Agrosynergie Groupement Européen d Intérêt Economique Európai Bizottság Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság 30-CE-0309243/00-66. Sz. KERETMEGÁLLAPODÁS A közös agrárpolitika keretében a keményítő-, a cukor- és a gyapotágazatban alkalmazott intézkedések értékelése
A KÖZÖS AGRÁRPOLITIKA KERETÉBEN A CUKORÁGAZATBAN ALKALMAZOTT INTÉZKEDÉSEK ÉRTÉKELÉSE Rövid összefoglaló 2011. december
Ez az értékelés az Európai Gazdasági Egyesülés irányításával készült: Agrosynergie Groupement Européen d Intérêt Economique Az Agrosynergie Európai Gazdasági Egyesülés a következő partnereket foglalja magában: OREADE BRECHE Sarl COGEA S.p. 64 chemin del prat - 31320 Auzeville, FRANCIAORSZÁG Via Po, 9-00198 Róma, OLASZORSZÁG Telefon: + 33 5 61 73 62 62 Telefon: + 39 6 853 73 518 Fax: + 33 5 61 73 62 90 Fax: + 39 6 855 78 65 E-mail: t.clement@oreade-breche.fr E-mail: fantilici@cogea.it Képviselő: Thierry CLEMENT Képviselő: Massimo CIAROCCA Az értékelést az Agrosynergie készítette Laura Nocentini vezetésével az alábbi nemzeti szakértők közreműködésével: Anni Blåsten (Indufor) Finnország Janet Dwyer, Carol Kambites (University of Gloucestershire) Egyesült Királyság Wiesław Łopaciuk (Institute of Agricultural and Food Economics) Lengyelország Johannes Simons, Ralf Nolten (Bonn University) Németország A felelősség kizárása: ennek az értékelő tanulmánynak az elkészítését az Európai Bizottság finanszírozta. A jelentésben közzétett következtetések, ajánlások és vélemények a tanácsadó álláspontját tükrözik, és nem egyeznek szükségszerűen az Európai Bizottság álláspontjával.
Ez az értékelés a cukorpiac közös szervezésének 2006. évi reformját követő hatásokkal foglalkozik. Az értékelés mind a 27 tagállamra kiterjed, de középpontjában az Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Lengyelország, Németország és Olaszország áll, ahol esettanulmányokat folytattak. Az elemzés a szakirodalomban fellelhető, illetve a megkérdezett piaci szereplőktől és/vagy irányító hatóságoktól származó információk elméleti elemzésének, mennyiségi tapasztalati értékelésének, illetve minőségi elemzésének összességén alapul. A legfőbb korlátot az jelentette, hogy a kényes adatokat (többnyire a termelési költségeket és a szerkezetátalakítási terveket) nem bocsátották rendelkezésre. 1 HÁTTÉR INFORMÁCIÓK A 27 tagú EU a 2009/2010 gazdasági évben elért 17,5 millió tonnás cukorrépa-termelésével piacvezető volt. Az Unió a második legnagyobb fehércukor-exportőr volt, a reform után azonban nettó importőr lett. A cukorrépa-termelésre legalkalmasabb területek alkotják az ún. cukorrépa-övezetet, amely az Egyesült Királyságtól Lengyelország keleti részéig húzódik. Az izoglükózt búzából vagy kukoricából állítják elő. A reformot olyan időszakban hajtották végre, amikor a cukor világpiaci ára példátlanul magas volt. 1.1 A CUKORPOLITIKAI KERET KIALAKÍTÁSA A reformot megelőzően a cukorágazatot a közös agrárpolitika hagyományos eszközei révén szabályozták a piac támogatása érdekében alkalmazott garantált árakkal, a túltermelést korlátozó termelési kvótákkal és a világpiacon értékesített termékfelesleg után nyújtott exportvisszatérítésekkel. A piaci szereplők számára magas árakat és stabil piacot biztosítottak, ahol nem kellett a behozatallal felvenniük a versenyt. A cukorpiac közös szervezésének 2006. évi reformját három okból indították el: a piaci egyensúlytalanság