kiemelten fontosnak tartották, hogy a program keretében létrejövő eredmények alapját képezzék a következő operatív programnak, s biztosított legyen a fejlesztési célok és eredmények egymásra épültsége. 6 Ennek érdekében tervezték be a személyzeti rendszerben történt változásokat vizsgáló kutatások elvégzését, a beavatkozások személyzetre gyakorolt hatásainak elemzését, a magyar közszolgálatban működtetett emberi erőforrás gazdálkodás helyzetének, fejlődésének, fejlesztési lehetőségeinek vizsgálatát. A kutatásnak ezért alapvetően az a célja, hogy átfogó képet nyújtson arról, hol tart és merre fejleszthető ez a funkcionális szakterület, a vizsgálat minden területén fókuszba állítva a Magyary Programban meghirdetett új életpálya bevezetésének eredményeit. Közös életpálya elemek a Magyary Programban 7 A három jogviszony (kormányzati szolgálati, rendészeti, katonai) közötti átjárhatóság támogatása, valamint a karrier-lehetőségek kiszélesítése érdekében a Magyary Program az alábbi közös kapcsolódási pontokat határozta meg: Hivatásetikai normák Munkakör alapú rendszer Kiválasztás Értékelés Előmenetel és javadalmazás 4 Államreform Operatív Program ex-ante értékelése Végső Értékelő Jelentés. 7. old. Budapest, Ex Ante Tanácsadó Iroda, Letölthető: 5 Az ÁROP támogatásával történt, pl. az új közszolgálati életpálya-modellek koncepcionális megalapozása, a Kormánytisztviselői Döntőbizottság, mint új jogintézmény bevezetésének vizsgálata, az egységes és integrált közszolgálati teljesítménymenedzsment rendszer alapjainak kialakítása (koncepció, módszertan, értékelő rendszer), illetve a munkakör-elemzés- és értékelés koncepcionális vizsgálata. Új lendület a közigazgatásban! Beszámoló az ÁROP tevékenységeiről. 6 Az ÁROP céljainak megfogalmazása is külön kiemelte a korábbi eredmények továbbfejlesztésének, integrálásának szükségességét. A program célja: közigazgatási személyzeti rendszer átalakítása, valamint a szervezetrendszert és az eljárásokat működtető személyi állomány fejlesztése a korábbi eredményeket integrálva, azokat kiegészítve, komplex rendszerré fejlesztve, figyelemmel a rendészeti és honvédelmi életpálya rendszer elemeivel való összhang biztosítására. Megvalósíthatósági tanulmány, ÁROP Új közszolgálati életpálya 4. old. 7 Magyary Program (MP 11.0) 45. old. 6

8 Képzési, továbbképzési és vizsgarendszer Állami gondoskodás/munkáltatói gondoskodás Rendszerirányítás Ennélfogva a kutatás döntően az elmúlt négy év intézkedéseit, illetve változásait vizsgálta. Ez alatt az idő alatt azonban bizonyos fejlesztések még csak elkezdődtek (pl. munkaköri rendszer bevezetése), vagy ha be is fejeződtek, hatásuk jelentkezéséhez hosszabb időre van szükség (pl. teljesítményértékelés átalakítása). Ennek ellenére úgy gondoljuk, hogy a tágabb összefüggések feltárásával, a nemzetközi környezet vizsgálatával, empirikus úton gyűjtött adatok elemzésével megállapításaink, következtetéseink nemcsak arra alkalmasak, hogy az előzetesen megfogalmazott hipotéziseinket igazolják, vagy éppen megcáfolják, hanem arra is, hogy a kitűzött fejlesztési irányokat megerősítsék, vagy ellenkezőleg a korrekció szükségességét mutassák. Kutatás megalapozottsága Nos, a fentiek fényében anélkül, hogy egyenlőségjelet tennék a dolgozói karrier és a közszolgálati életpálya közé jól érzékelhető az Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya c. kutatás tudományos jelentősége, újszerűsége és várható eredményeinek elméleti és gyakorlati hasznosítása. Ehhez persze arra van szükség amint arra már más helyen is utaltam, hogy a kutatás minden területén fókuszba kerüljön a közigazgatási életpálya bevezetése eredményeinek, esetleges hiányosságainak feltárása, bemutatása. 8 A kutatási koncepció [e tekintetben] nagyon jó irányú és részletekbe menően analitikus és ugyanakkor szintetizáló jellegű is. 9 Az időtényező más szempontból is érintette a kutatást. A támogatást biztosító ÁROP közeli záró időpontja miatt ugyanis rendkívül rövid idő állt a kutatók rendelkezésére, amelyből adódó nehézségeket a kutatási kérdések szűkítésével, részletes kimunkálásával, a kezdeti eredmények rendszeres megvitatásával, valamint a szervezést hatékonyabbá tevő struktúra kialakításával próbáltuk megoldani. 10 A kutatás indokoltsága mellett szólt az is, hogy az utóbbi időben bekövetkezett változásokról még nem állnak rendelkezésre főleg empirikus módszerrel gyűjtött adatokat, tapasztalatokat felhasználó objektív elemzések, vizsgálatok, amelyek a további fejlesztésekhez szükséges visszajelzésekkel tudnának szolgálni. Reményeink szerint ezért kutatásunk e hiány pótlásához is hozzájárulhat, annak ellenére, hogy sok esetben nekünk is szembesülnünk kellett a személyi állományra vonatkozó, releváns adatok, információk felkutatásának, megszerzésének és értelmezésének nehézségeivel. Az ezirányú tapasztalatok fontos adalékul szolgáltak a közszolgálati információs rendszer továbbfejlesztéséhez. 8 DR. NEMES Ferenc: Lektori vélemény a kutatási tervről (kézirat) 9 DR. PRUGBERGER Tamás: Lektori vélemény a kutatási tervről (kézirat) 10 A kutatást kutatásvezető irányította. Az egyes témaköröket egy-egy munkacsoport vizsgálta, dolgozta ki. A munkacsoportokat egy-egy munkacsoport-vezető koordinálta. A munkacsoport-vezetők és a kutatásvezető együttesen alkották a Kutatás Irányító Bizottságot (KIB). A KIB mellett független, szakmailag elismert lektorok végezték a kutatás minőségbiztosítását. Feladatuk a kutatási terv szakmai szempontú hitelesítése, valamint annak igazolása volt, hogy a kutatás megvalósítása, végrehajtása megfelelő módon történt. A kutatásban részt vevők munkáját központi koordinátorként a KIM munkatársai közül felkért koordinátor támogatta. 7

9 2. A kutatás témakörei és tágabb összefüggései A kutatás a közszolgálat jogi, szabályozási környezetét, illetve emberi erőforrás-gazdálkodási rendszerét vizsgálta. Ennek oka, hogy egyrészt a Magyary Programban meghatározott változtatások erre a két területre irányultak, másrészt a magyar közszolgálat hosszú évek óta napirenden szereplő kérdései, megoldandó problémái általában erre a két tényezőre, vagy annak valamelyik elemére vezethetőek vissza. Hajlamosak vagyunk túldimenzionálni a jogi szabályozásnak, mint külső befolyásoló tényezőnek a szerepét. S bár kétségkívül a szabályozási környezettől függ, hogy pl. mekkora mozgástere van a felhasználóknak, az integritás szempontjai milyen mértékben érvényesülnek, mennyire kötött a jogalkalmazók munkája, túlzás lenne elfogadni azt a vélekedést, hogy ami nincs szabályozva, az nem is létezik. 11 A rendszerszerű fejlesztéseket nem lehet csak az egyikre, vagy a másikra alapozni, mivel mindkettő befolyásolja a közszolgálat működését. Ha a változtatások kizárólag a szabályozás módosítására, intézmények, szervezetek átalakítására irányulnak és az emberi erőforrásgazdálkodás folyamatai kimaradnak a fejlesztések fókuszából, a várt eredmények nagy eséllyel nem fognak bekövetkezni. S ugyanez fordítva is elmondható. Magunk is egyet értünk azzal, hogy a magyar közigazgatás porosz német mintát követve alapvetően jogias szemléletű, amely a jogszerűséget tekinti meghatározó értéknek s hajlamos figyelmen kívül hagyni a hatékonyság, társadalmi eredményesség követelményét. 12 Közismert az is, hogy a közigazgatás szoros politikafüggősége a vállalatigazgatáshoz képest más megvilágításba helyezi a közigazgatás hatékonyságának vizsgálatát. A finanszírozása nem a mérésen alapuló hatékonysági kritériumokhoz igazodik, hanem politikai követelményekhez. 13 Mégis úgy gondoljuk, hogy a társadalom részéről egyre határozottabb az elvárás, hogy az adófizetők pénzéből finanszírozott állami szervek a lehető legnagyobb hatékonysággal működjenek, pl. azzal, hogy Magyarország esetében a GDP 6,8%-át 14 kitevő személyügyi költség előirányzatot optimálisan használják fel. A hatékonyabb működésre vonatkozó nyomás idővel kikényszeríti, hogy a hatékonyság, társadalmi eredményesség szempontjai beépüljenek a politikai gondolkodásba, amelynek eredményeként a politika felismeri, hogy a közigazgatásnak a társadalmi környezettel való interaktivitása megköveteli a költségérzékenységet és elszámoltathatóságot, amely éppen a bürokrácia számára képezi az alapját annak a társadalmi konszenzusnak, hogy a közszolgálat folyamatos, pártatlan, befolyástól mentes működéséért cserébe a társadalom vállalja az általánoshoz képest nagyobb stabilitással, esetenként kedvezőbb anyagi megbecsüléssel járó közszolgálat finanszírozását. 11 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány, kézirat), 25. old. 12 DR. GAJDUSCHEK György: A közigazgatás hatékonysága adalékok egy fogalom értelmezéséhez. Új Magyar Közigazgatás szám, old. 13 LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, old. 14 Forrás: NGM. A évi elemi költségvetési előirányzatok viszonyítása a évi (előzetes) GDP adathoz. A személyi juttatások előirányzata három részre oszlik: rendszeres személyi juttatások, nem rendszeres személyi juttatások és külső személyi juttatások. Jogviszonyok szerinti bontásban a rendszeres személyi juttatások előirányzatára áll rendelkezésre adat. A Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása a GDP 1,2%-a. 8

10 A jogias megközelítés dominanciája Az elmúlt több mint két évtized több példával is szolgál arra vonatkozóan, hogy miként vált uralkodóvá a szabályozási szemlélet a közszolgálat megújításában, s szorította háttérbe a folyamatok szervezésében, megbízható működtetésében, illetve fejlesztésében gondolkodó módszertani, technikai megközelítést. Ezek közül kiemelkednek az egységes, illetve egységesebb törvényi szabályozás kapcsán megfogalmazott kormányzati célkitűzések. Ennek oka egyrészt a törvényi szabályozás rendkívüli differenciáltságából, másrészt az egyes illetményrendszerek egyenlőtlenségeiből adódott. Az első probléma lényege, hogy a rendszerváltozást követően a közszolgálat átfogó szabályozása helyett, több lépésben születtek meg a közszolgálat egyes foglalkoztatási területeit szabályozó törvények (volt időszak, amikor számuk elérte a tizenkettőt), amelynek következményeként ellentmondások, indokolatlan párhuzamosságok alakultak ki a szabályozásban. Az egyik ilyen ellentmondás vezetett a másik feloldandó feszültséghez, a megalapozatlan bérkülönbségekhez, amelyek megoldását az egységes közszolgálati törvénnyel képzelték. 15 Beszédes tény, hogy csak azután született döntés a Kormány középtávú humánpolitikai stratégiájának elkészítéséről, 16 miután lekerült a napirendről az egységes közszolgálati törvény megalkotása. Végül a stratégia elfogadására nem került sor. Az egységes közszolgálati törvény előkészítésének legsúlyosabb hibája a közszolgálat fejlesztésének stratégiai, koncepcionális megalapozásának elmulasztása volt. Az előkészítők nem a valós problémákon keresztül közelítették meg a rendszer fejlesztését, hanem a jogi szabályozást helyezték előtérbe, s minden más kérdést ennek rendeltek alá. Önmagától a szabályozási struktúra átalakításától reméltek egy igazságosabb és hatékonyabb rendszert, anélkül, hogy az emberi erőforrás-gazdálkodás egyes funkcióinak elemzésére, értékelésére sor került volna. A jogi szabályozás megújítását nem eszköznek, hanem alapvető célnak tekintették. 17 Mindjárt hozzátehetjük azt is, hogy a jogi környezet, valamint a szervezet struktúrája, működése ideértve a HR folyamatok megszervezését is, mint ún. hard elemek alapvetően meghatározzák a szervezet kultúráját (soft elem), amely befolyást gyakorol az érintettek problémamegoldására, kívánatos gondolkodás- és magatartásmódjára, valamint mintakövetésére is. 18 Bármiféle beavatkozásnak ezért a jogi szabályozást, a szervezeti struktúrát és működést, valamint a szervezeti kultúra alakítását egyszerre kell megcéloznia. 15 VADÁSZ János: Közszolgálati reform A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása. Budapest, Kossuth old. és 78. old /2005. (V. 23.) Korm. határozat 17 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda) (phd értekezés) 167. old. Letöltés: 18 BAKACSI Gyula: Szervezeti magatartás és vezetés, Budapest, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó, o. Idézi DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), 26. old. 9

11 Nemzedéki megújulás, kultúraváltás 19 [ ] Az volt a célunk, hogy a magyar közigazgatásban az intézményi és a jogszabályi megújulás mellett egy nemzedéki megújulás, s ezzel együtt egy kultúraváltás is történjen. Hogy a magyar közigazgatás szakítva a róla alkotott, sokszor téves elképzelésekkel, és szakítva a rossz hagyományokkal és beidegződésekkel, ne egyszerűen merev hatóságként, jogalkalmazó hatóságként, aktatologató hatóságként működjön, hanem egy olyan érzékeny intézményrendszer legyen, amelynek minden intézménye és minden intézményben dolgozó, minden kormánytisztviselője a legfőbb célnak azt tartsa, hogy a polgárt szolgálja. Nem általában a polgárokat, hanem a konkrét, az egyedi ügyével az államhoz, a közigazgatáshoz forduló polgárt.[ ] Ezért gondoltuk azt, hogy szükség van a magyar közigazgatás nemzedéki megújítására, és ezért gondoltuk azt is, hogy szükség van egy olyan közigazgatási ösztöndíj programra, amely az eddigiektől eltérően nemcsak a hazai tapasztalatokra épít, hanem lehetővé teszi az ösztöndíj programban részt vevők számára, hogy külföldi tapasztalat szerzéssel gazdagabbá tegyék azt az ismeretanyagot, gazdagabbá tegyék azt a kapcsolatrendszert, amelyet a felsőoktatási tanulmányaik során elsajátítottak és ne csak gazdagabbá tegyék, de ezt a gazdagságot, ezt hasznosítsák is a közjó javára, a nemzet javára.[ ] Tudjuk, hogy nem elég önmagában a nemzedékváltás, kultúraváltásra is szükség van, hiszen azt is tudjuk, hogy miközben egy nagyon komoly intézményi átalakítás zajlott és zajlik a közigazgatásban, a kultúraváltás egy hosszabb folyamat, de Önök talán láttak jó példákat, lehet, hogy láttak rossz példákat is. Én azt kérem, hogy mind a kettőt hozzák haza, mondják el, hogy a rossz példákat el tudjuk kerülni, és a jó példákat át tudjuk ültetni a magyarországi viszonyrendszerbe, hogy itt kamatoztatni tudjuk a magyar polgárok javára Jogi szabályozás Mint ahogy azt a fentiekben hangsúlyoztuk, mindezidáig a közszolgálat problémáinak megközelítése túlzottan is jogi szempontú volt. Ezért határoztuk meg egyik fő célkitűzésünknek, hogy a közszolgálat személyügyi jelenségeit komplexen, a jogi és emberi erőforrás gazdálkodási (HR) oldalról egyaránt megvizsgáljuk. Ez azonban nem jelenti, hogy a jogi környezet feltárásával, elemzésével megválaszolható kérdések a szemünkben veszítettek volna jelentőségükből. Sőt! A jogi szabályozás sok esetben ráirányítja a figyelmet a rendszer fejlődésének törvényszerűségeire, ellentmondásaira, egyéb sajátosságaira, amelyek arra indítanak, hogy általában nem jogi eszközökkel, módszerekkel végzett kutatások keressék a háttérben meghúzódó okokat, tárják fel az összefüggéseket. Az így megszerzett eredményeket egymással kiegészítve tudunk egzakt módon választ adni a felvetődő kérdésekre. Példaként említhetném a zárt és nyitott rendszerek közötti konvergenciát. 19 NAVRACSICS Tibornak a Magyar Közigazgatási Ösztöndíj Program záró rendezvényén elmondott beszédéből (2014. január 17.) Forrás: navra-mko 10

12 Rendszerek közötti konvergencia Bár elméletileg pontosan behatárolhatóak a zárt és nyitott rendszer szabályozási jegyei, a gyakorlatban azonban sehol nem található olyan rendszer, amely tisztán az egyik, vagy a másik szabályozási koncepcióra épülne. Sokkal inkább igaz, hogy az egyes országok közszolgálati szabályozásában mindkét rendszer vonásai megtalálhatóak, a különbség csak annyi, hogy országonként eltérő hangsúly helyeződik az egyes szabályozási típusokra. A kétféle rendszertípus fejlődését a dinamizmus, az egymás felé közeledés jellemzi, amelynek során kölcsönösen merítenek a másik előnyeiből (konvergencia). Ezt támasztja alá, hogy ott, ahol a karrier-rendszer a domináns, határozott szándék a rugalmasság, illetve az egyéniesítés növelése, vagyis a nyitottabb szabályozás felé történő elmozdulás, s ugyanez viszont is igaz, a nyitott rendszerek a stabilitást növelő szabályozási elemeket veszik át. Ez arra is utal, hogy nincs üdvözítő megoldás, nem mondhatjuk azt, hogy az egyik, vagy másik szabályozási modell a jobb, vagy rosszabb. A szabályozási koncepciók egymást kiegyensúlyozó hatása jól nyomon követhető a magyar szabályozás történetén keresztül is. Napjainkban igen gyakran megfogalmazódik az a kérdés, hogy a jogi szabályozásnak mennyire kell összhangban állnia az emberi erőforrás gazdálkodás eljárásaival, alkalmazott eszközeivel, technikáival. A kérdés annak kapcsán szokott felmerülni, hogy a tradicionális, karrier alapú szabályozási keretekkel összeegyeztethetőek-e a munkakört középpontba állító, jellemzően a versenyszférában működtetett HR-folyamatok. 20 Ez a közszolgálat működését alapvetően meghatározó két tényező jellegét tekintve elszakadhat-e egymástól, illetve hatnak-e egymásra, s ha igen, akkor milyen irányba? A magunk részéről azzal a felfogással értünk egyet, hogy a tradicionális értékeket is megtartó közszolgálati jogi szabályozást és az adminisztratív feladatokon messze túlmutató, korszerű emberi erőforrás gazdálkodást nem szükségszerű egymás ellentétjeként értelmezni, mert míg az első a kereteket jelöli ki, addig a másik a kereteken belül alkalmazható eljárásokat, eszközöket, technikákat. 21 Hasonló eredményre lehet jutni, ha a dilemmát a politika és a bürokrácia közötti alkurendszer oldaláról közelítjük meg. A rendszer részét képező materiális jellegű munkafeltételek (teljesítményfüggő díjazás, rugalmas munkarend stb.) és a bürokratikus működés értékrendje egyre inkább függetlenné válik egymástól a különböző reformcélok tükrében. Másként fogalmazva a rugalmasabb munkafeltételek, a menedzseri típusú működés kialakítása gyakran a weberi értékek megerősítésének szándékával kapcsolódik össze. A kormányok nemcsak a nagyobb rugalmasságot és hatékonyságot követelik meg, hanem az integritás, szabályszerűség, szakmaiság, diszkrimináció-mentesség, kockázatkerülés stb. kívánalmait is. Úgy tűnik tehát, hogy a két tényező egymáshoz illeszkedve, egymástól függetlenül, s akár egymással ellentétes irányba is fejlődhet A Magyary Program 2012-es változata (MP12.0) III. fejezetében foglaltak alapján az életpálya alapú zárt rendszer és a nyílt rendszernek nyilvánított munkakör alapú rendszer egyfajta elegye adja az új közszolgálati rendszert. Ez az eddigi nemzetközileg is elfogadott kategóriákat felülírva, egy sajátos magyar közszolgálatot vizionál. DR. BALÁZS István: A magyar közigazgatás átalakulása a rendszerváltástól napjainkig, Új Magyar Közigazgatás, évi 5. szám 11. old. 21 Carole MONIOLLE: Droit de la fonction publique et gestion des ressources humaines: entre complémentarité et opposition, Actualité Juridiques, Fonctions Publiques (a továbbiakban: AJFP) old. 22 FRITS M. VAN der MEER et al: Repenser le marché bureaucratique : l évolution de la position (juridique) des fonctionnaires en Europe. Revue Internationale des Sciences Administratives, 2013/1 Vol. 79, p Doi: /risa Letöltés: page-95.htm. Letöltés időpontja: old., 109. old 11

13 A magyar közszolgálattól egyébként korábban sem voltak idegenek a vegyes megoldások. A rendszerváltozásig lényegében nyitottnak 23 tekinthető személyzeti működésre is, más politikai, társadalmi környezetben ugyan de jellemzőek voltak bizonyos bürokratikus vonások. Fokozatosan ismételten megfogalmazódtak a szakmai képesítési előírások, megteremtődtek a rendszeres szakmai képzés, továbbképzés intézményi keretei, s mindvégig fennmaradt az államigazgatás megkülönböztetett szerepének elismerése. 24 A rendszerváltozást követően megalkotott új törvény alapvetően a karrierrendszer elveire épült, de már életbelépésének pillanatában magában hordozta a munkaköri elemeket, illetve a korábbi munkajogias szemléletet. Bizonyos esetekben a társadalom értékrendjében, vagy a szervezet kultúrájában gyökerező okokra is visszavezethető a kettősség. A francia közszolgálatot az elbocsájthatatlanság mintaképeként szokták emlegetni. Valójában azonban a jogi szabályozásban nem jelenik meg az abszolút védelem, törvényben ugyanis elrendelhető létszámcsökkentés (loi de dégagement des cadres) csoportos vagy egyéni elbocsájtás. 25 Ennek ellenére erre még egyáltalán nem, vagy csak kivételesen került sor, 26 utoljára Pétain marsall idején. 27 Vagyis az élethosszig tartó karrier garanciáját nem a jogi szabályozás, hanem az a társadalmi, politikai konszenzus teremti meg, amelynek értelmében a köztisztviselők vállalják a befolyástól mentes szolgálattal együtt járó kötelezettségeket és elfogadják a versenyszférához képest alacsonyabb kereseteket a nagyobb foglalkoztatási biztonságért cserében. A szervezeti kultúraváltás pedig önmagában bizonyítja, hogy a jogi keretek és az értékrend sok esetben nem állnak egymással összhangban. A kérdés már csak azért sem lehet érdektelen számunkra, mert a Magyary Program hasonló dilemmával találja magát szemben, hiszen a benne javasolt elképzelések olyan életpályamodellt vázolnak fel, amely megőrzi ugyan a karrierrendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a HR gazdálkodás középpontjába. 28 A jogi környezet vizsgálatával ez a kérdés is megválaszolható. Kétféle értékrend ötvözése A legfontosabb kérdés tehát annak eldöntése, hogy milyen értékek mentén történjen az új közszolgálati életpályamodell kialakítása. Álláspontunk szerint az erős, de az indokolthoz 23 DR. LŐRINCZ Lajos: Az állam szerepének változása, különös tekintettel a közszolgálatra, a február 25-én Közszolgálat a XXI. században című konferencián elhangzott előadás. Új Magyar Közigazgatás szám, 5 6. old. 24 DR. LŐRINCZ Lajos: Magyar közigazgatás: Dilemmák és perspektíva. Budapest, Akadémiai Kiadó, old. 25 Loi no du 11 janvier cikkely ben 55 fegyelmi elbocsátásra és 19 szakmai alkalmatlanság miatti jogviszony megszüntetésre került sor. Forrás: Philippe PLASART: Intouchables : du statut au contrat, l impossible réforme du statut des fonctionnaires. Le Nouvel Economiste, letölthető innen: Letöltés ideje: Philippe PLASART: uo. 28 HAZAFI Zoltán: Új közszolgálati életpálya. In: DR. GELLÉN Márton: Új feladatok átalakuló közszolgálat, Nemzeti Közigazgatási Intézet old. Letölthető: 12

14 képest nem nagyobb, a változásokhoz gyorsan és rugalmasan alkalmazkodni képes a nemzeti érdekeket előtérbe helyező állam egy olyan közszolgálati etikai alapvetésre épülhet, amely az életpályamodell értékei mellett a hatékonyság és a teljesítmény értékeit is megtestesíti. Az értékválasztás tehát a stabilitást, kiszámíthatóságot képviselő karrierelv, valamint a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodást feltételező hatékonyság és a teljesítmény értékeinek ötvözését igényli. A kétféle értékrendszer látszólag egymással ellentétes irányú megoldásokat tesz szükségessé, ezért olyan életpályamodellre van szükség, amely megőrzi ugyan a karrierrendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a személyzeti gondolkodás középpontjába. 29 Úgy gondoljuk, hogy igen tág azoknak a témáknak a köre, amelyek szintén alátámasztják a jogi szabályozás jelentőségét, ezért a már említett szűkös határidőre, s a korlátozott erőforrásokra is tekintettel arra törekedtünk, hogy a jogi szabályozás kutatását pontosan lehatároljuk, s arra a három kérdésre fókuszáljunk, amelyek egyrészt a Magyary Program intézkedéseivel összefüggésbe hozhatóak, másrészt a szabályozási rendszer továbbfejlesztése szempontjából kellően általánosíthatóak is. Mindezek alapján az alábbi kérdéskörök vizsgálatára irányult kutatásunk: differenciálódás, egységesítés, önálló jogági fejlődés. Mindhárom kérdés szorosan összefügg a Magyary Programban meghatározott elképzelésekkel, ugyanakkor a modernkori magyar közszolgálat kezdetektől fogva napirenden szereplő dilemmáihoz is kapcsolódik Differenciálódás-egységesítés Korábban már utaltunk a közszolgálat egységes vagy egységesebb szabályozásával foglalkozó vitákra, itt azonban rögtön le kell szögeznünk, hogy kutatásunknak ezekkel a kérdéseivel nem az volt a célunk, hogy kiegészítsük az egyébként igen gazdag szakirodalmat. Sokkal inkább az indított minket az említett témák vizsgálatára, hogy míg a Magyary Program a három hivatásrend közötti átjárhatóságot, illetve a szabályozások összehangolását hirdette meg, addig az utóbbi néhány évben olyan változásokat tapasztaltunk a közigazgatás személyi állományára vonatkozó szabályozásban, amelyek számunkra azt mutatták, hogy a differenciálódásegységesítés kérdése nemcsak a tágabb értelemben vett közszolgálati rendszeren belül, hanem a közszolgálati tisztviselők jogállása tekintetében is igen markánsan felvethető. Márpedig a három hivatásrend egységesebb szabályozása attól is függ, hogy a harmonizálandó törvények önmagukban mennyire képesek egységes szabályozási kereteket nyújtani. Így például, amennyiben a civil közigazgatásban nem sikerül elejét venni annak, hogy parttalanná váljanak a szervezeti különállást szorgalmazó szándékok, minimális az esélye annak, hogy a jóval jelentősebb ágazati érdekek mentén differenciálódó hivatásrendekre vonatkozó szabályozás egységesebbé váljon. Ez a kérdés nemcsak a közszolgálati tisztviselőkről szóló 29 Magyary Program (MP 11.0) 44. old. 13

15 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) kapcsán fogalmazható meg, hanem a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogiszonyáról szóló évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) esetében is, amelynek keretén belül szintén érvényesülnek ágazati, szervezeti sajátosságok. A differenciálódás-egységesítés folyamata tehát a tágabb értelemben vett közszolgálati rendszer keretei között és az egyes törvényeken belül egyaránt megjelenik, egymással szorosan összefügg, egymást feltételezi, ezért kutatásunk mindkét jelenségre egyformán tekintettel volt. Tágabb értelemben vett közszolgálat differenciálódása Magyarországon a modern közszolgálat törvényi alapjait a köztisztviselők jogállásáról szóló évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) fektette le. A Ktv. a megalkotásakor egységesen szabályozta valamennyi közigazgatási szervnél (államigazgatási szerveknél és önkormányzati hivataloknál) foglalkoztatottak közszolgálati jogviszonyát. Az elmúlt két évtizedben azonban tanúi lehettünk annak, hogy az egységes közszolgálati jogállás széttöredezetté vált, a közszolgálati jogviszonyból levált számos elkülönült jogviszony, melyek önálló törvényekben nyertek szabályozást. Ennek eredményeképpen a közalkalmazotti jogviszony mellett beszélhetünk kormányzati szolgálati jogviszonyokról, hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati jogviszonyáról, a rendvédelmi szervek (rendőrség, hivatásos katasztrófavédelmi szerv, büntetés-végrehajtási szervezet), Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV), polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyáról, ügyészségi szolgálati jogviszonyról, bírósági szolgálati jogviszonyról, valamint az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról. A differenciálódási folyamat egyik fő iránya tehát az önálló jogviszonyok megjelenése volt. 30 A közszolgálati rendszeren belül a Magyar Honvédség, a rendvédelmi és a közigazgatási szervek viszonylatában vizsgáltuk az egységesség-differenciálódás folyamatát. Ennek oka, hogy a Magyary Program átjárhatóságra vonatkozó intézkedései kifejezetten ezt a három szolgálati területet érintették. 31 Az egységesség-differenciálódás kérdésével az egyes törvények szintjén is foglalkoztunk, mégpedig csak a Kttv. és a Hszt. vonatkozásában, mert a honvédek jogállásáról szóló CCV. törvény (a továbbiakban: Hjt.) homogén szabályrendszere ezt nem tette szükségessé. 30 Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás. (a továbbiakban: Kutatási terv) 2. old. (Kézirat) 31 Magyary Program (MP 11.0), 42. old. 14

