HEFOP 1. 2. intézkedés: Az Állami Foglalkoztatási Szolgálat fejlesztése 1. Szolgáltatásfejlesztés, stratégiai tervezés, kutatás 1.2. Stratégiai tervezés és kutatás 1.2.1. Aktív eszközök és munkaerőpiaci programok monitoring rendszerének továbbfejlesztése, bevezetése és működtetése AJÁNLÁS A MUNKAÜGYI KÖZPONTOK ÁLTAL MŰKÖDTETETT MUNKAERŐPIACI PROGRAMOK ÉRTÉKELÉSI ÉS MONITORING RENDSZERÉRE (Záró tanulmány) Készítette: dr. Simkó János Közreműködtek: Bodorkós Ferencné Gergely Bernadett Győrik Anikó Kacser Ferenc Udvarnoki Miklós Miskolc, 2006. október hó
Tartalomjegyzék Bevezető.. 4. 1. A monitoring rendszer részletes kidolgozásának megalapozása... 7. 1.1. A monitoring és az értékelési rendszer kidolgozásának szükségessége és jelentősége a munkaerőpiaci programoknál..7. 1.2. Az eddigi fejlődés és a jelenlegi helyzet bemutatása. 10. 1.3. A munkaerőpiaci programok monitorozásának és értékelésének sajátosságai...18. 1.4. Az előzetes, a folyamat közbeni és az utólagos értékelés.22. 1.5. Az indikátorok értelmezése, előállítása és alkalmazhatósága...26. 1.6. Az informatikai támogatás problémái..28. 1.7. A monitorozási és értékelési eredmények hasznosítása 30. 1.8. A fő célkitűzések és feladatok összefoglalása...32. 2. A munkaügyi központok által indított munkaerőpiaci programok megtervezése, és az annak részét képező monitoring terv tartalma 33. 2.1. A munkaerőpiaci programok típusai és a programkiválasztás szempontjai...35. 2.2. A programba kerülő személyek kiválasztásának megtervezése.42. 2.3. A programok megvalósításában közreműködő szervezetek, személyek köre...44. 2.4. A monitoring terv tartalma 47. 3. Az alkalmazásra javasolt indikátorok körének meghatározása..50. 3.1. Input indikátorok.51. 3.2. Output indikátorok..55. 3.3. Eredmény indikátorok 56. 3.4. Hatás indikátorok...59. 4. A programok eredményességének és hatékonyságának vizsgálata...60. 4.1. Az eredményesség vizsgálatának a mutatói.61. 4.2. A hatékonysági vizsgálat főbb mutatószámai és összehasonlíthatóságuk...63. 5. A minőségi jellegű vizsgálatok szerepe és ajánlott alkalmazása.65. 5.1. A minőségi vizsgálatok jelentősége és módszerei 65. 5.2. A minőségi jellegű vizsgálatok alkalmazása a munkaerőpiaci programoknál.66. 2
6. A programmegvalósítás folyamatában végzendő monitorozás, értékelés és visszacsatolás... 72. 6.1. A folyamat közbeni értékelés és monitorozás lényege, célja és az értékelési eredmények visszacsatolása.....72. 6.2. A monitorozás és értékelés gyakorlati lebonyolítása....76. 7. A munkaerőpiaci programok hatásainak a vizsgálata...81. 8. A Monitoring Csoport létrehozása és működtetése..85. 9. Az informatikai támogatással kapcsolatos igények, és a fejlesztések szakmai megalapozása 89. 9.1. A programban részt vevő személyek összetétel-vizsgálata...92. 9.2. A munkaerőpiaci program megvalósításában résztvevő külső közreműködők összetétel-vizsgálata...94. 9.3. Az indikátorok alakulásának fontosabb célcsoportok és területi egységek szerinti vizsgálata.96. 9.4. Az informatikai fejlesztésekhez szükséges elemi adatok köre.98. 10. A monitorozás és értékelés eredményeinek hasznosítása..100. 10.1. A szervezeten belüli hasznosítás.. 101. 10.2. A tapasztalatok és jó módszerek szélesebb körű hasznosításának lehetőségei 104. Hasznosított forrásmunkák jegyzéke...109. Mellékletek 1. sz. A munkaerőpiaci programok monitorozásának részletes logikai folyamata 2. sz. A munkaerőpiaci programok indikátorai és hatékonysági mutatói. 3. sz. Minőségvizsgálati értékelő lapok és követő vizsgálati felmérő lap 4. sz. Táblasémák a programok létszámösszetételének vizsgálatához 5. sz. Táblasémák a munkaerőpiaci programok strukturált indikátoraira 6. sz. Elemi adatok köre a munkaerőpiaci programok informatikai támogatásához 7. sz. Program Adatlap ajánlott sémája Függelék (külön kötet) 1. Gergely Bernadett résztanulmánya 2. Győrik Anikó résztanulmánya 3. Bodorkós Ferencné résztanulmánya 4. Kacser Ferenc résztanulmánya 5. Udvarnoki Miklós résztanulmánya 3
