Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás

Átírás

1 Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás Hazafi Zoltán Új közszolgálati életpálya a közszolgálat fejlesztésének jogi és emberi erőforrás dimenziói ISBN

2 Á ÁROP Új közszolgálati életpálya Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás ÚJ KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA A KÖZSZOLGÁLAT FEJLESZTÉSÉNEK JOGI ÉS EMBERI ERŐFORRÁS DIMENZIÓI HAZAFI ZOLTÁN Kiadja a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6.; Felelős kiadó: Majláth Zsolt László ügyvezető.

3 Tartalom 1. A kutatás célja és aktualitása A kutatás témakörei és tágabb összefüggései Jogi szabályozás Differenciálódás-egységesítés Differenciálódás-egységesség a közigazgatásban: autonóm szervek önálló szabályozása és a vegyes jogállás kérdése Differenciálódás-egységesség a rendvédelemben: munkakörök minősítése Nemzetközi fejlődési irányok: kinevezés vagy szerződés Önálló jogági fejlődés? Emberi erőforrás gazdálkodás Az emberi erőforrás gazdálkodás helye és szerepe a teljesítmény menedzselésében A jogi szabályozás és a HR folyamatok összekapcsolt elemzése rendszermodell alapján Munkahipotézisek A közszolgálat fejlődését befolyásoló tényezők A szervezet és feladatrendszer befolyásoló hatása Autonóm szervek: szervtípusok között és a közszolgálati jogviszonyon belül megvalósuló specializáció Különböző jogállású szervek integrálása: önálló keverék-jogviszony születésének hajnalán Vegyes profilú államigazgatási szervek: szervezeti konglomerátum Eltérő jogállású szervek beolvasztása közigazgatási szervbe: jogviszonyváltás A szerződéses alkalmazás problémaköre A vegyes jogállás HR összefüggései Személyi állomány koncentrációja... 48

4 5.8. Az emberi erőforrás gazdálkodás, mint hatékonysági tartalék Összegzés Átjárhatóság Hszt.: félúton Hjt.: vegyes jogállás katonás rendben A HR folyamatok egységes fejlesztése, mint az átjárhatóság és az egységesítés alapja Közszolgálati rendszermodell HR folyamatok vizsgálata Mobilitás Összegzés Munkaerő-piaci hatás Kínálati munkaerő-piac Munkaerő-piaci kitettség Összegzés Önálló jogágiság Kitörési pontok, javaslatok Jogi szabályozás Közszolgálati kódex Kinevezés, közszolgálati szerződés rendezőelvek szerinti szétválasztása Emberi erőforrás gazdálkodás Személyi állományt érintő fejlesztések Rendszerirányítás

5 1. A kutatás célja és aktualitása A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (továbbiakban: Magyary Program) alapvető változásokat indított el a magyar közigazgatásban, a szervezet- és feladatrendszer, az eljárások és a személyzet területén. A komplex megközelítés kifejezi az egyes területek közötti szoros összefüggést, valamint előrevetíti annak felismerését, hogy a legfontosabb személyügyi kérdések determináltak a szervezet, a feladatok és folyamatok oldaláról. Így például a személyi állomány optimális létszáma (mennyisége, minősége) csak az ellátandó feladatok ismeretében ítélhető meg, ami azt jelenti, hogy nemcsak a személyi állomány nagyságát, hanem szakmai összetételét is a feladatoktól függően célszerű meghatározni s ami talán még fontosabb előre tervezni. A szervezeti méretek befolyásolják a személyügyi folyamatok szervezésének módját, mivel a nagyobb szervezeti méretekből fakadó előnyök kihasználásával növelhető a személyügyi működés hatékonysága. S végül az új folyamatok eredményes bevezetése nagymértékben függ a személyi állomány tagjainak szakmai hozzáértésétől, támogató hozzáállásától. Mindezek alapján a közigazgatás problémáinak rendszerszerű megközelítése gyökeres változást hozhat a közigazgatási személyzetpolitika fejlesztésében és megvalósításában egyaránt. Kormányzati személyzetpolitika stratégiai alapú megközelítésének hiánya 1 Eredményes személyzetpolitika nem létezik személyzetfejlesztési stratégia nélkül. Ennek ellenére a különböző kormányzati ciklusokra többnyire a hosszú távú, stratégiai gondolkodás hiánya volt a jellemző. Sok esetben a pillanatnyi (általában költségvetési) érdekek mentén születtek döntések, s a közszolgálat fejlesztése egyre inkább szabályozás-centrikussá vált. Önmagában a jogi szabályozási struktúra módosításától (pl. egységesítésétől) várták, hogy hatékonyabbá váljon a rendszer, anélkül, hogy az emberi erőforrás gazdálkodás funkcióinak vizsgálatával, fejlesztésével foglalkoztak volna. Emiatt nem a valós problémákra kerestek megoldást, hanem a jogi szabályozást helyezték előtérbe, s minden mást ennek rendeltek alá. Olyan kérdések maradtak megválaszolatlanul, mint az egyéniesítés megoldása a kiválasztásban és a díjazásban, a teljesítményértékelés módszertani megalapozása, a továbbképzési rendszer hatékonyságának javítása, a karriertervezés és mobilitás előmozdítása, valamint egy működőképes rendszerirányítás kialakítása. Változást hozhat ezen a területen a kormányzati személyzetpolitika stratégiai alapú megközelítése, amelynek segítségével fontos személyzetpolitikai döntések előre meghatározott, egymással koherens rendszert képező fejlesztési elvek és irányok alapján születhetnek. Ennek szellemében az utóbbi időben több olyan kormányzati dokumentum is elfogadásra került, amelyek a közszolgálat stratégiai fejlesztésére vonatkoznak. Míg a Széll Kálmán terv új életút-modellek kidolgozását írta elő, addig a Magyary Zoltán Közigazgatásfejlesztési Program részletes célrendszert állított fel a személyi állomány megújítására, amelyek kibontását, valamint megvalósításuk módját és ütemezését a Kormányzati Személyzeti Stratégia tartalmazta 2. 1 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása, Új Magyar Közigazgatás, évi 4. szám, 2. old /2011. (X. 14.) Korm. határozat. 4

6 A Magyary Program stratégiai célként határozta meg a kiszámítható, vonzó életpályát és a személyzeti igazgatás fejlesztését. Ezek megvalósítására született meg a Közigazgatási Személyzeti Stratégia (a továbbiakban: Személyzeti Stratégia), amely az egyes közszolgálati intézmények, eszközök, eljárások fejlesztésére irányuló célokat, illetve beavatkozási területeket jelölte ki. Magyary Program Elkötelezett munkatársak Kiszámítható, vonzó életpálya Felkészültség javítása Átjárhatóság Munkáltatói képességek kialakítása Személyzeti igazgatási fejlesztése Vezetői képességek fejlesztése Érdekegyeztetés továbbfejlesztése Közigazgatási személyzeti stratégia Értékelvű, hivatásalapú közszolgálat megteremtése Az előmenetel munkaköri rendszerének kialakítása Karriermenedzsment rendszer kialakítása Tapasztalatok átadása, szakértői tevékenység Hatékony kiválasztás Új továbbképzési rendszer Új közigazgatási vizsgarendszer A képesítési rendszer felülvizsgálata Tartalékállomány továbbfejlesztése Egységesebb törvényi szabályozás Központi koordinációs szint kialakítása Munkáltatói joggyakorlás egységesítése Vezetőképzés megújítása Kormánytisztviselői kamarai törvény Forrás: Hazafi Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása, Új Magyar Közigazgatás, évi 4. szám, 2. old. A stratégiai célok megvalósítását szolgáló jelentősebb fejlesztéseket ÁROP programok támogatták 3, ezért az uniós támogatások tervezése, illetve felhasználása szempontjából is különösen fontos volt, hogy a fejlesztési célokat stratégiai célrendszer keretében határozzák meg. Ez biztosítja, hogy a célok, egyfelől konzisztens rendszert alkossanak, egymásra épüljenek, megvalósításuk időben is összehangolt legyen, másfelől hatékonyan szolgálják az operatív program szintjén meghatározott prioritásokat, indikátor értékeket. Korábban az ÁROP ex-ante értékelés éppen a fejlesztési célok, irányok pontos meghatározását hiányolta. 3 Az Államreform Operatív Programot az Európai Bizottság a augusztus 21-én kelt, B(2007)4012. számú határozatával fogadta el. 5