16 Differenciálódás-egységesség a közigazgatásban: autonóm szervek önálló szabályozása és a vegyes jogállás kérdése A Kttv. esetében az autonóm szervek önálló szabályozását, illetve a vegyes jogállást vizsgáltuk meg. Az elmúlt időszakban főleg az autonóm szerveknél jelentek meg olyan speciális rendelkezések, amelyek egyre szélesebb körben vonták ki az itt dolgozókat az egységes törvényi keretek alól. Ennek legfőbb indoka, hogy biztosított legyen e szervek függetlensége személyügyi kérdésekben. Ez általában azt jelenti, hogy e szervek első számú vezetőjének jogállását speciális szabályok rendezik, személyi állományuk tagjai nem kormánytisztviselőnek, hanem köztisztviselőnek minősülnek, ami nagyobb mozgásteret enged a munkáltatónak. Saját jogállási törvényeik a Kttv.-hez képest is speciális rendelkezéseket tartalmaznak, valamint a szerv vezetőjének hatáskörébe utalják lényeges személyügyi kérdések szabályozását. 32 Az autonóm szervek önálló szabályozásáról kialakítandó kép teljessége érdekében megvizsgáltuk, hogy más európai országokban milyen sajátosságok jellemzik a független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozást, illetve humánerőforrás gazdálkodásukat. A differenciálódás-egységesítés kérdése azonban nemcsak szervtípusok, illetve szervek között, hanem egy szerven belül is vizsgálható. Bár a Ktv ben az egy szerv egy jogállás elvének megfelelően határozta meg személyi hatályát, később ez az elv egyre inkább fellazult, s ma is találkozhatunk ún. vegyes jogállású szervekkel, ahol az alkalmazottak egy része nem közszolgálati tisztviselő, hanem közalkalmazott, vagy munkavállaló. Az elmúlt néhány évben több olyan intézkedés is született, amelyek ismét aktuálissá tették, illetve más megvilágításba helyezték a vegyes jogállás kérdését. Főleg a központi közigazgatás átszervezése kapcsán korábban közalkalmazottként, illetve munkavállalóként foglalkoztatott személyek jogállását minősítették át kormánytisztviselővé. Amennyiben korábbi közalkalmazotti, illetve munkavállalói feladatkörük nem változott, kormánytisztviselői jogviszonyuk valójában közalkalmazotti, vagy munkavállalói jogállást takar. Ezt a helyzetet szemben a de iure fennálló vegyes jogállással, látens vagy de facto vegyes jogállásnak nevezhetjük. Ugyanakkor a Nemzeti Adó- és Vámhivatallal (a továbbiakban: NAV) összefüggésben számoltunk egy harmadik változattal is. A NAV saját jogállási törvénye ugyanis számos HR funkcióra speciális szabályokat állapít meg, kivonva ezzel az ott dolgozó kormánytisztviselőket az egységes szabályozás alól (pl. továbbképzés, teljesítményértékelés, jogvita, néhány kivételtől eltekintve az előmenetel, díjazás). Két teljesen különálló szervezet összeolvadásából jött létre, amelynek eredményeként a Hszt., illetve a Kttv. hatálya alá tartozó személyi állomány került azonos szervezeti irányítás alá. Ebben a helyzetben érthető, hogy végső célként akár egy új, önálló, sajátos (keverék) jogviszony kialakításának gondolata is felvetődik. Ennek megfelelően a NAV esetében a vegyes jogállásnak egy újabb változatával lehet dolgunk, amelyet integráció- 32 Így például a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke dönt az illetménypolitikai alapelvekről, béren kívüli juttatásokról, köztisztviselőinek alapilletményéről, meghatározza a teljesítményértékelés rendszerével, a kiválasztáspolitikával, továbbképzéssel összefüggő részletszabályokat. 15

17 központú megközelítésnek is nevezhetünk, utalva a két jogállás integrálásának és egy új jogviszony-típus megteremtésének szándékára. A munkavállalók alkalmazását a közigazgatásban az állította ismét reflektorfénybe, hogy a Kttv. megerősítette, közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti hatáskör gyakorlásával közvetlenül össze nem függő feladat ellátására munkaviszony létesíthető, illetve az engedélyezett létszám 10%-ában korlátozta az így foglalkoztatott személyek számát, azzal, hogy ez alól indokolt esetben mentesítés adható. 33 A közszolgálati tisztviselők és munkavállalók együttalkalmazásának jelentőségét mutatja, hogy közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalók létszáma meghaladja a 15 ezret. 34 Ez elsőre magas számnak és aránynak (11,8%) tűnik, mégis a karrierrendszerű országokban jelzett mérték (17,2%) alatt marad. 35 Munkavállalók az osztrák közigazgatásban 36 Az osztrák szövetségi közigazgatás személyi állományának ( fő) 56%-át munkaszerződéssel foglalkoztatják (Vertragsbediensteten), s csak 44%-át köztisztviselőként (Beamten). 37 Munkaszerződéssel foglalkoztatottak Köztisztviselők Mindkét csoport nagy felelősséget megkövetelő feladatok ellátása határozott vagy határozatlan idejű foglalkoztatási jogviszony jogviszonyból eredő jogok jogviták rendezése magánjogi úton (munkaügyi bíróság) élethosszig tartó foglalkoztatási jogviszony jogviszonyból eredő jogok + többletjogok jogviták rendezése közigazgatási bíróságokon főfoglalkoztatás szolgálati kötelezettségek továbbképzés teljesítményalapú juttatások Munkaviszonyt határozott vagy határozatlan időre lehet létesíteni. A munkaviszony szerződéses alapozású, de több esetben is olyan mértékű közjogi beavatkozás mutatható ki, amely a munkavállalót a köztisztviselőhöz közeli helyzetbe hozza. Ezek alapján a munka- 33 Kttv. 8. (1)-(4) bekezdések. 34 NGM május 31-ei adatai alapján. Forrás: költségvetési szervekre vonatkozó 1668 OSAP számú adatgyűjtés (2013). 35 Pl. francia közszolgálat. Forrás: Rapport annuel sur l état de la fonction publique (Politiques et pratiques de ressources humaines, Faits et chiffres) DGAFP, Paris, La documentation francaise old. 36 DÁVID Csaba összeállítása alapján. 37 Az adat a december 12-i állapotot tükrözi. Forrás: Personal des Bundes o. 16

18 szerződéssel foglalkoztatottak inkább tekinthetőek kvázi köztisztviselőnek, mint munkavállalónak. Ez különösen abból a szempontból igaz, hogy a köztisztviselők jogállásában, pl. díjazásukban is megjelenik a szerződésesekre jellemző munkaköri elem. A kétféle jogállás között erős konvergencia tapasztalható. Illetménybesorolás Munkaszerződéssel alkalmazott bércsoport (v1 v5) Köztisztviselő alkalmazási csoport (A1 A7) Munkakör-értékelés értékelési csoport funkciós csoport Adott munkakör munkakör munkakör A munkaviszony kellően általános indokok alapján (pl. munkaerő feleslegessé válása, vagy munkakörülmények megváltozása) felmondással ugyan megszüntethető, de felmondási védelmet élveznek azok, akik már betöltötték 50. életévüket, és legalább 10 éve állnak munkaviszonyban, mivel nekik a munkaerő feleslegessé válása vagy a hivatalszervezet és a munkakörülmények megváltozása jogcímén nem lehet felmondani. Munkabérük megállapítása kötött besorolás alapján történik. Munkakörük alapján 5 bércsoport (v1: legmagasabb szolgálat v2: magas szolgálat v3: szakszolgálat v4: középső szolgálat v5: kisegítő szolgálat ) valamelyikébe sorolják be őket. Átmenetileg vagy tartósan másik közigazgatási szervhez kirendelhetőek. Alapvető kötelességük a jogszabályoknak megfelelő, becsületes, elkötelezett és pártatlan munkavégzés. Munkavégzésük során és magánéletükben egyaránt kötelesek olyan magatartást tanúsítani, amivel fenntartják a közbizalmat. A köztisztviselőkhöz hasonlóan a munkavállalókat is előre kell sorolni a közszolgálatban eltöltött idejük alapján. Az első előresorolásra 5 év közigazgatásban töltött munkaviszony után kerül sor, ezt követően pedig minden második évben. Az előresorolásuk alapját képező szolgálati idejükbe a magánszférában létesített munkaviszonyuk időtartama fele részben, legfeljebb másfél év számítható be. A munkavállalók is kötelesek a törvényben előírt képzéseken részt venni. Így például teljesíteniük kell az alapképzést, amelynek sikertelensége felmondási ok Differenciálódás-egységesség a rendvédelemben: munkakörök minősítése Az 1996-ban elfogadott Hszt. az évi 10. tvr. szellemének megfelelően egy törvényben rendezte a Honvédség és a rendvédelmi szervek hivatásos állományának szolgálati viszonyát, ami természeténél fogva azt eredményezte, hogy az általános közös szabályok mellett, az egyes fegyveres és rendvédelmi szervek érdekérvényesítő erejétől függően igen eltérő tartalmú és terjedelmes különös rész született. 38 Azzal azonban, hogy a Magyar Honvédség saját jogállási törvényével kivonult a Hszt.-ből, új helyzet teremtődött. 38 Kutatási terv, 4. old. 17

19 Folyamatosan visszatérő kérdése a szervezeti irányításnak és ezzel együtt a munkajogi szabályozásnak is, hogy mely munkaköröket milyen jogállású dolgozóval töltsenek be, mikor indokolt hivatásos szolgálati jogviszonyban álló alkalmazása, s mikor egyéb, jellemzően közalkalmazotti jogviszonyban álló foglalkoztatása Nemzetközi fejlődési irányok: kinevezés vagy szerződés A differenciálódás-egységesség vizsgálata nem lenne teljes, ha nem vennénk figyelembe a nemzetközi, elsősorban európai fejlődési irányokat. Ennek kapcsán világosan látnunk kell, hogy az egységesítés igénye ott merül fel, ahol egyrészt meghatározó a speciális közszolgálati szabályozás, másrészt erősen fragmentált. Jó példa erre a francia közszolgálat, ahol a hatalmi ágak szétválasztásának elvéből következően nem létezik egységes törvény, amely átfogná a végrehajtói, a törvényhozói és a bírói hatalmi ágban dolgozó alkalmazottakat. 39 Mindegyikre külön szabályozás vonatkozik. Még a végrehajtói hatalom sem egységes, mivel egy kerettörvényhez (statut général) kapcsolódva speciális törvény vonatkozik az állami, a helyi önkormányzati és az egészségügyi szférára, míg sajátos jellege miatt a hadseregre a kerettörvényt sem kell alkalmazni, teljesen önálló törvényi szabályozással rendelkezik. 40 A differenciált szabályozás ellenére, vagy éppen arra tekintettel azonban lehetőség van az egyes területek közötti átjárásra. Ennek leggyakoribb formája a détâchement, amely leginkább a mi fogalmaink szerinti határozott idejű áthelyezésnek feleltethető meg. 41 Az áthelyezés azonban többnyire csak egy irányba, a közigazgatás felé működik. Ez azt jelenti, hogy a bírák (magistrat) és katonák áthelyezéssel köztisztviselői állást is betölthetnek, ugyanez fordítva azonban nem lehetséges. A hatalmi ágak szétválasztásának elve leginkább a törvényhozói területet szigeteli el, mivel az áthelyezés bármilyen irányba, illetve irányból kizárt. 42 Az átjárás azonban még a közigazgatáson belül (államigazgatás, önkormányzatok, egészségügy) sem igen működik, annak ellenére, hogy a törvényi szabályok rugalmasabbá tételével próbálják meg elősegíteni a mobilitást. 43 A változó szabályok még annak a lehetőségét is megteremtették, 39 A francia Alkotmány 64. cikkelye úgy rendelkezik, hogy a bírák jogállását külön törvény szabályozza. (V. Ord. no du 22 déc portant loi organique relative au statut de la magistrature.) 40 A kereskedelmi és ipari szektorban működő közszolgáltatók alkalmazottai jogállását az általános munkajogi szabályok rendezik, kivéve az első számú vezetőt és a pénzügyi, gazdálkodási vezetőt, akik köztisztviselők, vagyis a közjog hatálya alá tartoznak. Bár esetenként ezeknél, pl. Posta, France Telecom is lehetnek köztisztviselők, mivel korábban az intézmények közigazgatási jogállásúak voltak, ennélfogva a személyi állományuk is köztisztviselőnek minősült. Ennek köszönhető, hogy bizonyos pozíciók megőrizték igazgatási jellegüket. 41 A détâchement lényege, hogy a köztisztviselő saját kérelmére, határozott időre (általában öt évre), vagy határozatlan időre kikerül saját corps-jából, s egy másik corps-ba, állami, vagy önkormányzati tulajdonú vállalathoz, egyesülethez, alapítványhoz, közérdekű feladatot ellátó magánszervezethez, nemzetközi szervezethez, vagy külföldi állam szervéhez helyezik át. A fonctionnaire détâché megőrzi jogát arra, hogy az áthelyezés megszűnését követően megtartva előmenetelét és nyugdíjjogosultságát reintegrálódjon saját corps-jába. 42 Loi no du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, 3. cikkely 43 A törvénymódosítás a mise à disposition alkalmazását tette rugalmasabbá. Elrendelése felfogható szolgálati érdekből történő mozgatásként, amikor mintegy kölcsön adják a köztisztviselőt, aki ugyanakkor megőrzi előmenetelét és díjazását az eredeti corps-jában. (La loi n du 2 février) A három közigazgatási közszolgálati terület (állam, önkormányzat, egészségügy) közötti mobilitás 0,2% volt 2010-ben. Az áthelyezések aránya kedvezőbb képet mutat, 4,2% volt ugyanebben az évben. Forrás: Rapport annuel sur l état de la fonction publique (Politiques et pratiques de ressources humaines, Faits et chiffres) DGAFP, Paris, La documentation francaise. 398., 401. old. 18

20 hogy a magánszférából jöjjenek többnyire speciális szakértelemmel rendelkező munkavállalók ad hoc jellegű feladatok ellátására. Létszám arányuk már a jogszabály módosítását megelőzően jelentősen növekedett az egyes minisztériumoknál. 44 Ez a jelenség azonban már átvezet a vegyes jogállás problémájához. A vegyes jogállás tekintetében abból indultunk ki, hogy a jelenség nem egyedülálló, más európai államokban is csökken a kinevezett köztisztviselők aránya a közszolgálatban 45, ugyanakkor növekszik a szerződéses alkalmazottaké. Mindez annak ellenére megy végbe, hogy magas szintű jogszabályok írják elő a köztisztviselői kinevezés kizárólagosságát. Németországban közhatalom gyakorlásával járó feladatot kizárólag köztisztviselők láthatnak el 46, de a belga, a ciprusi, a görög, a spanyol és a holland alkotmány is tartalmaz olyan rendelkezést, amely szerint a közigazgatásban elsősorban köztisztviselőket kell alkalmazni. Hasonló törvényi rendelkezés létezik Franciaországban is, amely alól csak törvény tehet kivételt. Ennek ellenére egyre gyakrabban sérül a közhatalmat csak köztisztviselő gyakorolhat elv. 47 De miért is lényeges, hogy a közszolgálatban hogyan alakul a kinevezett köztisztviselők és a szerződéses alkalmazottak aránya? A köztisztviselők jogait és kötelezettségeit eltérően a munkavállalóktól törvények s egyéb jogszabályok állapítják meg, vagyis jogállásuk tartalmát az állam egyoldalúan, általánosan, személytelenül határozza meg (situation statutaire). Ebből az következik, hogy jogállásuk uniformizált, s csak annyiban, illetve úgy változtatható meg, amennyiben s ahogy egy jogszabály módosítható. Az egyoldalú meghatározottságból az is következik, hogy a jogalkotó bármikor megváltoztathatja a szabályokat, módosíthatja a jogokat és kötelezettségeket, mégpedig a köztisztviselő beleegyezése nélkül. Ez utóbbi biztosítja, hogy a foglalkoztatást rugalmasan módosítsák, ha változnak a szolgálati, szervezeti érdekek. 48 Ezt azért kell külön is hangsúlyozni, mert közérdek fűződik a közszolgálat folyamatos működéséhez, a közszolgálat folyamatos biztosításához (principe de la continuité du service public). 49 Egy közfeladat ellátásáról ugyanis azért döntenek, mert a társadalmi, közösségi élet fenntartásához arra szükség van, következésképpen a feladat folyamatos ellátását minden áron biztosítani kell. 50 Ehhez viszont a közigazgatás számára széles körű mozgásteret engedő szabályozási keretekre van szükség. A jogok és kötelezettségek normatív meghatározása a hierarchikus működést, a szolgálati, állami és közérdeket, valamint a szakmai lojalitást is garantálja, míg a köztisztviselő számára védelmet nyújt a vezetői, munkáltatói önkénnyel szemben. Ha részletesen meghatározzák a 44 Létszám arányuk bizonyos igazgatóságokon elérte a 30-50%-ot. BENJAMIN GAEL: Modernisation de la fonction publique et mobilité: la réforme des mises à disposition, AJFP old. 45 La fexibilisation du statut des fonctionnaires: De l emloi à vie à d autres relations de travail plus flexibles? Az EU tagállamai közigazgatási főigazgatói számára készített tanulmány Luxemburg 18. old. 46 Német alkotmány 33. -ának (4) bekezdése: az általános szabály szerint a közhatalom gyakorlását állandó jelleggel a közszolgálatnak a szolgálaton és a hűségen alapuló közjogi viszonyban álló tagjaira kell bízni. 47 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda) (phd értekezés), 16. old. 48 Roger BONNARD: Précis de Droit administratif, 4eme éd., Paris old. 49 Léon DUGUIT: Droit constitutionnel, 1re éd. 1907, 416. old. Gaston JÈZE: Principes généraux du droit administratif, Paris 3e éd. 1930, 341. old., újra kiadva Dalloz George VEDEL, Pierre DELVOLVÉ: Droit administratif, Presse Universitaire de France, 1958 Paris old. 19

21 szabályok a foglalkoztatás tartalmát (személyes karrier előrehaladása, feladatellátás, felelősség stb.), jelentősen csökken a vezető és beosztott közötti függőség abban az értelemben, hogy a részletes, mindenre kiterjedő szabályok gyakorlatilag kizárják az önálló kezdeményezést, alkudozást, nyomásgyakorlást, amelyek közül bármelyik a játékszabályok meghatározásának hiányában visszaéléshez, önkényhez vezethetne. 51 A garanciák lényeges eleme a munkakör és a besorolás szétválasztása, amely a munkakörök átalakítása, módosítása, megszüntetése esetén is biztosítja a köztisztviselők továbbfoglalkoztatását. A köztisztviselői jogállás garanciái egyúttal a hatékonyság gyenge pontjai. Az uniformizálás korlátozza a differenciálást, s ez megnehezíti, hogy a közigazgatás versenyképes legyen a munkaerő-piacon s hozzájusson mindahhoz a szakértelemhez, amire szüksége van. A szervezeti változások miatt létszám felettivé vált köztisztviselők elbocsátására csak korlátozottan van lehetőség, amely növeli a működési költségeket. Így érthető, hogy a költségvetési, hatékonysági szempontok előtérbe kerülésével a közigazgatás egyre szélesebb körben veszi igénybe a szerződéses alkalmazottakat. A szerződéses megállapodással a felek bizonyos törvényi keretek között közösen határozzák meg a jogviszony tartalmát. Ez nagy rugalmasságot biztosít ahhoz, hogy a munkáltató még a speciális szakértelemmel rendelkező munkavállalót is meg tudja szerezni a munkaerőpiac éppen aktuális viszonyait figyelembe véve, s addig és olyan mértékben vegye igénybe, ameddig és amennyiben rá ténylegesen szüksége van. Tehát a kinevezés és a szerződéses alkalmazás egymáshoz való viszonya a stabilitás, kiszámíthatóság, illetve a hatékonyság összefüggésében értelmezhető. Egymást nem zárják ki, összehangolásuk megoldható, ehhez azonban differenciálni szükséges közszolgálati feladatok között. Vannak szerzők, akik nem a jogviszonyt létrehozó aktust tekintik meghatározónak és elhatároló ismérvnek, hanem a feladat jellegét, amelyre irányul a kinevezés vagy a szerződés. A különbségtétel lényege, hogy a köztisztviselők közhatalmi feladatot (acte d autorité) vagy a szervezet működtetését szolgáló feladatot (acte de gestion) elláthatnak. Valójában azonban csak az első esetben beszélhetünk különleges feladatellátásról, a közhatalom gyakorlásában való részvételről, amelynek természetszerűleg nem lehet szerződéses alapja, hiszen az eljárásra való felhatalmazást, hatáskört nem szerződéses megállapodás teremti meg. Ezzel szemben a szervezet működtetéséhez szükséges feladatok olyan szolgáltatások, amelyekről magánjogi szerződésben lehet megállapodni. 52 Természetesen sok esetben az elhatárolás nem annyira egyértelmű, ezért arra is találunk példát, hogy a szerződéses alkalmazás részben normatív alapúvá válik. Ebben az esetben nem arról van szó, hogy a közigazgatási szerv és az alkalmazott, mint munkáltató és munkavállaló közösen megállapodnak a szerződésben foglaltakról, amelyeket később szintén közösen megváltoztathatnak, hanem a közigazgatási szerv egyoldalúan határozza meg a szerződés 51 Aloin W. GOULDNER: Patterns of Industrial Bureaucracy. Glancol, Free Press, Hivatkozik rá LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, old lbj. 52 H. BERTHÉLEMY: Traité élémentaire de droit administratif, 13e ed. Paris, old. 20

22 tartalmát, s ha úgy gondolja, azt bármikor módosíthatja, anélkül, hogy ehhez szükség lenne a köztisztviselő elfogadó nyilatkozatára. 53 Az egyoldalú meghatározottság tehát e szerződések esetében is érvényesül. Ugyanakkor a szerződéses alkalmazás abban mégis különbözik a kinevezéstől, hogy a szerződések tartalma nem feltétlenül uniformizált, hanem azt a munkáltató esetenként differenciáltan is megállapíthatja, azzal a megszorítással, hogy külön jogszabály 54 vonatkozik a szerződéses alkalmazottakra és a köztisztviselők jogállási törvényének bizonyos rendelkezéseit rájuk is irányadónak kell tekinteni, vagyis ezek a normatív szabályok külön kikötés nélkül automatikusan beépülnek a szerződésbe, azoktól eltérni nem lehet. Ebben az esetben a szerződéses alkalmazás is részben a közjog által s közjogi módszerekkel meghatározott, ezért nem magánjogi, hanem közjogi, vagy közszolgálati szerződésről beszélünk (contrat de droit public). Megkötésére akkor kerül sor, amikor a jogviszony közszolgálati alapfeladat ellátására létesül, ha ilyen közvetlen kapcsolat nincs, akkor általános magánjogi szerződést kötnek. 55 A közjogi szerződés joghatását tekintve már egészen közel áll a köztisztviselői kinevezéshez. A francia közszolgálati jogban még abban az esetben is kiváltja a jogviszony létrejöttét, ha a szerződés jogi hiba miatt jogszabályba ütközik és a hibát nem lehet kijavítani. Ebben az esetben ugyanis a szerződés keretein belül maradva egy másik hasonló, vagy ha ez nem lehetséges, vagy az érintett ezt kéri, egy egészen másik állást kell felajánlani. 56 Állásfelajánlási-kötelezettség akkor is terheli a munkáltatót, ha a munkakör megszüntetése miatt akarja elbocsátani a határozatlan idejű szerződéses jogviszonnyal rendelkező alkalmazottat. Ennek hiányában jogellenes a jogviszony megszüntetése. 57 A szerződéses alkalmazás parttalanná válásának megakadályozására különböző technikák alkalmazhatóak, pl. külön jogszabály sorolja fel az érintett szerveket és álláshelyeket, amelyek szerződéssel is betölthetőek. 58 További garancia lehet az ellenőrzés intézményesítése. Így pl. a 53 Példa erre a francia közszolgálat. A Conseil d Etat is többször megerősítette, hogy a szerződéssel alkalmazottak csaknem ugyanolyan helyzetben vannak, mint a kinevezett köztisztviselők abban az értelemben, hogy a közigazgatási szerv szabadon, az alkalmazottak egyetértése nélkül módosíthatja a szerződés tartalmát, s az alkalmazottak nem hivatkozhatnak a szerzett jogok védelmére. (CE 2 mars 1949, Synd. nat. du personnel civil des contrôles techniques; CE 27 juin 1958, Synd. autonome des personnels du ministère de l'industrie; CE 14 oct. 1983, Zarka; CE 18 mars 1994, Mme Verpeaux. A döntésekre történő hivatkozás található: Serge Salon Jean Charles Savignac: Code de la fonction publique commenté. Édition Paris, Dalloz-Sirey: (a továbbiakban: Commentaire de code de la fonction publique) helyen elérhető online változat. Letöltés ideje: Décret n du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires de l'etat pris pour l'application de l'article 7 de la loi n du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'etat. 55 Préfet de la Région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et a. c/ Conseil des prud'hommes de Lyon: Lebon 536, jurisprudence dite «Berkani; Mme Hamon c/ Greta Sud: AJFP 1997, no 3, p. 15. A döntésekre történő hivatkozás található: Commentaire de code de la fonction publique. 56 CE 31 déc. 2008, M. Cavallo, req. no : Lebon 481; AJDA ,chron. Liéber et Botteghi : Le retour du «fonctionnaire contractuel» A döntésekre történő hivatkozás található: Commentaire de code de la fonction publique. 57 Lásd Conseil d Etat döntését! CE, 18 décembre 2013, n Forrás: La veille juridique sur la fonction publique janvier 2014 n 54 Letöltés innen: Letöltés időpontja: Décret n du 14 juin 1984 fixant la liste des institutions administratives spécialisées de l'etat prévue au 3 de l'article 3 de la loi n du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'etat. Pl. Autorité des marchés financiers, Haute Autorité de la communication audiovisuelle (NOTA: actuellement CSA), Commission de la concurrence, Médiateur, Conseil supérieur de l'audiovisuel. 21

23 Conseil d Etat megsemmisítheti azt a jogszabályi rendelkezést, amellyel olyan álláshelyet akarnak a kivételek közé felvenni, amely esetében nem állnak fenn a szerződéses alkalmazás feltételei. Bár az általános elv szerint a közszolgálat folyamatos működését szolgáló állásra csak köztisztviselői kinevezés adható, kivételek ez alól is vannak, amelyeket politikai döntés, 59 speciális szakértelmet igénylő sajátos feladatellátás, illetve feladat- és hatáskör szabad gyakorlásának garantálása indokolhat. A közszolgálati szerződés gyökerei egyébként a II. világháború előtti magyar közszolgálatban is megtalálhatóak. Gyakorlatilag a szerződés tárgyát képező feladatok, valamint a feladatok ellátásának módját (alá-fölérendeltség, fokozott felelősség, büntetőjogi védelem, kötött díjazás) tekintve csaknem teljesen megegyezett a köztisztviselői kinevezéssel, a különbség annyi volt, hogy a szerződéssel alkalmazott személy nem szerzett állami nyugdíjra igényt. 60 A szerződéses alkalmazás szorosan összefügg a munkajog, valamint az új közmenedzsment (NPM) jelentőségének növekedésével is, amelynek köszönhetően több európai országban napirenden szerepel a tradicionális, közjogias szabályozás felülvizsgálata. Ezt akár tekinthetjük közös jellemzőnek is. Abban azonban már eltérnek az államok, hogy milyen válaszokat adnak a felvetődő kérdésekre. Egyes országok a jelenlegi status quo fenntartására törekednek, ahol bár születtek intézkedések a nagyobb rugalmasságot lehetővé tevő HR eszközök bevezetésére, de a végrehajtott reformok nem haladták meg a hagyományos közjogi kereteket. Idesorolható Németország, Belgium, Franciaország. Más államok esetében a speciális szabályozás visszaszorulásának lehetünk tanúi. Így a skandináv államokban, Olaszországban és Svájcban haladtak leginkább előre az önálló közszolgálati szabályozás felszámolásában. S végül megkülönböztethetőek azok az országok, akikre az utóbbi időben leginkább a weberi típusú szabályozás kialakítására, illetve megerősítésére irányuló törekvések voltak jellemzőek. E körbe tartoznak a közép-kelet-európai országok, valamint Nagy-Britannia. Az előzőek esetében az uniós csatlakozás feltételeként előírt követelmények teljesítése játszott szerepet a közjogi keretek megerősítésében, még ha a végbement reformok sokszor az NPM eszközeinek, módszereinek átültetésére irányultak, míg Nagy-Britanniában a kormányzásról szóló törvény elfogadása tekinthető jelentős mérföldkőnek a brit közszolgálat fejlődésében. 61 A fenti kategorizálás talán túlságosan is leegyszerűsítettnek tűnhet, mivel országonként találhatunk olyan jellemzőket is, amelyek éppen az ellenkező irányba mutatnak. Így például az erős közjogi alapokkal rendelkező Franciaországban az uniós irányelvek közszolgálatba történő átültetésének kötelezettsége, valamint az uniós szabályozás munkaköri szemlélete miatt egyre gyakrabban vizionálják a közszolgálati jog jelentőségének csökkenését, kérdőjelezik meg a speciális szabályozás indokoltságát. 62 Ezek a szempontok azonban inkább csak teljesebbé teszik a képet, a fejlődés irányát nem változtatják meg. Mindenesetre jól 59 Pl. Franciaországban bizonyos magas szintű állásokba történő kinevezés a Kormány diszkrecionális jogkörébe tartozik. 60 MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, old. 61 FRITS M. VAN der MEER: i.m. 22. lbj old. 62 J. BOURDON, Vers une banalisation du droit de la fonction publique? AJFP old. J. WOLIKOW: Fonctionnaires et salariés: différences, convergences, AJFP old., M. TOUZEIL-DIVINA: «Travaillisation» ou «privatisation» des fonctions publiques? AJFP old. 22