Bevezető Jelen tanulmány része annak a több mint egy éve folyó munkának, amely a HEFOP 1.2. intézkedés 1.2.1. sz. projektje keretében valósul meg az aktív eszközök, munkaerőpiaci szolgáltatások és munkaerőpiaci programok monitoring rendszerének továbbfejlesztése, illetve kidolgozása céljából. Ez a tanulmányrész a hazánkban csupán rövid múltra visszatekintő, munkaügyi központok által közvetlenül indítható komplex munkaerőpiaci programok mindeddig részleteiben kidolgozatlan monitoring rendszerének szakmai-módszertani kimunkálására irányul. A monitoring rendszer kidolgozásánál nagy mértékben alapoztunk a 2006. februárban elkészített koncepcionális tanulmány célkitűzéseire és megállapításaira, amelynek szakmai tartalmát ezúttal konkrétabban és részletesebben is kifejtjük. Már a bevezetőben hangsúlyozni kívánjuk, hogy a munkaügyi központok által indítható és megvalósítható munkaerőpiaci programok tervezésének, megvalósításának és finanszírozásának kellő részletességű, korszerű jogszabályi alapjai a Foglalkoztatási törvényben és annak végrehajtási rendeletében csak 2000-ben teremtődtek meg. A munkaügyi központok az azóta eltelt időszakban a munkaerőpiaci programok szervezésigényességét és jelentős belső kapacitásokat is lekötő jellegét figyelembe véve csak viszonylag kis számú komplex programot indítottak. Ezért az aktív eszközökkel és azok 1994. év óta történő rendszeres értékelésével ellentétben a munkaerőpiaci programokkal és monitorozásukkal, értékelésükkel kapcsolatban csupán kevés gyakorlati tapasztalat áll még a rendelkezésünkre. A HEFOP 1.1. intézkedéseként megvalósuló, 2004-ben elindított és jelenleg is folyamatban levő, zömében ESZA-finanszírozású, viszonylag jelentős létszámot érintő, a munkaügyi központokra rugalmas tervezési mechanizmus keretében lebontott munkaerőpiaci program új fejezetet jelentett a munkaügyi szervezet ezzel kapcsolatos tevékenységében. Ennek a kiemelt jelentőségű új feladatnak a megvalósítása már eddig is sok tapasztalatot hozott a munkaügyi központok számára különösen az EU- 4
terminológia fokozatos hazai bevezetése, a részletekbe menő projekttervezés, a szigorú dokumentálási szabályok alkalmazása és a megvalósítás közbeni folyamatos monitorozás, értékelés terén. Mindezek ellenére megállapítható az is, hogy a program megvalósításának folyamatában elsősorban a havonkénti pénzügyi elszámolások és azok megfelelő jelentésekkel, dokumentumokkal való precíz alátámasztása került a követelmények előterébe, míg a szakmai monitorozás és néhány egyszerű indikátor időarányos változásának követése meglehetősen csekély jelentőséget kapott és a havonként elkészítendő előrehaladási jelentések keretében eléggé felszínes és mechanikus jellegű maradt. Jelen tanulmány elkészítésére olyan időpontban kerül sor, amikor a Foglalkoztatási törvénynek és ennek keretében a törvényben szabályozott munkaerőpiaci támogatások körének változtatása, illetve a munkaerőpiaci szervezet viszonylag jelentős átalakításának kérdése éppen napirenden van. Emellett folyamatban van az ÁFSZ-nél az informatikai rendszer átfogó, nagy jelentőségű továbbfejlesztése, az Integrált Informatikai Rendszer kialakítása és az Adattárház létrehozása is. A várható, de még nem véglegesített jogszabályi változások bizonyos mértékig érintené fogják a munkaerőpiaci programok belső tartalmát és megvalósítási, finanszírozási szabályait is, továbbá a programmegvalósítói szerepet a tervezett szervezeti átalakítások végrehajtása esetén a megyei (fővárosi) munkaügyi központoktól a regionális munkaügyi központok veszik