jelentős kockázata: egyrészről főleg a fegyver kivételével mindent (EBA) kezdeményezés keretében nyújtott behozatali engedmények hatására várható volt a behozatal jelentős növekedése, másrészről az EU cukorágazatával szemben alkalmazott jogi intézkedések eredményeként a Kereskedelmi Világszervezetben (WTO) vállalt uniós kötelezettségek előírták a támogatott kivitel jelentős csökkentését; nagyobb összhangot kellett biztosítani a közös agrárpolitika 2003-ban létrehozott új keretrendszerével. Noha a kvótarendszer és a minimálárak, illetve a referenciaárak megmaradtak, a referenciaárat és a termelőknek biztosított minimálárat fokozatosan csökkentették, és létrehoztak egy ideiglenes (négy éves) szerkezetátalakítási programot azzal a céllal, hogy a legkevésbé hatékony termelőket arra ösztönözzék, hogy a kvótáikról önként mondjanak le (a célkitűzés 6 millió tonna volt). Ezenkívül az új rendszerben a termeléstől függetlenül fizettek a termelőknek, ami részben kompenzálta a bevételkiesést. 1
2 A REFORM HATÁSAIRA VONATKOZÓ LEGFONTOSABB KÖVETKEZTETÉSEK 2.1 A CUKORRÉPA ÁGAZAT Mennyiség, terméshozam, a termelés helye és szerkezete A kvótacsökkentés, illetve az új exportkorlátozás közvetlen hatásaként a 27 tagállamban 2008 2010 között termelt cukorrépa átlagos mennyisége a 2003 2005 között termelt mennyiséghez képest 19 %-kal csökkent. A szerkezetátalakítási program arra ösztönözte az alacsony hozamot elérő termelőket, hogy szüntessék meg a cukorrépa-termelést. Ennek eredményeként az Unió éves terméshozama jelentős mértékben nőtt és a termelés egyre inkább a nagyobb gazdaságokban összpontosult. Ezek a változások nem egyformán érintették a tagállamokat, a változás során a termelés tovább koncentrálódott a cukorrépa-övezetben, míg Olaszországban és Spanyolországban jelentősen visszaesett. A cukorrépa ára és a piacorientáció A cukorrépa árára vonatkozó néhány adat azt mutatja, hogy a kvótán belül termelt cukorrépa minimálárának fokozatos csökkentését teljes mértékben alkalmazták. A piacorientáció elemzése a mezőgazdasági számviteli információs hálózat adatain alapul, az eredmények azonban statisztikai szempontból nem tekinthetők reprezentatívnak. A minimálárak csökkenése miatt a közös agrárpolitika keretében nyújtott támogatások torzító hatása jelentős mértékben gyengült. Számos mutató megerősíti, hogy a cukorrépa mezőgazdasági termelésével kapcsolatos döntéseket a termék árszintje jelentősen befolyásolja, és ennek eredményeként az alternatív termékek árai és a cukorrépa termelési költségei meghatározzák az ipari cukor előállítóinak árképzési stratégiáját. Versenyképesség a gazdasági ágazaton belül A versenyképesség legfontosabb összetevőinek (cukorrépa-termelés, terméshozam és termelési költségek), illetve a termelést megszüntető gazdálkodók adatainak elemzése azt mutatja, hogy a cukorrépa-termelés versenyképessége javult, ami főként azért következett be, mert a reform hatására a legkevésbé hatékonyan termelők megszüntették tevékenységüket (az adatok statisztikai szempontból nem tekinthetők reprezentatívnak). 2.2 A CUKORTERMELŐK A kvótáról való lemondás A termelők 5,8 millió tonnányi kvótáról mondtak le (a reform előtt a kvóta 17 millió tonna cukorrépára vonatkozott). A szerkezetátalakítási programban egy vállalat kivételével valamennyi cukoripari vállalat részt vett. A cukorrépa-övezeten kívüli tagállamokban jelentősen csökkent a kvóta, öt tagállamban (Bulgáriában, Írországban, Lettországban, Szlovéniában és Portugália kontinensen fekvő területein) pedig teljesen megszűnt a termelés. A cukorrépa-övezetben fekvő tagállamokban (Belgium, 2