24 látható, hogy a közszolgálati jog jövője csaknem minden európai államban a szakmai diszkurzus hangsúlyos részét képezi, ezért kutatásunk sem mellőzhette fejlődésének vizsgálatát az elmúlt néhány év változásaival összefüggésben Önálló jogági fejlődés? Az önálló jogági fejlődés gondolata azért fogalmazódott meg bennünk, mert bár korábban is folytak viták a közszolgálati jog önálló jogágiságáról 63 valójában az utóbbi néhány évben születtek olyan törvénymódosítások, amelyek a közszolgálat klasszikus munkajogtól történő távolodását tükrözték. Megszűnt a munka törvénykönyvéről szóló évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) háttér jogszabály funkciója, ezzel párhuzamosan több olyan rendelkezés is beépült a Kttv.-be, amelyet korábban a munkaviszonyra irányadó szabályozás rögzített. A jogalkotó célja ugyanakkor e jogintézmények átültetése kapcsán az volt, hogy az Mt. jogintézményeit csak annyiban vegye át, amennyiben az maradéktalanul megfeleltethető a közszolgálattól megkövetelhető magasabb szintű elvárásoknak Emberi erőforrás gazdálkodás A Magyary Program intézkedései a jelenlegi karrier alapú rendszerről a nyitott munkakör alapú rendszerre való fokozatos átállást feltételezik. Ennek megalapozásához fel kell építeni a munkaköralapú megoldáshoz igazodó életpálya-tervezés új rendszerét, módszertanát. A sikeres átállást a fizetések és a juttatások elégtelenségén túl az emberközpontúság, a karrierépítés, a folyamatok kialakítása, a felső vezetés, a szabályozottság és a munkaeszközök területén tapasztalható hiányosságok gátolják leginkább. 64 Ezek többsége az emberi erőforrás gazdálkodás területéhez tartozik, vagy azzal szorosan összefügg. A már említett komplex megközelítésen túlmenően ezek az okok is azt támasztották alá, hogy a kutatásnak ki kell terjednie az emberi erőforrás gazdálkodás lényeges aspektusaira is. Meggyőződésünk, hogy a HR kérdések nem egyszerűen csak az összefüggés okán követelik meg a tudományos vizsgálatot, hanem ez a szakterület költség hatékony működésével hozzáadott értéket tud biztosítani a közszolgálati feladatellátás egészéhez. Ez annál inkább igaz, minél inkább elfogadjuk, hogy cselekedni, eredményt elérni, másokat cselekvésre bírni és vezetni a közigazgatásban csak úgy lehetséges, hogy mindenkit aktivitásra képes és kész erőforrásnak tekintünk. 65 Ehhez azonban arra van szükség, hogy az adminisztratív személyzeti munka átalakuljon egy integráltan működtetett, a kompetenciákra építő stratégiai alapú emberi erőforrás gazdálkodássá A rendszerváltozás előestéjén élénk vita bontakozott ki arról, hogy a közszolgálatot a munkajog speciális területeként kell-e szabályozni, vagy a közjog részeként. Kisebbségben maradtak azok, akik szerint a specialitások nem indokolják, hogy a közszolgálati szabályokat az államigazgatási jogba kellene külön területként beépíteni. ÁDÁM L december 5 7. között tartott első Országos Humánpolitikai Konferencián elhangzott előadása alapján. Magyar Közigazgatás június 64 Magyary Program (MP 12.0), 56. old. 65 MAGYARY: i.m. 60. lbj old. 66 Kutatási terv, 8. old. 23

25 Magyary az emberről, mint erőforrásról 67 Erélyesnek, erőforrásnak kell mindenkinek lennie, ahhoz, hogy cselekedni, eredményt elérni, még inkább ahhoz, hogy másokat is cselekedtetni s vezetni tudjon. Ha a közigazgatásban van erély, akkor fog kezdeményezni, lesz iniciatívája, fog merni felelősséget vállalni, nem fogja a feladatokat kerülni, hanem örömét leli a teljesítményekben, a haladásban, az emberek sorsának javításában. Akkor hivatása magaslatán fog állni. Ha azonban csak azt nézi, hogy a hivatalos órát betartsa és nyugdíjéveket gyűjtsön annyi munkával, ami éppen arra elég, hogy állásából el ne távolítsák, akkor nem erőforrás, hiányzik az erélye és nem is tudja helyét betölteni. Ha az emberek, akikből a szervezeti egység áll, mind vagy túlnyomórészt ilyenek, a szervezet értékét a nemzet kárára nagyon leszállítják Az emberi erőforrás gazdálkodás helye és szerepe a teljesítmény menedzselésében Nemzetközi téren is egyre inkább előtérbe kerül a közszolgálat emberi erőforrás dimenzióinak vizsgálata, amely nyilvánvalóan összefügg a rugalmas eszközök keresésével, a működés hatékonyságának növelésével. 68 Ez azonban túlzott leegyszerűsítése lenne a HR kérdések kezelésének. Ma már azt mondhatjuk, hogy a közszolgálatban nemcsak felismerték a HR szerepét és jelentőségét a teljesítmény menedzselésében, hanem az egyes országok tudatosan alakítják HR politikájukat a stratégiai célokkal és irányokkal összhangban. Többségüket az a felismerés vezeti, hogy a szervezeti teljesítmény abban az esetben javulhat, ha a HR funkció vertikálisan és horizontálisan egyaránt integrálódik a szervezetben. 69 Az előbbi a szervezeti stratégiai célok támogatását, az utóbbi az egyes HR folyamatok, pl. kiválasztás, díjazás, fejlesztés, integrált rendszerré történő fejlesztését jelenti. A gondolkodás egészen odáig jutott, hogy a HR tevékenység teljesítményének összetevőit, mérésének (értékelésének) módszerét kutatják a közszolgálatban, s az eredmények megvitatása az Európai Közigazgatási Együttműködés napirendjén szerepel. 70 Az országok gyakorlatának elemzésével HR folyamatok eredményességét igazoló eljárások kialakítását vizsgálják MAGYARY: i.m. 60. lbj old. 68 Az Európai Közigazgatási Együttműködés (angol rövidítése: EUPAN) keretében az utóbbi néhány évben több tanulmány is született a HR témákhoz kapcsolódóan. Ezek a következők: The impact of individual assessments on organisational performance in the public services of eu ember states; What are Public Services Good at? Success of Public Services in the Field of Human Resource Management;Leadership Competencies for Change Management; Human Resources Performance Survey of public administration services in the European Union; Leistungsbewertung im öffentlichen Dienst in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. 69 Annie Chemla-Lafay Marie-Thérèse Deleplace Claire le Flécher Julien Meimon Sylvie Trosa: Performance de la fonction ressources humaines : définitions et cadre d'analyse. Département Recherche, Études, Veille Institut de la Gestion Publique du Développement Economique, Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, , 26. old. Letölthető innen: uploads/2011/11/rapport_chemla_lafay.pdf. Letöltés ideje: Revue de l'ocde sur la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques en Belgique, OECD, old. 70 European Public Administration Network (EUPAN). 71 Annie Chemla-Lafay és mások: i.m. 69. lbj. 11. old. 24

26 A HR munkáról kialakított szemlélet gyökeres átalakulása törvényszerűen vezetett a HR tevékenység professzionalizációjához, ami azt jelenti, hogy ennek a tevékenységnek a szakmai kompetenciái is gyorsan változnak. A köztisztviselők már kevésbé igénylik az élethosszig tartó foglakoztatást, sokkal inkább várják el személyes képességeik kibontakoztatását és a személyes törődést. Ehhez azonban arra van szükség, hogy a HR tevékenységet ellátók is képesek legyenek megfelelni az új elvárásoknak. A kutatás során megvizsgáltuk, milyen demográfiai változások következtek be az elmúlt időszakban, mik voltak a kimutatható tendenciák és ezek hátterében milyen okok tárhatók fel. A személyi állomány összetételében bekövetkezett mennyiségi és minőségi változások milyen hatást gyakoroltak az emberi erőforrás gazdálkodásra. A feltárt adatok, információk alapján miben és hol ragadhatók meg a fejlesztés, a fejlődés lehetőségei. A közszolgálati jog által működtetett jogintézmények mennyiben és milyen pontokon feleltethetők meg a modern értelemben vett integrált emberi erőforrás gazdálkodásnak. Ezek alapján hogyan lehet kiépíteni az integrált rendszer folyamatait és az egyes folyamatokhoz besorolható funkciókat, illetve az így kialakított emberi erőforrás gazdálkodási struktúrát mennyire, illetve milyen pontokon lehet megfeleltetni, érvényre juttatni a közszolgálati jogban. Választ kerestünk arra is, hogy a közszolgálat vizsgált területeinél milyen színvonalon, szervezeti és módszertani keretek között, milyen személyi feltételek mellett végzik az emberi erőforrás gazdálkodást, a személyzeti munkát. Melyek azok a humán funkciók, amelyeket ellátnak, és melyek azok, amelyek hiányoznak a palettáról. Milyen különbségeket tapasztalunk az egyes közszolgálati szervek által biztosított szolgáltatások köre és minősége között. A bürokratikus terheket milyen módszerekkel lehet csökkenteni, az adminisztratív jellegű személyzeti munkát hogyan, milyen feltételek biztosításával lehet átalakítani. Miként sikerülhet a jelenlegi munkát stratégiai alapúvá és integrálttá tenni. Képet rajzoltunk arról, hogy a közszolgálat felső vezetői, a vonalbeli vezetők és a beosztott munkatársak milyen szerepek betöltését várják el a humántevékenységet ellátóktól. Ezek az elvárások mennyiben mutatnak összhangot e funkcionális szakterületen tevékenykedők önképéhez képest. A 360 fokos értékelés eredményeként kialakult összkép hogyan viszonyul az integrált emberi erőforrás gazdálkodás meghonosításához szükséges ideálisnak tartott helyzethez. Abban az esetben, ha nagy a távolság mely területeken és milyen kompetenciafejlesztésre van szükség, milyen szervezeti, strukturális és módszertani változások bevezetését kell kezdeményezni egyrészt az egyetemi képzésben, másrészt a munkavégzésben A jogi szabályozás és a HR folyamatok összekapcsolt elemzése rendszermodell alapján A jogi szabályozás és a HR folyamatok összekapcsolt elemzéséhez kialakítottunk egy rendszermodellt, amely egyrészt szervezeti szinten tartalmazza a stratégiai alapú, integrált szervezeti emberi erőforrás gazdálkodás folyamatait, másrészt ezekhez hozzáilleszti a szervezeti szintű folyamatokat befolyásoló kormányzati funkciókat. A jogi szabályozás elemzésével arra kerestük a választ, hogy az egyes szervezeti szintű folyamatok mennyire szabályozottak, tartalmukat tekintve jogviszonyonként mennyire térnek el egymástól, illetve találunk-e olyan folyamatokat, amelyek szabályozása részben, vagy egészben 25

27 összehangoltabbá tehető. Vizsgáltuk azt is, hogy az egyes szervezeti szintű folyamatok működtetésének színvonala összefüggésbe hozható-e a szabályozottság mértékével. A kutatás során külön kiemeltük a teljesítményértékelést, mint a legelfogadottabbnak minősített szervezeti szintű folyamatot és megvizsgáltuk fejlődésének szakaszait, majd a levonható következtetések alapján kiemeltük azokat a kulcstényezőket, amelyek egy HR folyamat fejlesztésében meghatározóak. 26

28 3. Munkahipotézisek A fentiek alapján az alábbi hipotéziseket állítottuk fel: A közszolgálati hivatásrendekben az emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek azonos funkciókat, azonos módon és elvek mentén látják el (például a kiválasztás, az értékelés, a díjazási rendszer kialakítása valamennyi területen jelentkezik), ám az e funkciókra vonatkozó jogi szabályozás számos lényeges eltérést mutat. Az azonos funkciókból következően ugyanakkor nincs elvi akadálya a stabil közjogi alapokon nyugvó közös elvek és értékek mentén rögzített standardizált jogi szabályozásnak. Vagyis az egységesítés alapját szemben a korábbi jogi megközelítéssel az egységes elvek szerint felépülő emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek azonos funkciói képezhetik. 72 A nemzetközi megoldásokról azt gondoltuk, hogy a rendészeti szervek humánrendszerei azonosságokat mutatnak fel a civil közigazgatásokban élő szabályozásokkal és gyakorlatokkal, ám ennek megoldásai és mértéke különböző. 73 A jogállások közötti, illetve a jogálláson belüli differenciálódás felgyorsult, a jogviszonyok közötti választás rendezőelvek nélkül történik, sok esetben az ellátandó munkakör jellegétől függetlenül. Az autonóm szervek függetlenségét biztosító speciális szabályozás kialakítása nem következetes, szervenként (ugyanazon szervtípuson belül) jelentős eltérések mutathatók ki. A folyamat eredményeként akár a teljes jogállást átfogó, önálló, szigetszerű statútumok jönnek létre, amelyek megbontják az általános, Kttv. szerinti szabályozás koherenciáját. Feltételeztük továbbá, hogy az általános szabályoktól való eltérés az indokoltnál alacsonyabb jogforrási szinten történik, amely akár alkotmányossági aggályokat is felvethet. Nemzetközi viszonylatban erre az esetre is igaz az általános tétel, amely szerint a nemzeti tradíciók, a jogi berendezkedés és nem példa nélkülien, továbbá egyes térségekben fokozottabb mértékben a váltakozó irányú politikai döntéshozatal gyakorolnak hatást a független szervek jogállására, humánerőforrás gazdálkodására. Az egy szervezeten belüli több jogállásban történő foglalkoztatás különböző feszültségekkel jár. A NAV esetében megfigyelhető, hogy egy (szervezeti) egységesítési szándék a munkajog területén differenciálódást, elkülönülést hívott életre. Ennek eredményeként kialakulóban van egy olyan szabályozási integráció, amely elvezethet egy új, önálló, sajátos (keverék) jogviszony létrejöttéhez. Ugyanakkor a jogalkalmazási feladat a korábbinál bonyolultabbá válik az Mt., mint mögöttes joganyag kiesése ellenére is, a Kttv., a Hszt. és a Nemzeti Adóés Vámhivatalról szóló évi CXXII. törvény (a továbbiakban: NAV tv.), valamint a végrehajtási rendeletek és belső szabályzatok többszintű szabályozási rendszerében. A közszolgálati jog az utóbbi időkben bekövetkezett jogalkotási folyamatok hatására egyre inkább elkülönült a klasszikus munkajogtól, és mind a szabályozás tárgyát a közszolgálattal összefüggő jogviszonyokat, mind pedig annak módszerét tekintve kimutatható az önálló jogági jellege. Ugyanakkor a távolító körülményekkel párhuzamosan több olyan tényező is jelentőséget kapott az utóbbi időkben, amelyekben a két terület (közszféra és versenyszféra munkajoga) sajátos, újszerű konvergenciája érhető tetten. 72 Kutatási terv, 13. old. 73 Uo. 15. old. 27

29 Ezek a sokszor még csupán kezdetleges vagy éppen még csak nemzetközi példák alapján előirányozható tényezők új típusú kapcsolatokat, szinergiákat, átfedéseket stb. generálnak a közszférabeli és a magán foglalkoztatás között. Azt gondoltuk, hogy a mai ismereteink szerint legkorszerűbbnek tartott stratégiai alapú integrált emberi erőforrás gazdálkodás közszolgálaton belüli kialakításának és sikeres működtetésének csak részben adottak az alapjai, a személyi, a jogi, a gazdasági, valamint a strukturális feltételei. Azonban azt is feltételeztük, hogy a munkakör alapú rendszer kiépítésével ezek esélyei lényegesen javulnak, célirányos, módszertanilag megalapozott munkavégzéssel, a humánfunkciók humánfolyamatokba szervezésével, továbbá az integrált emberi erőforrás gazdálkodás működtetéshez szükséges közszolgálati jogi háttér biztosításával, a stratégiai gondolkodás és szemlélet megerősítésével, a humántevékenység stratégiai szintre emelésével, a változások hatékony menedzselésével a remélt cél elérhetővé válik. 28

30 4. A közszolgálat fejlődését befolyásoló tényezők Kutatásunk eredményeinek értékelése alapján arra a következtetésre jutottunk, hogy jól kimutathatóak azok a makró szintű tényezők, amelyek a vizsgált időszakban befolyásolták a közszolgálati rendszer fejlődését, s így szerepet játszanak munkahipotéziseink igazolásában is. Azért, hogy erre az összefüggésre rávilágítsunk nem egyszerűen végigvesszük a feltett kérdéseinket, hanem az általunk befolyásolónak tartott tényezőkkel összefüggésben mutatjuk be kutatási eredményeinket. Véleményünk szerint a szervezet és feladatrendszer változásai, az átjárhatóság iránti igény és a munkaerőpiac gyakoroltak meghatározó befolyást a vizsgált időszakban a közszolgálat fejlődésére. 29

31 5. A szervezet és feladatrendszer befolyásoló hatása Egységesítés és differenciálódás a Kttv. alapján A Kttv. az egységesebb szabályozás irányába tett lépésként értékelhető. Formailag megszüntette a kormánytisztviselői és a köztisztviselői jogállás elkülönült szabályozását, leválasztotta a háttér jogszabályként alkalmazott Mt.-t, kijelölte a közszolgálatban szokványosnak nem tekinthető más foglalkoztatási formák (pl. munkaszerződés) alkalmazásának kereteit, rendelkezett a közszolgálati személyzeti igazgatással kapcsolatos feladatokról, újra egységesítette az érdekegyeztetést, felszámolta a korábbi minősítés, teljesítményértékelés és munkaértékelés túlzottan differenciált és párhuzamos szabályozását. Értelmező rendelkezéseket épített be a fogalmak egységes alkalmazására, amelynek jelentősége különösen a korábbi munkajogi szabályok beépítése tekintetében mutatkozik meg, mivel ennek a törvénynek kell megmondania, hogy mit értünk munkaidőn, beosztás szerinti heti, illetve napi munkaidőn stb. Meghatározta a jogviszony alanyai számára irányadó általános magatartási követelményeket, szabályozta a személyhez fűződő jogok védelmét, valamint az egyenlő bánásmód követelményét. Külön fejezetben ugyan, de a kormányzati szolgálati jogviszony keretén belül szabályozta a közigazgatási és helyettes államtitkárok jogállását. Az új törvény azonban nem állította helyre a korábbi status quo-t abban az értelemben, hogy megtartotta a kormánytisztviselői és köztisztviselői jogállás kettőségét szemben a Ktv. egységes köztisztviselői fogalmával. A kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályokat tekinti elsődlegesnek, s ezekhez képest határozza meg külön fejezetben a helyi önkormányzatoknál és az egyéb autonóm szerveknél foglalkoztatott köztisztviselőkre eltérően alkalmazandó szabályokat. A vegyes jogállás a differenciált jogi szabályozás következménye. Ha azonban a távolabbi összefüggéseket is figyelembe vesszük, jelen esetben azt, hogy a közigazgatás számára elrendelt feladatok határozzák meg a szervezetet, s annak részeként a személyi állományt (létszámát, összetételét), akkor láthatjuk, hogy a vegyes jogállás kérdései is összefüggésbe hozhatóak a feladatrendszerrel és a szervezettel, valamint azok változásaival. Ez a kapcsolat az ún. autonóm szervek, különböző jogállású szervek integrálása, a vegyes profilú államigazgatási szervek, valamint eltérő jogállású szervek beolvasztása esetén mutatható ki. Azt is mondhatjuk, hogy a vegyes jogállás ennek a kapcsolatnak valamiféle terméke. Egy esetben a vegyes jogállás térnyerése nem a sajátos szervezet és feladatrendszerrel, hanem sokkal inkább a közszolgálati kinevezés primátusának fellazulásával és a szerződéses alkalmazás egyre szélesebb körű alkalmazásával magyarázható. Ez utóbbi problémakörrel külön pontban foglalkozunk. 30

32 5.1. Autonóm szervek: szervtípusok között és a közszolgálati jogviszonyon belül megvalósuló specializáció Az autonóm szervek kialakulása és fejlődése mögött az állami szerepvállalás bővülése, valamint a kormányzás rendszerének, módszereinek változása húzódik meg. A közigazgatás a társadalom és a gazdaság egyre szélesebb területét kívánja befolyásolni, s ehhez új típusú szervezetekre van szüksége. 74 Fejlődésük sokszínűsége miatt nehezen kategorizálhatóak. Már jellegük megítélése sem egységes a hazai közigazgatás-tudományban. Berényi Sándor az autonóm szerveket a kormánytól való függetlenségük rögzítése mellett az államigazgatási alrendszer szervei közé sorolja, ezzel szemben György István szerint aggályos e szerveket a központi államigazgatás részének tekinti. 75 Ez utóbbi állásponton van Balázs István is, aki az autonóm szerveket ún. atipikus közigazgatási szerveknek tekinti, amelyek nem minősíthetőek a hagyományos értelemben vett államigazgatási szervnek, s bár a végrehajtó hatalmi ág részét képezik, attól relatíve függetlenek. 76 Manning szerint e szervekre a specializáció a jellemző, menedzsmentjük különbözik a hagyományos hierarchiától, nagyobb működési és pénzügyi autonómiát élveznek, ugyanakkor fokozott mértékben átláthatóak és számon kérhetőek, az érintett miniszter pedig általában nem szól bele a napi ügyekbe, viszont a parlament felé beszámolási kötelezettséggel tartoznak. 77 A nemzetközi összehasonlítás alapján arra következtetünk, hogy a vizsgált szervtípus közös jellemzői: nem tartoznak a kormány irányítása alá, nem a végrehajtó hatalomban hagyományosnak mondható minisztériumi formában működnek, a személyi állományuk pedig igen változatos jogállásban kerül foglalkoztatásra. 78 Az autonóm szervek elterjedése fokozatosan kibővítette a Ktv. hatálya alá tartozó speciális közigazgatási szervek körét, s ezzel együtt egyre több eltérő szabály épült be a köztisztviselők jogállásának szabályozási rendszerébe. Eredetileg csupán az államhatalmi szervek hivatalaira 74 LŐRINCZ Lajos: A kormányzás módszerének változásai, Magyar Közigazgatás, évi 1. szám old. Idézi GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, résztanulmány (kézirat) 1 2. old. 75 BERÉNYI Sándor az autonóm államigazgatási szervek kormánytól való függetlenségének rögzítése mellett úgy foglal állást, hogy azok államigazgatási feladatokat látnak el, erre is tekintettel a közigazgatási rendszeren belül az államigazgatási alrendszer szervei közé sorolhatóak. BERÉNYI Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei (autonómiák és önkormányzatok), Budapest, Rejtjel old. Amint arra György István résztanulmányában rámutat, az autonóm szervek egyik típusa sem illeszthető azonban aggály nélkül a központi államigazgatási szervek körébe. DR. GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 3. old. 76 BALÁZS István: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák lehetséges alkalmazási területei a magyar közigazgatásban. in: Balázs István, Jancsovics Andrea: Alternatív gondolatok a közigazgatásról, dereguláció: a közszolgálat és a nyilvánosság. Közigazgatási Füzetek, 13. Budapest, MKI old. Idézi DR. GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, résztanulmány (kézirat) 2 3. old. 77 Nick MANNING Geoffrey SHEPHERD: Get Brief: Arms Lenghth Bodies, The World Bank, Idézi LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, résztanulmány (kézirat) 5. old. 78 Uo. 29. old. 31

33 terjedt ki a törvény hatálya, majd november 1-jével került be expressis verbis az első autonóm államigazgatási szerv (Közbeszerzések Tanácsa), február 1-jével pedig az első mai terminológia szerinti önálló szabályozó szerv, az Országos Rádió és Televízió Testület Irodája. 79 Az elmúlt néhány évben is folytatódott az autonóm szervek körének bővülése. Személyi állományuk jogállásának szabályozása többszörös áttételen keresztül specializálódik. Már önmagában az is specializáció, hogy az általuk foglalkoztatottak köztisztviselőnek minősülnek, de saját jogállási törvényeik a Kttv.-hez képest is eltérő rendelkezéseket tartalmaznak. Meghatározott esetekben lényeges személyügyi kérdésekben a szerv vezetője kap szabályozási hatáskört. A specializáció tehát több szinten és a közszolgálati jogviszony keretén belül megy végbe, ezért sui generis jogviszonyról nem beszélhetünk. A megkülönböztetés azonban a jogviszony lényeges elemeit is érintheti, mint pl. a díjazást vagy az előmenetelt. A specializáció másik lényeges jellemzője, hogy szervtípusok között differenciál. A Kttv. alapján az autonóm szervek körében az államhatalmi szervek hivatalai, az autonóm államigazgatási szervek, valamint az önálló szabályozó szervek különböztethetőek meg. Az államhatalmi szervek hivatalai (Köztársasági Elnöki Hivatal, Országgyűlés Hivatala, Alkotmánybíróság Hivatala, Alapvető Jogok Biztosának Hivatala és az Állami Számvevőszék hivatala) inkább csak pragmatikus megfontolásból kerültek a Kttv. hatálya alá, mivel olyan szervek kiszolgálását végzik, amelyek a hatalmi ágak fölött, vagy a törvényhozó hatalmi ágban, illetve ahhoz kapcsolódóan, a végrehajtó hatalomtól való függetlenséggel és a törvénynek alárendelt működéssel látják el feladataikat. Ennek megfelelően osztják azok jogállásbeli jellegzetességét, vagyis nem sorolhatóak a végrehajtói hatalmi ághoz. 80 Ugyanakkor közigazgatási jellegű feladatokat (jogalkalmazás, szervező, irányítási, felügyeleti, ellenőrzési munka) látnak el, amelynek során állami impériumot alkalmaznak. Kézenfekvő megoldásnak tűnt a Ktv. hatálya alá vonni őket abban az időszakban, amikor az elképzelések még arról szóltak, hogy a Ktv.-t egységes közszolgálati törvénnyé erősítik. 81 Megállapíthatjuk, hogy e szervek azonban éppen az eltérő hatalmi ághoz tartozásuk okán nem gyakorolnak hatást a közigazgatási közszolgálati pragmatika homogenitására, illetve annak hiányára, és szintén ez alapján nem vizsgálható az egységes kormányzati személyzeti politika érvényesülése sem körükben azaz csupán a teljesség kedvéért kerültek a vizsgálódás fókuszába ben megjelent már a Kttv.-ben-a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hivatala, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, az Országgyűlési Őrség, majd 2013-ban a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal és a Nemzeti Választási Iroda ben a Nemzeti Emlékezet Bizottságának Hivatala került ebbe a körbe. GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról (résztanulmány) old. 80 A kutatás e szervek közül az Állami Számvevőszékkel összefüggésben a végrehajtó hatalomtól való függetlenség körében az Országgyűlésnek való alárendeltséget, az elnök megválasztásának módját, a beszámolási kötelezettségét és a költségvetés elfogadásának módját emeli ki. Uo old. 81 Uo old. 82 Uo. 6. old. 32

34 Számos esetben a jogszabályszerkesztés ökonómiájának elve is sérül, és az egyes jogállási törvények csak megismétlik a Kttv. valamely szabályát. 83 Az autonóm államigazgatási szervek (Közbeszerzési Hatóság, Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, Nemzeti Választási Iroda) 84, valamint az önálló szabályozó szervek azonban más megítélés alá esnek. A végrehajtói hatalom részeként legfontosabb jogállási kérdésük, hogyan biztosítható a mindenkori kormánnyal szembeni függetlenségük. Autonómiájuk általában intézményi, szakmai és személyi oldalról egyaránt biztosított. Az utóbbihoz kapcsolódik személyi állományuk sajátos jogállása. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (a továbbiakban: NMHH) jogállását szabályozó, a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.), valamint a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatalról (a továbbiakban: MEKH) szóló évi XXII. törvény összehasonlítása alapján megállapítottuk, hogy hatalmas különbség van a két hivatalnál foglalkoztatott köztisztviselők közszolgálati jogviszonya között, amely az eltérő szabályozás különböző megközelítéséből ered. Míg az NMHH esetében a Kttv. csupán technikai rendelkezéseket tartalmazó háttérszabály, mivel valamennyi lényeges tárgykörben eltérő rendelkezést állapít meg az Mttv., addig a MEKH köztisztviselőire többnyire a Kttv. rendelkezéseit kell alkalmazni. A legjelentősebb különbség azonban az, hogy az NMHH önállóan alakítja ki a személyzetpolitikájával kapcsolatos alapelveket. 85 Ezzel az Mttv. az autonóm szervek közül egyedülálló módon kiveszi a hatóságot a Kormány személyzetpolitikája alól, s önálló utat engedélyez. 86 Ez világosan kifejezi, hogy a NMHH teljesen elkülönült, egyedi személyzeti politikája alapján a közszolgálati jogviszony tartalmának számos jelentős kérdésében korlátok nélkül térhet el. Megállapíthatjuk tehát, hogy a közszolgálati jog kógens szabályozási karaktere e ponton jelentős törést szenved, és talán nem túlzás azt állítani, hogy a szabályozás e szervnél egyfajta»magánjogiasabb«logikával átitatott, diszpozitív módszereket alkalmazó logika irányába mozdult el. 87 A kutatás során vizsgáltuk, hogy lehetséges-e egy ún. autonómia-rangsort felállítani a különböző autonóm szervek között, amely alapján meg lehetne határozni, hogy az egyes autonóm szervtípusok, illetve csoportok esetében mely jogintézmények tekintetében és milyen terjedelemben indokolt a közszolgálati jogviszony általános szabályaitól eltérő speciális 83 Például az Állami Számvevőszékről szóló évi LXVI. törvény 15. (2) bekezdését. 84 Ksztv. 1. (3) bekezdés. 85 Az NMHH elnöke ezen túlmenően meghatározza a feladatok ellátásához szükséges munkakörök rendszerét, a szükséges erőforrások mennyiségét, illetve a szervezeti és működési szabályzatban jelöli ki azon munkaköröket, amelyek betöltői feladataikat munkaviszony keretében látják el, át nem ruházható hatáskörében pedig dönt az illetménypolitikai alapelvekről, béren kívüli juttatásokról, köztisztviselőinek alapilletményéről és annak eltérítéséről. A speciális, egyedi szaktudással rendelkező munkakört, illetve több vezetői munkakört betöltő köztisztviselők részére személyi illetményt állapíthat meg, és meghatározhatja a jogviszony megszűnése esetén esetlegesen alkalmazandó, elhelyezkedést korlátozó szabályokat is. Saját hatáskörében a Közszolgálati Szabályzatban maga határozza meg a teljesítményértékelési rendszerével, az ahhoz kapcsolódó jutalmazással, toborzási és kiválasztási politikájával, valamint a továbbképzések, tanfolyamok, egyedi fejlesztések tervezésével és lebonyolításával kapcsolatos részletszabályokat. Az NMHH nem tartozik a közigazgatási személyügyi tevékenységekkel kapcsolatos adatszolgáltatási körbe sem [Mttv. 110/A. (2)-(7) bek.]. 86 GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 23. old. 87 PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya (kézirat), 36. old. 33