át. Mindezeket a körülményeket a munkaerőpiaci programok monitoring rendszerének kidolgozásakor a valószínűsíthető változások szintjén próbáljuk figyelembe venni, illetve azokra legalább valamilyen módon utalni, de a leírtakhoz képest a változások végleges bekövetkezésekor nyilvánvalóan kisebb korrekciókra, aktualizálásokra lesz majd szükség. A monitoring rendszer megfelelő informatikai támogatása is alapvető fontosságú kérdés. Ezt a követelményt a jelenlegi helyzetben a munkaerőpiaci programok esetében úgy kívánjuk érvényesíteni, hogy az elemzési, lekérdezési, illetve táblázatkészítési szempontok és az ezek teljesítéséhez szükséges elemi adatok körének meghatározásával igényeket fogalmazunk meg és egyben szakmai megalapozást is biztosítunk az informatikai rendszert fejlesztők részére. A megfogalmazott igények 5
tényleges érvényre juttatását a szakmai-módszertani és az informatikus szakemberek közötti rugalmas, interaktív, több lépcsős egyeztetések keretében lehet majd megfelelően biztosítani. A munkaerőpiaci programok aktív eszközökétől több tekintetben eltérő monitoring és értékelési rendszerének a kidolgozásával kapcsolatban mindenképpen hangsúlyozni szeretnénk azt, hogy az aktív eszközöknél korábban megszokott néhány számszerűsíthető eredménymutató (indikátor, arányszám) értékének megállapítása, különböző szempontok szerinti kombinált lekérdezhetősége és értékelése mellett sokkal összetettebb, komplexebb folyamat közbeni és a program befejezését követő monitoring- és értékelési rendszer kialakítására törekszünk, amely az új programok tervezésének folyamatára is pozitív módon, nagy mértékben visszahat. E modellben a minőségi és kevésbé számszerűsíthető eredmények, a folyamat közbeni visszacsatolások és pozitív irányú beavatkozások, a programban résztvevő személyekkel és közreműködő szervezetekkel való érdemlegesebb foglalkozás, az értékelés tapasztalatainak jövőbeni programtervezési folyamatban, munkaügyi szervezeten belüli és külső körben való hasznosítása legalább olyan nagy jelentőségű tényezők, mint az indikátorok számszerű alakulásának vizsgálata. Ez a fajta, mennyiségi és minőségi értékelésre, és az értékelési eredmények, tapasztalatok széles körű, szervezeten belüli és azon kívüli hasznosítására törekvő megközelítés eltérő hangsúlyokat és újfajta szemléletmódot is igényel a munkaerőpiaci programok monitorozási és értékelési folyamatában a korábban megszokotthoz képest. Bízunk abban, hogy a tanulmányban bemutatott, több munkaügyi központ szakembereinek és külső szakértőknek az összefogásával összeállított szakmaimódszertani modellt jól lehet majd hasznosítani a munkaügyi központok munkaerőpiaci programok tervezésével, megvalósításával és monitorozásával, értékelésével kapcsolatos mindennapi gyakorlatában. Ugyanakkor tekintettel kell lenni arra is, hogy a legtöbb munkaerőpiaci program egyedi jellegű, nehezen sematizálható, ezért mind a tervezés, mind a megvalósítás és értékelés folyamatában igényli az adott munkaügyi központ sajátos, innovatív kiegészítő megoldásait, módszereit is. Mindezek miatt a tanulmányban szereplő módszertani leírásokat, 6
segédleteket, javaslatokat elsősorban ajánlásnak szánjuk a munkaügyi központok és az egyéb az abban foglaltakat hasznosítani kívánó szervezetek számára. 