Egyesült Királyság, Franciaország, Hollandia, Lengyelország és Németország) a termelés visszaesése az uniós termelés csökkenésének több mint 40 %-át tette ki. A kvótán felüli termelés A kvótán felül termelt mennyiség átlagosan 1,8 millió tonnával csökkent. A kivitel jelentősen visszaesett, amit a bioetanol iránti kereslet növekedése (0,8 millió tonna mennyiségű keresletnövekedés a 2006/2007-es és 2009/2010-es gazdasági év között) csak részben tudott ellensúlyozni. Az ágazat szerkezete Az átmeneti időszak során a 2005/2006-os gazdasági évben működő 179 gyár 41 %-át bezárták. A reform leginkább a folyamatban lévő szerkezetátalakítást, azaz a (többnyire lengyel) alacsony kapacitással rendelkező, illetve a közepes kapacitással (mintegy 12 000 tonna/nap) rendelkező üzemek bezárását gyorsította fel. Ár A reform a referenciaárak csökkentése révén hozzájárult a kvótán belüli árak visszaeséséhez. Az uniós ár azonban 2009 novembere óta a rendkívül magas világpiaci árak miatt jóval a referenciaár felett maradt. A referenciaár csökkenésének eredményeként a kvótán belüli cukorárak változékonysága megnőtt, ami a piaci szereplők számára nagyobb lehetőséget biztosított a tekintetben, hogy áraikat a piaci helyzethez igazítsák. 2.3 AZ IZOGLÜKÓZ ÁGAZAT A reform lehetőséget biztosított az izoglükóz-termelőknek arra, hogy díjmentesen növeljék kvótáikat, illetve lemondjanak azokról. A 25 tagú EU-ban 0,3 millió tonnányi kvótát osztottak szét ingyenesen és 0,2 millió tonnányi kvótáról mondtak le. Ennek eredményeként az izoglükóz-kvóta 0,5 millióról 0,6 millió tonnára emelkedett. A meglévő izoglükóztermelő-egységek felét leépítették, mivel 1) az üzemeltetők úgy ítélték meg, hogy az alacsony cukorárak miatt a kvóták nem elegendőek a költséghatékony termelés fenntartásához, és 2) a szerkezetátalakítási alap azonnali pénzáramlást tett lehetővé. Ennek következtében: az egyes telephelyeken feldolgozott átlagos mennyiség 44 %-kal nőtt; az izoglükóz részaránya az uniós kvótákban 2,9 %-ról 4,5 %-ra emelkedett; a termelés a korábbi 15 tagállam helyett jelenleg 9 tagállamban összpontosul. 2.4 FINOMÍTÓK A cukorpiac korábbi közös szervezése, valamint az afrikai, karibi és csendes-óceáni államokkal (AKCS-országok) és Indiával aláírt, cukorról szóló jegyzőkönyv szerint a kizárólag cukorfinomítással foglalkozó üzemek számára garantált áron biztosították a nyerscukor-ellátást. A cukorpiac közös szervezésének reformja, továbbá a cukorról szóló jegyzőkönyv gazdasági partnerségi megállapodásokkal, valamint a fegyver kivételével mindent (EPA EBA) megállapodásokkal történő fokozatos felváltása következtében létrejött új keretrendszer előmozdította az uniós répacukor és a behozott nyers vagy finomított nádcukor közötti versenyt az európai piacon. Az uniós kvótán belüli termelés csökkenésével az import (nyers vagy fehér) cukor piaci részesedése várhatóan megnő. Egy három éves átmeneti időszakot (2006/2007 2008/2009) 3