35 szabályozás. Arra a megállapításra jutottunk a nemzetközi példákat is figyelembe véve, hogy logikai érveket a státuszbeli különbségek indokolására nem minden esetben lehetséges felsorakoztatni. 88 Az államhatalmi szervek hivatalai esetében, figyelemmel más hatalmi ághoz való tartozásukra, az Országgyűlés bármikor alkothat olyan jogállási törvényt, amely kivonja e szerveket a Kttv. hatálya alól, azaz elvileg bármilyen speciális közszolgálati (vagy egyéb jelzővel illetett) pragmatika létrehozható esetükben. 89 A másik hatalmi ághoz tartozás akár egy radikális változást is indokolhat, amelynek értelmében a Kttv. elveszítené mögöttes törvényi jellegét, az egyes szervek tekintetében pedig önálló jogállási törvény rendezné a közszolgálati pragmatika elemeit (ez azonban minden bizonnyal számos párhuzamosságot eredményezne). 90 Mégis úgy gondoljuk, hogy az egységesítési törekvések, valamint a kiszolgáló hivatalokban végzett közigazgatási jellegű feladatok azt indokolják, hogy jogállásuk a Kttv. ha nem is törvényi keretein belül, de hatálya alatt nyerjen jogi szabályozást. Erre alapvetően két lehetséges szabályozási módszert tartunk elképzelhetőnek. Az első és egyben a legegyszerűbb megoldás a jelenlegi helyzet további fenntartása, amely azt jelentené, hogy a Kttv. hatálya továbbra is kiterjedne az államhatalmi szervek hivatalaiban foglalkoztatott köztisztviselőkre, ha a külön jogállási törvény másként nem rendelkezik. 91 A második alapvetően csupán formai megoldás, mely a hatalmi ágak megosztásának elvéből indul ki, csupán a szervi hatályra vonatkozó hivatkozási rendet fordítaná meg. Ez azt jelentené, hogy az államhatalmi szervek hivatalai ugyan kikerülnének a Kttv.-ből, de nem kerülnének ki a Kttv. hatálya alól: a külön jogállási törvények utalnának a Kttv.-re, és csak a speciális törvényben nem rendezett kérdésekre terjedne ki a Kttv. hatálya. 92 A másik két típus esetében mindenekelőtt annak eldöntése szükséges, hogy az autonóm államigazgatási szerveknek vagy az önálló szabályozó szerveknek kellene-e nagyobb autonómiával rendelkeznie. Ez azonban nem csupán a közszolgálati szabályozás, hanem az adott szervtípus autonómiájának kérdésében történő állásfoglalást is igényli. Ez a kérdés azonban két oknál fogva is megválaszolhatatlan. Egyfelől ugyanis az, hogy valamely szerv autonóm államigazgatásinak vagy önálló szabályozónak minősül-e, alapvetően csupán attól függ, hogy szükséges-e számára jogalkotási lehetőséget biztosítani, vagy sem. Sem az ellátandó feladatok jellege, sem az ott dolgozók jogai és kötelezettségei, többletkötelmei, illetve a szakképzettségükkel szemben támasztott előírások nem predesztinálják a szerv egyik vagy másik típusba sorolását. A tényleges helyzet ugyanis az s ez megerősíti kutatásunk kiinduló hipotéziseit is, hogy e szervek jogállása tekintetében sem egységes koncepció, sem egységes szabályozás nem mutatkozik. Másfelől amint arra a kutatás rámutat, nem vonható le semmilyen következtetés a köztisztviselők jogállásának szabályozásából az egyes autonóm szervek típusaira nézve. Ez azt jelenti tehát, hogy amennyiben vakon tanulmányozzuk az egyes jogállási törvényeket, azaz nem ismerjük azt, hogy az adott szervet melyik csoportba sorolta a jogalkotó, nem fogunk tudni erre nézve következtetéseket levonni a közszolgálati 88 LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, résztanulmány (kézirat) 30. old. 89 DR. GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 28. old. 90 Uo. 32. old. 91 Uo old. 92 Uo old. 34

36 pragmatika egyes elemiből. Úgy tűnik tehát, hogy teljesen eshetőleges az egyes eltérő jogintézményekre vonatkozó szabályozás rajzolata. 93 A kutatás alapján amellett foglalunk állást, hogy a végrehajtó hatalmi ágba tartozás okán a közszolgálati jogviszony tekintetében az autonóm államigazgatási szerveket és az önálló szabályozó szerveket egy csoportba sorolhatjuk. A Kttv.-hez való viszonyuk azonban megítélésünk szerint lényegesen különbözik az államhatalmi autonóm szervekétől. György István több javaslatot is megfogalmaz attól függően, hogy elfogadjuk-e központi államigazgatási szervi minőségüket 94 a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) 1. (2) bekezdése alapján. Amennyiben azokat központi államigazgatási szervnek tekintjük, abban az esetben nem konzekvens a Kttv. hatálya, illetve az autonóm szervekre vonatkozó szabályozási koncepciója. Ebben az esetben ugyanis e szervek egy tekintet alá esnek a többi központi államigazgatási szervvel, mint például a Miniszterelnökséggel, a minisztériummal, a kormányhivatallal vagy a központi hivatallal, ezért nem indokolt a rájuk vonatkozó speciális szabályozás. Ebből az következne, hogy az itt foglalkoztatottak jogviszonyának valamennyi elemét a Kttv.-nek kellene szabályoznia, s nem a köztisztviselőkre, hanem a kormánytisztviselőkre vonatkozó rendelkezéseket kellene alkalmazni rájuk. Amint azt György István megjegyzi, a Kttv. keretei alkalmasak lennének arra is, hogy érvényesíteni lehessen e szervek specialitásából fakadó megfontolásokat, az azonban fogalmilag kizárt lenne, hogy például önállóan alakítsák személyzeti politikájukat. Ez a megoldás feltehetően nivellálná a jelenlegi, igen jelentős különbségeket, melyek nem feltétlenül indokolhatók a szervek feladataival, társadalmi rendeltetésével. 95 Ha azonban e szerveket nem tekintjük központi államigazgatási szerveknek, több szabályozási megoldás is lehetséges. Az első lényege, hogy a Kttv. rendezné az autonóm szervek köztisztviselőinek jogállását, általános részben a közös szabályokat, míg külön fejezetben a speciálisakat. Amennyiben e szervek autonómiáját, kormánytól való távolságát kívánjuk hangsúlyozni, a személyi állomány külön szabályozása lehet indokolt, méghozzá az államhatalmi szervek hivatalainál leírt három megoldás alapján: első megoldásként a Kttv. hatálya akkor terjedne ki az autonóm szervekre, ha törvény másként nem rendelkezik; a második megoldás szerint megfordulna a hivatkozási rend, és a külön törvények utalnának a Kttv.-re, mint háttérszabályra; a harmadik megoldás alapján pedig csak a külön törvények hatálya terjed ki az autonóm szervekre. György István amellett foglalt állást, hogy a legkonzekvensebb megoldás az lenne, ha a Kttv. szövegéből kikerülnének ezek a szervek, ugyanakkor a külön jogállási törvények utalnának a Kttv. mint háttérszabály alkalmazására. Ez egyúttal jelezné a szervek függetlenségét, ám elkerülhetővé tenné a felesleges ismétléseket és párhuzamosságokat. 96 A magam részéről másként látom a felvázolt alternatívák alkalmazhatóságát. Véleményem szerint nem lenne szerencsés kiemelni a Kttv. szabályozási kereteiből az autonóm 93 Uo old. 94 Noha ezzel kapcsolatban kifejeztük aggályainkat. 95 GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, résztanulmány (kézirat) old. 96 Uo old. 35

37 államigazgatási szerveket. Az autonóm központi szerv sajátos jogállásának biztosítása mérlegelésekor figyelemmel kell lenni arra, hogy nem alaptalan [ ] az az ellenérv, amely szerint e szervek számának jelentős növelése bizonyos értelemben a közigazgatási rendszer megkettőződéséhez vezetne, amennyiben a közvetlen vagy közvetett kormányirányítás alatt álló közigazgatási szervek mellett, felduzzasztaná a kormányirányítás csatornájából kiemelt szervek csoportját, egyfajta párhuzamos szervezeti struktúrához vezetve. 97 Az autonóm szervek száma egy bizonyos mértéken túl már drámai módon csökkentheti az államigazgatás működésének hatékonyságát. Bár nehéz megmondani, hol van az a határ, amikor az autonóm szervek már olyan számban kerülnek ki az államigazgatás egységes irányítása alól, hogy az már veszélyt jelent a hatékonyságra, annyi azonban bizonyosra vehető, hogy az egységes kormányzati személyzetpolitika amely a kormányzati irányítás lényeges eleme szempontjából az autonóm szervek önállósodását együtt kell értékelni más, a széttartó fejlődés irányába mutató jelenségekkel. Az utóbbiakhoz tartozik a NAV szervezeti integrációjával összefüggő specializálódási szándék, amely akár egy újabb sui generis jogviszony megjelenéséhez vezethet. Az autonóm szervek száma tizenhárom, személyi állományuk létszáma meghaladja a háromezret. A NAV mintegy tizenötezer kormánytisztviselőt foglalkoztat. Együttesen tehát csaknem a kormánytisztviselői kar egynegyedét érinti az egységes kormányzati személyzetpolitika alóli kikerülés vagy a kormányzati személyzetpolitikán belüli differenciálódás. Ezek hatása összeadódva már komoly kockázatot jelenthet a személyzeti működés, s azon keresztül a közigazgatás hatékonyságára. Ha már a jelenlegi Kttv. keretei között széttartó az autonóm államigazgatási szervek speciális szabályozása, amely többnyire nem elvi megfontolások eredményeként alakult ki, e szervek kiemelése a Kttv. keretei közül végképp az ahány szerv, annyi megoldás fejlődési irányt erősítené. Úgy gondolom, hogy a Magyary Program szellemiségéből az egységesítés irányába mutató személyzetpolitika olvasható ki, ezért közigazgatási személyzetpolitikai szempontból csak olyan megoldás támogatható, amely jobban magában hordozza az egységes keretek megőrzését. Álláspontom szerint ez csak a Kttv. keretein belül megvalósított differenciálással érhető el. Természetesen a megfogalmazott megoldások közötti választás a kormányzati személyzeti politika feladata. Hangsúlyozzuk ugyanakkor, hogy bármelyik megoldást is veszik fontolóra a döntéshozók, álláspontunk szerint az elvi-szakmai alapon nem indokolható, igen jelentős jogállásbeli különbségek felülvizsgálatát és csökkentését, illetve arányosítását indokolt lenne minél hamarabb elvégezni. 98 Ehhez kapcsolódóan fontosnak tartjuk, hogy a jogalkotó adjon támpontokat az eltérések irányához és mértékéhez. Vizsgálódásunk eredményeként megállapíthatjuk, hogy a jelenlegi törvény nem következetes, és eleve nem is lehet az, hiszen a Kttv. 2. -a anélkül ad felhatalmazást az autonóm szervek jogállási törvényei számára eltérő, speciális szabályok megalkotására, hogy az eltérés határait megszabná. Az autonóm szervekre ugyanis csak törvény eltérő rendelkezése hiányában kell alkalmazni a Kttv. rendelkezéseit ellentétben a Ktv. korábbi rendelkezésével, mely kifejezetten meghatározta azokat a jogintézményeket, amelyekkel összefüggésben egyáltalán el 97 MOLNÁR Miklós: A szabályozó közigazgatási hatóságokról, Magyar Közigazgatás old. 98 GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról. 36. old. 36

38 lehetett térni 99, a hatályos szabályozás semmilyen korlátot nem teremt a törvényalkotó számára. 100 Ebből az következik, hogy az autonóm szervek jogállási törvényeiben bármely kérdés szabályozható, az eltérés irányától és mértékétől függetlenül, s így elvileg akár az is lehetséges, hogy valamely autonóm szervnél foglalkoztatottak esetében teljesen új pragmatikát alkossanak a Kttv. teljes kizárásával. 101 Amint azt az egyes autonóm szervek jogállási törvényeinek vizsgálata igazolta, az eltérésekre vonatkozó rendező elvek hiányoznak. Ez alapján arra a következtetésre juthatunk, hogy az eltérések iránya és mértéke elsődlegesen az adott szerv érdekérvényesítő képességének, illetve akaratának a függvénye, valamint a mindenkori jogalkotó szubjektív különösebb elvi megfontolásokat nélkülöző megítélésére van bízva. 102 Megkíséreltünk javaslatokat megfogalmazni, hogy a közszolgálati pragmatika mely elemeiben és milyen körben lehet indokolt eltérő szabályokat alkotni az autonóm szervek közszolgálati alkalmazottaira nézve. 103 Az első javaslat a kinevezéshez kapcsolódik, és felveti az autonóm szervek alkalmazottaira nézve a kötelező pályázati rendszer bevezetését. Ezt nemcsak a kiválasztandókkal szemben támasztott magas követelményrendszer, hanem az autonóm szervek politikától való távolsága és intaktsága is alátámaszthatja. Megfontolandónak tartjuk, hogy az autonóm szervek közszolgálati tisztviselőivel szemben tekintettel tevékenységük speciális jellegére ne lehessen alkalmazni a kirendelés szabályait. Noha a Kttv. szabályai biztosítják az egyes szervek közreműködését a képzés, továbbképzés vonatkozásában, felvethető, hogy e szervek esetében lehetnek olyan speciális követelmények, módszerek (például vizsgaformák), amelyek eltérő szabályozást indokolnak. Az összeférhetetlenségi szabályok tekintetében indokolt eltéréseket álláspontunk szerint továbbra is szükséges lenne megtartani, illetve megteremteni. A Kttv. előmenetelre vonatkozó szabályai alapvetően jól szolgálhatják az autonóm szerveknél alkalmazottak karrierjét, mégis indokolt lehet az eltérő besorolási kategóriák (elnevezések) vagy speciális, esetleg tradicionális címek használata. A minősítés és a teljesítményértékelés területén adott esetben szintén megalapozott lehet az eltérés, de csak abban az esetben, ha bizonyítható, hogy a szervekre a munkakör-alapú értékelési rendszer nem alkalmazható változtatás nélkül. Végezetül azzal együtt, hogy e szerveknél nem tartjuk indokoltnak az önálló illetménypolitikai rendszer létrehozását, illetve az illetményalap eltérő meghatározását, megfontolandó az illetménykiegészítés rendszerének áttekintése, és annak elemzése, hogy vajon indokolt lehet-e e szervek rendszeren belüli helyének felülvizsgálata (például magasabb illetménykiegészítés meghatározása). Ezen túlmenően nem tartjuk elképzelhetetlennek azt sem, hogy e szerveknél jól körülhatárolt módon személyi illetmény megállapítására kerülhessen sor. 104 Az egyes jogállási törvényekben közös, hogy az illetményrendszer tekintetében kedvezőbb irányban térnek el a Kttv.-hez képest, azzal az indokkal, hogy e szakemberek rendkívül 99 Ktv. 1. (2) bekezdés. 100 GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 11. old. 101 Uo. 11. old. 102 Uo. 12. old. 103 A cél nem a részletszabályok megalkotása volt, hanem csak a legfontosabb eltérési területek meghatározása. 104 PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya, 43. old. 37

39 képzettek, és nagy a kitettségük a munkaerőpiacon. 105 Ez a szabályozási megoldás értékítéletet is magában foglal, és azt sugallja kissé leegyszerűsítve, hogy az autonóm szervek köztisztviselőivel szemben például a minisztériumban dolgozó kormánytisztviselők nem tekinthetők ilyen szintű szakembereknek. 106 Erre a veszélyre utal a nemzetközi szakirodalom is: az autonóm szerveknél biztosított privilégiumok torzíthatják a közszektor ösztönző rendszerét, a közszektor kiegyenlítetlen ösztönző struktúrái pénzügyi és foglalkoztatási problémákat is szülhetnek, megnehezíthetik a minisztériumokba és az egyéb, nem kiemelt szervekbe történő jó minőségű munkaerő toborzását, továbbá elégedetlenséget, motivációhiányt szülhetnek a nem autonóm területeken dolgozó állományban Különböző jogállású szervek integrálása: önálló keverék-jogviszony születésének hajnalán A különböző jogállású szervek integrálásának példája mutatja meg leginkább, hogy a szervezet, illetve annak sajátosságai miként befolyásolják a személyi állomány viszonyait. A NAV esetében nem pusztán az eltérő törvényi szabályozás önállósodás irányába mutató evolúciója mutatható ki, hanem a szervezeti integráció 108 és a jogállás változás közötti kapcsolat is. A szervezeti átalakítás következményei kimutathatóan lecsapódnak a személyi állomány jogállásának szabályozásában. A NAV állománya alapvetően két foglalkoztatotti csoportból, kormánytisztviselőkből és szolgálati viszonyban álló hivatásos állományú pénzügyőrökből áll, vagyis egy szervezeten belül a civil és rendészeti jogállás egyszerre van jelen. Ennyiben a NAV vegyes jogállású szervnek tekinthető, amely nem egyszerűen tevékenységének vegyes profiljával van összefüggésben, hanem döntően a háttérben meghúzódó szervezeti integrációval. A NAV példája azért is sajátos, mert a szervezeti változások nemcsak egyszerűen differenciálnak, hanem véleményünk szerint egy új, önálló, sajátos (keverék) jogviszony kialakulásának irányába mutatnak Vö. LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, old. Linder megjegyzi, hogy sok esetben hasonló érveknek a közszféra bármely területén létjogosultsága lenne (legyen szó például rendőrről, bíróról vagy önkormányzati jegyzőről). 106 GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 34. old. 107 Rob LAKING: Agencies: their Benefits and Risks, OECD Journal on Budgeting. Volume 4. Number 4. OECD, Idézi LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, 33. old. 108 A NAV két szervezet, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH), valamint a Vám- és Pénzügyőrség (VP) végbe ment egyesülése eredményeként jött létre január 1-jén. 109 Mivel a NAV ellentétben a jogelőd Vám- és Pénzügyőrséggel nem rendvédelmi szerv, hanem a Kormány irányítása és az adópolitikáért felelős miniszter felügyelete alatt álló, államigazgatási, de fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó országos hatáskörű szerv (központi államigazgatási szerv, kormányhivatal) [Ksztv. 1. (2) és (4) bek.], ez értékválasztást is jelenthetett volna a foglalkoztatási viszonyait illetően, ugyanakkor a kormánytisztviselői és a hivatásos szolgálati jogviszony kettőssége megmaradt, amit az indokol, hogy a NAV a civil közigazgatási feladatok mellett az állami erőszak-monopólium alkalmazásával, az élet és testi épség kockáztatásával járó feladatokat is ellát. Megjegyzendő, hogy a NAV a Hszt. 1. (1) bekezdése értelmében a Hszt. alkalmazásában fegyveres szervnek minősül, de nem tartozik a rendvédelmi szervek közé. Dr. Bérces Kamilla: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal munkajogi-humánpolitikai vizsgálata a közötti időszakban, résztanulmány (kézirat) 12. old. 38

40 A NAV tv. evolúciójának vizsgálata alapján több következtetésre jutottunk. A Magyary Programban meghatározott egységesítési törekvésekkel szemben a NAV-nál foglalkoztatott kormánytisztviselőkre vonatkozó jogi szabályozás az elkülönülés útjára tért rá, s ezzel a Magyary Program célkitűzései partikuláris érdekeknek rendelődtek alá, s így másodlagossá váltak. 110 Bérces Kamilla tanulmányában rámutat ugyanakkor arra is, hogy mindezek ellenére a NAV tv.-nek úttörő szerepe lehet, mivel a két szolgálati jogviszony (Hszt., Kttv.) egységesítésének prototípusa a két törvény közelítésének modelljévé is válhat. Az egységesítésnek ezért, bár csupán egyetlen szervezetre koncentrál önmagán túlmutató jelentősége lehet. 111 Bár a NAV létrejöttekor a szervezetintegrációhoz való igazodás érdekében a jogalkotó még nem az önálló státusztörvény megalkotása mellett döntött, hanem a meglévő közszolgálati jogi keretek között kísérelte meg összhangba hozni a jogállási kérdéseket az új szervezeti viszonyokkal, később egyre nyilvánvalóbbá vált a státusztörvény irányába való elmozdulással kapcsolatos koncepcionális jogalkotói szándék. 112 Ez abban mutatkozott meg, hogy a NAV tv. személyi állományra vonatkozó részét érintő jelentős számú módosítás, kiegészítés 113 eredményeként két év alatt kifejlődött egy mind a Kttv., mind a Hszt. szabályaitól jelentősen különböző sajátos közszolgálati pragmatika. 114 Bár a NAV tv. tartalmi bővülése abból az igényből is ered, hogy az alapjogszabályok (Kttv., Hszt.) közötti eltéréseket hidalja át, a módosítások nem minden esetben tekinthetőek következetesnek, mivel olyan kérdésekben is eltértek, ahol ez nem feltétlenül volt indokolt, 115 illetve annak ellenére vonták ki a NAV-ot az egységesítési szándékok alól, hogy az adott kérdésre vonatkozó egységes szabályozás már rendelkezésre állt mind a civil, mind a hivatásos állomány tekintetében, mint például a minősítés, teljesítményértékelés kérdése. 116 Paradox módon a NAV tv. közszolgálati jogon belüli differenciálódását az integrált szervezeten belüli egységesítés ösztönözte, amely megerősíti korábbi feltételezésünket, hogy a differenciálódás és az egységesítés egyszerre van jelen és hat a rendszerben. Ugyanakkor bizonyos módosítások esetében a Kttv.-től való eltérés nem támasztható alá a kétféle jogállás közelítésével, inkább belső, szervezeti, irányítási, költségvetési érdekek érvényesítéséről volt szó Uo old. 111 Uo. 85. old. 112 Uo. 87. old. 113 A kutatás részletesen elemezte a január 1-jén hatályba lépett Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló évi CXXII. törvényt, valamint annak módosításait január 1-jével, március 1-jével, szeptember 1-jével és január 1-jével, január 1-jével hatályba lépő módosításait, a végrehajtási rendeletek körét, valamint a Foglalkoztatási Szabályzatot (ld. a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Foglalkoztatási Szabályzatáról szóló 2092/2013. számú NAV elnöki szabályzatot), Uo , old. 114 A NAV tv. első négy módosítása a személyi állományra vonatkozó, eredetileg húsz paragrafusból álló II. fejezetet száztizenkilenc szakasszal egészítette ki, a legutóbbi módosítás pedig több mint ötvenszakasznyi közszolgálati jogot érintő módosítást tartalmaz. (Az egyes adótörvények és azokkal összefüggő más törvények, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló évi CXXII. törvény módosításáról szóló évi CC. törvény a résztanulmány elkészítésekor még kihirdetésre várt.) L. uo. 115 Uo. 89. old. Például a szabadság mértéke tekintetében. 116 Uo. 89. old. 117 Uo old. 39

41 A NAV tv.-nek azontúl, hogy differenciál a közszolgálati jogon belül, van egy másik lényeges sajátossága, nevezetesen az, hogy a NAV-ot lényeges kérdésekben kiemeli az egységes kormányzati személyzetpolitika kereteiből. Az önálló státusz törvény megalkotására vonatkozó törekvésekhez az autonóm szervekre jellemző önállósodás társul a személyzetpolitika területén. Bár a NAV kormányhivatal, s mint ilyen a kormány irányítása alá tartozik, a teljesítményértékelés, minősítés, továbbképzés, képesítés esetében mégis kikerül a kormány államigazgatásra alkotott egységes szabályozása alól. A NAV Foglalkoztatási Szabályzata, 118 nemcsak végrehajtási, technikai szabályokat tartalmaz mint ahogy ez általában jellemző a közszolgálati szabályzatra hanem jogosultságokat és kötelezettségeket is előír a személyi állomány tagjaira vonatkozóan, 119 vagyis a jogállás egyes kérdéseiben statuáló jellegű. Szabályozási jogkörében az elnök alakítja ki a szervezeti értékelési és ösztönzési rendszert, a minősítési, egyéni teljesítményértékelési rendszert, meghatározza a cafetéria juttatás igénybevétele részletes szabályait, meghatározza az egyes idegennyelv-tudási pótlékra jogosító nyelveket és munkaköröket; ezekre nézve utasításokat, illetőleg belső szabályzatokat ad ki. Ezáltal olyan jogviszonyalakítási jogosultságokkal rendelkezik, amelyek egyébként részben hagyományosan jogszabályi körbe tartoznak. 120 A két szolgálati terület egységesítése, az önálló státusz törvény irányába tett jelentős lépések ellenére nehezen halad, bár kétségtelen, hogy a módosítások a jogállások közelítését eredményezték. Ezt támasztja alá, hogy a személyi állomány vegyes jellege változatlanul visszatükröződik a humánpolitikai funkciók ellátásában is. A Hivatali Központban két humánpolitikai szervezeti egység, a Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya és a Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya látja el a két személyi kör humánpolitikai feladatait. Működésük lényegében egymástól független, a humánpolitikai funkciókat önállóan látják el, tevékenységük között csekély az átfedés, közösen ellátott feladat pedig csupán az elismerésekkel kapcsolatosan jelentkezik. Ez ugyan összefüggésbe hozható a korábbi hagyományokkal, 121 de számunkra inkább azt bizonyítja, hogy továbbra is éles határvonal húzódik a két hivatásrend között. Mindez azt mutatja, hogy önmagában a szabályozás nem oldja meg a szervezeti és működési problémákat, egyéb jogon kívüli tényezők figyelembe vételére is szükség van, mint pl. az egységes szervezeti kultúra kialakításának hosszú folyamata. Ezt támasztják alá 118 Ld. a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Foglalkoztatási Szabályzatáról szóló 2092/2013. számú NAV elnöki szabályzatot. Dr. Bérces Kamilla: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal munkajogi-humánpolitikai vizsgálata a közötti időszakban, old. 119 Ld. például a munkavállalók munkabéréről kötendő megállapodás kereteire, az ügykezelők illetményére, az illetményelőleg folyósítására, a költségtérítésre, egyéb juttatásokra, a munkaidő-beosztásra, rendkívüli munkavégzésre, elismerésekre, belső képzésekre, tanulmányi szerződésekre vonatkozó normákat, uo. 10. old. 120 Uo. 7. és 18. old. 121 Az egykori APEH, illetve VP humánpolitikai rendszere az egyesüléskor lényegesen különbözött: a nagy létszámú adóhivatalnál erőteljes központi irányítás érvényesült, és a megyei igazgatóságokon önálló humánpolitikai osztályok működtek; a kisebb létszámmal működő vámhivatalnál a központ a teljes szervezetre nézve erőteljes szerepet töltött be, helyi szinten csak ügyintézők működtek parancs-végrehajtási, operatív jellegű feladatokkal. A NAV létrejöttekor ez a kettősség megmaradt: melyek megőrizték elődjeik szervezeti kultúráját. 40

42 kutatásunk nemzetközi tapasztalatokat értékelő megállapításai is. 122 Az eltérő szervezeti kultúrából érkező, más-más értékrenddel rendelkező tisztviselők együttműködésének kialakítása, 123 valamint az új közös szervezeti kultúra kifejlődése hosszú időbe telhet, és ez kétségtelenül nem pusztán a belső szabályzatok kérdése. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy kihívást jelentett az integrációs folyamatban érintett szervezeteken belül az alkalmazottak áthelyezése, valamint az egymástól távol álló munka- és szervezeti kultúrák harmonizálása. A közös szervezeti kultúra megteremtése időt, fokozatosságot és szakadatlan erőfeszítéseket igényel. 124 Úgy gondoljuk, hogy az egységesítést segítette volna, ha az önálló jogi szabályozás megteremtése helyett vagy mellett nagyobb hangsúlyt kapott volna a civilesítés. A kutatás azt állapította meg, hogy a vámterületen napjainkban is a szolgálati viszony túlsúlya jellemző, 125 átfogó valamennyi foglalkoztatott feladatainak felülvizsgálatán alapuló civilesítésre mindezidáig nem került sor, annak ellenére, hogy a funkcionális területen, ahol a foglalkoztatottak szintén szolgálati beosztással és rendfokozattal rendelkeznek, a civilesítésnek lenne tere. Távlatilag, a szervezet homogénebbé tételének igénye megköveteli, hogy a döntéshozók ezt a lehetőséget is mérlegeljék. 126 A munkaköri rendszer tervezett bevezetése a folyamatot segítheti. Mindazonáltal a civilesítés elmaradása, illetve a munkakör értékeléssel közös alapra helyezett illetmények egyaránt bérfeszültségeket okozhatnak a szervezetben. Az első azért, mert hiányzik a különbségtétel, vagyis a magasabb díjazás elvi alapja, a másik azért, mert éppen az előzőből fakadó különbségeket szüntetné meg, amely esetenként illetménycsökkenést eredményezne. Az egységesítés kapcsán azt is jelezni szükséges, hogy a jelenlegi jogszabályi környezetben nehézkes a két szolgálati terület közötti mozgás, ezért érdemes lenne a NAV-on belüli jogviszonyváltást megkönnyítő szabályozást kialakítani, pl. egy külön jogintézmény megalkotásával (például a jogviszony átalakítása ) A közelmúltban nemcsak Magyarországon, hanem Európa több országában sor került a közterhek beszedéséért felelős közigazgatási szervezetek összevonására. Kutatásunk éppen ezért megkísérelte feltérképezni e folyamatok tapasztalatait is. DR. LINDER Viktória a World Bank tanulmánya alapján (The World Bank: Integration of Revenue Administration. A Comparative Study of International Experience ) a Dániában, Svédországban, Lettországban, Romániában, Bulgáriában és az Egyesült Királyságban lezajlott integrációs folyamatokat vette vizsgálat alá. Linder Viktória: A hivatásos és a civil közigazgatási személyi állomány foglalkoztatási viszonyai nemzetközi összehasonlításban, résztanulmány (kézirat) old. 123 Uo. 22. old. Ld. például Svédország példáját, ahol is a vámtisztek, valamint az egyéb adóbevételekért felelős tisztek között merültek fel a különböző attitűdökből fakadó, illetve önértékeléssel kapcsolatos problémák. Uo. 24. old. 124 Uo. 23. old., 36. old. Az Egyesült Királyságban mindezt rugalmas munkavégzési megoldások, magas színvonalú foglalkozás-egészségügyi szolgálat s ennek keretén belül munka-pszichológiai, mentális és jóléti tanácsadás egészíti ki. Uo. 27. old. 125 A Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál foglalkoztatott kormánytisztviselők és pénzügyőrök képesítési előírásairól szóló 96/2012. (XII. 20.) Korm. rendelet határozza meg azokat a munkaköröket, amelyek csak hivatásosokkal tölthetők be; a hivatásos és a civil állomány között nincs átjárás, kizárólag eseti elnöki engedély alapján lehetséges ettől eltérni [NAV tv. 17. (2) bek.]. BÉRCES Kamilla: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal munkajogi-humánpolitikai vizsgálata a közötti időszakban, 86. old. 126 Uo. 87. old. 127 Uo old. 41