7 Nem megfelelő a célok és a strukturális változások irányának meghatározása 4 Az egyes prioritási tengelyeken belül definiált célok nem célként, hanem tevékenységként kerültek meghatározásra (pl. egyéni teljesítmény növelése). Az ilyen tevékenység típusú megfogalmazások helyett célszerűbb lenne például a magasabb egyéni teljesítmény típusú megfogalmazás. Véleményünk szerint az ÁROP céljainak megvalósulása strukturális változásokat tesz szükségessé a közszférában. E strukturális változások irányát, a megcélzott új struktúrát az OP stratégiája nem írja le (csak a célokat, és a tevékenységeket). A fejlesztési célok egy részét már az ÁROP is támogatta 5, de valójában az ÁROP fókuszált kifejezetten a Magyary Program, illetve a Személyzeti Stratégia fejlesztéseire. Ez utóbbi program készítői kiemelten fontosnak tartották, hogy a program keretében létrejövő eredmények alapját képezzék a következő operatív programnak, s biztosított legyen a fejlesztési célok és eredmények egymásra épültsége. 6 Ennek érdekében tervezték be a személyzeti rendszerben történt változásokat vizsgáló kutatások elvégzését, a beavatkozások személyzetre gyakorolt hatásainak elemzését, a magyar közszolgálatban működtetett emberi erőforrás gazdálkodás helyzetének, fejlődésének, fejlesztési lehetőségeinek vizsgálatát. A kutatásnak ezért alapvetően az a célja, hogy átfogó képet nyújtson arról, hol tart és merre fejleszthető ez a funkcionális szakterület, a vizsgálat minden területén fókuszba állítva a Magyary Programban meghirdetett új életpálya bevezetésének eredményeit. Közös életpálya elemek a Magyary Programban 7 A három jogviszony (kormányzati szolgálati, rendészeti, katonai) közötti átjárhatóság támogatása, valamint a karrier-lehetőségek kiszélesítése érdekében a Magyary Program az alábbi közös kapcsolódási pontokat határozta meg: Hivatásetikai normák Munkakör alapú rendszer Kiválasztás Értékelés Előmenetel és javadalmazás 4 Államreform Operatív Program ex-ante értékelése Végső Értékelő Jelentés. 7. old. Budapest, Ex Ante Tanácsadó Iroda, Letölthető: 5 Az ÁROP támogatásával történt, pl. az új közszolgálati életpálya-modellek koncepcionális megalapozása, a Kormánytisztviselői Döntőbizottság, mint új jogintézmény bevezetésének vizsgálata, az egységes és integrált közszolgálati teljesítménymenedzsment rendszer alapjainak kialakítása (koncepció, módszertan, értékelő rendszer), illetve a munkakör-elemzés- és értékelés koncepcionális vizsgálata. Új lendület a közigazgatásban! Beszámoló az ÁROP tevékenységeiről. 6 Az ÁROP céljainak megfogalmazása is külön kiemelte a korábbi eredmények továbbfejlesztésének, integrálásának szükségességét. A program célja: közigazgatási személyzeti rendszer átalakítása, valamint a szervezetrendszert és az eljárásokat működtető személyi állomány fejlesztése a korábbi eredményeket integrálva, azokat kiegészítve, komplex rendszerré fejlesztve, figyelemmel a rendészeti és honvédelmi életpálya rendszer elemeivel való összhang biztosítására. Megvalósíthatósági tanulmány, ÁROP Új közszolgálati életpálya 4. old. 7 Magyary Program (MP 11.0) 45. old. 6

8 Képzési, továbbképzési és vizsgarendszer Állami gondoskodás/munkáltatói gondoskodás Rendszerirányítás Ennélfogva a kutatás döntően az elmúlt négy év intézkedéseit, illetve változásait vizsgálta. Ez alatt az idő alatt azonban bizonyos fejlesztések még csak elkezdődtek (pl. munkaköri rendszer bevezetése), vagy ha be is fejeződtek, hatásuk jelentkezéséhez hosszabb időre van szükség (pl. teljesítményértékelés átalakítása). Ennek ellenére úgy gondoljuk, hogy a tágabb összefüggések feltárásával, a nemzetközi környezet vizsgálatával, empirikus úton gyűjtött adatok elemzésével megállapításaink, következtetéseink nemcsak arra alkalmasak, hogy az előzetesen megfogalmazott hipotéziseinket igazolják, vagy éppen megcáfolják, hanem arra is, hogy a kitűzött fejlesztési irányokat megerősítsék, vagy ellenkezőleg a korrekció szükségességét mutassák. Kutatás megalapozottsága Nos, a fentiek fényében anélkül, hogy egyenlőségjelet tennék a dolgozói karrier és a közszolgálati életpálya közé jól érzékelhető az Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya c. kutatás tudományos jelentősége, újszerűsége és várható eredményeinek elméleti és gyakorlati hasznosítása. Ehhez persze arra van szükség amint arra már más helyen is utaltam, hogy a kutatás minden területén fókuszba kerüljön a közigazgatási életpálya bevezetése eredményeinek, esetleges hiányosságainak feltárása, bemutatása. 8 A kutatási koncepció [e tekintetben] nagyon jó irányú és részletekbe menően analitikus és ugyanakkor szintetizáló jellegű is. 9 Az időtényező más szempontból is érintette a kutatást. A támogatást biztosító ÁROP közeli záró időpontja miatt ugyanis rendkívül rövid idő állt a kutatók rendelkezésére, amelyből adódó nehézségeket a kutatási kérdések szűkítésével, részletes kimunkálásával, a kezdeti eredmények rendszeres megvitatásával, valamint a szervezést hatékonyabbá tevő struktúra kialakításával próbáltuk megoldani. 10 A kutatás indokoltsága mellett szólt az is, hogy az utóbbi időben bekövetkezett változásokról még nem állnak rendelkezésre főleg empirikus módszerrel gyűjtött adatokat, tapasztalatokat felhasználó objektív elemzések, vizsgálatok, amelyek a további fejlesztésekhez szükséges visszajelzésekkel tudnának szolgálni. Reményeink szerint ezért kutatásunk e hiány pótlásához is hozzájárulhat, annak ellenére, hogy sok esetben nekünk is szembesülnünk kellett a személyi állományra vonatkozó, releváns adatok, információk felkutatásának, megszerzésének és értelmezésének nehézségeivel. Az ezirányú tapasztalatok fontos adalékul szolgáltak a közszolgálati információs rendszer továbbfejlesztéséhez. 8 DR. NEMES Ferenc: Lektori vélemény a kutatási tervről (kézirat) 9 DR. PRUGBERGER Tamás: Lektori vélemény a kutatási tervről (kézirat) 10 A kutatást kutatásvezető irányította. Az egyes témaköröket egy-egy munkacsoport vizsgálta, dolgozta ki. A munkacsoportokat egy-egy munkacsoport-vezető koordinálta. A munkacsoport-vezetők és a kutatásvezető együttesen alkották a Kutatás Irányító Bizottságot (KIB). A KIB mellett független, szakmailag elismert lektorok végezték a kutatás minőségbiztosítását. Feladatuk a kutatási terv szakmai szempontú hitelesítése, valamint annak igazolása volt, hogy a kutatás megvalósítása, végrehajtása megfelelő módon történt. A kutatásban részt vevők munkáját központi koordinátorként a KIM munkatársai közül felkért koordinátor támogatta. 7