vezettek be és a kizárólag cukorfinomítással foglalkozó üzemek számára átmenetei támogatást biztosítottak annak érdekében, hogy a finomítók alkalmazkodni tudjanak az új piaci viszonyokhoz. Az ágazat szerkezete és földrajzi megoszlása Az intézményi keret változásának köszönhetően, illetve az Unió növekvő cukorimportjára való felkészülés érdekében: a kizárólag cukorfinomítással foglalkozó üzemek száma hétről tizenegyre emelkedett; a kizárólag cukorfinomítással foglalkozó üzemek kapacitása 58 %-kal nőtt 1 ; négy cukorrépa-feldolgozó üzem további új kapacitások bevonásával megkezdte a nyers nádcukor finomítását. Olyan tagállamokban jelentek meg finomítóüzemek, ahol korábban nem folyt ilyen jellegű tevékenység, pl. Dániában, Olaszországban és Spanyolországban. Készletek Az átmeneti időszakot követően 2010-ben a 15 tagú EU-ban a nyers nádcukor készletek elérték az 1,4 millió tonnás mindenkori minimális szintet. A közösségi piac vonzereje jelenleg az uniós és egyéb piacokon érvényesíthető árak közötti különbségből adódik. Amennyiben az árviszonyok nem kedvezőek az európai piacon, az EPA EBA országok termelői előnyösebbnek találhatják, hogy a termékeiket az EU helyett a szomszédos piacokon értékesítsék. Ezenkívül az európai vállalatok a reformra adott stratégiai válaszlépésként növelték az afrikai, karibi és csendes-óceáni államokból (pl. Mauritiusról és Szváziföldről) származó fehér cukor behozatalát. Az átmeneti támogatás hozzájárulása a kizárólag cukorfinomítással foglalkozó üzemek szerkezetátalakításához A hatóságok semmiféle adatot nem szolgáltattak. A megkeresésekre hivatkozva megállapítható, hogy az átmeneti támogatás révén csökkent az árrésre gyakorolt kedvezőtlen hatás azáltal, hogy a támogatás fedezte a finomítóüzemek működési költségeit, illetve hozzájárult az üzemek szerkezetátalakításához. 2.5 PIACI EGYENSÚLY A piac 2006 előtt szigorú szabályozás alatt állt. A várható változások 2005-ben nyilvánvalóan a túlkínálat kockázatát jelezték előre, amelyet az új közös piacszervezés igyekezett korlátozni. A cukor igen magas világpiaci ára miatt azonban a behozatal mennyisége a 2009/2010-es és 2010/2011-es gazdasági években a várakozásokkal ellentétben az uniós szükséglet kielégítéséhez nem volt elegendő, és egymillió tonnás hiány halmozódott fel. Ennek következtében az uniós piaci ár továbbra is jóval meghaladta a referenciaárat és a készletek a 2009/2010-es gazdasági év végén elérték az addigi legalacsonyabb szintet. A Bizottság a piacon kialakult feszült helyzet enyhítése érdekében 2011-ben átmeneti intézkedéseket tett és a 2010/2011 gazdasági év végén a készleteket részben ismét feltöltötték (a kvótán felül 500 000 tonna cukrot bocsátottak piacra és csökkentették a behozatali vámot). Annak 1 A becslés a finomítóüzemek nyilatkozatain, illetve a berendezés igénybevételi határértékén alapul. 4
ellenére tehát, hogy az új közös piacszervezést a túlkínálat kockázatának enyhítésére hozták létre, a magas világpiaci árak miatt kialakult hiányt is sikerült rendezni. 2.6 A CUKORTERMELŐK ÉS CUKORFINOMÍTÓK VERSENYKÉPESSÉGE A termelő tevékenységek versenyképessége A cukortermelőket tekintve a reform elősegítette a versenyképesség szempontjából legfontosabb mutatók javítását: a kampány átlagos hosszának, a munka termelékenységének, a hektáronkénti cukortermelésnek és az üzemi szinten megtermelt átlagos mennyiségnek a növelését. Mivel ez az előrelépés nem volt azonos mértékű minden tagállamban, a reform hatására az egyes tagállamok között meglévő versenyképességbeli különbségek tovább nőttek. A kizárólag cukorfinomítással foglalkozó üzemek kapacitáskihasználása a nyersanyagellátás