1. A monitoring rendszer részletes kidolgozásának megalapozása 1.1. A monitoring és az értékelési rendszer kidolgozásának szükségessége és jelentősége a munkaerőpiaci programoknál Magyarországon a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. tv. (Foglalkoztatási törvény) megalkotását és a megyei (fővárosi) munkaügyi központok létrehozását követően rövid időn belül előtérbe került az aktív munkaerőpiaci politika érvényesítésének célkitűzése. E politika az összes olyan intézkedést és eszközt tartalmazza, amelyek az állást kereső személyek munkavégző képességét, szakképzettségét, kompetenciáit, motiváltságát, kommunikációs és egyéb készségeit fejlesztve javítják az egyének munkavállalási és elhelyezkedési esélyeit, és kedvezően befolyásolják a foglalkoztatás színvonalát, illetve struktúráját. Figyelembe véve azt, hogy a Munkaerőpiaci Alap és annak Foglalkoztatási Alaprésze alapvetően a munkáltatók és a munkavállalók járulékbefizetéseiből táplálkozik, és felhasználási nagyságrendje éves szinten jelentős, több tízmilliárd Ft nagyságrendű, az aktív eszközök minél hatékonyabb működtetésével és annak rendszeres nyomon követésével kapcsolatos igények már a Foglalkoztatási törvény bevezetését követő rövid időn belül előtérbe kerültek. (Ezt a követelményt az Állami Számvevőszék 1992. évi jelentése is határozottan megfogalmazta.) Ennek is tulajdonítható az, hogy hazánkban a Világbank támogatásával egy amerikai szakértő (Christopher J. O Leary) szakmai irányítása és a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Munkaügyi Központ témavezetése mellett az akkor működtetett aktív foglalkoztatási eszközök egységes szemléletű teljesítménykövetési (monitoring) rendszerének gyakorlatorientált kidolgozására, és három megyében (Borsod-Abaúj- Zemplén, Hajdú-Bihar, Somogy) történő kísérleti bevezetésére viszonylag hamar, 2002-2003-ban sor került. A monitoring rendszert 1994-től országosan is bevezették, és a Foglalkoztatási Hivatal szakmai irányításával, koordinálásával, kibővített és 7
informatikai szempontból is jobban támogatott formában jelenleg is minden munkaügyi központnál alkalmazzák. A legfontosabbak közé tartozó aktív eszközök esetében a monitoring adatokat köztük az elhelyezkedési és továbbfoglalkoztatási arányokat, a fajlagos támogatási költségeket, amelyek pl. kirendeltségenként, képzési tanfolyamonként és a támogatásban részt vettek demográfiai összetétele szerint is vizsgálhatók félévenkénti rendszerességgel megyei, illetve országos szinten is elemzik, és eredményeit az újabb támogatási akciók megtervezésénél többé-kevésbé hasznosítják. Az aktív eszközök monitoring rendszere ma már több vonatkozásban korszerűsítésre és továbbfejlesztésre szorul. Komoly érdeme azonban, hogy az ilyen komplex, eszközönként több egyszerű, de jól kezelhető és sok szempontból strukturálható aránymutatóból álló monitoring rendszer több mint tíz éven át tartó gyakorlati alkalmazása és hasznosítása nemzetközi viszonylatban is nagyon ritka, és a rendszer az elmúlt években az ILO részéről is kiemelt figyelmet és komoly szakmai elismerést kapott. (Lásd: Lázár György résztanulmányát a 2005. decemberben összeállított helyzetértékelő tanulmánykötetben; 2./sz. forrásanyag) Miközben az aktív eszközök monitoring rendszerének kialakításában, alkalmazásában és hasznosításában komoly gyakorlati tapasztalatokra tettünk szert, addig a munkaerőpiaci szolgáltatások (köztük a munkaközvetítés, a különféle tanácsadási és készségfejlesztő tréningszolgáltatások) megbízható nyilvántartási és statisztikai rendszere kevésbé alakult ki. Hatékonyságvizsgálatuk igénye pedig a munkaközvetítésnél korábban alkalmazott néhány kísérlet kivételével csak most került igazán napirendre. A munkaerőpiaci szolgáltatások nyilvántartási és monitorozási igényének közelmúltban történt előtérbe kerülését egyebek között az is indokolja, hogy az Európai Unió néhány év óta a tagországoktól ilyen elemeket tartalmazó indikátorokat is rendszeresen kér. A Pest Megyei Munkaügyi Központ és más munkaügyi központok eddigi tapasztalatai, az új kirendeltségi modell törekvései és az EU igényei alapján kísérleti jelleggel 2005. évtől a magyar ÁFSZ-nél részlegesen bevezetett munkaerőpiaci Vezetői Információs Rendszer, a MEV már szintén tartalmaz ilyen alapadatokat igénylő indikátorokat. 8