9 2. A kutatás témakörei és tágabb összefüggései A kutatás a közszolgálat jogi, szabályozási környezetét, illetve emberi erőforrás-gazdálkodási rendszerét vizsgálta. Ennek oka, hogy egyrészt a Magyary Programban meghatározott változtatások erre a két területre irányultak, másrészt a magyar közszolgálat hosszú évek óta napirenden szereplő kérdései, megoldandó problémái általában erre a két tényezőre, vagy annak valamelyik elemére vezethetőek vissza. Hajlamosak vagyunk túldimenzionálni a jogi szabályozásnak, mint külső befolyásoló tényezőnek a szerepét. S bár kétségkívül a szabályozási környezettől függ, hogy pl. mekkora mozgástere van a felhasználóknak, az integritás szempontjai milyen mértékben érvényesülnek, mennyire kötött a jogalkalmazók munkája, túlzás lenne elfogadni azt a vélekedést, hogy ami nincs szabályozva, az nem is létezik. 11 A rendszerszerű fejlesztéseket nem lehet csak az egyikre, vagy a másikra alapozni, mivel mindkettő befolyásolja a közszolgálat működését. Ha a változtatások kizárólag a szabályozás módosítására, intézmények, szervezetek átalakítására irányulnak és az emberi erőforrásgazdálkodás folyamatai kimaradnak a fejlesztések fókuszából, a várt eredmények nagy eséllyel nem fognak bekövetkezni. S ugyanez fordítva is elmondható. Magunk is egyet értünk azzal, hogy a magyar közigazgatás porosz német mintát követve alapvetően jogias szemléletű, amely a jogszerűséget tekinti meghatározó értéknek s hajlamos figyelmen kívül hagyni a hatékonyság, társadalmi eredményesség követelményét. 12 Közismert az is, hogy a közigazgatás szoros politikafüggősége a vállalatigazgatáshoz képest más megvilágításba helyezi a közigazgatás hatékonyságának vizsgálatát. A finanszírozása nem a mérésen alapuló hatékonysági kritériumokhoz igazodik, hanem politikai követelményekhez. 13 Mégis úgy gondoljuk, hogy a társadalom részéről egyre határozottabb az elvárás, hogy az adófizetők pénzéből finanszírozott állami szervek a lehető legnagyobb hatékonysággal működjenek, pl. azzal, hogy Magyarország esetében a GDP 6,8%-át 14 kitevő személyügyi költség előirányzatot optimálisan használják fel. A hatékonyabb működésre vonatkozó nyomás idővel kikényszeríti, hogy a hatékonyság, társadalmi eredményesség szempontjai beépüljenek a politikai gondolkodásba, amelynek eredményeként a politika felismeri, hogy a közigazgatásnak a társadalmi környezettel való interaktivitása megköveteli a költségérzékenységet és elszámoltathatóságot, amely éppen a bürokrácia számára képezi az alapját annak a társadalmi konszenzusnak, hogy a közszolgálat folyamatos, pártatlan, befolyástól mentes működéséért cserébe a társadalom vállalja az általánoshoz képest nagyobb stabilitással, esetenként kedvezőbb anyagi megbecsüléssel járó közszolgálat finanszírozását. 11 DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány, kézirat), 25. old. 12 DR. GAJDUSCHEK György: A közigazgatás hatékonysága adalékok egy fogalom értelmezéséhez. Új Magyar Közigazgatás szám, old. 13 LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, old. 14 Forrás: NGM. A évi elemi költségvetési előirányzatok viszonyítása a évi (előzetes) GDP adathoz. A személyi juttatások előirányzata három részre oszlik: rendszeres személyi juttatások, nem rendszeres személyi juttatások és külső személyi juttatások. Jogviszonyok szerinti bontásban a rendszeres személyi juttatások előirányzatára áll rendelkezésre adat. A Kttv. hatálya alá tartozók rendszeres személyi juttatása a GDP 1,2%-a. 8

10 A jogias megközelítés dominanciája Az elmúlt több mint két évtized több példával is szolgál arra vonatkozóan, hogy miként vált uralkodóvá a szabályozási szemlélet a közszolgálat megújításában, s szorította háttérbe a folyamatok szervezésében, megbízható működtetésében, illetve fejlesztésében gondolkodó módszertani, technikai megközelítést. Ezek közül kiemelkednek az egységes, illetve egységesebb törvényi szabályozás kapcsán megfogalmazott kormányzati célkitűzések. Ennek oka egyrészt a törvényi szabályozás rendkívüli differenciáltságából, másrészt az egyes illetményrendszerek egyenlőtlenségeiből adódott. Az első probléma lényege, hogy a rendszerváltozást követően a közszolgálat átfogó szabályozása helyett, több lépésben születtek meg a közszolgálat egyes foglalkoztatási területeit szabályozó törvények (volt időszak, amikor számuk elérte a tizenkettőt), amelynek következményeként ellentmondások, indokolatlan párhuzamosságok alakultak ki a szabályozásban. Az egyik ilyen ellentmondás vezetett a másik feloldandó feszültséghez, a megalapozatlan bérkülönbségekhez, amelyek megoldását az egységes közszolgálati törvénnyel képzelték. 15 Beszédes tény, hogy csak azután született döntés a Kormány középtávú humánpolitikai stratégiájának elkészítéséről, 16 miután lekerült a napirendről az egységes közszolgálati törvény megalkotása. Végül a stratégia elfogadására nem került sor. Az egységes közszolgálati törvény előkészítésének legsúlyosabb hibája a közszolgálat fejlesztésének stratégiai, koncepcionális megalapozásának elmulasztása volt. Az előkészítők nem a valós problémákon keresztül közelítették meg a rendszer fejlesztését, hanem a jogi szabályozást helyezték előtérbe, s minden más kérdést ennek rendeltek alá. Önmagától a szabályozási struktúra átalakításától reméltek egy igazságosabb és hatékonyabb rendszert, anélkül, hogy az emberi erőforrás-gazdálkodás egyes funkcióinak elemzésére, értékelésére sor került volna. A jogi szabályozás megújítását nem eszköznek, hanem alapvető célnak tekintették. 17 Mindjárt hozzátehetjük azt is, hogy a jogi környezet, valamint a szervezet struktúrája, működése ideértve a HR folyamatok megszervezését is, mint ún. hard elemek alapvetően meghatározzák a szervezet kultúráját (soft elem), amely befolyást gyakorol az érintettek problémamegoldására, kívánatos gondolkodás- és magatartásmódjára, valamint mintakövetésére is. 18 Bármiféle beavatkozásnak ezért a jogi szabályozást, a szervezeti struktúrát és működést, valamint a szervezeti kultúra alakítását egyszerre kell megcéloznia. 15 VADÁSZ János: Közszolgálati reform A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása. Budapest, Kossuth old. és 78. old /2005. (V. 23.) Korm. határozat 17 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda) (phd értekezés) 167. old. Letöltés: 18 BAKACSI Gyula: Szervezeti magatartás és vezetés, Budapest, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó, o. Idézi DR. SZAKÁCS Gábor: Stratégiai alapú, integrált emberi erőforrás gazdálkodás a közszolgálatban. Közszolgálati Humán Tükör 2013 (ágazati összefoglaló tanulmány), 26. old. 9