43 Végezetül fennmarad a kérdés, hogy a NAV munkajogi önállósodása elvezethet-e egy újabb közszolgálati jogviszony születéséhez. Egyetértünk azzal, hogy ennek lehetőségét a jogalkotás eddigi ütemét szemlélve nem zárhatjuk ki, 128 de egy új sui generis jogviszony kialakítása nem indokolt. 129 Inkább a vegyes jogállásnak ez esetben egy sajátos változatával állunk szemben, amely egyfajta integráció-központú megközelítést tesz magáévá olyképpen, hogy két különböző jogállás szabályozását egyetlen szervezetben kísérli meg összegyúrni, kimondva vagy kimondatlanul azzal a szándékkal, hogy a két jogállást valamilyen módon integrálja, és egy új jogviszony-típusban egyesítse. Bérces Kamilla külön rámutat arra a veszélyre, hogy a NAV példája hosszú távon a közszolgálat egységesítést célzó törekvésekre is rányomhatja a bélyegét, más szervezeteket is arra ösztönözhet, hogy valamiféleképpen egyedi elbírálás alá essenek. Ezt a magam részéről azzal egészíteném ki, hogy az autonóm szervekkel együtt a NAV önállósodási törekvése már komoly kockázatot jelent nemcsak az egységes személyzeti működés számára, hanem a Magyary Programban lefektetett egységesebb közszolgálati rendszer számára is Vegyes profilú államigazgatási szervek: szervezeti konglomerátum A vegyes profilú államigazgatási szervek esetében a különböző jogállások tipikusan a kormánytisztviselői és a közalkalmazotti egymás melletti fennállása eredményez vegyes jogállást egy szervezeten belül. Idesorolhatjuk még azt is, amikor a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjának szolgálati jogviszonya mellett közalkalmazotti jogviszony jelenik meg. 130 Előfordulhat az is, amikor a közigazgatási szervnél munkaviszonyban történik a foglalkoztatás, 131 vagy klasszikus polgári jogi jogviszonyban például megbízási vagy vállalkozási szerződéssel 132 vagy közfoglalkoztatottként, 133 de az ezekkel kapcsolatos kérdéseket nem itt tárgyaljuk, mivel nem a szervezet vegyes profiljával, hanem sokkal inkább a szerződéses alkalmazás problémakörével függnek össze. A különböző típusú jogviszonyok fennállását, egymáshoz való viszonyát az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (Szolgálat) példáján keresztül vizsgáltuk. 128 PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya. 129 Vö. BOGNÁR László: A rendvédelmi szervek hivatásos állománya szolgálati viszonyát szabályozó normák a közszolgálati jogviszonyok rendszerében, résztanulmány (kézirat) old. 130 Több rendészeti szerv (például rendőrség, büntetés-végrehajtás) szintén vegyes jogállásúnak tekinthető, hiszen a hivatásos állományú tagjai mellett közalkalmazottakat is foglalkoztat. 131 Kttv. 8. (2) bek. 132 Kttv. 8. (2) (3) bek évi CVI. törvény. 42

44 Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (Szolgálat) A Szolgálat vizsgálata azért is különleges, mert a kormánytisztviselők és közalkalmazottak együttes alkalmazására viszonylag kevés példát találunk. 134 Kezdetben a Szolgálatot egységes szervezetként működő, önálló jogi személyiséggel rendelkező, központi hivatalként alakították ki úgy, hogy keretén belül alakították ki a központi és helyi szervezeti szintet. 135 Központi szerve az Országos Tisztifőorvosi Hivatalból (OTH) és országos intézetekből állt, de ezek közül csak az OTH tartozott a Ktv. hatálya alá. Később azonban szembesülve azzal, hogy a Szolgálat vegyes profilú (hatósági és nem hatósági feladatokat ellátó) szervezeteket (szervezeti egységeket) foglal magába, megszüntették a Szolgálat önálló szervezeti jogállását, és úgy alakították át, hogy csak az egyes szervezetek, intézetek egységes irányításához szükséges kereteket biztosítsa, amelynek eredményeként a korábban egységes Szolgálat több szervezet konglomerátumává alakult át. 136 Ebben a konstrukcióban a Szolgálat már nem rendelkezik önálló jogalanyisággal, az OTH és az országos intézetek azonban költségvetési szerveknek minősülnek. Az OTH állományában kormánytisztviselőket, kormányzati ügykezelőket, munkavállalókat, az országos intézeteknél pedig közalkalmazottakat foglalkoztatnak. Az OTH központi államigazgatási szervként hatósági feladatokat lát el, ennek megfelelően személyi állományának tagjai kormánytisztviselők. Az országos intézeteknél közalkalmazottak állnak jogviszonyban. A Szolgálat szervezeti konglomerátumában vegyesen található államigazgatási szerv és egyéb költségvetési szerv. Ez utóbbi kategóriába tartoznak az országos intézetek, amelyek a Szolgálat szakmai-módszertani, tudományos kutatási, képzési, továbbképzési, nyilvántartási, koordinálási, szakértői, valamint az egészségügyi szolgáltatók feletti egyes szakfelügyeleti feladatait látják el. 137 Az intézetek tevékenységében vegyesen fordulnak elő közintézeti (például szakmai-módszertani, tudományos-kutatási) és hatósági karakterű (szakértői, szakfelügyeleti) feladatok ez utóbbiak esetenként hatósági jogkörrel is kiegészülnek ami számukra vegyes profilt kölcsönöz. 138 Közalkalmazottakat foglalkoztatnak, akik hatósági jellegű, illetve tisztán hatósági feladatokat is elláthatnak, ezeket azonban mintha nem értékelnék érdeminek. Esetükben tehát megtörik a hatósági jogkör gyakorlása mentén 134 Példaként említhetjük a Klebelsberg Intézményfenntartó Központot. 135 Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról szóló évi XI. törvény (a továbbiakban: ÁNTSZ tv.) 1. (3) bek. A Szolgálat élén az országos tisztifőorvos állt, aki feladatait a népjóléti miniszter közvetlen irányításával látta el. (ÁNTSZ tv. 7. (1) bek.) 136 Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról, a népegészségügyi szakigazgatási feladatok ellátásáról, valamint a gyógyszerészeti államigazgatási szerv kijelöléséről szóló 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 1. (1) bek. FICZERE Lajos FORGÁCS Imre (szerk.): Magyar közigazgatási jog, Budapest, Osiris old. Idézi HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, résztanulmány (kézirat) 9. old. 11. lbj /2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 9. (1) bek. 138 HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, résztanulmány (kézirat) old., 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 15. (1) és (3) bek., 16. (1) (2) bek., 25. a) pont ab) alpont. Egy közalkalmazottakat foglalkoztató, közintézeti jogállású szerv hatósági jogkörökkel való felruházása a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló évi CXL. törvény 12. (3) bekezdés e) pontja alapján lehetséges, s nem példa nélküli, hogy nem közigazgatási szervek is felhatalmazást kapnak valamely hatósági jogkör gyakorlására. 43

45 történő szétválasztás elve. 139 Felvetődik a kérdés, hogy amennyiben a szerv rendelkezik bizonyos hatósági jogkörökkel, de a karaktere túlnyomórészt nem hatóságias, ettől még van-e lehetőség közalkalmazotti jogviszonyban történő foglalkoztatásra? Mi az a hatósági jogkör mennyiség, amely átfordíthatja a jogállást közalkalmazottiból közszolgálati tisztviselőibe? 140 A kutatás azt támasztotta alá, hogy a válasz sokkal inkább gyakorlatias, mint elvszerű. A hatósági jogkör, mint elhatároló ismérv egyértelműen veszített a jelentőségéből, s az elhatárolás igencsak relatív, alapvetően praktikus megfontolású, amely általában véve is kedvez a vegyes jogállás terjedésének. A gyakorlatias megközelítés ebben az esetben azt jelenti, hogy a szervezeti konglomerátumon belül fennálló szervezeti elkülönüléshez igazítják a különböző jogállások határait, amely megkönnyíti a működtetést. Gyakorlatias szempont az is, hogy bár a Kttv. összességében jóval magasabb illetményeket kínál, mint a közalkalmazottak jogállásáról szóló évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.), 141 ezt azonban tompítja a Kjt. felülről nyitott illetményrendszere. Ezzel a lehetőséggel élnek is a munkáltatók, amelynek következtében az országos intézeteknél igen széles skálán szóródnak a közalkalmazotti illetmények. Ez igaz az egyes intézeteknél dolgozó, azonos vagy nagyon hasonló munkakört betöltő közalkalmazottakra is. 142 Az illetmények differenciálódása megítélésünk szerint kevésbé a feladatoknak, munkaköröknek, sokkal inkább a szervek érdekérvényesítő képességének, 143 illetve az adott területet övező kitüntetett kormányzati figyelemnek tulajdonítható Eltérő jogállású szervek beolvasztása közigazgatási szervbe: jogviszonyváltás Az eltérő jogállású szervek beolvasztása közigazgatási szervbe a személyi állomány oldaláról jogviszonyváltással jár, amely bizonyos esetekben olyan helyzetet eredményezhet, hogy a ténylegesen ellátandó feladatkör jellege nem áll összhangban a de iure fennálló jogviszonnyal, pl. a korábbi közalkalmazott kormánytisztviselőként ugyanazt a munkát és ugyanott, sokszor változatlan belső szervezeti struktúrában látja el. Ezt a helyzetet de facto, azaz látens vegyes jogállásnak is nevezhetjük. A Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézetet (GYEMSZI) több közalkalmazottakat foglalkoztató költségvetési intézmény integrálásával hozták létre PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya, 48. old. 140 Uo. 141 Az ÁNTSZ-nél egy egyetemi végzettséggel, húszévnyi szolgálati jogviszonnyal és egy angol középfokú komplex nyelvvizsgával rendelkező kormánytisztviselő illetménye forint, a közalkalmazott garantált illetménye forint. HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, 22. old. 142 Uo old. A kutatás rámutat arra, hogy az illetmény-különbségeket a közelmúltban fokozta az egyes egészségügyi dolgozók és egészségügyben dolgozók illetmény- vagy bérnövelésének, valamint az ahhoz kapcsolódó támogatás igénybevételének részletes szabályairól szóló 256/2013. (VII. 5.) Korm. rendelet, mely alapján az országos intézetek közalkalmazottai közül nem mindenki volt jogosult az illetménynövelésre. Uo. 27. old. 38. lbj. 143 Egyes intézetek korábban önálló gazdálkodást folytattak, ezért képesek voltak magasabb illetményt folyósítani alkalmazottaik részére, és ezt az integrációt követően is át tudták menteni. Uo. 24. old. 144 Ld. bővebben a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézetről szóló 59/2011. (IV. 12.) Korm. rendeletet. A GYEMSZI jogelődje az Egészségügyi Stratégiai Kutatóintézet, az Egészségügyi Szakképző és Továbbképző Intézet, az Országos Gyógyszerészeti Intézet, az Országos Szakfelügyeleti Módszertani Központ, valamint az Egészségügyi Minőségfejlesztési és Kórháztechnikai Intézet május 1-jén jött létre. 44

46 Ezek feladat- és hatáskörét melyek döntő része nem közhatalmi a GYEMSZI központi hivatalként látja el, ezért az átvett közalkalmazottak munkakörének változatlansága esetén kormánytisztviselői jogállásuk valójában közalkalmazotti feladatok ellátását takarja. Ebben az esetben de iure ugyan kormánytisztviselőkről beszélünk, de valójában de facto közalkalmazotti jogállással van dolgunk. Mivel azonban a GYEMSZI feladat- és hatásköre fokozatosan új hatósági jogkörökkel bővült ki, a korábbi szolgáltatás típusú munkakörök aránya várhatóan csökkenni fog, illetve közhatalmi feladatokkal vegyes profilú munkakörök alakulnak ki. A jogviszonyváltás során a végrehajtók szembesültek a közalkalmazotti és a kormánytisztviselői illetmények különbségéből adódó problémával. A különbség kétirányú volt, bizonyos esetekben a magasabb közalkalmazotti illetmény megőrzésére, 145 más esetekben az alacsonyabb illetmények szintre hozására kellett megoldást találniuk. Az első esetben a Kttv. többletdíjazást nyújtó eszközeit alkalmazták széles körben, 146 de arra is akadt példa, hogy munkaszerződést kötöttek a rugalmasabb díjazás érdekében. Ugyanakkor az alacsonyabb illetményeket korrigálták, ezért a jogviszonyváltás az alkalmazottak többségénél illetményemelkedést hozott, 147 annak ellenére, hogy az alkalmazottak egy részénél az alapilletményt 80%-ra állították be, hogy a többi alkalmazott esetében a pozitív irányú eltérítéseknek meglegyen a pénzügyi fedezete. 148 A fent említett változások több összefüggésre is rámutatnak. Ha elfogadjuk, hogy a magasabb közalkalmazotti illetmények az adott munkakör, tevékenység munkaerő-piaci értékét tükrözik, akkor megállapítható, hogy ezt az értéket a Kttv. kötött illetményrendszere munkakör-alapú díjazási eszközök hiányában nem képes elismerni. Helyette olyan eszközök alkalmazására kényszerül a munkáltató, amelyek nem a munkaköri sajátosságok díjazását, hanem más célt szolgálnak, pl. a nagyobb teljesítmény elismerését. Ráadásul némelyik eszköz kifejezetten rontja a szervezet hatékonyságát, pl. újabb vezetési szintek beépítése. A jogviszonyváltás diszfunkcionálissá tette ezeknek az eszközöknek alkalmazását A szerződéses alkalmazás problémaköre Korábban már utaltunk rá, hogy a Kttv. a korábbiakhoz képest egyértelműbben és korlátozóbban szabályozta a szerződéses alkalmazás feltételeit, ugyanakkor a feltételek fennállása esetén viszonylag tág körben tette lehetővé az alkalmazását. Kitértünk arra is, hogy ez nem tekinthető kivételesnek, mert összhangban áll a nemzetközi gyakorlattal, ugyanakkor bemutattuk a felmerülő kockázatokat is. Hangsúlyoztuk, hogy bár szembetűnő a munkaszerződésesek magas aránya, az nem haladja meg a hasonló országokban tapasztalt mértéket. Kutatásunk megerősítette, hogy igen jelentős arányban foglalkoztatnak munkavállalókat a szervek. Az OTH-nál meghaladja az országos átlagot (21%). Ennek az elsődleges magyarázata a 145 Az Országos Gyógyszerészeti Intézetben a többi szervhez képest jóval magasabbak voltak a jogviszonyváltást megelőzően a közalkalmazotti illetmények, a jogviszonyváltás itt okozta a legtöbb problémát. 146 Az alapilletmény eltérítést, a vezetői munkakörök (elsősorban főosztályvezető-helyettesi szintek) beiktatását, a címadományozást, illetve a céljuttatást alkalmazták. 147 A nem vezető beosztású kormánytisztviselők, illetve munkavállalók 30%-ának, a vezető beosztású kormánytisztviselők 43%-ának emelkedett az illetménye. HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, 37. old. 64. lbj. 148 Uo. 37. old. 45

47 fizikai dolgozók magas aránya, akik nemcsak saját szerveztük, hanem valamennyi országos intézet műszaki üzemeltetési feladatait ellátják, vagyis tevékenységük hatósugara túllépi a szervezeti kereteket. 149 Valójában azonban nem a fizikai alkalmazottak okoznak problémát, hanem az a személyi kör, akiket feladatkörük alapján kormánytisztviselőként, illetve kormányzati ügykezelőként kellene foglalkoztatni. Ennek elmaradása azzal magyarázható, hogy a kormánytisztviselői besorolás és díjazás bizonyos munkakörökben különösen a szellemi-funkcionális pozíciókban 150 nem biztosít versenyképes munkabért, illetve nem ismeri el magasabb illetménnyel a felsőfokú szakképzettséget, ezért az ilyen szakképzettséggel rendelkezők csak a II. besorolási osztályba lennének besorolhatóak a Kttv. alapján. 151 Az NRSZH-nál végzett vizsgálatunk a szerződéses alkalmazás csaknem valamennyi problémáját kimutatta. A különböző európai uniós projektekkel járó 152 adminisztratív feladatokat 2011-ig a szerv kormánytisztviselői látták el, ezt követően azokat részben mintegy ötszáz, munkaviszonyban álló munkavállaló vette át. Ez azonban komoly bérfeszültséget eredményezett. A munkavállalóként foglalkoztatottak jelentősen magasabb (hozzávetőlegesen bruttó 100 ezer forinttal több) díjazásban részesülnek, mint a hasonló feladatkörben foglalkoztatott kormánytisztviselők. A projektes státuszok többségét fiatal, középiskolai végzettségű munkavállalókkal töltik be, akiket kormánytisztviselőként csak a II. besorolási osztályba lehetne besorolni. Ez nemcsak növeli a bérfeszültséget, hanem elszívó hatást is kivált a szerven belül, mivel a kormánytisztviselők egy része a magasabb díjazás miatt a projektmunkatársi státuszt választja feladva ezért a kormánytisztviselői kinevezését. Esetükben a kormányzati szolgálati jogviszonnyal járó pályabiztonságnál nagyobb motiváló erővel hat a magasabb díjazás, még ha a munkaviszony csak határozott időre létesül is. 153 A feltárt összefüggések segíthetnek megérteni a személyi állomány egyes fejlődési tendenciáit is. A középiskolai végzettséggel rendelkező, II. besorolási osztályba tartozó tisztviselők létszáma között 14,68%-kal csökkent. 154 A csökkenés összefüggésbe hozható a képesítési rendszernek azzal a sajátosságával, hogy a feladatkörök többségét I. és II. besorolású tisztviselők egyaránt elláthatják és a szervek inkább diplomás tisztviselőket választanak. 149 Felvethető ennek kapcsán, hogy amennyiben az egyes intézeteké lenne a feladatellátás, e munkavállalók máris közalkalmazottak lennének. Ebből is látszik mennyire relatív e tekintetben az elhatárolás. PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya, 50. old. 150 Például informatikus, titkárnő, építési referens, beruházási szakértő, beruházási csoportvezető, pénzügyi, gazdasági, biztosítási, munka- és tűzvédelmi ügyintéző. 151 Amint azt HORVÁTH Attila megjegyzi, részükre mérlegképes könyvelő, felsőfokú pénzügyi-számviteli, felsőfokú költségvetési (államháztartási) végzettség esetén ugyanakkor közszolgálati szabályzat lehetővé teszi a képzettségi pótlék fizetését, bár ennek mértéke relatíve alacsony, mindössze az illetményalap 40%-a [a közszolgálati tisztviselők részére adható juttatásokról és egyes illetménypótlékokról szóló 249/2012. (VIII. 31.) Korm. rendelet 2. (4) bek. c) pont]. Uo. 12. old., 15. lbj. 152 Az NRSZH a kutatás idején például hét európai uniós projektben volt érintett TÁMOP /1, EKOP , ÁROP-1.A , TÁMOP 5.4.8, TÁMOP 5.5.7, TIOP 3.2.2, KMOP 4.1.2/B (ld. Letöltve: november 30.). 153 Ezen túlmenően a két státusz lényegi különbségeiből fakadóan eltérés van egyes munkaszervezési, felelősségi kérdésekben, nem is beszélve arról, hogy a funkcionális szervezeti egységeinek változatlan létszámmal kell kiszolgálnia a közel kétszeres számú alkalmazotti állományt HORVÁTH Attila: A vegyes jogállás és a jogviszonyváltás problémája az ÁNTSZ, az NRSZH és a GYEMSZI példáján, 29. old. 154 Forrás: Közszolgálati Statisztikai Adatgyűjtés (a továbbiakban: KSA) 46

48 Ugyanakkor a csökkenést a kutatás során feltárt, a besorolással összefüggő bérfeszültség is magyarázhatja, hogy a középiskolai végzettséggel, illetve felsőfokú szakképzettséggel rendelkezőket az államigazgatásban mindössze 3%-os az arányuk 155 az alacsony besorolási illetmények miatt inkább munkavállalóként foglalkoztatják, vagyis a besorolási struktúra merevsége a munkaszerződések irányába tereli a feleket, mert másképpen a szervek nem tudnának megfelelni a munkaerő piaci igényeknek. Hasonló okok húzódhatnak meg az ügykezelői állomány arányának drámai csökkenése mögött, amellett, hogy az utóbbi évtizedekben az idesorolható munkakörök jelentős változáson mentek át, egy részük érdemi, ügyintézői munkakörökbe olvadt be A vegyes jogállás HR összefüggései A közszolgálat befolyásoló tényezőinek egyikeként lehet megemlíteni az ügyfelek a személyi állomány tagjainak elvárásait. Egyfelől ők veszik igénybe a HR szakterület szolgáltatásait, másfelől nekik kell teljesíteniük a jogviszonyuk alapján meghatározott kötelezettségeket. A személyi állomány azonban nem egységes, mint ahogy bemutattuk, jogállásuk különböző lehet, de demográfiai csoportok szerint is differenciálódhat. A különböző alkalmazotti [ ] csoportok (nők férfiak, különböző generációk, vezetők beosztott munkatársak stb.) eltérő érdekeket artikulálhatnak, amelyek érinthetik a jövedelmek elosztását (gazdasági külön érdek), a szervezeten belüli státuszt, elismertséget (pszichológiai külön érdek), vagy a kötelességek és jogok, valamint a munkahely és a magánélet kérdéseit (politikai külön érdek). 156 A jogállás alapján történő csoportképződés talán a legélesebben rajzolja meg a jövedelmek elosztását érintő gazdasági érdekek közötti határvonalat, mivel normatív módon és konkrétan tesz különbséget pl. a díjazásban, juttatásban. Ez érdekellentéteteket szülhet, megzavarva a munkahelyi légkört és gyengítheti a munkamotivációt. Azoknál a szervezeteknél, ahol vegyesen dolgoznak különböző jogállású alkalmazottak [ ] felfedezhetjük a többségi és a kisebbségi társadalmi csoportokra jellemző jeleket. A többséghez tartozók pl. a rendvédelmi és a katonai szervezeteknél a hivatásos állomány tagjai, a közigazgatásnál pedig a kormánytisztviselők pozíciójuknál, besorolásuknál, bérezésüknél fogva óhatatlanul felsőbb kasztba tartozónak tekinthetik, illetve tekintik is magukat az egyéb állományviszonyosokhoz pl. köztisztviselőkhöz, közalkalmazottakhoz, vagy a munkavállalókhoz képest. Ez a helyzet időnként megoldhatatlan problémák elé állítja a vezetőkön kívül valamennyi érintett munkatársat is. Különösen kritikus a helyzet akkor, amikor ugyanazt a feladatot ellátva a hivatásos, a kormánytisztviselő és a közalkalmazott jelentősen eltérő bérezésben, illetve egyéb béren kívüli juttatásokban részesül. 157 Ahol a különböző érdekek szövevényes hálózata alakul ki, különös hangsúlyt kell fektetnie a vezetésnek a különböző érdekek integrációjára, ahelyett, hogy kényszerítő körülménynek értékelve megpróbál alkalmazkodni ehhez a sajátos helyzethez. 158 Ez azonban csak ott lehet 155 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), 56. old. 156 Uo. 27. old. 157 Uo. 29. old. 158 BAKACSI BOKOR CSÁSZÁR GELEI KOVÁTS TAKÁCS: Stratégiai emberi erőforrás menedzsment. Budapest, KJK KERSZÖV, old. Idézi DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), 26. old. 47

49 eredményes, ahol [ ] a hagyományos bürokratikus, ezért kizárólag az utasításokkal operáló feladat elintézés helyett az illetékesek inkább a problémák tényleges és ésszerű megoldására koncentrálnak Személyi állomány koncentrációja A szervezet és feladatrendszer befolyásoló hatása nemcsak a közszolgálat jogi szabályozásában, hanem a működtetésben is kimutatható, különösen, ha figyelembe vesszük az utóbbi néhány évben lezajlott változásokat. Úgy gondoljuk, hogy az államigazgatás integrációja a személyi állomány jelentős mértékű koncentrációját eredményezte. 160 A közigazgatási szervek száma között egyharmadával csökkent. S bár a folyamat már 2008-ban megkezdődött, a legnagyobb mértékű változás 2013-ban következett be. Az államigazgatásban megfeleződött a szervek száma Közigazgatási szervek száma 2010, 2013 (db) Közigazgatási szervek száma összesen Helyi önkormányzatok igazgatási szerveinek száma Államigazgatási szervek száma Egyéb szervek száma 2013 Forrás: KSA grafikon: saját készítés 159 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), old. 160 DR. BALÁZS: i.m. 20. lbj., 10. old. 48

50 Szervezeti változások Az államigazgatási szervezetrendszert érintő változások közül kiemelést érdemel a csúcsminisztériumi modell kialakítása, a hasonló tevékenységet folytató államigazgatási szervek összevonása, valamint a területi államigazgatási szervek beillesztése a megyei (fővárosi) kormányhivatalokba. 161 A kormányhivatalok szervezeti keretei közé 17 különböző ágazati szakigazgatási szerv integrálódott (így pl. az igazságügyi szolgálat, erdészeti igazgatóság, földhivatal, munkaügyi központ, fogyasztóvédelmi felügyelőség), valamint szintén a kormányhivatalok szervezeti keretein belül létrejöttek a járási hivatalok. A szervezeti változásokhoz sorolható még az egyes intézmény fenntartási feladatokat ellátó közigazgatási szervek létrehozása. A GYEMSZI, mint központi hivatal létrehozásával 66 egészségügyi funkciót ellátó megyei intézményt, gazdasági társaságot integráltak közös szerezeti keretek közé az önkormányzatok költségvetési konszolidációjának jegyében. 162 A helyi önkormányzatok igazgatási szerveinek rendszerét jelentősen átalakította a körjegyzőségek megszüntetése és a szerepkörüket átvevő közös önkormányzati hivatalok létrehozása. Míg az egy szervre jutó átlagos létszám 2010-ben 47,2 volt, addig ez a szám 2013-ban 71,6-ra növekedett. Ez azt jelenti, hogy a személyi állomány koncentrációja több mint 50%-kal emelkedett. Az államigazgatásban még jelentősebb a változás, 231%-kal lett nagyobb az egy szervre jutó átlagos létszám. Ebben a szférában jól látható, hogy a koncentráció növekedésében az ezer és kétezer fő közötti létszámot foglalkoztató szervek számának emelkedése játszik szerepet. Államigazgatási szervek száma létszám kategóriánként 2010, 2013 (db) Létszám kategóriák (fő) Forrás: KSA Grafikon: saját készítés /2010. (XII. 21.) Korm. rendelet /2011. (IV. 12.) Korm. rendelet Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd :58

51 Míg 2010-ben egy jóval kiegyenlítettebb létszám megoszlás mellett az ötszáz és ezer fő közötti szervek foglalkoztatták legnagyobb százalékban (24,25%) a kormánytisztviselőket, addig ban a súlypont eltolódott az ezer és kétezer közötti létszámmal rendelkező szervek felé, amelyek már az állomány 43,08%-át foglalkoztatják. Államigazgatási szervek számának és az általuk foglalkoztatottak létszámának aránya létszám kategóriánként 2010, 2013 (%) 45% 43,08% 40% 35% 30% 24,25% 25% 20% 15% 11,50% 10% 5,45% 5% 0% Létszám kategóriák (fő) Államigazgatási szervek aránya 2010 Államigazgatási szervek aránya 2013 Létszám aránya 2010 Létszám aránya 2013 Forrás: KSA Grafikon: saját készítés Ugyanakkor a helyi önkormányzatok igazgatási szerveinél alig 5%-os a változás. 163 Az eltérő mértékű koncentrációban az is kifejeződik, hogy az államigazgatásban nemcsak a szervezetek összevonását, hanem az önkormányzati feladatok állami szektorba történő átadását is követte a személyi állomány mozgása. A szerkezeti átalakulás a finanszírozás rendszerét is érintette. Míg a tágan értelmezett közszférában 2011-ben a bérek GDP arányos finanszírozása csaknem azonos arányban oszlott meg a központi és az önkormányzati igazgatás között, addig 2013-ban a központi igazgatás aránya az önkormányzati igazgatásnak több mint a háromszorosára emelkedett. Ugyanakkor a közigazgatásban a feladat és a létszám átrendeződése ellenére a központi és a helyi közigazgatás közötti arány gyakorlatilag nem változott. 164 Ennek oka, hogy itt a GDP növekedés 163 Forrás: KSA 164 A központi alrendszerben bekövetkezett közel 250 ezer fős létszámnövekedés főbb összetevői: pedagógus ezer, szociális terület ezer, fekvőbeteg ellátás néhány ezer, önkéntes tűzoltó több mint 10 ezer, önkormányzatoktól a kormányhivatalokba 12 ezer, más háttérintézményi átszervezések ezer többlet létszámot jelentett. Emellett számos eddig közszférán kívül ellátott feladat is átkerült részben státusszal, részben új státuszok kialakításával ezt jelzi a közel 15 ezres összlétszám növekedés. Az arányok jelentős eltolódása figyelhető meg a két alrendszer személyi juttatásaiban. A Kttv-s központi alrendszer GDP aránya azért nem változott, mert 2013-ban előzetes adatok szerint 1568 milliárd forinttal nőtt a GDP (összehasonlításként az összes közigazgatás személyi juttatásainak összege 2013-ben 1986 milliárd volt). Lényegében ez növekmény teljesen ellensúlyozta a központi Kttv-s létszám növekményt (az önkormányzatoknál a létszámcsökkenés és a GDP növekmény együtt 0.1%-os csökkenésként jelenik meg). Ezt támasztja alá, hogy önmagában a GDP növekmény összesen 0,5% pontos finanszírozási arány csökkenést eredményezett, mivel Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd :58 50