A munkaerőpiaci szolgáltatásokhoz hasonlóan, vagy talán még annál is kisebb mértékben kapott a korábbi években figyelmet a munkaügyi központok által 2000. évtől alkalmazott, komplex jellegű munkaerőpiaci programok eredményességi, hatékonysági közelítésű értékelése, monitoring rendszerének kidolgozása, valamint a számszerűsíthető és nem számszerűsíthető eredmények, hatások alaposabb vizsgálata, és a tervezésben, valamint a jó programmodellek elterjesztésében való hasznosítása. A munkaerőpiaci programok tervezése, működtetése és monitoring rendszerének kialakítása sok olyan fontos sajátossággal rendelkezik, amelyek eltérnek a hagyományos aktív foglalkoztatáspolitikai eszközökétől, illetve a munkaerőpiaci szolgáltatásokétól. S bár az összetett jelleg, a hosszabb támogatási időtartam, a kedvezőbb támogatási feltételek és a döntőrészt hátrányos helyzetű célcsoportok, személyek programba vonása miatt általában nagy ráfordítás-igényű munkaerőpiaci programok monitoring rendszerének részletes kidolgozását a Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete (MAT) már 2000-ben megfogalmazta igényként, erre részben a feladat szakmai bonyolultsága miatt mindeddig még nem került sor. A 2004-ben a HEFOP 1.1. intézkedés keretében beindított ESZA- típusú, nagyon összetett és minden munkaügyi központnál folyamatban levő munkaerőpiaci mega -program szintén nem dolgozta ki kellő részletességgel és elsősorban a pénzügyi elszámolások precízségének és minden szempontból megfelelő dokumentálásának megkövetelésére koncentrálva nem igazán kezeli kiemelt hangsúllyal a szakmai monitorozás és értékelés rendszerét. A következő években az várható, hogy mivel a jelentős arányt képviselő, hátrányos helyzetű álláskeresők munkaerőpiaci helyzetét, foglalkoztathatóságát és a változásokhoz való alkalmazkodó képességét az eddigi tapasztalatok szerint a rövidebb időtartamú, szimplán alkalmazott hagyományos aktív eszközök és szolgáltatások önmagukban nem képesek megfelelően javítani, ezért a pozitív irányú változások eléréséhez egyre nagyobb mértékben és arányban komplex jellegű, hosszabb időtartamú munkaerőpiaci programok alkalmazására lesz szükség. Az Európai Unióból származó támogatási források (ESZA) nagyobb részének pályázati keretek között történő felhasználása szintén elsősorban ilyen jellegű munkaerőpiaci programokhoz kapcsolódhat. 9
Mindezek mellett és a relatíve szűkös pénzügyi erőforrások miatt egyre inkább előtérbe kerül a munkaerőpiaci programok helyes kiválasztásának, alapos és körültekintő megtervezésének, jó minőségű és szakszerű lebonyolításának, eredményességének és a támogatási alapok minél költséghatékonyabb felhasználásának a követelménye. Ezek a szükségletek és követelmények sürgető jelleggel igénylik a munkaerőpiaci programok szakmai monitoring rendszerének kellő részletességű kidolgozását, a programok szakszerű és gondos értékelését, a mennyiségi és minőségi célkitűzések minél eredményesebb teljesítését, a visszacsatolási funkció körültekintő érvényesítését, valamint a jó módszerek és programtípusok széles körű elterjesztését, illetve adaptálását. 1.2. Az eddigi fejlődés és a jelenlegi helyzet rövid bemutatása Az aktív eszközökkel ellentétben a hazai munkaerőpiaci programoknál viszonylag fejletlennek és kialakulatlannak minősíthető a monitoring rendszer. Ennek okai mindenekelőtt a programok alkalmazásának rendkívül rövid időtartamú múltjában és fejlődési sajátosságaiban keresendők. Az okokat a rövid fejlődési pálya vázlatos bemutatásával összehangoltan a következőkben igyekszünk kissé részletesebben bemutatni. A 2000. évet megelőzően foglalkoztatási célú, komplex munkaerőpiaci programokat néhány ESZA-típusú PHARE program mellett kísérleti jelleggel