11 Nemzedéki megújulás, kultúraváltás 19 [ ] Az volt a célunk, hogy a magyar közigazgatásban az intézményi és a jogszabályi megújulás mellett egy nemzedéki megújulás, s ezzel együtt egy kultúraváltás is történjen. Hogy a magyar közigazgatás szakítva a róla alkotott, sokszor téves elképzelésekkel, és szakítva a rossz hagyományokkal és beidegződésekkel, ne egyszerűen merev hatóságként, jogalkalmazó hatóságként, aktatologató hatóságként működjön, hanem egy olyan érzékeny intézményrendszer legyen, amelynek minden intézménye és minden intézményben dolgozó, minden kormánytisztviselője a legfőbb célnak azt tartsa, hogy a polgárt szolgálja. Nem általában a polgárokat, hanem a konkrét, az egyedi ügyével az államhoz, a közigazgatáshoz forduló polgárt.[ ] Ezért gondoltuk azt, hogy szükség van a magyar közigazgatás nemzedéki megújítására, és ezért gondoltuk azt is, hogy szükség van egy olyan közigazgatási ösztöndíj programra, amely az eddigiektől eltérően nemcsak a hazai tapasztalatokra épít, hanem lehetővé teszi az ösztöndíj programban részt vevők számára, hogy külföldi tapasztalat szerzéssel gazdagabbá tegyék azt az ismeretanyagot, gazdagabbá tegyék azt a kapcsolatrendszert, amelyet a felsőoktatási tanulmányaik során elsajátítottak és ne csak gazdagabbá tegyék, de ezt a gazdagságot, ezt hasznosítsák is a közjó javára, a nemzet javára.[ ] Tudjuk, hogy nem elég önmagában a nemzedékváltás, kultúraváltásra is szükség van, hiszen azt is tudjuk, hogy miközben egy nagyon komoly intézményi átalakítás zajlott és zajlik a közigazgatásban, a kultúraváltás egy hosszabb folyamat, de Önök talán láttak jó példákat, lehet, hogy láttak rossz példákat is. Én azt kérem, hogy mind a kettőt hozzák haza, mondják el, hogy a rossz példákat el tudjuk kerülni, és a jó példákat át tudjuk ültetni a magyarországi viszonyrendszerbe, hogy itt kamatoztatni tudjuk a magyar polgárok javára Jogi szabályozás Mint ahogy azt a fentiekben hangsúlyoztuk, mindezidáig a közszolgálat problémáinak megközelítése túlzottan is jogi szempontú volt. Ezért határoztuk meg egyik fő célkitűzésünknek, hogy a közszolgálat személyügyi jelenségeit komplexen, a jogi és emberi erőforrás gazdálkodási (HR) oldalról egyaránt megvizsgáljuk. Ez azonban nem jelenti, hogy a jogi környezet feltárásával, elemzésével megválaszolható kérdések a szemünkben veszítettek volna jelentőségükből. Sőt! A jogi szabályozás sok esetben ráirányítja a figyelmet a rendszer fejlődésének törvényszerűségeire, ellentmondásaira, egyéb sajátosságaira, amelyek arra indítanak, hogy általában nem jogi eszközökkel, módszerekkel végzett kutatások keressék a háttérben meghúzódó okokat, tárják fel az összefüggéseket. Az így megszerzett eredményeket egymással kiegészítve tudunk egzakt módon választ adni a felvetődő kérdésekre. Példaként említhetném a zárt és nyitott rendszerek közötti konvergenciát. 19 NAVRACSICS Tibornak a Magyar Közigazgatási Ösztöndíj Program záró rendezvényén elmondott beszédéből (2014. január 17.) Forrás: navra-mko 10

12 Rendszerek közötti konvergencia Bár elméletileg pontosan behatárolhatóak a zárt és nyitott rendszer szabályozási jegyei, a gyakorlatban azonban sehol nem található olyan rendszer, amely tisztán az egyik, vagy a másik szabályozási koncepcióra épülne. Sokkal inkább igaz, hogy az egyes országok közszolgálati szabályozásában mindkét rendszer vonásai megtalálhatóak, a különbség csak annyi, hogy országonként eltérő hangsúly helyeződik az egyes szabályozási típusokra. A kétféle rendszertípus fejlődését a dinamizmus, az egymás felé közeledés jellemzi, amelynek során kölcsönösen merítenek a másik előnyeiből (konvergencia). Ezt támasztja alá, hogy ott, ahol a karrier-rendszer a domináns, határozott szándék a rugalmasság, illetve az egyéniesítés növelése, vagyis a nyitottabb szabályozás felé történő elmozdulás, s ugyanez viszont is igaz, a nyitott rendszerek a stabilitást növelő szabályozási elemeket veszik át. Ez arra is utal, hogy nincs üdvözítő megoldás, nem mondhatjuk azt, hogy az egyik, vagy másik szabályozási modell a jobb, vagy rosszabb. A szabályozási koncepciók egymást kiegyensúlyozó hatása jól nyomon követhető a magyar szabályozás történetén keresztül is. Napjainkban igen gyakran megfogalmazódik az a kérdés, hogy a jogi szabályozásnak mennyire kell összhangban állnia az emberi erőforrás gazdálkodás eljárásaival, alkalmazott eszközeivel, technikáival. A kérdés annak kapcsán szokott felmerülni, hogy a tradicionális, karrier alapú szabályozási keretekkel összeegyeztethetőek-e a munkakört középpontba állító, jellemzően a versenyszférában működtetett HR-folyamatok. 20 Ez a közszolgálat működését alapvetően meghatározó két tényező jellegét tekintve elszakadhat-e egymástól, illetve hatnak-e egymásra, s ha igen, akkor milyen irányba? A magunk részéről azzal a felfogással értünk egyet, hogy a tradicionális értékeket is megtartó közszolgálati jogi szabályozást és az adminisztratív feladatokon messze túlmutató, korszerű emberi erőforrás gazdálkodást nem szükségszerű egymás ellentétjeként értelmezni, mert míg az első a kereteket jelöli ki, addig a másik a kereteken belül alkalmazható eljárásokat, eszközöket, technikákat. 21 Hasonló eredményre lehet jutni, ha a dilemmát a politika és a bürokrácia közötti alkurendszer oldaláról közelítjük meg. A rendszer részét képező materiális jellegű munkafeltételek (teljesítményfüggő díjazás, rugalmas munkarend stb.) és a bürokratikus működés értékrendje egyre inkább függetlenné válik egymástól a különböző reformcélok tükrében. Másként fogalmazva a rugalmasabb munkafeltételek, a menedzseri típusú működés kialakítása gyakran a weberi értékek megerősítésének szándékával kapcsolódik össze. A kormányok nemcsak a nagyobb rugalmasságot és hatékonyságot követelik meg, hanem az integritás, szabályszerűség, szakmaiság, diszkrimináció-mentesség, kockázatkerülés stb. kívánalmait is. Úgy tűnik tehát, hogy a két tényező egymáshoz illeszkedve, egymástól függetlenül, s akár egymással ellentétes irányba is fejlődhet A Magyary Program 2012-es változata (MP12.0) III. fejezetében foglaltak alapján az életpálya alapú zárt rendszer és a nyílt rendszernek nyilvánított munkakör alapú rendszer egyfajta elegye adja az új közszolgálati rendszert. Ez az eddigi nemzetközileg is elfogadott kategóriákat felülírva, egy sajátos magyar közszolgálatot vizionál. DR. BALÁZS István: A magyar közigazgatás átalakulása a rendszerváltástól napjainkig, Új Magyar Közigazgatás, évi 5. szám 11. old. 21 Carole MONIOLLE: Droit de la fonction publique et gestion des ressources humaines: entre complémentarité et opposition, Actualité Juridiques, Fonctions Publiques (a továbbiakban: AJFP) old. 22 FRITS M. VAN der MEER et al: Repenser le marché bureaucratique : l évolution de la position (juridique) des fonctionnaires en Europe. Revue Internationale des Sciences Administratives, 2013/1 Vol. 79, p Doi: /risa Letöltés: page-95.htm. Letöltés időpontja: old., 109. old 11