52 ellensúlyozta a központi Kttv-s létszám növekményt (az önkormányzatoknál a létszámcsökkenés és a GDP növekmény együtt 0,1%-os csökkenésként jelenik meg). Ebből az is látható, hogy közel 1% pontos GDP emelkedés 0,5% pontos finanszírozási aránycsökkenést jelent a közigazgatásban. 165 Alrendszerek Központ Önkormányzat Összesen Létszám összesen (fő) Személyi juttatás összesen (milliárd forintban) 1 014,4 994, ,3 Személyi juttatás összesen a GDP %-ában 3,7% 3,6% 7,3% Létszám Kttv. hatálya alá tartozók (fő) Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása (milliárd forintban) Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása a GDP %-ában 235,4 113,3 348,7 0,9% 0,4% 1,3% Forrás: NGM számítás 1. táblázat: A közszolgálat költségvetés szerinti személyi juttatás előirányzatának a GDP-hez viszonyított aránya évben [GDP ,4 milliárd Ft év, tényadat] Alrendszerek Központ Önkormányzat Összesen Létszám összesen Személyi juttatás összesen (milliárd forintban) 1 527,1 459, ,3 Személyi juttatás összesen a GDP %-ában 5,2% 1,6% 6,8% Létszám Kttv. hatálya alá tartozók Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása (milliárd forintban) 263,2 87,2 350,4 Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása a GDP %-ában 0,9% 0,3% 1,2% Forrás: NGM számítás 2. táblázat: A közszolgálati költségvetés szerinti személyi juttatás előirányzatának a GDP-hez viszonyított aránya évben [GDP ,0 milliárd Ft év, előzetes adat] ben is a évivel gyakorlatilag azonos 2009 milliárd volt az összes közigazgatás személyi juttatása. 0,95%-os GDP emelkedés 0,5% pontos finanszírozási aránycsökkenést jelent. 165 Egy nemzetközi tanulmány szerint 1%-os létszámemelkedés vagy csökkenés 0,3%-os GDP arányos finanszírozás változást jelent. Forrás: Amélie Barbier-Gauchard Annick Guilloux Marie-Francoise Le Guilly: Tableau de bord de l emploi public, Situation de la France et comparaisons internationales. Letölthető innen: Letöltés ideje:

53 A szervezetrendszer átalakítása jelentősen átrendezte ugyan a létszámon belüli arányokat az államigazgatási szervek és a helyi önkormányzatok igazgatási szervei között, az összlétszám nagyságát azonban egyáltalán nem befolyásolta Közigazgatásban foglalkoztatottak létszáma 2006, 2013 (fő) Államigazgatásban foglalkoztatottak létszáma (fő) Helyi önkormányzatok igazgatási szerveinél foglalkoztatottak létszáma (fő) Közigazgatásban foglalkoztatottak létszáma összesen (fő) Forrás: KSA Grafikon: saját készítés Az utóbbi három évben gyakorlatilag nem változott a közszolgálati tisztviselők létszáma (2010: ; 2013: ). 166 Ez megerősíti azt a korábban tett megállapításunkat, hogy a szervek számának csökkenése nem feltétlenül jár együtt a létszám csökkenésével. A létszám adatok kizárólag a létszám-csökkentések hatását igazolják vissza, amelyek egyébként nem bizonyulnak tartósnak Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd : Forrás: KSA 167 HAZAFI Zoltán: i.m. 17. lbj., 200. old. 52

54 Az államigazgatási szervek száma és az általuk foglalkoztatott tisztviselők létszáma Köszolgálati jogviszonyban állók száma a központi, területi és helyi közigazgatási szerveknél (fő) Szervek száma (db) Forrás: KSA Grafikon: saját készítés Az elmúlt 20 év szervezeti változásait figyelembe véve, a létszám alakulása nem minden esetben mutat azonos irányba. Míg között az államigazgatásban a szervek számának változását a létszám alapvetően követte, addig ezt követően egy olló rajzolódik ki, amely azt mutatja, hogy a szervek számának csökkenése ellenére a létszám emelkedett. Ezt több tényezővel magyarázhatjuk. Egyrészt azzal, hogy 2006 előtt döntően a kiszervezéseknek, illetve a visszaszervezéseknek volt köszönhető a szervezetek számának változása, míg 2006 után a szervezeti összevonások miatt csökkent a szervezetek száma. Úgy gondoljuk, hogy a második periódusban az önkormányzati feladatok állami átvétele miatt nem csökkent a létszám. A feladatok átadására ugyan már 2010 előtt is találunk példát, 168 de az állami feladatellátás arányát jelentősen növelő strukturális átalakításokra valójában ezt követően került sor. Ugyanakkor a megyei és fővárosi kormányhivatalokat érintően változás tapasztalható a HR feladatokat ellátó szervezeti egységek egyik legfontosabb hatékonysági mutatójának alakulásában. Egy HR ügyintézőre átlagosan 100 kormánytisztviselő kiszolgálása jut. 169 Ez gyakorlatilag megfelel a korábban tervbe vett önálló személyügyi szolgáltató központtól elvárt teljesítmény indikátornak. 170 A tervek szerint 171 tovább fog folytatódni a szervezeti integráció, amelynek eredményeként még nagyobb szervezetek jönnek létre. Ez további teret engedhet a 168 Illetékhivatalok és főépítészi irodák. 169 KIH adatközlés Egy 2006-ban végzett felmérés szerint a tárcáknál ugyanez a mutató 39,23 volt. Megvalósíthatósági tanulmány a Kormányzati Személyügyi Központ szervezetének kialakítására, KPMG Tanácsadó Kft. Kézirat november Magyary Program 2014 előkészítése során megfogalmazott célok Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd :58 53

55 funkcionális működés hatékonyságának javításához, amely egy kiegyenlítettebb, a feladatokhoz jobban igazodó létszám gazdálkodást tehet lehetővé Az emberi erőforrás gazdálkodás, mint hatékonysági tartalék A létszám alakulása szorosan összefügg az emberi erőforrás-gazdálkodás színvonalával. Kutatásunk során megállapítottuk, hogy a közszolgálat valamennyi területén az emberi erőforrás gazdálkodási tevékenységre a személyzeti menedzsment és az emberi erőforrás menedzsment közötti állapot jellemző. Ebben a köztes állapotban írja Szakács Gábor a személyzeti működést túlnyomó részben az adminisztratív, bürokratikus, operatív és erősen szabályozott jelleg uralja. A HR szervezeti egységek, illetve szakemberek leggyakrabban követő magatartást tanúsítanak. A stratégiai nézőpont megjelenése, a stratégiai gondolkodás csak esetenként fordul elő, ritka az integráló szerepkör. Elsősorban a jogi szabályozásból kiindulva a metodikailag és rendszertanilag valójában egybe tartozó humán tevékenységek, vagy humán funkciók nem alkotnak egységes, integrált rendszert, humánfolyamatokat. Márpedig a hatékony közszolgálati működés a jól körülhatárolt, szabályozott és egységes logikai rendszerbe foglalt, a változásokhoz rugalmasan alkalmazkodni képes, fejleszthető, az integrált rendszerműködés alapjául szolgáló folyamatok kialakítása nélkül nehezen képzelhető el. 172 Véleményünk szerint a nagyobb szervezeti méretekből adódó hatékonysági lehetőség kihasználásához az emberi erőforrás gazdálkodásnak el kell érnie egy bizonyos fejlettségi szintet. Úgy gondoljuk, hogy erre a szintre eddig még nem sikerült eljutnia, s többek között emiatt sem sikerült a létszámot a központilag elrendelt leépítések ellenére stabilizálni, tervezhetővé, kiszámíthatóvá tenni. Hiányoztak, s hiányoznak mind a mai napig azok a mechanizmusok, pl. stratégiai alapú létszámgazdálkodás, mobilitás politika, karriertervezés, amelyek a lehetőségeket képesek konkrét eredményekké transzformálni. A rendszer hatékonysági tartaléka ezért nem elsősorban a létszám csökkentésében, hanem az említett mechanizmusok kialakításában rejlik. A működés hatékonysága akkor javítható, ha a nagyobb szervezeti méretekhez integrált, stratégiai alapú emberi erőforrás gazdálkodás társul. Stratégiai alapú létszámgazdálkodás hiányosságai 173 Amíg az erősebben centralizált és strukturáltabban működő rendvédelmi szektorban a kérdéses humán tevékenységeket központosítottan (országos és területi szintű szervezeteknél) egységes direktívák, valamint jogszabályi előírások alapján, a szervezet összlétszámára vonatkozóan valósítják meg, addig az államigazgatásban, de még inkább az önkormányzatoknál az érintett szervezetben, illetve az egyes szervezeti egységek szintjén tesznek eleget ennek a feladatnak. A mért adatok alapján egyértelműen kijelenthető, hogy a közszolgálat valamennyi területén folyik munkaerő tervezés és létszámgazdálkodás, még akkor is, ha erről a megkérdezettek jelentős hányadának nincs tudomása. A problémát abban látjuk, hogy a munkaerő-tervezés és a létszámgazdálkodás 172 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), 23, old. 173 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány) old. 54

56 a legtöbb helyen nem közép (2-4 évre) és hosszú távra (4 évnél hosszabb időre), tehát nem a szervezet stratégiai, valamint humánstratégiai céljaihoz igazítva, hanem az azonnali (féléves), vagy a rövid távú (egy évre szóló) igények kielégítését szolgálva valósul meg. Az önkormányzati területről jelezték markáns megoldásként az egy évre szóló tervezés gyakorlatát [ ]. A vizsgálat adataiból arra lehet következtetni, hogy a közszolgálat legtöbb területét illetően hosszú távú, stratégiai alapú munkaerő-tervezésről és létszámgazdálkodásról nem lehet beszélni. A stratégiai alapú tervezési lehetőségeket erősen korlátozzák a folyamatosan változó politikai szándékok, az ezekhez igazodó, többségében szűkülő költségvetési források, a bérköltségek, a mindenkori kormányok által kiadott központi direktívák (létszámleépítések, vagy bővítések, feladatátrendeződések, szervezeti átalakítások stb.), valamint egyéb, az adott szervezetek szintjén nem befolyásolható tényezők. Az operatív, rövid időre szóló tervezés dominanciáját igazolják azok az adatok, amelyek szerint a munkaerő tervezésnél a szervezet előző évi létszámadatait, a bérköltségek alakulását, a hatályos jogszabályi előírásokat, a várható nyugdíjazásokat, a bekövetkezett fluktuáció mértékét, a szervezet éves munkatervét, és az előre jelzett szervezet-átalakításokat veszik elsősorban figyelembe. Ezekhez képest a hosszabb távú tervezést alátámasztó válaszok (szervezeti stratégia és egyéb stratégiák figyelembe vétele, emberi erőforrás gazdálkodási stratégia felhasználása) nagyságrendje jóval az előzőek mögött marad. A korábban ismertetett és a stratégiai tervezésre vonatkozó eredményeket visszaigazolva, ennek a kérdéskörnek a megítélésénél is voltak olyanok, akik tudják, vagy remélik, hogy a hosszabb távra szóló stratégiai tervezésnek, a stratégiai gondolkodásnak megvan a létjogosultsága a közszolgálat valamennyi vizsgált szegmensében is Összegzés Igazolva látjuk hipotézisünket, amely szerint a kormánytisztviselői és köztisztviselői jogálláson belüli differenciálódás felgyorsult. A vegyes jogállás többféle formáját különböztettük meg, amelyeket összefüggésbe hoztunk a közigazgatás szervezet és feladatrendszer sajátosságaival, illetve az elmúlt években végbement változásokkal. Kutatásunk példáin keresztül bemutattuk, hogy az autonóm szervek függetlenségét biztosító speciális szabályozás nem következetes, szervenként (ugyanazon szervtípuson belül) jelentős eltérések mutathatók ki. Ezek egyes szervek esetén önálló, szigetszerű statútumok kialakulásának irányába mutatnak. Míg a közszolgálati jogviszony esetében a szervek autonómiája indokolhat egy bizonyos mértékű, rendezőelvek szerint kialakított speciális szabályozást, addig a Kormány irányítása alá tartozó szervek kormánytisztviselői esetében ez nehezen indokolható. Ennek ellenére éppen a kormányzati szolgálati jogviszony kapcsán mutattunk ki eddig nem tapasztalt két új fejlődési tendenciát: egy új sui generis jogviszony kialakulásának valószínűségét, illetve a látens vegyes jogállás jelenségét. A szervezetrendszer változásaival összefüggésben bemutattuk, hogy a szervezeti integráció milyen lehetőségeket nyújt a hatékonyabb működés kialakításához. Ugyanakkor még nem sikerült kiaknázni a nagyobb szervezeti méretekből, illetve a személyi állomány nagyobb koncentrációjából adódó lehetőségeket. Ezt részben a létszám ingadozásával támasztottuk alá, amelyből arra is következtettünk, hogy még nem adottak a stratégiai alapú, integrált emberi 55

57 erőforrás gazdálkodás bevezetésének feltételei. Ennek hiányában azonban a működés nem tehető hatékonyabbá. Javaslatokat is megfogalmaztunk, amelyek az alábbiak szerint foglalhatóak össze. Több alternatíva közül azt a megoldást támogatjuk, hogy az autonóm szervek jogállását a Kttv. szabályozza, oly módon, hogy az eltérések külön fejezetbe kerülnek. Ez felveti a törvény szerkezetének átgondolását, általános rész és különös rész kialakításának szükségességét, hiszen ennek a megoldásnak a lényege, hogy a törvény kódex jelleggel foglalja magába a közös szabályok mellett az egyes szervekre vonatkozó speciális rendelkezéseket is. Az általános rész határozza meg, hogy melyek azok a rendelkezések, amelyek egyformán érvényesülnek a közigazgatási jellegű munkavégzésre tekintettel, s melyek azok a tárgykörök, amelyeknél eltérés indokolt. Ugyanakkor meg kell szüntetni az autonómia védelmével nem indokolható specialitásokat, pl. autonóm államigazgatási szerv esetében az önálló személyzetpolitika kialakításának lehetőségét. Nem tartjuk indokoltnak egy további sui generis jogviszony kialakítását. Ha a rendszer szintjén nem cél a két törvény (Hszt., Kttv.) egybeolvasztása, akkor önmagában egy szervezeti integráció sem indokolhatja egy új önálló jogviszony létrehozását. Ebből az is következik, hogy azokban a kérdésekben, amelyekben már megvalósult a szolgálati terület közelítése, indokolt ismét a szabályozás alá vonni a NAV-ot (TÉR, továbbképzés). 56

58 6. Átjárhatóság Az átjárhatóságot azért tekintettük a közszolgálat jogi és HR gazdálkodási rendszerét meghatározó tényezőnek bár valójában az átjárhatóság inkább az előbbi kettő következménye, mert a három szolgálati terület közötti átjárhatóság javítása, mint fő kormányzati célkitűzés konkrét intézkedéseken keresztül befolyásolja a jogi szabályozást, illetve emberi erőforrás gazdálkodást. Kutatásunk során azt vizsgáltuk, hogy a rendvédelem és honvédelem sajátosságai mennyiben engednek teret a szabályozás közelítésének, illetve mennyiben korlátozzák azt. Azt kellett megállapítanunk, hogy mind a Hszt.-nek, mind pedig a Hjt.-nek megvannak a maga belső koherencia problémái, amelyek sok esetben a differenciálódás és egységesség kérdésén keresztül jelentkeznek és több tekintetben rokonságot mutatnak a közigazgatás hasonló dilemmáival Hszt.: félúton A rendészeti szervek foglalkoztatási jogviszonyait szabályozó Hszt.-t a Kttv. és a Hjt. közé pozicionálhatjuk több ok miatt is. A hivatásos szolgálati viszonyt a közös múlt, a közös szabályozási előzmények a katonai szolgálati viszonyhoz kötik. Mindkét jogállást a civil közszolgálattól is megkülönböztető közös jegyek jellemzik, mint például a szigorú függelmi viszonyok fennállása, a felettes utasítása, parancsa iránti feltétlen engedelmesség, a rendfokozati rendszer és az életviszonyok magánéletre is kiterjedő széleskörű szabályozottsága. Ugyanakkor mind a rendvédelmi szervek tevékenységében, mind pedig a szolgálati viszony szabályozásában elindult egy közeledési folyamat. Az utóbbit elősegítette, hogy a Magyar Honvédség állományára vonatkozó törvényi szabályozás kivált a Hszt. szabályozási rendszeréből. A kötöttebb katonai jogviszony kiemelése teret engedett a hivatásos szolgálati jogviszony civilesítésének, a kormányzati szolgálati jogviszonyhoz való közeledésének. Ugyanakkor a hivatásos szolgálati viszony a közös szabályozási előzmények miatt és a közös működési elvek miatt még mindig közelebb áll a hivatásos katonai jogviszonyhoz, mint a kormányzati szolgálati viszonyhoz, mely utóbbitól az előmeneteli rendszer és a hozzá kapcsolódó illetményrendszer is elválasztja. 174 A Hjt. önállósodása nemcsak a civil szabályozáshoz való közeledést segítette elő, hanem homogénebbé tette a szabályozást. Ezzel lényegesen lecsökkent a Különös Rész szerepe is, ezért a szabályok jelentős része átcsoportosítható lenne az általános részi szabályok körébe. Ezzel párhuzamosan jelentős lépések történtek az elmúlt néhány évben a Hszt. hatálya alá tartozó fegyveres szervek humánigazgatási, szociális és jóléti rendszereinek egységesítésére, amit nemcsak a politikai akarat, hanem egyfajta belső természetes egalizációs törekvés is ösztönöz. Ugyanakkor nemcsak strukturális átalakításra, hanem a jogintézmények megújítására is szükség van. Mindezek alapján megállapíthatjuk, hogy a Hszt. reformja a Magyary Programban meghatározott célok nélkül is elkerülhetetlenné vált BOGNÁR László: A rendvédelmi szervek hivatásos állománya szolgálati viszonyát szabályozó normák a közszolgálati jogviszonyok rendszerében, 43. old. 175 Uo. 84. old. 57

59 Az Európai Unió tagállamaiban a rendészeti szervek állományának tagjait zárt rendszerű közszolgálati jogi szabályozás keretében foglalkoztatják. 176 Ugyanakkor a jogviszony létesítésének feltételei (például állampolgárság, illetve belföldi lakóhely, 177 életkori korlát, 178 egészségügyi alkalmasság, biztonsági ellenőrzés), valamint a kiválasztásnál alkalmazott módszerek és eljárások 179 a civil közszolgálati kategóriákhoz képest e területen jóval szigorúbbak. Más oldalról ugyanakkor a magánszférára jellemző mérés, értékelés, hatékonyság javítás eszközei, módszerei is megjelennek. Megállapítható, hogy [ ] nem találkozhatunk ma már Európában olyan rendőrséggel, ahol valamilyen formában ne kerülne sor az egyéni vagy szervezeti teljesítmények értékelésére. 180 Az áttekintett nemzetközi megoldások azt igazolták, hogy e szervek humánrendszerei épp az azonos funkciók ellátásának igénye miatt is alapvető azonosságokat mutatnak fel ugyan a civil közigazgatásokban meglévő szabályozásokkal és gyakorlatokkal, az egyes megoldásokat azonban speciális a fegyveres szervezetekre jellemző sajátosságok hatják át. 181 Számos országban a civil közszolgálat szabályozása rugalmasabbá vált, közeledett az általános munkajogi szabályozás felé. Ez a folyamat azonban a rendészet területét nem érintette, fenn maradt a hagyományos karrierrendszer. Úgy tűnik tehát, hogy elfogadott a rendészetnek a közszolgálat egyéb területeitől való viszonylagos különállása, melynek jellemzője az érdemrendszerben történő előmeneteli jogosultság, a fokozott pályabiztonság mellett fennálló többletelvárások, valamint az egyes alapjogok korlátozása. 182 A kiválasztással, képzéssel, képzettségi követelményekkel összefüggésben a kutatás rámutatott arra, hogy mivel a fegyveres szervek az iskolai végzettségen túlmenő szakmai képzést saját képzőintézményeikben oldják meg, a kormányzati szolgálati jogviszony rendszerében megjelenő kiválasztási technikák nem feltétlenül alkalmazhatóak a hivatásos szolgálati viszonyban LINDER Viktória: A hivatásos és a civil közigazgatási személyi állomány foglalkoztatási viszonyai nemzetközi összehasonlításban, résztanulmány (kézirat), 5 6. old. 1. táblázat. 177 Noha az országok többségében általános alkalmazási feltétel az állampolgárság és a belföldi lakóhely, az Egyesült Királyságban nemcsak a Brit Nemzetközösség, az Európai Unió, az Európai Gazdasági Térség országai és Svájc állampolgárai, hanem a határozatlan időtartamú tartózkodási- és munkavállalási engedéllyel rendelkező külföldiek is a rendőrség alkalmazottai lehetnek. Uo old. 178 Például a francia csendőrséghez tizenhét éves kortól, a londoni rendőrséghez tizennyolc éves kortól, civil állományba pedig tizenhat éves kortól lehet jelentkezni. A szolgálatba lépés felső korhatára általában huszonhét és harmincöt év között mozog. Uo. 11. old. 179 A felvételi eljárás gyakorta egy hosszabb, többlépcsős eljárás fizikai felméréssel, az egészségi állapot, pszichikai, mentális alkalmasság, illetve a stressztűrő képesség, a tárgyi tudás vizsgálatával, illetve bizonyos esetekben a releváns kompetenciák mérésével. Franciaországban és Spanyolországban például versenyvizsgát alkalmaznak, az angolszász országokban ezzel szemben azonban nem kötött a kiválasztás, és a szervek vezetőinek hatáskörébe tartozik a kiválasztásnál alkalmazott módszerek meghatározása is. Uo old. 180 Uo. 15. old. Az Egyesült Államokra, Ausztráliára, az Egyesült Királyságra, valamint a skandináv országokra különösképpen jellemző a rendőrségi teljesítménymenedzsment. [Ld. FLEMING, Jenny: Performance Management, In: WAKEFIELD, Alison FLEMING, Jenny (szerk.): The Sage Dictionary of Policing. London: SAGE, 2009; O Malley, Pat-Hutchinson, Steven: Converging Corporation? Police Management, Police Unionism, and the Transfer of Business Principles, In: Police Practice and Research 2007/2.] 181 PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya 81. old. 182 LINDER Viktória: A hivatásos és a civil közigazgatási személyi állomány foglalkoztatási viszonyai nemzetközi összehasonlításban, old. 183 BOGNÁR László: A rendvédelmi szervek hivatásos állománya szolgálati viszonyát szabályozó normák a közszolgálati jogviszonyok rendszerében, 83. old. 58

60 6.2. Hjt.: vegyes jogállás katonás rendben A katonai szolgálati jogot a közszolgálati jog önálló (rész)jogterületeként határozhatjuk meg. Elkülönülését kizárólag a katonai szolgálati jogviszonyra jellemző elvek, jogintézmények alapozzák meg. 184 A jogviszony ugyanakkor magán hordozza a hivatásos szolgálati jogviszonnyal való rokonságának jegyeit is. Ez a kettősség fejeződik ki abban is, hogy a Hjt. különleges közszolgálati jogviszonyként definiálja a katonai szolgálati viszonyt. 185 A Hjt. és a Hszt. egyes jogintézményei, a többletkötelezettségek és a többletjogosultságok rendszere számos hasonlóságot mutat fel, 186 ennek ellenére az elhatárolásnak mégis létjogosultsága van. Ennek alapját Magyarország külső és belső védelmének eltérő feladatrendszere képezi, mely különböző kompetenciákkal rendelkező személyi állományt és eltérő szervezetrendszert követel meg. 187 A viszonylagos önállóság jele továbbá az is, hogy a Hjt.-nek sem az Mt., sem a Ptk. nem háttérszabálya. 188 Mindezek alapján arra a megállapításra juthatunk, hogy a katonai szolgálati jog a jogszabályok minőségileg elkülönült, meghatározott belső struktúrával rendelkező olyan csoportja, mely a katonai szolgálati viszonyt sajátos tartalommal és kógens jelleggel szabályozza. A szabályozás kógenciája a szerződéses és az önkéntes tartalékos katona szerződéssel, a honvéd tisztjelölt és a honvéd altiszt-jelölt ösztöndíjszerződéssel történő állományba vétele, szolgálatteljesítése, illetve szolgálati viszonyuk megszüntetése esetében is kimutatható. Ezek ugyan kétoldalú jognyilatkozatok, azonban mégsem minősíthetőek diszpozitív polgári jogi aktusnak, sokkal inkább a Hjt. fogalomrendszere szerinti munkáltatói döntésnek. 189 Hasonló jellegűek a francia és osztrák közszolgálat közjogi szerződései. Kutatásunk eredményei nemcsak azt mutatják, hogy a három vizsgált szolgálati terület szabályozása szorosan összetartozik, bizonyos szempontból az utóbbi időben közelebb kerültek egymáshoz, hanem azt is, hogy bizonyos jelenségek, problémák kölcsönösen kimutathatóak az egyes jogterületeken. A Kttv. esetében részletesen tárgyaltuk a vegyes jogállás különböző kérdéseit, feltártuk a látens vegyes jogállás természetét. Azt kellett megállapítanunk, hogy ezek a Hjt. szabályozási rendszerében is felbukkannak. A Magyar Honvédség személyi állománya is erősen heterogén: békeidőszakban a katonákon kívül kormánytisztviselők, közalkalmazottak és munkavállalók is alkalmazásban állhatnak 184 L. bővebben uo old. A katonai szolgálati jog sajátosságai között Szekendi Gyöngyvér elemzése a közszolgálatra általában jellemző közfeladat ellátáson, a közérdek elsődlegességén, a felek alá-fölérendeltségén felül megkülönböztető jegyként említi többek között a saját élet feláldozásának kockázatát, az alapjogok korlátozását, a szigorú függelmi rendszert, a heterogén személyi kört, a többletkötelezettségek és többletjogosultságok rendszerét, a munkakörök munkakörtípusba, fegyvernemi (szakági) alcsoportba, munkakörcsaládba, szakmacsoportba sorolását, valamint a sajátos, illetve sajátos jelentéstartalommal bíró jogintézményeket. Ld. továbbá uo , old. 185 Hjt. 3. (1) bek, 186 A Hjt. és a Hszt. azonos céllal tartalmazza például a rendelkezési állomány jogintézményét. Uo old. 187 Uo old. 188 Uo old. 189 Uo old. 59

61 honvédségi szerveknél, 190 akikre saját jogállási törvényük az irányadó (Kttv., Kjt., valamint Mt.). Míg a Kttv. esetében problémát okoz a közalkalmazotti és a kormányzati szolgálati jogviszony elhatárolása, addig a honvédelmi ágazatban a tapasztalatok azt mutatják, hogy közalkalmazottak és kormánytisztviselők egyidejűleg nem kerülnek foglalkoztatásra. Ebből arra következtettünk, hogy a két jogállás elhatárolását a munkáltató honvédségi szervezet besorolása és alaptevékenysége a közhatalom gyakorlása, illetve a közszolgáltatás nyújtása egyértelműen meghatározza. Már jóval nehezebb a civil és a katonai munkakörök elhatárolása. Az elhatárolást nem lehet leegyszerűsíteni kizárólag arra, hogy a Magyar Honvédség alapfeladatait szolgálati viszonyban állók, míg a honvédségi szervezetek működési feltételeit biztosító funkcionális feladatokat (például pénzügy, gazdálkodás, személyügy) kormánytisztviselők vagy közalkalmazottak végzik, 191 és azt sem lehet mondani, hogy kizárólag azok a munkakörök minősülnek katonainak, amelyek a honvéd tisztképzésben vagy altisztképzésben megszerezhető különleges katonai szakmai végzettséget igényelnek. 192 A nemzetközi kötelezettségvállalások teljesítése és a Magyar Honvédség működőképessége érdekében sokszor civil munkakörök is szolgálati viszonyban történő foglalkoztatást kívánnak meg. 193 Egyes munkakörök egyaránt betölthetőek kormánytisztviselővel, közalkalmazottal, munkavállalóval vagy katonával is, azaz a beosztást átminősítés nélkül akár civil, akár katona is betöltheti. Ez valójában a Kttv.-vel kapcsolatban ismertetett látens vegyes jogállással azonos jogi helyzet. 194 Mindezek alapján a kutatás arra a megállapításra jutott, hogy az elhatárolás általános jelleggel és kizárólag a jog eszközével nem hajtható végre: a jogviszony jellege mindig konkrét esetekben, leginkább a munkaköri leírásban rögzített munkaköri feladatok alapján, munkakör-elemzéssel állapítható meg. 195 Mindezt tovább árnyalja a szervezeti kultúra hatása, mivel a Magyar Honvédség működése természetszerűen katonai hagyományokon alapul és a katonai szolgálati viszonyra épül, amely előnyben részesíti a szolgálati viszonyban történő foglalkoztatást. 190 A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló évi CXIII. törvény (Hvt.) 40. (1) bek. A Honvédség létszámgazdálkodása kötött, részletes bontású létszámát a Hvt. 19. (1) bekezdés b) pont alapján az Országgyűlés állapítja meg. Ld. SZEKENDI Gyöngyvér: A Magyar Honvédség békeidőszaki személyi állományának foglalkoztatási viszonyai, különös tekintettel a honvédek jogállására, old. 191 Uo old. 192 Uo. 22. old. Például számos orvos, jogász, pénzügyi, humán- vagy személyügyi szakember jellemzően nem a Honvédség alaptevékenysége körében teljesít közszolgálatot, polgári végzettséggel rendelkezik, mégis katonai jogviszonyban kerül alkalmazásra. 193 Uo. 194 SZEKENDI Gyöngyvér: A Magyar Honvédség békeidőszaki személyi állományának foglalkoztatási viszonyai, különös tekintettel a honvédek jogállására, 21. old. A munkakör szakterületi hovatartozását, a munkavégzés jellegét, a munkakör rendfokozati hierarchiában elfoglalt helyét, a hozzá kapcsolható foglalkoztatási jogviszonyt és korlátozást, a munkakörben előírt idegennyelv-tudási követelményt, valamint a nemzetbiztonsági ellenőrzés hatálya alá tartozást az ún. Munkaköri Azonosító Kód azonosítja. A K Munkaköri Azonosító Kóddal ellátott munkakörök például egyaránt betölthetőek kormánytisztviselővel, közalkalmazottal, munkavállalóval vagy katonával is, azaz a beosztást átminősítés nélkül akár civil, akár katona is betöltheti. E területen azonban jól érzékelhető a jogállási törvények juttatási rendszereinek különbözősége. Uo old. 195 Uo. 60