elsősorban az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány (OFA) pályáztatott és finanszírozott zömében civil szervezetek bevonása és támogatása révén. A munkaügyi központok, mivel nem tartozott a szorosan vett feladataik közé, értelemszerűen csak ritkán vállaltak partnerségi és részfinanszírozói szerepet az ilyen típusú programoknál. A dunántúli megyék egy része (pl. Vas, Zala, Baranya, Komárom-Esztergom, Győr- Moson-Sopron stb.) azonban nemzetközi és részben hazai központi támogatással néhány esetben már kísérleti jellegű tapasztalatokat is szerzett az ilyen típusú programok megvalósításában. 10
Az OFA és a PHARE által finanszírozott munkaerőpiaci programok (pl. tranzitfoglalkoztatási programok, termelőiskolai modell, mentori programok, térségfejlesztési menedzseri programok, Újra Dolgozom Program stb.) megvalósítási és értékelési tapasztalatai csak a 2000. évhez közeledve váltak a munkaügyi központok nagyobb része számára ismertté. Ezek is azonban csak a fontosabb, általános jellegű megállapításokat tartalmazták. Némileg alaposabb ismeretekre csak azok a munkaügyi központok tettek szert ezekben az években, amelyek maguk is közreműködtek megvalósítóként, illetve aktív résztvevőként ezekben a komplex programokban. A külföldi és a hazai tapasztalatok alapján az ezredfordulóhoz közeledve egyre inkább egyértelművé vált, hogy a munkanélküliek hátrányosabb helyzetű rétegei, csoportjai, érintett személyei esetében a hagyományos aktív eszközök és munkaerőpiaci szolgáltatások egyszerű, egymástól elkülönült alkalmazása nem vezet a várt eredményre. E felismerést követően, csupán 2000-ben került sor a Foglalkoztatási törvény és a 6/1996. (VII.16.) MüM rendelet olyan módosítására, amely már nemzetközi összehasonlításban is korszerű és jól szabályozott formában beépítette a munkaügyi központok eszköztárába a komplex, munkaerőpiaci programok tervezését, lebonyolítási és az MPA decentralizált keretéből való finanszírozási lehetőségét. (A jogszabályok részletesebb bemutatására azok közismert jellege miatt nem térünk ki.) A MAT határozata és az új jogi szabályozás alapján még 2000-ben 4 megyei munkaügyi központ (Baranya, Komárom-Esztergom, Tolna, Zala) korábbi kísérleti tapasztalatainak felhasználásával egy-egy programtípust érintően módszertani jellegű működési kézikönyvet készített, amelyet hasznosítás céljából minden munkaügyi központ megkapott. A munkaerőpiaci programok monitoring rendszere azonban külön kutatás és fejlesztés keretében azóta még nem került részletes kidolgozásra. Pályázati rendszer alapján, addicionális központi és decentralizált forrásból a munkaügyi központok 2000-ben 27 munkaerőpiaci programot indítottak el elsősorban a hátrányos helyzetű munkanélküliek különböző csoportjai részére. Ezek a rendeletben és a módszertani útmutatókban egységesen meghatározott, részletes 11
programtervek alapján, 2-3 éves tervezett időtartammal, különböző munkaerőpiaci szolgáltatásokat és aktív eszközöket kombinálva és rugalmasabb támogatási feltételeket alkalmazva kezdődhettek el. A programterveknek a jogi szabályozás szerint a programtól elvárt, tervezett eredményeket (a monitoring tervet) is tartalmaznia kellett, azonban ezzel kapcsolatban konkrétabb tartalmi vagy formai elvárás nem fogalmazódott meg. A komplex munkaerőpiaci programok az aktív eszközök korábban megszokott dokumentálási rendszeréhez képest rendkívül adminisztráció-igényesek, és különösen a kezdeti években a programba bevontak viszonylag alacsony létszáma, tehát összességében nem számottevő foglalkoztatási és munkanélküliséget csökkentő hatása ellenére is nagy mértékben lekötötték a munkaügyi központok és a kirendeltségek egyébként is túlterhelt vezetőinek és munkatársainak munkavégző kapacitását. A munkaügyi központok