13 A magyar közszolgálattól egyébként korábban sem voltak idegenek a vegyes megoldások. A rendszerváltozásig lényegében nyitottnak 23 tekinthető személyzeti működésre is, más politikai, társadalmi környezetben ugyan de jellemzőek voltak bizonyos bürokratikus vonások. Fokozatosan ismételten megfogalmazódtak a szakmai képesítési előírások, megteremtődtek a rendszeres szakmai képzés, továbbképzés intézményi keretei, s mindvégig fennmaradt az államigazgatás megkülönböztetett szerepének elismerése. 24 A rendszerváltozást követően megalkotott új törvény alapvetően a karrierrendszer elveire épült, de már életbelépésének pillanatában magában hordozta a munkaköri elemeket, illetve a korábbi munkajogias szemléletet. Bizonyos esetekben a társadalom értékrendjében, vagy a szervezet kultúrájában gyökerező okokra is visszavezethető a kettősség. A francia közszolgálatot az elbocsájthatatlanság mintaképeként szokták emlegetni. Valójában azonban a jogi szabályozásban nem jelenik meg az abszolút védelem, törvényben ugyanis elrendelhető létszámcsökkentés (loi de dégagement des cadres) csoportos vagy egyéni elbocsájtás. 25 Ennek ellenére erre még egyáltalán nem, vagy csak kivételesen került sor, 26 utoljára Pétain marsall idején. 27 Vagyis az élethosszig tartó karrier garanciáját nem a jogi szabályozás, hanem az a társadalmi, politikai konszenzus teremti meg, amelynek értelmében a köztisztviselők vállalják a befolyástól mentes szolgálattal együtt járó kötelezettségeket és elfogadják a versenyszférához képest alacsonyabb kereseteket a nagyobb foglalkoztatási biztonságért cserében. A szervezeti kultúraváltás pedig önmagában bizonyítja, hogy a jogi keretek és az értékrend sok esetben nem állnak egymással összhangban. A kérdés már csak azért sem lehet érdektelen számunkra, mert a Magyary Program hasonló dilemmával találja magát szemben, hiszen a benne javasolt elképzelések olyan életpályamodellt vázolnak fel, amely megőrzi ugyan a karrierrendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a HR gazdálkodás középpontjába. 28 A jogi környezet vizsgálatával ez a kérdés is megválaszolható. Kétféle értékrend ötvözése A legfontosabb kérdés tehát annak eldöntése, hogy milyen értékek mentén történjen az új közszolgálati életpályamodell kialakítása. Álláspontunk szerint az erős, de az indokolthoz 23 DR. LŐRINCZ Lajos: Az állam szerepének változása, különös tekintettel a közszolgálatra, a február 25-én Közszolgálat a XXI. században című konferencián elhangzott előadás. Új Magyar Közigazgatás szám, 5 6. old. 24 DR. LŐRINCZ Lajos: Magyar közigazgatás: Dilemmák és perspektíva. Budapest, Akadémiai Kiadó, old. 25 Loi no du 11 janvier cikkely ben 55 fegyelmi elbocsátásra és 19 szakmai alkalmatlanság miatti jogviszony megszüntetésre került sor. Forrás: Philippe PLASART: Intouchables : du statut au contrat, l impossible réforme du statut des fonctionnaires. Le Nouvel Economiste, letölthető innen: Letöltés ideje: Philippe PLASART: uo. 28 HAZAFI Zoltán: Új közszolgálati életpálya. In: DR. GELLÉN Márton: Új feladatok átalakuló közszolgálat, Nemzeti Közigazgatási Intézet old. Letölthető: 12

14 képest nem nagyobb, a változásokhoz gyorsan és rugalmasan alkalmazkodni képes a nemzeti érdekeket előtérbe helyező állam egy olyan közszolgálati etikai alapvetésre épülhet, amely az életpályamodell értékei mellett a hatékonyság és a teljesítmény értékeit is megtestesíti. Az értékválasztás tehát a stabilitást, kiszámíthatóságot képviselő karrierelv, valamint a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodást feltételező hatékonyság és a teljesítmény értékeinek ötvözését igényli. A kétféle értékrendszer látszólag egymással ellentétes irányú megoldásokat tesz szükségessé, ezért olyan életpályamodellre van szükség, amely megőrzi ugyan a karrierrendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a személyzeti gondolkodás középpontjába. 29 Úgy gondoljuk, hogy igen tág azoknak a témáknak a köre, amelyek szintén alátámasztják a jogi szabályozás jelentőségét, ezért a már említett szűkös határidőre, s a korlátozott erőforrásokra is tekintettel arra törekedtünk, hogy a jogi szabályozás kutatását pontosan lehatároljuk, s arra a három kérdésre fókuszáljunk, amelyek egyrészt a Magyary Program intézkedéseivel összefüggésbe hozhatóak, másrészt a szabályozási rendszer továbbfejlesztése szempontjából kellően általánosíthatóak is. Mindezek alapján az alábbi kérdéskörök vizsgálatára irányult kutatásunk: differenciálódás, egységesítés, önálló jogági fejlődés. Mindhárom kérdés szorosan összefügg a Magyary Programban meghatározott elképzelésekkel, ugyanakkor a modernkori magyar közszolgálat kezdetektől fogva napirenden szereplő dilemmáihoz is kapcsolódik Differenciálódás-egységesítés Korábban már utaltunk a közszolgálat egységes vagy egységesebb szabályozásával foglalkozó vitákra, itt azonban rögtön le kell szögeznünk, hogy kutatásunknak ezekkel a kérdéseivel nem az volt a célunk, hogy kiegészítsük az egyébként igen gazdag szakirodalmat. Sokkal inkább az indított minket az említett témák vizsgálatára, hogy míg a Magyary Program a három hivatásrend közötti átjárhatóságot, illetve a szabályozások összehangolását hirdette meg, addig az utóbbi néhány évben olyan változásokat tapasztaltunk a közigazgatás személyi állományára vonatkozó szabályozásban, amelyek számunkra azt mutatták, hogy a differenciálódásegységesítés kérdése nemcsak a tágabb értelemben vett közszolgálati rendszeren belül, hanem a közszolgálati tisztviselők jogállása tekintetében is igen markánsan felvethető. Márpedig a három hivatásrend egységesebb szabályozása attól is függ, hogy a harmonizálandó törvények önmagukban mennyire képesek egységes szabályozási kereteket nyújtani. Így például, amennyiben a civil közigazgatásban nem sikerül elejét venni annak, hogy parttalanná váljanak a szervezeti különállást szorgalmazó szándékok, minimális az esélye annak, hogy a jóval jelentősebb ágazati érdekek mentén differenciálódó hivatásrendekre vonatkozó szabályozás egységesebbé váljon. Ez a kérdés nemcsak a közszolgálati tisztviselőkről szóló 29 Magyary Program (MP 11.0) 44. old. 13