62 A fentieket összegezve megállapíthatjuk, hogy a végzettség közvetlenül nem meghatározó ismérve a katonai és a civil jogviszonyok megkülönböztetésének, az a hivatásos és a szerződéses jogviszony létesíthetőségét határozza meg, amely csupán befolyásolja a katonai munkaköri minősítést. Az alaptevékenység jellegére figyelemmel a szervezeti tagozódás elhatároló ismérv lehet a közalkalmazottak és a kormánytisztviselők relációjában, de nem lehet kizárólagos szempont a civil és honvéd megkülönböztetés tekintetében. A szervezet alaptevékenységén keresztül a munkakör jellege az, amely egyértelműen elhatárolhatja a civil állományon belüli jogviszonyokat. A civil és a katonai munkaköröket a Magyar Honvédség alaptevékenységében való részvétel, a katonai végzettség szükségessége és a szervezeti kultúra befolyásoló hatása különböztetheti meg. 196 Már korábban bemutattuk, hogy ha egy szervezeten belül különböző jogállások szerint szerveződik a személyi állomány, akkor ez elsődlegesen az illetmények és juttatások eltérő mértéke miatt milyen foglalkoztatási feszültséget okozhat. Mindez a Honvédségnél sincs másként. 197 A kutatás összehasonlító elemzéssel arra a megállapításra jutott, hogy a szolgálati viszony sajátosságainak megőrzése mellett egyes területeken a jövőben is szükség van a jogállások összehangolt szabályozására. Így például a jogviszonyok megszűnéséről, illetve megszüntetéséről szóló rendelkezések körében is indokolt lehet a nemzetbiztonsági alkalmatlansággal, illetve a méltatlansággal összefüggésben közelíteni a szabályokat A HR folyamatok egységes fejlesztése, mint az átjárhatóság és az egységesítés alapja Közszolgálati rendszermodell Hipotézisünk szerint a három hivatásrend közötti átjárhatóság az egységes elvek szerint felépülő emberi erőforrás gazdálkodási rendszerek alapján megvalósított egységesítéssel javítható. Ennek igazolására felállítottunk egy olyan rendszermodellt, amely megfelelő keretet biztosíthat mindhárom jogviszonyban egy korszerűen és hatékonyan működő emberi erőforrás gazdálkodáshoz. 199 Ebben egységbe foglaltuk mindazon meghatározó erővel bíró külső és belső tényezőket, amelyek nélkül jelen ismereteink szerint hatékony emberi erőforrás gazdálkodást nem lehet megvalósítani. 196 Uo old. 197 Mindez ellenségeskedést szülhet a különböző jogállású alkalmazottak között, a motiváció csökkenhet, az egyéni, illetve szervezeti teljesítmény romolhat, és a szervezet megtartóképessége is csökkenhet. SZEKENDI Gyöngyvér: A Magyar Honvédség békeidőszaki személyi állományának foglalkoztatási viszonyai, különös tekintettel a honvédek jogállására, 264. old. 198 Uo old. 199 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), 27. old. 61

63 A stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás közszolgálati rendszer modellje 200 A külső környezet befolyásoló elemei Társadalom, politika, kultúra, technológia, makrogazdaság Jogrend és szabályozás Munkaerőpiac Ügyfelek, állam, helyi közösségek (stakeholderek) Munkavállalói szervezetek Szervezeti stratégia Humánstratégia Alapfeladat HR Folyamatok Eredmények Motiváció, kompetencia készlet Személyi állomány Karrier utak Munkakörcsaládok Munkakör, munkafeladat Követelmények, ellenszolgáltatások 1. Statégiai tervezés, rendszerfejlesztés 2. Munkavégzési rendszerek 3. Emberi erőforrás áramlás és fejlesztés (közszolgálati életpálya menedzsment) 4. Teljesítménymenedzsment 5. Ösztönzésmenedzsment az emberi erőforrás biztosítása és megtartása a szervezeti és az egyéni érdekegység megteremtése, bizalmi légkör és stabilitás szervezeti és egyéni teljesítmény, minőségi munkavégzés fejlett szervezeti kultúra szervezeti kompetenciakészlet motivált, megelégedett elkötelezett munkatársak, alacsony fluktuáció jogszerűség, hatékony működés szervezeti tanulás tanuló szervezet ügyfél-elégedettség A szervezet, a szervezet struktúrája, irányítási rendszere, a szervezet kultúrája A szervezet működési folyamatai, feladatok, eljárások, szabályozás A szervezeten belüli információáramlás, kommunikáció A személyi állomány és a személyi állomány kapcsolatai A belső környezet hatásai Készítette: dr. Szakács Gábor A rendszermodellben feltüntettük az emberi erőforrás gazdálkodás legfontosabb eredményességi mutatóit is, amelyek alapján értékelhető a humánfolyamat és a hozzájuk tartozó humánfunkciók hatékonysága. A modellből az is kiderül, hogy valamennyi emberi erőforrás gazdálkodási tevékenység fő célja, hogy megteremtse az alkalmazottak (vezetők és beosztott munkatársak) kompetenciái és motivációi, valamint az adott munkakör által 200 Forrás: BAKACSI BOKOR CSÁSZÁR GELEI KOVÁTS TAKÁCS: i.m lbj. 51. old; HENEMANN, SCHWAB, FOSSUM, DYER: Personal/Human Resource Management, IRWIN, Homewood, Illinois (3 rd Edition), A hivatkozott munkák felhasználásával készült modell Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd :58

64 támasztott követelmények (teljesítmény, munka-magatartás, lojalitás stb.) és az érte nyújtott ellenszolgáltatások közötti összhangot. 201 A közszolgálati rendszermodell alapja A stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodási rendszermodellnek a kialakításához igyekeztünk felhasználni azokat az elérhető szakmai és tudományos eredményeket, amelyeket közvetlenül, vagy közvetett formában felhasználhatónak ítéltünk meg a munka sikeres elvégzéséhez. Maximálisan építeni akartunk a jól bevált gyakorlatokra, azokra a megoldásokra, amelyek már részben, vagy egészben, elméleti vagy gyakorlati síkon bizonyították életképességüket. Az elmúlt közel húsz év során lehetőségünk nyílt számos humánfolyamat és humánfunkció közszolgálaton belüli kifejlesztésében közreműködni és az így összegyűlt tapasztalatainkat is igyekeztünk alkotó módon igénybe venni. A legnagyobb inspirációt a Bokor Attila által publikált stratégiai emberi erőforrás menedzsment modell 202 megismerése adta, amely egyéb elemekkel kiegészítve meggyőződésünk szerint alkalmas arra, hogy a közszolgálati rendszermodell alapja legyen. A modell közszolgálatra való adaptációját, kiegészítését elméleti síkon végeztük el. 203 Az alapmodell szerinti vizsgálatunkban újdonságnak számít, hogy az egyes humánfolyamatokhoz tartozó humánfunkciókhoz hozzárendeltük az egyes hivatásrendekre vonatkozó jogszabályokban, egyéb normákban előírt jogintézményeket. Ennek során megállapítottuk, hogy a jogszabályokban hasonló, vagy egyező tartalmú, funkciójú tevékenységek más-más névvel szerepelnek, továbbá a jogi terminológia és az emberi erőforrás gazdálkodás fogalomrendszere különbözik egymástól. Az emberi erőforrás gazdálkodás szempontjából fontos kérdéssel a jogszabályok nem, vagy csak érintőlegesen foglalkoznak. Struktúrájuk nem egyező logika szerint építkezik és nem, vagy csak nagyon áttételesen igazodik a kialakított humánfolyamatok rendszeréhez HR folyamatok vizsgálata HR funkciók vizsgálata alapján arra a megállapításra jutottunk, hogy jogi szabályozottság helyett inkább a funkciók központi támogatottságát célszerű vizsgálni (ebbe egyaránt beletartozik a szabályozás, módszertan, képzés), s ebből a szemszögből elvégezni a funkciók összehasonlítását. Az eredmények azt mutatják, hogy az egyes funkciók a támogatottság mértéke és jellege tekintetében egyaránt különböznek. Például teljesítményértékelés teljes körűen támogatott, stratégiai tervezés csak módszertanilag. 201 DR. GYÖKÉR Irén DR. FINNA Henrietta KRAJCSÁK Zoltán: Emberi erőforrás menedzsment. Budapest, Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Gazdaság- és Társadalomtudományi Kar Üzleti Tudományok Intézet, old. Idézi DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány) 30. old. 202 BAKACSI BOKOR CSÁSZÁR GELEI KOVÁTS TAKÁCS: i.m lbj old. 203 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány) 11. old. 204 Uo old. 63

65 A teljesítményértékelés, mint HR funkció fejlődése jól mutatja, hogy milyen fejlődési szakaszokon ment keresztül ahhoz, hogy intézményesüljön az erőforrás gazdálkodásban. Az ebből levonható tanulságok, hogy a funkciók kiépítéséhez felülről érkező döntésre, politikai akarat elhatározásra van szükség, amely megteremti a funkció legitimitását. Nem elegendő az egyes vezetők belátására bízni, felvilágosultságától függővé tenni az egyes funkciók működtetését. A hagyományosan munkajogi szabályozási tárgykörök mindhárom jogállás esetében magas szabályozottságot mutatnak (pl. munkaidő). Ugyanakkor vannak olyan munkavégzési területek, amelyeken különbségek mutatkoznak a három jogállás között (pl. atipikus, rugalmas munkaidőrendszerek), amelyek esetében inkább tartalmi különbözőségekről beszélhetünk. Több tevékenységnél elmondhatjuk, hogy a jogi szabályozás mellett indokolt lenne módszertani támogatást is nyújtani a munkáltatóknak a jogintézmény alkalmazásának megkönnyítése érdekében (pl. távmunkavégzés). A legtöbb hagyományosnak nevezhető közjogi, illetve állományviszonyt szabályzó jogintézmény, valamint a már beépült humánmenedzsment megoldások jelentős hányada nem együttmozgó, egymásra épülő, egymás hatását erősítő folyamatokba sorolt rendszerként működik. Csak nagyon ritkán lehet találkozni stratégiai célmeghatározásokkal, új tevékenységek, módszerek, menedzsertechnikák igénylésével. A humán funkciók megítélése kettősséget mutat: bizonyos humán feladatok, tevékenységek kimutathatók, de azokat csak papíron, formálisan látják el. A kettősséget az ellentmondásos, széttöredezett szabályozás generálja, sok esetben eltérő fogalmi használatuk miatt. A horizontális szervezetek és szakterületek közötti együttműködések hiányoznak, a legjobb gyakorlatok nem igazán mennek át a szakmai köztudatba. A jelenlegi szabályozási környezetből számos olyan humánfunkció hiányzik, amelyek nélkül hatékony emberi erőforrás gazdálkodást nem lehet folytatni Mobilitás Az átjárhatóság szempontjából fontos annak felmérése, hogy milyen a hivatásrendek közötti mobilitás. Kutatási eredményeink alapján az egyes területek közötti mobilitás az alábbiakkal jellemezhető. A közigazgatásban közel kétszer annyian vannak azok, akik a közszolgálaton kívül megszerzett munkatapasztalattal rendelkeznek. Ebben is a másik két terület nagyobb zártsága fejeződik ki a civil közigazgatással szemben. 205 Az egyes területek közötti mozgás erősen korlátozott. Az alkalmazottak az egyik közszolgálati területről a másikba történő átlépés helyett inkább a közszolgálat elhagyását, vagy a nyugállományba menekülést választják. 205 Az első munkahelynek a közszolgálatot választók aránya az államigazgatásban a legalacsonyabb (20,7%). Ennél némileg többen vannak azok, akik valamelyik önkormányzatban (24,8%) és a legtöbben, akik a rendvédelemben kezdték meg pályafutásukat (43,1%). DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. KÖZSZOLGÁLATI HUMÁN TÜKÖR 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány) 64. old. 64

66 A mobilitás elemzése során azt is vizsgáltuk, hogy az alkalmazottak milyen munkatapasztalatot szereztek. átlag év ,7 felsővezetői tapasztalatot szerzett A megszerzett szakmai, gyakorlati és/vagy vezetői munkatapasztalat idejének megoszlása (átlag év) 7,3 7,5 6,9 középvezetői tapasztalatot szerzett 15,4 amióta dolgozik 13,4 beosztott munkatársi tapasztalatot szerzett 8,4 HR-es felsővezetői tapasztalatot szerzett 7,1 7,1 6,8 a közszolgálatban HR-es középvezetői tapasztalatot szerzett 8,8 8,4 HR-es beosztott munkatársi tapasztalatot szerzett Forrás: Közszolgálati Humán Tükör Kivétel nélkül valamennyi beosztásban, munkakörben az átlag nagyon kevés közszolgálaton kívüli munkatapasztalattal rendelkezik. Az adatokból arra is következtetni lehet, hogy a közép és a felső vezetők zöme a közszolgálat személyi állományából verbuválódik. Ezért nyilvánvalónak látszik, hogy számukra is a közszolgálat közege, az adott szervezet kultúrája, a vezetés uralkodó stílusmintája jelenti a meghatározó erőt és a követendő példát. Az átlagértékek azt is demonstrálják, hogy a közszolgálati tisztviselők jelentős hányada pályafutása során végigjárja a szamárlétrát. A leghosszabb időt beosztottként töltik el, de középvezetőként teljesített szolgálati idejük rövidebb, mint a felső vezetőké. Természetesen az átlagértékek lefedik a rendszerben meglévő esetleges kivételeket, a gyors, előzmények nélküli felemelkedéseket, de azt azért többé-kevésbé megbízhatóan mutatják, hogy ma még a bürokratikus szervezetekre jellemző, az évek múlásával automatikusan bekövetkező karrieremelkedés gyakorlata tekinthető meghatározónak. A közszolgálaton belül és azon kívül ledolgozott évekhez nagyon hasonló megoszlásokkal találkoztunk, amikor a munkahelyek és a betöltött munkakörök számára kérdeztünk rá. A mobilitással kapcsolatos eredmények azt mutatják, hogy a vizsgált közegnek viszonylag alacsony a mobilitási hajlandósága Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd :58 A munkahelyek és a munkakörváltások alacsony gyakorisága alapján az állapítható meg, hogy a vizsgált személyi körben az egy munkahely, egy munkakör gyakorlata jellemző. Arra lehet következtetni, hogy amíg az alkalmazottak ugyanannál a munkahelynél látják el feladataikat, addig a munkakörük sem változik. Ez nem azt jelenti, hogy a beosztásban, 206 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány) old. 65

67 illetve a besorolásban ne lépnének előre, azonban az elvégzendő feladataik, ennél fogva a munkakörük is, lényegében változatlan marad. Tehát a többség egy karriersávban, egyező munkakörcsaládban mozog, általában felfelé, hisz a fogalmazóból tanácsos, belőle vezetőfőtanácsos stb., a nyomozóból pedig főnyomozó, majd kiemelt főnyomozó lesz. Az átlagos értékek vizsgálatán alapuló, jelenleg alkalmazott módszerrel, az oldalirányú mozgások és a munkakörváltások sem egy szervezeten belül, sem a szervezetek, illetve a szakterületek között, megbízhatóan nem mutathatók ki. A mindennapok gyakorlatában az általános tendencia alóli kisszámú kivételt az jelenti, amikor valamelyik beosztott munkatárs vezetővé lép elő, vagy ha feladatrendszerében olyan érdemi változások következnek be, amelyek nemcsak névleges módosulást eredményeznek, hanem tartalmát, tudásszükségletét, felelősségi rendszerét, problémamegoldását tekintve a korábbitól merőben eltérő, ezért új munkakörnek minősíthetők, illetve minősítendők. 207 Összegzésként megállapíthatjuk, hogy a közszolgálaton belüli munkahelyek, munkakörök, munkakörcsaládok, karrierpályák, szakterületek, illetve hivatásrendek közötti váltásokat a jelenlegi karrierrendszer csak kismértékben támogatja. Hasonló a helyzet a versenyszféra és a közszolgálat közötti átmozgási lehetőségeket illetően is. Ez esetben elsősorban nem jogi akadályokról van szó. Sokkal inkább a kereseti különbségek között meglévő aránytalanságokon túl a két szféra rendszerműködéséből, eltérő szervezeti kultúrájából, a jellemző vezetési stílusból, a követelményelvárásból és az érdekeltségi rendszer eltérő gyakorlatából adódó, illetve ezek következményeként kialakuló, szféra specifikusnak tekinthető hozzáállás, szemlélet- és gondolkodásmódbeli, felelősségvállalási hajlandósághoz köthető különbségekről van szó, amelyek az oda-vissza áramlást megnehezítik, illetve a közszolgálati pálya elhagyásához vezethetnek. Meggyőződésünk, hogy a jelentéktelen hányadot kitevő valóban alkalmatlan, és méltánytalan állományrészt leszámítva nem a közszolgálati tisztviselőkkel van a baj. [ ] Sokkal inkább a szervezeti működés kereteit, feltételrendszerét célszerű megváltoztatni, a szervezeti kultúrát és a vezetés stílusát átalakítani, a vezetők, illetve a munkatársak közötti viszonyt, kommunikációt, információáramlást megreformálni, valódi felelősségi és döntési helyzetet kialakítani, az innovációnak, a folyamatos fejlesztésnek teret adni, a motivációs szintet magasan tartani, és végül, de nem utolsó sorban az elvégzett munkát értékén megbecsülni Összegzés Mindhárom hivatásrend szabályozásának saját strukturális problémái is vannak, amelyek közvetetten érintik a differenciálódás-egységesítés kérdését. Ezek a problémák akadályozzák a három jogterület egymáshoz való közelítését. A Kttv.-t a jogviszony széttartó fejlődése, a Hszt.-t saját jogintézményeinek megújítási kényszere, a Hjt.-t a katonai és a civil munkakörök elhatárolásának problémája terheli. 207 Uo. 67. old. 208 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány) 68. old. 66

68 Úgy tűnik, hogy a jogviszonyok szabályozásának összehangolása a rokonjellegű problémák összehangolt kezelését igényli, ezért ezeket a kérdéseket nem ágazati, hanem legalább tárcaközi szinten kell kezelni. Ki kell alakítani a közszolgálat humán kontrolling rendszerét, amelynek tárgya a szervezetek humán funkcióinak ellátása (indikátorok, működés átvilágítása stb.). Ma még igen zárt rendszerben működik mindhárom terület, ugyanakkor az egységes emberi erőforrás gazdálkodási rendszer, a munkakör alapú szemlélet egységesebbé teheti a rendszert, és javíthatja a három hivatásrend közötti mobilitást, átjárhatóságot. 67

69 7. Munkaerő-piaci hatás Evidencia, hogy a munkaerőpiac befolyásolja a közszolgálat működését, hiszen a szakemberek utánpótlását a munkaerőpiacról biztosítja a közigazgatás. A közigazgatási személyzetpolitika számára az egyik legnagyobb kihívás, hogy a jelen és jövőbeli feladatainak ellátásához a munkaerőpiac helyzetéhez igazodóan, a felkínált lehetőségeket kihasználva, illetve a felismert veszélyeket kikerülve elegendő mennyiségben, a kellő időben, és a szükséges helyen biztosítsa és megtartsa a felkészült, magas teljesítmény nyújtására kész, elkötelezett, motivált munkaerőt Kínálati munkaerőpiac A munkaerő-piac befolyásoló hatása azonban másként érvényesül a közszolgálatban, mint a versenyszférában. Gajduschek György szerint a közszolgálat első sorban kínálati munkaerőpiaccal kénytelen szembesülni, abban az értelemben, hogy a közigazgatás tömegesen alkalmaz olyan tisztviselőket, akiknek a szaktudására valójában nincs szüksége, ráadásul egy alacsonyabb szintű és a munkakör szempontjából megfelelő végzettségű alkalmazott illetményének közel kétszereséért. 210 A kínálati oldalon jelentkező nyomás a közszférábaközigazgatásba tolja a magánszektorból elbocsátottak egy jelentős részét. A közigazgatás pedig, legalábbis részben befogadja e csoportot, függetlenül attól, hogy szükség van-e rájuk vagy sem, miközben a szükségesnél jóval magasabb bért fizet. 211 A közigazgatás elvesztette főleg a karrierrendszer nyújtotta előnyét a magánszférával szemben, és a vesztes pozíciójába került. 212 Ezt a helyzetértékelést két megjegyzéssel egészítenénk ki. Egyrészt az elbocsátások miatt álláskeresővé válók nemcsak a versenyszféra irányából érkezhetnek a munkaerőpiacra, hanem ugyanez fordítva is megtörténhet, mint ahogy erre a különböző létszámcsökkentések eredményeként több alkalommal is sor került a magánszektorban történő ismételt elhelyezkedést ösztönözve (pl. karrier-híd program, illetve leszerelt katonák elhelyezkedését támogató megállapodások). 213 Másrészt a munkaerőpiacon jelentkező kínálatot esetenként a közigazgatás nem spontán fogadta be, hanem kormányzati támogatással, irányítottan, megfelelő átképzési programokkal (pl. pedagógusok átképzése adó ügyintézőkké). Mindkét megjegyzésünk csak megerősíti, hogy a piaci gondolkodást, racionalitást felülírhatják társadalompolitikai szempontok (szociális érzékenység, szolidaritás, diverzitás ösztönzése), amelyek találkozva a puha költségvetési korlátokkal tompíthatják a munkaerőpiac befolyásoló hatását. 209 Uo. 25. old. 210 DR. GAJDUSCHEK György: Kínálati munkaerő-gazdálkodás? Avagy mi határozza meg a köztisztviselői állomány összetételét? Új Magyar Közigazgatás, szám 22. old. 211 Uo. 25. old. 212 Uo. 23. old. 213 A Honvédelmi Minisztérium és a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium megállapodást kötött a katonai szolgálatból kiválni kényszerülők elhelyezkedésének támogatására, amelynek lényege, hogy a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium elősegíti az állami többségi tulajdonban levő vállalatok és a Honvédelmi Minisztérium közötti együttműködési megállapodások megkötését az önhibájukon kívül kilépők elhelyezkedésének elősegítésére. Ennek keretében hasonló megállapodását kötött a honvédelmi tárca a Magyar Államvasutak Zrt.-vel, hogy az érintett hozzájárulása esetén a honvédelmi tárca hozzáférhetővé teszi a MÁV-csoport vállalatai részére az érintettek adatait, hogy megvizsgálják foglalkoztatásuk lehetőségét. Ld. (Letöltés ideje: november 30.) Idézi: PETROVICS Zoltán: A jogi szabályozás munkacsoport zárótanulmánya old. 68

70 Gajduschek diagnózisát többek között a személyi állomány elöregedését, a pálya elnőiesedését, valamint a feladatokkal nem arányos szakképesítéseket kiemelve állította fel, ezért kutatásunk során áttekintettük, hogy az elmúlt három évben látható-e ezekkel kapcsolatos változás. 214 Gajduschek szerint [ ] a magánszféra elsősorban a fiatalabb, illetve a középgenerációt keresi a munkaerőpiacon, s a lakosság korstruktúrájából eleve adódik, hogy ezek a generációk alkotják a vállalati dolgozók többségét, vagyis itt is határozott kontraszt érzékelhető magán- és közszféra személyi állománya között, érzékelhetően utóbbi rovására. 215 Ugyanakkor ma már az adatok változást jeleznek. Úgy tűnik, hogy a korosztályok megoszlása, illetve az idősebb generáció aránya tekintetében a két szektor jóval közelebb került egymáshoz. Míg 2009-ben a versenyszférában foglalkoztatott évesek aránya az összes foglalkoztatott 25,4%-át tette ki, s ugyanez az arány a közigazgatásban 32% volt, addig 2013-ban az előbbi 26,7%-ra emelkedett, az utóbbi viszont 28,5%-ra csökkent. 216 A közigazgatás fiatalításában úgy gondoljuk, hogy jelentős szerepet játszottak a fiatalok pályára vonzását célzó kormányzati intézkedések (pl. Magyar Közigazgatási Ösztöndíj Program). Ugyanakkor a fiatalok arányának növekedése nem egyformán jelentkezik a közigazgatásban. Inkább az államigazgatásban és azon belül a minisztériumoknál mutatkozik meg. Az elmúlt években tovább folytatódott a nők arányának az emelkedése (2,5%). A helyi önkormányzatok igazgatási szerveinél magasabb a nők aránya (79%), az államigazgatási szerveknél alacsonyabb (73,5%). Minél kisebb a helyi önkormányzat, annál magasabb a nők aránya a főváros kivételével (községeknél 87,8%, megyei önkormányzatoknál 69,2%), az államigazgatási szerveknél az átlagilletmények növekedésével együtt csökkenő tendenciát mutat a nők aránya (megyei, fővárosi kormányhivatal 71,8%, autonóm államigazgatási szervek 69,5%, miniszterelnökség, minisztériumok 62,7%, önálló szabályozó szervek 58,9%) Gajduschek 2004-es és annál korábbi adatokkal dolgozott. 215 DR. GAJDUSCHEK: i.m lbj. 16. old. 216 Versenyszféra adatok: KSH, a foglalkoztatottak száma korcsportok szerint, nemenként. Letöltés helye: letöltés ideje: közigazgatási adatok: e- KÖZIGTAD 2009, KSA KSA

71 80% 70% 60% Nemek aránya a közigazgatásban 2004, ,4% 74,9% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 27,6% nő férfi 25,1% Forrás: KSA Grafikon: saját készítés Ha a korösszetétel és a nemek arányának alakulását szervtípusonként vizsgáljuk, akkor láthatjuk, hogy a kedvezőbb javadalmazást nyújtó szervtípusoknál az átlaghoz képest nagyobb a fiatalok aránya és kisebb a nőké. Ez arra enged következtetni, hogy a kedvezőbb munkaerő-piaci helyzet befolyásolhatja az említett arányokat. Gajduschek a diplomások számának az elmúlt egy-két évtizedben tapasztalt nagyarányú növekedését elsősorban a munkaerő-piaci kínálattal magyarázza, s szerinte a közigazgatásnak kevésbé van szüksége ekkora mértékben felsőfokú iskolai végzettségűekre. 218 Ez a képesítési előírások szemszögéből vizsgálva valószínűnek látszik, mivel jelenleg a feladatkörök csaknem a felét bármilyen besorolású tisztviselő elláthatja. Ugyanakkor egy nem rég végzett felmérés 219 szerint a munkáltatók közel hasonló arányban látták a feladatköröket olyannak, amelyek II. besorolással is elláthatóak. 220 Ez azt jelenti, hogy a munkáltatói vélemények a jelenlegi szabályozás szellemét követik, amely az érintett feladatkörök tekintetében gyakorlatilag figyelmen kívül hagyja azt, hogy ha feladatkör ellátásához elegendő a középfokú iskolai végzettség, akkor racionálisan nem indokolható az ennél magasabb, felsőfokú iskolai végzettség előírása. Ez a szemlélet a képesítési jogszabály csaknem két évtizedes hatásával, illetve a munkáltatói szintű rugalmasság megőrzésével magyarázható Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd : DR. GAJDUSCHEK: i.m lbj. 18. old. 219 Az ÁROP kiemelt projekt keretében végzett, a képesítési követelmények felülvizsgálatát szolgáló kutatás. 220 A tényadatok azt mutatják, hogy a képesítési jogszabályok alapján a feladatkörök hány százalékát lehet II. besorolásban betölteni. A munkáltatói javaslatok arról szólnak, hogy megítélésük szerint mely feladatkörökben tartják szükségesnek a felsőoktatási szakképzés, vagy OKJ-s szakképzés előírását. 70

72 I. és II. besorolási osztályban is betölthető feladatkörök aránya tényadatok illetve munkáltatói javaslatok alapján (2014) összes 46,4% 47,4% központi igazgatás 38,0% 45,4% területi igazgatás 32,0% 40,3% önkormányzat 72,2% 70,4% tényadat javaslat Forrás: Kkr. felülvizsgálat 2014, ÁROP Grafikon: saját készítés Az I. besorolási osztályba tatozók súlyának növekedése az utóbbi években is folytatódott, arányuk 12%-kal emelkedett, s ezzel együtt a II. besorolási osztályba tartozók aránya 11%-kal csökkent. Összehasonlításként érdemes kiemelni, hogy az osztrák közszolgálatban a felsőfokú iskolai végzettségűek létszámaránya 1998 és 2012 között csak 3%-kal emelkedett, míg ugyanezen idő alatt a versenyszférában a diplomások aránya közel megháromszorozódott. 221 E mögött feltehetően az is meghúzódik, hogy a feladatok jellege nem igényli nagyobb arányban a felsőfokú iskolai végzettségűek közszolgálati pályán történő foglalkoztatását Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd : Míg 1998-ban a felsőfokú végzettségűek aránya az osztrák közszolgálatban 29,2% volt, 2012-ben ez az arány 32,2%-ra emelkedett. A versenyszférában az említett időszakban a felsőfokú végzettségűek létszámaránya 4%-ról 11,8%-ra emelkedett. Ehhez hozzátesszük azt is, hogy a felsőfokú szakképzettséggel rendelkezők illetménye kevésbé tér el a diplomásokétól. Forrás: Das Personal des Bundes 2013 Daten und Fakten Bundes Kanzleramt Österreich, old. 71

73 70% 60% 50% 40% 30% Besorolási osztályok aránya a közigazgatásban 2006, % 54% 40% 29% 20% 10% 0% 6% 5% I. besorolási osztály II. besorolási osztály III. ügykezelő Forrás: KSA Grafikon: saját készítés A hivatásos katonai szolgálat esetében a kedvezményes nyugdíjazás megszűnését ellensúlyozhatja a katonai szolgálatból kiválni kényszerülők ún. második közszolgálati pályafutásának támogatása a sajátos katonai tartalékállomány útján. A második közszolgálati pályafutás elősegítésére a honvédelmi tárca megállapodást kötött a Nemzeti Fejlesztési Minisztériummal, hogy támogassák az önhibájukon kívül kilépők elhelyezkedését az állami többségi tulajdonban levő vállalatoknál. 222 A személyi állomány egyéb szakmai jellemzői Kutatásunk során kérdőíves megkérdezéssel egységesen vizsgáltuk a hivatásrendek szakmai jellemzőit. 223 Megállapítottuk, hogy a jogi diploma korábbi vezető szerepe visszaszorulóban van és helyét a gazdaságtudomány veszi át (ide tartozik az emberi erőforrás gazdálkodás is). Jelentős nagyságrendet képviselnek a műszaki, a pedagógiai és a közigazgatási végzettséggel rendelkezők is. Az is megfigyelhető, hogy az évek múlásával emelkedik azoknak a tudományterületeknek a száma, amelyek diplomásokat adnak a 222 L. (Letöltve: november 30.) 223 Közszolgálati humán tükör 2013 munkanévre keresztelt online kérdőíves lekérdezésünket október és november hónapokban végeztük el. Az eredményeket kizárólag az államigazgatást illetően tekinthetjük relevánsnak, ezért az önkormányzatoktól és a rendvédelemi szervektől beérkezett információkat csak tájékoztató jelleggel használtuk fel. A kérdőívvel kapcsolatos további részleteket ld. DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány) old Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd :58 72