csökkenésének és a termelési kapacitás növelésének együttes hatására olyan mértékben romlott, hogy a kizárólag cukorfinomítással foglalkozó üzemek versenyképessége csökkent. A cukortermelőket és a kizárólag cukorfinomítással foglalkozó üzemeket összehasonlítva az elérhető árrések aránya 2 azt mutatja, hogy a) a cukortermelők versenyképessége a reform első négy évében visszaesett, ami főleg annak tudható be, hogy a reformot követő első három kampány során hozzájárultak a szerkezetátalakítási alaphoz, és b) a 2010/2011-es gazdasági évben a kizárólag cukorfinomítással foglalkozó üzemek versenyképessége is csökkent, ami összefüggésbe hozható a magas világpiaci árak miatt növekvő nyers cukor behozatali árával. A kereskedelmi tevékenységek versenyképessége A cukoripar versenyen alapuló rendszere oligopolisztikus. Ezenkívül a reform közvetlen hatására egyre nagyobb árkülönbségek alakultak ki, amelynek hatására egyes vállalatok egyre inkább növelni tudták versenyképességüket. Néhány tagállamban, pl. Görögországban és Olaszországban, ahol a cukortermelés jelentős részét megszüntették, a kevésbé hatékony helyi iparágak a hatékonyabb, de távolabbi versenytársaikhoz képest a saját piacukon az alacsonyabb szállítási költségeknek köszönhetően versenyelőnyre tudtak szert tenni. A vállalatok nyereségessége és a világpiaci versenyben elfoglalt helyük A versenyképesség javítása érdekében bevezetett vállalati intézkedések hatékonyságának vizsgálatakor a koncentráció mértéke lehet az egyik mutató. Országos szinten igen jelentős koncentráció-növekedés figyelhető meg, különösen Franciaországban és Németországban. Vállalati szinten viszonylag kiegyensúlyozatlan oligopolisztikus helyzet 3 jött létre, illetve maradt fenn, azonban az ágazat vezető vállalatainak haszonkulcsa a reformot követően valószínűleg némiképp emelkedett. 2 A lehetséges fajlagos fedezet azt a szintet mutatja, amelyet a tényleges termelési költségeknek nem szabad elérniük ahhoz, hogy az üzem nyereséget realizáljon és így versenyképesnek minősüljön. A cukortermelők esetében ez a fehér cukor ideiglenes szerkezetátalakítási összeggel csökkentett átlagos uniós ára és az átlagos uniós felvásárlási ár közötti különbözet. A cukorfinomítók esetében ez a fehér cukor átlagos uniós ára és az afrikai, karibi és csendes-óceáni államokból finomítás céljára behozott cukor (KN-kód: 1701 11 10) CIF-ára közötti különbözet. 3 Olyan oligopol helyzet, amelyben a három legnagyobb vállalat piaci ereje kiegyensúlyozatlan. 5
2.7 A KEDVEZŐTLEN TÁRSADALMI ÉS KÖRNYEZETI HATÁSOK MEGELŐZÉSE Az elemzés a hiányos adatok miatt nem teljes körű, mindössze hat részletes szerkezetátalakítási tervet bocsátottak rendelkezésre. Az alábbi következtetéseket ezért fenntartással kell kezelni. Társadalmi szempontok A cukorgyárak 41 %-ának bezárása elkerülhetetlenül a munkahelyek számának jelentős csökkenésével járt (a Cukortermelők Európai Bizottságának adatai szerint a 2005/2006-os gazdasági évben 50 000, míg a 2009/2010-es gazdasági évben 28 000 munkavállaló veszítette el az állását). A munkahelyek legalább fele a reform nélkül is megszűnt volna, mivel az ágazatban a szerkezetátalakítás folyamatosan zajlik. Noha a cukoripari szerkezetátalakítási programról szóló tanácsi rendelet foglalkozott a kedvezőtlen társadalmi hatások enyhítésének kérdésével, a nemzeti jogi kereteken túlmenően igen kevés követelményt