15 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) kapcsán fogalmazható meg, hanem a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogiszonyáról szóló évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) esetében is, amelynek keretén belül szintén érvényesülnek ágazati, szervezeti sajátosságok. A differenciálódás-egységesítés folyamata tehát a tágabb értelemben vett közszolgálati rendszer keretei között és az egyes törvényeken belül egyaránt megjelenik, egymással szorosan összefügg, egymást feltételezi, ezért kutatásunk mindkét jelenségre egyformán tekintettel volt. Tágabb értelemben vett közszolgálat differenciálódása Magyarországon a modern közszolgálat törvényi alapjait a köztisztviselők jogállásáról szóló évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) fektette le. A Ktv. a megalkotásakor egységesen szabályozta valamennyi közigazgatási szervnél (államigazgatási szerveknél és önkormányzati hivataloknál) foglalkoztatottak közszolgálati jogviszonyát. Az elmúlt két évtizedben azonban tanúi lehettünk annak, hogy az egységes közszolgálati jogállás széttöredezetté vált, a közszolgálati jogviszonyból levált számos elkülönült jogviszony, melyek önálló törvényekben nyertek szabályozást. Ennek eredményeképpen a közalkalmazotti jogviszony mellett beszélhetünk kormányzati szolgálati jogviszonyokról, hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati jogviszonyáról, a rendvédelmi szervek (rendőrség, hivatásos katasztrófavédelmi szerv, büntetés-végrehajtási szervezet), Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV), polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyáról, ügyészségi szolgálati jogviszonyról, bírósági szolgálati jogviszonyról, valamint az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról. A differenciálódási folyamat egyik fő iránya tehát az önálló jogviszonyok megjelenése volt. 30 A közszolgálati rendszeren belül a Magyar Honvédség, a rendvédelmi és a közigazgatási szervek viszonylatában vizsgáltuk az egységesség-differenciálódás folyamatát. Ennek oka, hogy a Magyary Program átjárhatóságra vonatkozó intézkedései kifejezetten ezt a három szolgálati területet érintették. 31 Az egységesség-differenciálódás kérdésével az egyes törvények szintjén is foglalkoztunk, mégpedig csak a Kttv. és a Hszt. vonatkozásában, mert a honvédek jogállásáról szóló CCV. törvény (a továbbiakban: Hjt.) homogén szabályrendszere ezt nem tette szükségessé. 30 Új közszolgálati életpálya. Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás. (a továbbiakban: Kutatási terv) 2. old. (Kézirat) 31 Magyary Program (MP 11.0), 42. old. 14

16 Differenciálódás-egységesség a közigazgatásban: autonóm szervek önálló szabályozása és a vegyes jogállás kérdése A Kttv. esetében az autonóm szervek önálló szabályozását, illetve a vegyes jogállást vizsgáltuk meg. Az elmúlt időszakban főleg az autonóm szerveknél jelentek meg olyan speciális rendelkezések, amelyek egyre szélesebb körben vonták ki az itt dolgozókat az egységes törvényi keretek alól. Ennek legfőbb indoka, hogy biztosított legyen e szervek függetlensége személyügyi kérdésekben. Ez általában azt jelenti, hogy e szervek első számú vezetőjének jogállását speciális szabályok rendezik, személyi állományuk tagjai nem kormánytisztviselőnek, hanem köztisztviselőnek minősülnek, ami nagyobb mozgásteret enged a munkáltatónak. Saját jogállási törvényeik a Kttv.-hez képest is speciális rendelkezéseket tartalmaznak, valamint a szerv vezetőjének hatáskörébe utalják lényeges személyügyi kérdések szabályozását. 32 Az autonóm szervek önálló szabályozásáról kialakítandó kép teljessége érdekében megvizsgáltuk, hogy más európai országokban milyen sajátosságok jellemzik a független jogállású központi állami szervek személyi állományára vonatkozó jogi szabályozást, illetve humánerőforrás gazdálkodásukat. A differenciálódás-egységesítés kérdése azonban nemcsak szervtípusok, illetve szervek között, hanem egy szerven belül is vizsgálható. Bár a Ktv ben az egy szerv egy jogállás elvének megfelelően határozta meg személyi hatályát, később ez az elv egyre inkább fellazult, s ma is találkozhatunk ún. vegyes jogállású szervekkel, ahol az alkalmazottak egy része nem közszolgálati tisztviselő, hanem közalkalmazott, vagy munkavállaló. Az elmúlt néhány évben több olyan intézkedés is született, amelyek ismét aktuálissá tették, illetve más megvilágításba helyezték a vegyes jogállás kérdését. Főleg a központi közigazgatás átszervezése kapcsán korábban közalkalmazottként, illetve munkavállalóként foglalkoztatott személyek jogállását minősítették át kormánytisztviselővé. Amennyiben korábbi közalkalmazotti, illetve munkavállalói feladatkörük nem változott, kormánytisztviselői jogviszonyuk valójában közalkalmazotti, vagy munkavállalói jogállást takar. Ezt a helyzetet szemben a de iure fennálló vegyes jogállással, látens vagy de facto vegyes jogállásnak nevezhetjük. Ugyanakkor a Nemzeti Adó- és Vámhivatallal (a továbbiakban: NAV) összefüggésben számoltunk egy harmadik változattal is. A NAV saját jogállási törvénye ugyanis számos HR funkcióra speciális szabályokat állapít meg, kivonva ezzel az ott dolgozó kormánytisztviselőket az egységes szabályozás alól (pl. továbbképzés, teljesítményértékelés, jogvita, néhány kivételtől eltekintve az előmenetel, díjazás). Két teljesen különálló szervezet összeolvadásából jött létre, amelynek eredményeként a Hszt., illetve a Kttv. hatálya alá tartozó személyi állomány került azonos szervezeti irányítás alá. Ebben a helyzetben érthető, hogy végső célként akár egy új, önálló, sajátos (keverék) jogviszony kialakításának gondolata is felvetődik. Ennek megfelelően a NAV esetében a vegyes jogállásnak egy újabb változatával lehet dolgunk, amelyet integráció- 32 Így például a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke dönt az illetménypolitikai alapelvekről, béren kívüli juttatásokról, köztisztviselőinek alapilletményéről, meghatározza a teljesítményértékelés rendszerével, a kiválasztáspolitikával, továbbképzéssel összefüggő részletszabályokat. 15