74 közszolgálat szervezetei számára. Ilyen mértékű sokszínűséget talán egyetlen más foglalkoztatási terület sem tud felmutatni. 224 Ebben rejlő lehetőségek jól működő tudásmenedzsmenttel kihasználhatóak. Előrelépést tapasztaltunk az idegen nyelvtudásban is. A megszerzett idegen nyelvvizsgák megoszlását vizsgálva azt találtuk, hogy az általunk megadott hét idegen nyelvből (angol, német, francia, orosz, spanyol, olasz, portugál) együttesen a válaszadók 34,1% alap, 56,2% közép- és 9,7% felsőfokú nyelvvizsgát tett. [ ] saját megítélésük szerint [ ] a nagy többség gyakorlatban alkalmazható nyelvtudása [ ] nem éri el, illetve nem haladja meg az alapvető dolgok megértését jelentő alapfokú szintet. 225 Az informatika, illetve a számítógéppel működtetett programok felhasználása területén is érdemi fejlődést tapasztaltunk. A napi munkavégzést segítő programokat (pl. levelezők, böngészők, táblázatkezelők, szövegszerkesztők, operációs rendszerek) az alkalmazottak túlnyomó többsége kiváló, vagy közepes szinten képes használni. Elenyésző azok aránya (1 9,6% között) akik nem használják ezeket a programokat. A speciális, illetve különleges felhasználást biztosító alkalmazásokat (pl. projektmenedzsment program, statisztikai programok, FTP, bemutató szerkesztők, filekezelők) már jóval magasabb arányban nem használják (21,4 81,5% között), míg a csak a közszolgálaton belül létező nyilvántartó és ügykezelő programokat a személyi állomány 30,8%-a nem használja. Ebbe a sorba tartoznak, az ún. szakmai programok is, amelyeket a válaszadók 21,4%-a szintén nem veszi igénybe Munkaerő-piaci kitettség A vegyes jogállás különböző formáinak tárgyalása során is többször utaltunk arra, hogy a differenciálást, a kedvezőbb és rugalmasabb díjazást a szervezet sajátos munkaerő-piaci kitettsége indokolja, ami azt jelenti, hogy a működéséhez szükséges szakértelmet csak versenyképes feltételek biztosításával tudja megszerezni, illetve megtartani. Különösen igaz ez az autonóm szervekre, ezért megvizsgáltuk, hogy az autonóm szervek esetében hogyan alakulnak az átlagkeresetek. 224 Uo. 58. old. 225 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány) 59. old. 226 Uo old. 73

75 Kereseti arányok (köztisztviselői, kormánytisztviselői kereset = 100%) Köztisztviselő és kormánytisztviselő 100% 100% Vállalkozói összesen 131% 123% Autonóm szervek szűkített összesen 111% 144% Autonóm szervek összesen 142% 161% Kereseti arányok vezetői szint Kereseti arányok átlag Forrás: KSA Grafikon: saját készítés Az adatok megerősítették várakozásainkat, hogy a közigazgatásban az autonóm szerveknél a legmagasabbak a keresetek. Ez nem meglepő, hiszen a jogi szabályozásból látható, hogy az általános keretekhez képest kedvezőbb díjazást tudnak nyújtani. Meglepő legfeljebb a kereseti előny mértéke lehet. Az autonóm szerveknél elérhető keresetek 61%-kal haladják meg a közigazgatás átlagos kereseti színvonalát. Ha differenciáljuk az autonóm szerveket és kiemeljük az államhatalmi autonóm szerveket, ahol leginkább a többi közigazgatási szervhez hasonló közigazgatási jellegű tevékenységet látnak el döntően jogi, igazgatási végzettséggel s kevésbé a versenyszféra egyes szektoraira jellemző szakértői feladatot, azt láthatjuk, hogy a 61%-os kereseti előny 44%-ra csökken (vezetők esetében 42%-ról 11%-ra). Ebből várakozásainkkal szemben az következik, hogy az államhatalmi autonóm szervek vannak a legkedvezőbb helyzetben a megszerezhető jövedelmek szempontjából, annak ellenére, hogy munkaerő-piaci kitettségük nem különbözik a közigazgatás általános kitettségétől. Ez még inkább alátámasztja azt a megállapításunkat, hogy [ ] mindez a közszolgálat vonatkozásában egyfajta negatív üzenetet is hordoz. Ez a szabályozási megoldás értékítéletet is magában foglal, és azt sugallja kissé leegyszerűsítve, hogy az autonóm szervek köztisztviselőivel szemben a többi kormánytisztviselő kevésbé felkészült, s e miatt kevésbé megbecsült szakember. 227 A nemzetközi szakirodalom is megemlíti, hogy az autonóm szerveknél biztosított privilégiumok torzíthatják a közszektor ösztönző rendszerét. A kiegyenlítetlen ösztönző struktúrák pénzügyi és foglalkoztatási problémákhoz vezethetnek, megnehezíthetik a minisztériumokba és az egyéb, nem kiemelt szervekbe történő jó minőségű munkaerő toborzását, továbbá elégedetlenséget, motivációhiányt szülhetnek a nem autonóm terü Kozszolgalati eletpalya 165x235mm beliv.indd : GYÖRGY István: Az autonóm szervek személyi állományának közszolgálati jogviszonyáról, 34. old. 74

76 leteken dolgozó állományban. 228 Az egymástól jelentősen eltérő ösztönző rendszerek megbonthatják a közigazgatás egységes munkaerő-piaci megítélését és a szervek, szervtípusok egymással versenyezve a jobb és képzettebb munkaerőért a közigazgatást magát is egy belső munkaerőpiaccá tehetik Összegzés A közigazgatásra vonatkoztatott kínálati munkaerőpiacot ma már árnyaltabban kell megítélni. A személyi állomány korstruktúrájában már érződik a fiatalok pályára vonzását célzó intézkedések hatása, igaz döntően központi szinten. Ez azt mutatja, hogy a központi közigazgatás tud első sorban versenyképes feltételeket nyújtani, ugyanakkor a szakmai fejlődés szempontjából nem feltétlenül szerencsés, ha a pályakezdők az államigazgatás legmagasabb szintjén koncentrálódnak, ezért szükség lenne egy arányosabb megoszlásra. A fiatalítás azonban nem vezethet életkori diszkriminációhoz, nemcsak a jogi tilalmak miatt, hanem azért sem, mert minden generációnak megvan a helye, szerepe a szervezet tudásának fejlesztésében, megőrzésében, közvetítésében. Hasonlóan ezért egyes országok gyakorlatához 229 az elöregedés problémája nem szűkíthető a generációváltás menedzselésére. Komplex szemléletre van szükség, amely valamennyi korosztály életkori sajátosságaihoz köthető problémáira megoldást kínál. Célszerű a közszolgálati pályautat a karrierutakhoz igazodó életciklusokra osztani, abból kiindulva, hogy az egyes életpályaszakaszokat sajátos problémák jellemzik és ezek megoldása eltérő technikákat igényel (pl. pályakezdés szakaszában a családalapítás, otthonteremtés okoz nehézséget, a középkorosztály számára a magánélet és a hivatali karrier összeegyeztethetősége fontos, ugyanakkor a nyugdíjazást megelőző időszakban a fokozott egészségvédelem, a mentori tevékenység kerülhet előtérbe). A generációváltás egyik lényeges kérdése a megszerzett tudás, tapasztalat átadása. Ki kell dolgozni ennek technikáit, pl. mentorálási programok indítása, tudásleltár (portfolió) összeállítása. Nemcsak a jól képzett, felkészült és tapasztalt szakemberek megszerzése fontos, hanem megtartása is. Ehhez a munkaerőpiacon is értékelhető előnyöket kell biztosítani. Közismert, hogy a közszolgálat jelentősen veszített vonzerejéből, fokozatosan megszűntek komparatív előnyei a magánszférával szemben, vagy azért, mert a társadalmi fejlődés kiegyenlítette ezeket, pl. állami nyugdíj, vagy azért, mert költségvetési okok miatt az előjogok a magánszférához való közeledésben feloldódtak, pl. élethosszig tartó foglalkoztatás. Újra kell építeni a közszolgálat arculatát, vonzerejét megalapozó kedvezményrendszerét. Ha azonban elfogadjuk a közigazgatás személyi állományának duális felfogását, akkor a kedvezmények struktúráját is ehhez kell igazítani. A kinevezett tisztviselők számára előnyt jelenthet a mostanihoz képest nagyobb stabilitás, világos, 228 Ld. LAKING, Rob: Agencies: their Benefits and Risks, OECD Journal on Budgeting. Volume 4. Number 4. OECD, Idézi LINDER Viktória: Egyes független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozás sajátosságai és humánerőforrás gazdálkodásuk jellegzetességei nemzetközi összehasonlításban, 33. old. 229 Pl. Németország. 75

77 befutható életpálya, amely nincs kiszolgáltatva a szervezeti és működési átalakításoknak, illetve a munkaerőpiac változásainak. A szerződéses állomány számára előnyt jelenthet a magánszféra gondolkodásához közelebb álló differenciálás a munkakörök és a teljesítmények alapján, amely lehetővé teszi, hogy a tehetségesek, motiváltak már a pályaút elején a versenyszférához hasonló jövedelemre tegyenek szert. Vonzerőt jelenthet számukra a rugalmas munkarend és munkaidő is, valamint annak lehetősége, hogy az egyénre szabott karriermenedzsment segítségével különböző munkakörökben bontakoztathatják ki egyéni képességeiket. Mindezek jelentős átalakításokat követelnek meg. Ehhez azonban úgy tűnik adott a szervezeti kulturális háttér. Reformfáradság helyett várakozás A személyi állomány [ ] nagyobb hányada abszolút nyitott, nem fél a szükséges változásoktól, sőt szorgalmazza is ezek mielőbbi megvalósulását. Ahogy valaki nagyon szellemesen megfogalmazta, bennük nincs meg az a korábbi generációkra és időszakra jellemző reformfáradság, amely annak idején, az emberi erőforrás gazdálkodás területén is gátját szabta nagyon sok szükséges, fontos változtatási kezdeményezésnek. A kutatás bemutatott eredményei alapján kijelenthető, hogy a közszolgálatban dolgozók jelentős hányadát teszik ki azok, akik úgy is vállalnák a munkakör alapú rendszer bevezetését, hogy annak lényegéről, az őket érintő kedvező, vagy kedvezőtlen hatásokról még minden bizonnyal nagyon keveset tudnak. Hasonlóan kiállnak a munkavégzés során ténylegesen nyújtott teljesítményhez, illetve a munkakör értékéhez igazodó differenciált bérezés és besorolás megvalósítása, az érdemeken alapuló karrierépítés mellett. Ugyanakkor fellépnek az egyenlősdi, a kiegyenlítő mechanizmusok, a szociális rászorultság bérekben kifejezett kompenzálása ellen. Azért támogatnák egy új, de mindenképpen a két rendszermodell legjobb elemeit tartalmazó megoldás életre hívását, mert tisztában vannak azzal, hogy a köz szolgálatáért önkéntesen vállalt kötelezettségek megfelelő ellentételezésre szorulnak, mégpedig olyanra, amely biztonságot, egy életen át tartó tisztességes foglalkoztatást és megélhetést garantál számukra. A felmérésünk során mért mobilitási mutatók azt jelezték, hogy azok, akik a közszolgálatot választják munkahelyül, kevésbé tekinthetők mobilnak, ennél fogva nem szeretik az állandó munkakör és munkahelyváltásokat, viszonylag fiatalon, kevés külső munkatapasztalattal kerülnek a rendszerbe, ezért inkább kiszámítható életpályát kívánnak maguknak. Talán abban különböznek elődeiktől mindenekelőtt a fiatalabb Z és Y generáció tagjai hogyha számukra kedvezőtlenül alakulnak a dolgok, zavaros, átláthatatlan körülményekkel találkoznak, rossz munkahelyi környezetben, rideg munkahelyi légkörben kell dolgozniuk, azonnal odébb állnak, de azok, akik mégis maradnak, felveszik a kesztyűt és hajlandóak az igazságos, tiszta szabályok között folyó permanens versengésre, megmérettetésre DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), old. 76

78 A közszolgálatnak bizonyos társadalmi preferenciák érvényesítésének keretéül is szolgálnia kell, ezért meg kell vizsgálni a speciális foglalkoztatási igényű munkavállalói csoportok (pl. kismamák, fogyatékos személyek) foglalkoztatási lehetőségét, helyzetét a közigazgatásban, hogy a foglalkoztatási lehetőségeket bővítő fejlesztési irányokat lehessen meghatározni. A munkaerő-piaci kitettséggel indokolt eltérések igazolására és nyomon követésére meg kell határozni a munkaerő-piaci kitettség jellemzőit és intézményesíteni szükséges a munkakörelemzések mellett a munkaerő-piaci kitettség jellemzőinek nyomon követését. 77

79 8. Önálló jogágiság 231 A munkajogot és a közszolgálati jogot egymástól távolító, illetve közelítő jelenségek együttesen és egyidejűleg vannak jelen a szabályozásban. A közszolgálati jog a munkajog részét képező önálló, speciális jogterület, melyre a szabályozási módszere is predesztinálja. Önálló jogágnak nem tekinthető, mivel a munkajoghoz hasonló életviszonyokat szabályoz. A közszolgálati jog leválasztása a munkajogtól azért sem lehetséges, mert hasonló fogalmi készletet, jogintézményeket használ, és az ítélkezési gyakorlat is egységes keretbe foglalja. 232 Ugyanakkor jelentős szerepe lehet a mindenkori jogalkotói (állami) akaratnak, valamint a jogtudománynak abban, hogy miként fejlődik tovább ez a jogterület. A közszolgálati jog jogterületként történő elkülönülése akár egy új jogág kialakulásának kezdeti lépéseit is jelentheti. Hosszabb távon ezért nem lehet kizárni a közszolgálati jog önálló jogággá erősödését. A mostanihoz hasonló kutatások eredményeinek beépülése a jogtudományba, az oktatásba ebbe az irányba tett jelentős lépésnek tekinthető. Mindazonáltal úgy gondoljuk, hogy egy jól működő egységes közszolgálati pragmatikának nem előfeltétele, hogy a közszolgálati jogot önálló jogágnak minősítsük, mivel egy-egy jogág létezése önmagában véve nem érték, a jogágiság csupán a jogrendszer strukturálódásának kifejeződése, mely elsődlegesen a jogtudomány művelése és a jogi oktatás szempontjából bír jelentőséggel. Az önálló jogágiság kérdését az utóbbi néhány évben a polgári jogot, munkajogot és a közszolgálati jogot érintően végbement változások vetették fel. Kutatásunk tapasztalatai azonban egyre inkább megerősítették bennünk, hogy a jogrendszeren belüli tagozódás megítélése mellett legalább olyan fontos a közszolgálat további dimenzióinak feltárása, a közszolgálat viszonyainak interdiszciplináris megközelítése. 231 KUN Attila PETROVICS: Zoltán: A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről, résztanulmány alapján 232 Az önálló jogágiság kérdését érintően megoszlottak a vélemények. Voltak, akik szerint a közszolgálati jog, mint önálló jogág elkülönül a munkajogtól. György István úgy látja, hogy a közszolgálati jog a közjogba tartozó önálló jogág. A közszolgálati viszonyokat a közszolgálati pragmatika részeként szabályozza, amelynek egyik alanya mindig állami, önkormányzati szerv, amely közfeladatot lát el. A tisztviselő díjazását közpénzből finanszírozzák. Szekendi Gyöngyvér szerint a katonai szolgálati jogot a közszolgálati jogon belül, annak önálló (rész)jogterületeként lehet értelmezni, mely a rendészeti szervek jogviszonyait szabályozó joganyagtól viszonylagos elkülönültséggel rendelkezik. 78

80 9. Kitörési pontok, javaslatok Kutatásunk megerősítette, hogy a közszolgálat fejlesztése a jogi szabályozás és az emberi erőforrás gazdálkodás együttes figyelembevételével képzelhető el Jogi szabályozás Mindhárom vizsgált jogállási törvény esetében kimutathatóak azok az alapvető szerkezeti problémák, amelyek akadályozzák a három jogterület egymáshoz való közelítését. A közigazgatás közszolgálati jogi szabályozásában az egységesítés jegyében megalkotott Kttv., valamint a Kormányzati Személyzeti Stratégia ellenére egyre inkább felfedezhetőek a széttartó fejlődés jellemzői, amely akár egy új sui generis jogviszony kialakulásához is vezethet. Ez akadályt jelent az átjárhatóság további növelésével szemben, s nem támogatja a rendszeren belüli mobilitást. A közigazgatás vonzerejének csökkenése különösen a munkaerőpiaci kitettséggel rendelkező munkakörök esetében mutatkozik meg, amelynek ellensúlyozására egyre gyakrabban lehet tapasztalni, hogy a szervek diszfunkcionálisan alkalmazzák az egyes jogintézményeket. Alapvetően két irányba javasolható a jogi szabályozás továbbfejlesztése. Az egyik az egységesebb és összehangoltabb szabályozást segítené elő, a másik a rugalmasabb foglalkoztatási feltételek érvényesítését Közszolgálati kódex A széttartó fejlődés megoldása lehet egy olyan közszolgálati kódex megalkotása, amely az egységességet a közigazgatási jellegű munkavégzésre tekintettel meghatározható általános szabályokkal biztosítaná, míg a szükséges differenciálást különös részi szabályok beépítésével. Az általános rész határozná meg, hogy melyek azok a rendelkezések, amelyeknek egyformán érvényesülniük kell valamennyi közigazgatási (rendvédelmi) szervnél, s melyek azok a tárgykörök, amelyeknél az eltérés indokolt lehet. Itt kellene rendezni a kinevezést és a (közszolgálati) szerződéses alkalmazást, a besorolási-, és az illetményrendszer szabályait, a köztisztviselői magatartás és munkavégzés általános szabályait, a fegyelmi felelősséget és kinevezés esetén a státuszbiztonsággal kapcsolatos korlátok közé szorított jogviszony-megszüntetést, valamint a közigazgatási személyzeti politikát. A különös rész egyes fejezeteiben lehetne rendezni a szervtípusok szerinti specialitásokat, így a kormánytisztviselők, az autonóm szervezetek (államhatalmi és államigazgatási autonóm szervek, helyi önkormányzatok) köztisztviselői, valamint a rendvédelmi és vegyes jellegű szervek (NAV) hivatásos állománya, illetve kormánytisztviselői jogviszonyának speciális kérdéseit. Az egységes szabályozást eddig jelentősen akadályozó eltérő besorolást, előmenetelt közös munkaköri rendszer váltaná fel, amely közös alapot teremtene az egységesebb szabályozáshoz is. A honvédség hivatásos és szerződéses katonai állománya jogviszonyának szabályozása megmaradna önálló törvényi keretek között, mivel a honvédségre vonatkozó sajátos nemzetközi szerződések ezt indokolják, illetve a nemzetközi tapasztalatok is azt mutatják, hogy ezt a területet általában külön szabályozzák a specialitások miatt. Ugyanakkor az emberi erőforrás gazdálkodás oldaláról ezt a területet is be kell vonni az egységes keretek közé, mivel semmi nem indokolja, hogy a HR folyamatok megszervezése eltérjen az általános modelltől. 79

81 Kinevezés, közszolgálati szerződés rendezőelvek szerinti szétválasztása A kinevezés versus szerződés problémakör kapcsán indokolt megvizsgálni a közszolgálati szerződés alkalmazásának lehetőségét. Ehhez azonban azt is meg kell vizsgálni, hogy milyen rendező elvek mentén választható ketté a személyi állomány kinevezettekre és közszolgálati szerződésesekre. Meg kell határozni azt is, hogy a kinevezéses jogviszony milyen karrierelemeket tartalmazzon. Ehhez felül kell vizsgálni a kormányzati szolgálati és a közszolgálati jogviszonyt, mivel jelenlegi formájukban inkább nyitott, mint zárt karakterűek (pl. rugalmas díjazás és jogviszony megszüntetés). A két példát azért emeltük ki, mert a szerződéses alkalmazás általában éppen ebben a két elemben különbözik leginkább a kinevezéstől. Vagyis akkor van értelme a közszolgálati szerződés gondolatával foglalkozni, ha a rugalmas feltételrendszernek teret engedünk. Ehhez viszont erősíteni kell a kinevezés karrierjellegét, amely a mostanihoz képest nagyobb stabilitást, kiszámíthatóbb díjazást, célzottabb továbbképzést, ugyanakkor szigorúbb kötelezettségeket (pl. egyoldalú mozgatást) jelenthet. A fenti megközelítés elfogadja azt a helyzetet, hogy nem érvényesíthető az egy szerv egy jogállás elve. Ugyanakkor nem hagyatkozik a kényszer megoldásokra. Abból indul ki, hogy a tisztviselők két csoportra sorolhatóak: azokra, akik bármilyen általános vagy egyedi normakibocsátásra jogosultak, valamint azok is, akik érdemben ilyen normák megfogalmazását, elkészítését végzik, illetve azokra, akik nem ezt a tevékenységet végzik, illetve a szervezetek működtetéséhez kapcsolódó feladatokat látnak el. Az előbbiek kinevezéssel, míg az utóbbiak közszolgálati szerződéssel kerülnének alkalmazásra. Ezzel a felosztással az egységes szabályozási körbe vonhatóak azok a közalkalmazottak is, akik nem tartoznak a pedagógus, illetve az egészségügyi életpálya hatálya alá. Ez utóbbi két terület ágazati életpályaként megtartaná önállóságát, de vizsgálni lehetne, hogy milyen pontokon keresztül kapcsolódhatnának a közigazgatási életpályákhoz. Így megoldhatóvá válna a köztisztviselői-kormánytisztviselői, valamint a közalkalmazotti jogviszony egységesítésének régóta fennálló problémája is. A kinevezés és a szerződés feltételrendszerének szabályozásához indokolt bővebben tanulmányozni a német és az osztrák megoldást Emberi erőforrás gazdálkodás Az emberi erőforrás gazdálkodás fejlesztése két területen indokolt. Egyrészt a személyi állományt, másrészt a rendszer működtetését (rendszerirányítás) érintően Személyi állományt érintő fejlesztések A személyi állományt érintően olyan fejlesztésekre van szükség, amelyek növelik a személyi állomány teljesítményét és a közigazgatás vonzerejét (munkaerő-piaci versenyképességét). Ezek az alábbiak: munkakör-elemzések, -értékelések kiterjesztése, utánpótlás, kompetenciafejlesztés, szolgáltatásfejlesztések. 80

82 Folytatni szükséges a munkakör alapú rendszer kialakítását, mert e nélkül nem vezethető be a stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás, s a feladatarányos létszámgazdálkodás. Ez utóbbi további feltétele a munkaköri, a feladat- és szervezeti kataszter kialakítása és összekapcsolása. A munkakörök elemzése és értékelése azonban nemcsak egyszeri feladat, ezért intézményesíteni szükséges az elemző és értékelő feladatok ellátását, ez biztosíthatja az elvégzett munkakör-elemzések rendszeres felülvizsgálatának lehetőségét. A munkaköri rendszerről hatástanulmányt kell készíteni. A munkaerő-utánpótlás összekapcsolódik a generációváltással, amely nemzetközi jelenség. A közös problémák kezelésére közös cselekvési irányok mutathatóak ki, amelyeket nálunk is érdemes figyelembe venni: a rugalmas munkarendre és a munkaidő beosztásra vonatkozó speciális intézkedéseket léptetnek életbe, a képzés, továbbképzés újfajta megközelítése az egész életen át tartó tanulás elvére épül, a tudásmenedzsment, tudásátadás, mentorálás szerepe erősödik. Ugyanakkor a generációváltás nem eredményezhet életkori diszkriminációt. Megfontolandó a német példa, amely az életkori problémákat nem szűkíti le a generációváltásra. A közszolgálati pályautat a karrierutakhoz igazodó életciklusokra osztják, abból kiindulva, hogy az egyes életpálya szakaszokat sajátos problémák jellemzik és ezek megoldása eltérő technikákat igényel (pl. pályakezdés szakaszában a családalapítás, otthonteremtés feltételrendszerének megteremtésére kell különös hangsúlyt helyezni, ugyanakkor a nyugdíjazást megelőző időszakban a fokozott egészségvédelem, a mentori tevékenység kerül előtérbe). A fiatalok pályára vonzása mellett azonban a jövőben nagyobb hangsúlyt kell helyezni a középkorosztály, illetve a néhány éve belépett pályakezdők megtartására. Ennek nemzetközileg általánosan követett módszere az egyéniesítés, vagyis az egyénre szabott karriermenedzsment. Ezt támasztja alá az a tapasztalat is, hogy nagy vonzerőt jelent az egyéni képességek kibontakoztatásának lehetősége. Az egyéniesítéshez kapcsolódóan külön ki kell emelni a tehetséggondozást (különböző ösztöndíj rendszerekkel), a motivációt és az egyéni fejlesztést. Ennek feltétele, hogy a személyzeti működés integrált részévé válik az egyéni teljesítmény rendszerszerű menedzselése, amelynek eredményként növekszik a tisztviselők motivációja, akik érdekeltté válnak az adott közigazgatási szervezet teljesítményének javításában. Bár a fiatalok számarányának növekedése kedvező tendencia, továbbra is hangsúlyt kell fektetni az idősebb korosztály kiáramlása miatt fellépő problémák kezelésére (pl. új tisztviselők betanítása, megszerzett tudás, tapasztalat átadása, a sajátos technikai szakértelem hiánya). A kezelés módszerei között meg kell jelennie a tervezett mobilitásnak, mentorálási programok indításának, tudásleltár (portfólió) összeállításának stb. Mindezeknek bevezetését sok tekintetben elősegíti a tervezett munkaköri rendszer. Mérlegelendő a nyugdíjazás előtt néhány évvel álló korosztály számára a pályaút méltó lezárásaként lehetővé tenni olyan programban való részvételt, amelynek lényege, hogy a tisztviselő visszavonul az aktív hivatali tevékenységétől, ugyanakkor vállalja csökkentett munkaidőben fiatal pályakezdők betanítását, mentorálását csökkentett illetménnyel. 81

83 Ez egyfelől mérsékli a feszített munkatempóból adódó teljesítménykényszert, másfelől megfelelő kereteket biztosít a hosszú évek tudásának és tapasztalatának átadására. Továbbra is központi kérdés a kompetenciák fejlesztése. A kompetenciafejlesztés három területen bír kiemelt jelentőséggel. Egyrészt az általános kompetenciafejlesztés, amely a személyi állomány horizontális mozgását segíti elő, másrészt a hatékony technikák kidolgozása a kiválasztáshoz, harmadrészt a kompetenciaszintek közötti eltérés csökkentését, megszüntetését szolgáló kompetenciafejlesztés. A kompetenciafejlesztés esetében követendő példa lehet a máshol már alkalmazott kompetencia-keretrendszer, melyben a kompetenciák mértéke szerint elhelyezik a tisztviselőket, és ha a közigazgatás bármely területén igény jelentkezik az adott kompetenciával rendelkező személyre, e keretrendszerből igénybe vehető a munkája. A kiválasztást szakmai testület végzi, a rendszer előnye, hogy a megfelelő kompetenciával rendelkező személy tudása és kompetenciája határozott időre igénybe vehető, s ezáltal jelentős képzési költségek csökkenthetők. A Magyar Kormánytisztviselői Kar közös értékalapú egységes hivatásrendként jött létre, amely alapját képezheti egy új jóléti, szociális és egyéb szolgáltató tevékenység kialakításának. Ehhez azonban a Magyar Kormánytisztviselői Kar intézményrendszerének továbbfejlesztésére, a hosszú távú finanszírozás rendszerének kiépítésére van szükség. A szolgáltatások kialakításához célszerű lenne a személyi állomány élet- és lakhatási körülményeinek szociológiai felmérése Rendszerirányítás A rendszerirányítás egyfelől magába foglalja a személyi állomány fejlesztésével kapcsolatos kormányzati döntések előkészítését ehhez megbízhatóan működő közszolgálati statisztikai és információs rendszerre van szükség, másfelől figyelemmel kíséri a közigazgatási szervek személyügyi tevékenységét, amelynek a feltétele egy jól működő nyomon követési rendszer. Ez utóbbi leglényegesebb feltétele a stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás folyamatainak rendszerszerű kiépítése a szervek szintjén. A stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás kialakításához, amely alapját képezheti a három hivatásrend közötti átjárhatóság megteremtésének felállítottunk egy olyan rendszermodellt, amely megfelelő keretet biztosíthat mindhárom jogviszonyban egy korszerűen és hatékonyan működő emberi erőforrás gazdálkodáshoz. 233 A modellben egységbe foglaltuk mindazon meghatározó erővel bíró külső és belső tényezőket, amelyek nélkül jelen ismereteink szerint hatékony emberi erőforrás gazdálkodást nem lehet megvalósítani. A modellt kormányzati keretek között is értelmezhetővé tettük, s összekapcsoltuk az egyes kormányzati funkciókkal, amelyek a rendszer működtetését szolgálják. A rendszer elemeinek összehangolt, stratégiai alapú fejlesztése képezheti az új közszolgálati életpályák kialakításának koncepcionális kereteit. 233 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), (kézirat)

84 Közszolgálati stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás összetett rendszermodellje Köztisztviselő és kormánytisztviselő Személyzetpolitika alakítása kormányzati személyügyi stratégia jogalkotás ellenőrzés monitoring érdekegyeztetés szervezeti kultúra alakítása Stratégiai tervezés Stratégiai alapú, integrált szervezeti emberi erőforrás gazdálkodás Általános követelmények Munkavégzési rendszerek Közszolgálati életpálya (emberi erőforrás áramlás) és az emberi erőforrás fejlesztése Közszolgálati teljesítménymenedzsment A kompenzáció és javadalmazás Személyügyi szolgáltatások és személyügyi tevékenység Szolgáltató központ személyügyi adminisztráció személyügyi informatikai rendszer Módszertani támogatás Stratégiai tervezés Teljesítményértékelés Munkakörértékelés Továbbképzés tervezése Kiválasztás kormányzati szint szervezeti szint 83

85 Új közszolgálati életpálya ÁROP