határoztak meg: az olaszországi üzemek kivételével minden vállalat hozzájutott a szerkezetátalakítási támogatáshoz és ehhez mindössze egy szociális tervet 4 kellett benyújtaniuk, illetve meg kellett felelniük a vonatkozó nemzeti munkaerőpiaci rendelkezéseknek. A megkérdezettek szerint a vállalatok által kapott szerkezetátalakítási támogatások megléte mégis fontos szerepet játszott a vállalat és az alkalmazottak közötti egyeztetések során. Nehéz azonban megítélni, hogy a nemzeti munkaerőpiaci rendelkezéseken túlmenően a szerkezetátalakítási támogatás milyen mértékben járult hozzá az érintett munkavállalókat ért károk enyhítéséhez. Környezeti tényezők A hatóságok a cukorgyárak bezárását nem tekintették különösen kedvezőtlen környezeti hatások forrásának. A tanácsi rendelet a legmagasabb összegű szerkezetátalakítási támogatás odaítélésének feltételeként a meglévő minimumkövetelményeken túlmenően előírta a termelési létesítmények teljes leépítését és a jó környezeti feltételek visszaállítását. Tagállami szinten további intézkedésekre nem került sor. 2.8 A KÖZÖS AGRÁRPOLITIKA HATÉKONYSÁGA ÉS EGYSZERŰSÍTÉSE Hatékonyság A reform általában véve hatékonynak tekinthető, mivel korlátozott költségráfordítás mellett eredményes volt. A reformot megelőzően a magas piaci árak megfizetése révén a költségek főleg a fogyasztókat terhelték. Az új rendszer keretében a piaci intézkedések költségét gyakorlatilag sikerült kiküszöbölni, és a cukorrépa minimálárának csökkentése által a termelőknek okozott bevételkiesést a termeléstől függetlenített támogatás bevezetésével részben kompenzálni lehetett. A közös agrárpolitika egyszerűsítése A reform néhány piaci intézkedés megszüntetésével részben hozzájárult a közös agrárpolitika egyszerűsítéséhez. A termelési kvóták és a referenciaárak rendszerének fenntartása, valamint a cukorkereskedelmi rendszer nagyobb fokú liberalizációja összetett feladat, ami a hatóságok részéről további felügyeletet és döntéshozatalt igényel. 4 A cukoripari vállalatoknak nyújtott szerkezetátalakítási támogatás feltételeként a vállalatoknak szerkezetátalakítási tervet kellett benyújtaniuk a hatóságokhoz, amelynek tartalmaznia kellett egy, különösen az érintett dolgozók átképzésére, átcsoportosítására és korengedményes nyugdíjazására vonatkozó tervezett intézkedéseket részletesen ismertető szociális tervet. 6
2.9 RELEVANCIA ÉS ÖSSZHANG A reform idején az ágazatot leginkább a piaci egyensúlytalanság kockázata foglalkoztatta, illetve az a tény, hogy a közös piacszervezés nem tette az ágazatot megfelelően piacorientálttá. A reform egyes célkitűzéseinek elemzése azt mutatta, hogy ezek a célok az ágazat igényeit tekintve fontosak voltak. A diverzifikációs támogatás összhangban állt a vidékfejlesztési politikával. A 2006. évi reform összhangban volt a közös agrárpolitika 2003. évi reformjának elveivel, mivel egy átmeneti fejlődési útvonalat határozott meg a közös piacszervezés torzító hatásainak csökkentésétől a piacorientáltabb ágazat kialakítása felé. Az Európai Uniónak a WTO vizsgálóbizottságának döntése és az EBA kezdeményezése nyomán át kellett alakítania a cukorágazatát, ami a termelési kapacitásainak jelentős csökkentésével járt. A szerkezetátalakítási program ugyanakkor hozzájárult az ágazat versenyképességének javításához, ami hosszú távon összhangban van a növekedést és foglalkoztatást célzó lisszaboni stratégiával. 7