17 központú megközelítésnek is nevezhetünk, utalva a két jogállás integrálásának és egy új jogviszony-típus megteremtésének szándékára. A munkavállalók alkalmazását a közigazgatásban az állította ismét reflektorfénybe, hogy a Kttv. megerősítette, közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti hatáskör gyakorlásával közvetlenül össze nem függő feladat ellátására munkaviszony létesíthető, illetve az engedélyezett létszám 10%-ában korlátozta az így foglalkoztatott személyek számát, azzal, hogy ez alól indokolt esetben mentesítés adható. 33 A közszolgálati tisztviselők és munkavállalók együttalkalmazásának jelentőségét mutatja, hogy közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalók létszáma meghaladja a 15 ezret. 34 Ez elsőre magas számnak és aránynak (11,8%) tűnik, mégis a karrierrendszerű országokban jelzett mérték (17,2%) alatt marad. 35 Munkavállalók az osztrák közigazgatásban 36 Az osztrák szövetségi közigazgatás személyi állományának ( fő) 56%-át munkaszerződéssel foglalkoztatják (Vertragsbediensteten), s csak 44%-át köztisztviselőként (Beamten). 37 Munkaszerződéssel foglalkoztatottak Köztisztviselők Mindkét csoport nagy felelősséget megkövetelő feladatok ellátása határozott vagy határozatlan idejű foglalkoztatási jogviszony jogviszonyból eredő jogok jogviták rendezése magánjogi úton (munkaügyi bíróság) élethosszig tartó foglalkoztatási jogviszony jogviszonyból eredő jogok + többletjogok jogviták rendezése közigazgatási bíróságokon főfoglalkoztatás szolgálati kötelezettségek továbbképzés teljesítményalapú juttatások Munkaviszonyt határozott vagy határozatlan időre lehet létesíteni. A munkaviszony szerződéses alapozású, de több esetben is olyan mértékű közjogi beavatkozás mutatható ki, amely a munkavállalót a köztisztviselőhöz közeli helyzetbe hozza. Ezek alapján a munka- 33 Kttv. 8. (1)-(4) bekezdések. 34 NGM május 31-ei adatai alapján. Forrás: költségvetési szervekre vonatkozó 1668 OSAP számú adatgyűjtés (2013). 35 Pl. francia közszolgálat. Forrás: Rapport annuel sur l état de la fonction publique (Politiques et pratiques de ressources humaines, Faits et chiffres) DGAFP, Paris, La documentation francaise old. 36 DÁVID Csaba összeállítása alapján. 37 Az adat a december 12-i állapotot tükrözi. Forrás: Personal des Bundes o. 16

18 szerződéssel foglalkoztatottak inkább tekinthetőek kvázi köztisztviselőnek, mint munkavállalónak. Ez különösen abból a szempontból igaz, hogy a köztisztviselők jogállásában, pl. díjazásukban is megjelenik a szerződésesekre jellemző munkaköri elem. A kétféle jogállás között erős konvergencia tapasztalható. Illetménybesorolás Munkaszerződéssel alkalmazott bércsoport (v1 v5) Köztisztviselő alkalmazási csoport (A1 A7) Munkakör-értékelés értékelési csoport funkciós csoport Adott munkakör munkakör munkakör A munkaviszony kellően általános indokok alapján (pl. munkaerő feleslegessé válása, vagy munkakörülmények megváltozása) felmondással ugyan megszüntethető, de felmondási védelmet élveznek azok, akik már betöltötték 50. életévüket, és legalább 10 éve állnak munkaviszonyban, mivel nekik a munkaerő feleslegessé válása vagy a hivatalszervezet és a munkakörülmények megváltozása jogcímén nem lehet felmondani. Munkabérük megállapítása kötött besorolás alapján történik. Munkakörük alapján 5 bércsoport (v1: legmagasabb szolgálat v2: magas szolgálat v3: szakszolgálat v4: középső szolgálat v5: kisegítő szolgálat ) valamelyikébe sorolják be őket. Átmenetileg vagy tartósan másik közigazgatási szervhez kirendelhetőek. Alapvető kötelességük a jogszabályoknak megfelelő, becsületes, elkötelezett és pártatlan munkavégzés. Munkavégzésük során és magánéletükben egyaránt kötelesek olyan magatartást tanúsítani, amivel fenntartják a közbizalmat. A köztisztviselőkhöz hasonlóan a munkavállalókat is előre kell sorolni a közszolgálatban eltöltött idejük alapján. Az első előresorolásra 5 év közigazgatásban töltött munkaviszony után kerül sor, ezt követően pedig minden második évben. Az előresorolásuk alapját képező szolgálati idejükbe a magánszférában létesített munkaviszonyuk időtartama fele részben, legfeljebb másfél év számítható be. A munkavállalók is kötelesek a törvényben előírt képzéseken részt venni. Így például teljesíteniük kell az alapképzést, amelynek sikertelensége felmondási ok Differenciálódás-egységesség a rendvédelemben: munkakörök minősítése Az 1996-ban elfogadott Hszt. az évi 10. tvr. szellemének megfelelően egy törvényben rendezte a Honvédség és a rendvédelmi szervek hivatásos állományának szolgálati viszonyát, ami természeténél fogva azt eredményezte, hogy az általános közös szabályok mellett, az egyes fegyveres és rendvédelmi szervek érdekérvényesítő erejétől függően igen eltérő tartalmú és terjedelmes különös rész született. 38 Azzal azonban, hogy a Magyar Honvédség saját jogállási törvényével kivonult a Hszt.-ből, új helyzet teremtődött. 38 Kutatási terv, 4. old. 17

19 Folyamatosan visszatérő kérdése a szervezeti irányításnak és ezzel együtt a munkajogi szabályozásnak is, hogy mely munkaköröket milyen jogállású dolgozóval töltsenek be, mikor indokolt hivatásos szolgálati jogviszonyban álló alkalmazása, s mikor egyéb, jellemzően közalkalmazotti jogviszonyban álló foglalkoztatása Nemzetközi fejlődési irányok: kinevezés vagy szerződés A differenciálódás-egységesség vizsgálata nem lenne teljes, ha nem vennénk figyelembe a nemzetközi, elsősorban európai fejlődési irányokat. Ennek kapcsán világosan látnunk kell, hogy az egységesítés igénye ott merül fel, ahol egyrészt meghatározó a speciális közszolgálati szabályozás, másrészt erősen fragmentált. Jó példa erre a francia közszolgálat, ahol a hatalmi ágak szétválasztásának elvéből következően nem létezik egységes törvény, amely átfogná a végrehajtói, a törvényhozói és a bírói hatalmi ágban dolgozó alkalmazottakat. 39 Mindegyikre külön szabályozás vonatkozik. Még a végrehajtói hatalom sem egységes, mivel egy kerettörvényhez (statut général) kapcsolódva speciális törvény vonatkozik az állami, a helyi önkormányzati és az egészségügyi szférára, míg sajátos jellege miatt a hadseregre a kerettörvényt sem kell alkalmazni, teljesen önálló törvényi szabályozással rendelkezik. 40 A differenciált szabályozás ellenére, vagy éppen arra tekintettel azonban lehetőség van az egyes területek közötti átjárásra. Ennek leggyakoribb formája a détâchement, amely leginkább a mi fogalmaink szerinti határozott idejű áthelyezésnek feleltethető meg. 41 Az áthelyezés azonban többnyire csak egy irányba, a közigazgatás felé működik. Ez azt jelenti, hogy a bírák (magistrat) és katonák áthelyezéssel köztisztviselői állást is betölthetnek, ugyanez fordítva azonban nem lehetséges. A hatalmi ágak szétválasztásának elve leginkább a törvényhozói területet szigeteli el, mivel az áthelyezés bármilyen irányba, illetve irányból kizárt. 42 Az átjárás azonban még a közigazgatáson belül (államigazgatás, önkormányzatok, egészségügy) sem igen működik, annak ellenére, hogy a törvényi szabályok rugalmasabbá tételével próbálják meg elősegíteni a mobilitást. 43 A változó szabályok még annak a lehetőségét is megteremtették, 39 A francia Alkotmány 64. cikkelye úgy rendelkezik, hogy a bírák jogállását külön törvény szabályozza. (V. Ord. no du 22 déc portant loi organique relative au statut de la magistrature.) 40 A kereskedelmi és ipari szektorban működő közszolgáltatók alkalmazottai jogállását az általános munkajogi szabályok rendezik, kivéve az első számú vezetőt és a pénzügyi, gazdálkodási vezetőt, akik köztisztviselők, vagyis a közjog hatálya alá tartoznak. Bár esetenként ezeknél, pl. Posta, France Telecom is lehetnek köztisztviselők, mivel korábban az intézmények közigazgatási jogállásúak voltak, ennélfogva a személyi állományuk is köztisztviselőnek minősült. Ennek köszönhető, hogy bizonyos pozíciók megőrizték igazgatási jellegüket. 41 A détâchement lényege, hogy a köztisztviselő saját kérelmére, határozott időre (általában öt évre), vagy határozatlan időre kikerül saját corps-jából, s egy másik corps-ba, állami, vagy önkormányzati tulajdonú vállalathoz, egyesülethez, alapítványhoz, közérdekű feladatot ellátó magánszervezethez, nemzetközi szervezethez, vagy külföldi állam szervéhez helyezik át. A fonctionnaire détâché megőrzi jogát arra, hogy az áthelyezés megszűnését követően megtartva előmenetelét és nyugdíjjogosultságát reintegrálódjon saját corps-jába. 42 Loi no du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, 3. cikkely 43 A törvénymódosítás a mise à disposition alkalmazását tette rugalmasabbá. Elrendelése felfogható szolgálati érdekből történő mozgatásként, amikor mintegy kölcsön adják a köztisztviselőt, aki ugyanakkor megőrzi előmenetelét és díjazását az eredeti corps-jában. (La loi n du 2 février) A három közigazgatási közszolgálati terület (állam, önkormányzat, egészségügy) közötti mobilitás 0,2% volt 2010-ben. Az áthelyezések aránya kedvezőbb képet mutat, 4,2% volt ugyanebben az évben. Forrás: Rapport annuel sur l état de la fonction publique (Politiques et pratiques de ressources humaines, Faits et chiffres) DGAFP, Paris, La documentation francaise. 398., 401. old. 18

20 hogy a magánszférából jöjjenek többnyire speciális szakértelemmel rendelkező munkavállalók ad hoc jellegű feladatok ellátására. Létszám arányuk már a jogszabály módosítását megelőzően jelentősen növekedett az egyes minisztériumoknál. 44 Ez a jelenség azonban már átvezet a vegyes jogállás problémájához. A vegyes jogállás tekintetében abból indultunk ki, hogy a jelenség nem egyedülálló, más európai államokban is csökken a kinevezett köztisztviselők aránya a közszolgálatban 45, ugyanakkor növekszik a szerződéses alkalmazottaké. Mindez annak ellenére megy végbe, hogy magas szintű jogszabályok írják elő a köztisztviselői kinevezés kizárólagosságát. Németországban közhatalom gyakorlásával járó feladatot kizárólag köztisztviselők láthatnak el 46, de a belga, a ciprusi, a görög, a spanyol és a holland alkotmány is tartalmaz olyan rendelkezést, amely szerint a közigazgatásban elsősorban köztisztviselőket kell alkalmazni. Hasonló törvényi rendelkezés létezik Franciaországban is, amely alól csak törvény tehet kivételt. Ennek ellenére egyre gyakrabban sérül a közhatalmat csak köztisztviselő gyakorolhat elv. 47 De miért is lényeges, hogy a közszolgálatban hogyan alakul a kinevezett köztisztviselők és a szerződéses alkalmazottak aránya? A köztisztviselők jogait és kötelezettségeit eltérően a munkavállalóktól törvények s egyéb jogszabályok állapítják meg, vagyis jogállásuk tartalmát az állam egyoldalúan, általánosan, személytelenül határozza meg (situation statutaire). Ebből az következik, hogy jogállásuk uniformizált, s csak annyiban, illetve úgy változtatható meg, amennyiben s ahogy egy jogszabály módosítható. Az egyoldalú meghatározottságból az is következik, hogy a jogalkotó bármikor megváltoztathatja a szabályokat, módosíthatja a jogokat és kötelezettségeket, mégpedig a köztisztviselő beleegyezése nélkül. Ez utóbbi biztosítja, hogy a foglalkoztatást rugalmasan módosítsák, ha változnak a szolgálati, szervezeti érdekek. 48 Ezt azért kell külön is hangsúlyozni, mert közérdek fűződik a közszolgálat folyamatos működéséhez, a közszolgálat folyamatos biztosításához (principe de la continuité du service public). 49 Egy közfeladat ellátásáról ugyanis azért döntenek, mert a társadalmi, közösségi élet fenntartásához arra szükség van, következésképpen a feladat folyamatos ellátását minden áron biztosítani kell. 50 Ehhez viszont a közigazgatás számára széles körű mozgásteret engedő szabályozási keretekre van szükség. A jogok és kötelezettségek normatív meghatározása a hierarchikus működést, a szolgálati, állami és közérdeket, valamint a szakmai lojalitást is garantálja, míg a köztisztviselő számára védelmet nyújt a vezetői, munkáltatói önkénnyel szemben. Ha részletesen meghatározzák a 44 Létszám arányuk bizonyos igazgatóságokon elérte a 30-50%-ot. BENJAMIN GAEL: Modernisation de la fonction publique et mobilité: la réforme des mises à disposition, AJFP old. 45 La fexibilisation du statut des fonctionnaires: De l emloi à vie à d autres relations de travail plus flexibles? Az EU tagállamai közigazgatási főigazgatói számára készített tanulmány Luxemburg 18. old. 46 Német alkotmány 33. -ának (4) bekezdése: az általános szabály szerint a közhatalom gyakorlását állandó jelleggel a közszolgálatnak a szolgálaton és a hűségen alapuló közjogi viszonyban álló tagjaira kell bízni. 47 HAZAFI Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda) (phd értekezés), 16. old. 48 Roger BONNARD: Précis de Droit administratif, 4eme éd., Paris old. 49 Léon DUGUIT: Droit constitutionnel, 1re éd. 1907, 416. old. Gaston JÈZE: Principes généraux du droit administratif, Paris 3e éd. 1930, 341. old., újra kiadva Dalloz George VEDEL, Pierre DELVOLVÉ: Droit administratif, Presse Universitaire de France, 1958 Paris old. 19