döntő többsége ezért az eddigi években megelégedett évente 1-3 új, és általában kis létszámot érintő, a korábbiakhoz képest innovatív jellegűnek ítélt munkaerőpiaci program előkészítésével és beindításával, mivel emellett az előző évekről áthúzódó, maximálisan 3 év időtartamú programokat is menedzselniük, bonyolítaniuk és értékelniük kellett. Bár a jogszabályok alapján sokkal nagyobb mértékben megtehetnék, a munkaügyi központok ebben a néhány évre visszanyúló időszakban még csak ritkán éltek a munkaerőpiaci programok megtervezésének, megvalósításának, menedzselésének és értékelésének pályázati rendszer alapján külső kézbe adásának, kiszervezésének a lehetőségével. Az előzőek azzal is együttjárnak, hogy a munkaerőpiaci programok tervezésének, megvalósításának és értékelésének rendkívül rövid időbeni múltja és alacsony száma miatt még kevésnek ítélhető az a gyakorlati tapasztalat, amelynek alapján pl. a monitorozási folyamatnál használatos indikátorok tervezéséhez kellően megalapozott standardizált elvárásokat, számszerűsíthető eredményeket, hatásokat lehetne meghatározni adott típusú programoknál a munkaügyi központok részére. 12
A Foglalkoztatási Hivatalnál nyilvántartott adatok szerint a munkaügyi központok az előző pontban említett jogi szabályozás és metodika mentén 2000-ben 27, 2001- ben 14, 2002-ben 16, 2003-ban 29, 2004-ben 46, 2005-ben 16, 2006-ban 8, 2000-2006. években együttesen 156 munkaerőpiaci programot indítottak el. A 2000-2006. közötti időszakban egy munkaügyi központra átlagosan 8 saját kezdeményezésű program indítása jutott, ami nem egy jelentős szám, ám a programtervezési, megvalósítási, menedzselési és értékelési folyamatok begyakorlására és folyamatos fejlesztésére mégis jó lehetőséget adott. Az FHnál rendelkezésre álló programlista szerint a legtöbb programot Szabolcs-Szatmár- Bereg (14), Békés (13), Bács-Kiskun (12), Baranya (11), Hajdú-Bihar (11), Heves (10) és Tolna megyében (10) indították, de a legkisebb számú programot indító megyékben is 4-5 munkaerőpiaci programot valósítottak meg, amely így valamennyi munkaügyi központnál valamilyen mértékben lehetőséget biztosított a mechanizmus begyakorlására és a tapasztalatszerzésre. Mintegy 60 megyei programterv tételes áttekintése, és a helyzetfelmérő szakaszban a munkaügyi központok által a felmérő kérdőív kérdéseire adott válaszok alapján az alábbi fontosabb megállapításokat fogalmazhatjuk meg: Már 2000. évtől folyamatosan jellemző volt az, hogy a munkaügyi központok a programterveket a jogszabályi előírásoknak megfelelően, egységes tartalmi vázlat alapján részletesen kidolgozták. A programtervben szerepeltették a program fő célkitűzéseit és célcsoportjait, a program szükségességét és annak rövid elemzéssel, néhány esetben SWOT- analízissel való alátámasztását, a programmegvalósítás helyszíneként kijelölt térségeket, a program kezdési és befejezési időpontját, 13
a megvalósítási szakaszok ütemezését és tartalmi leírását, a programban való részvétel feltételeit és a személyek kiválasztásának szempontjait, a részletes tevékenységtervet, amely a program egyes fő szakaszain belül is tételesen meghatározta a tennivalókat, azok időbeni ütemezését, felelős és közreműködő személyeit, szervezeteit és várható kimeneteit (a legtöbb programtervhez szemléletes folyamatábrát, Gantt-diagramot is csatoltak), az emberi erőforrástervet, amely a programban résztvevő belső és külső résztvevők körét, a programirányító team vezetőjét és tagjait, a döntési pontokat, a döntést hozó személyeket, illetve a felelősségi viszonyokat foglalta egységes rendszerbe, a finanszírozási tervet, amely évenkénti bontásban a foglalkoztatási alaprészből finanszírozható szolgáltatások és aktív eszköz támogatási elemek költségvonzatát, valamint a programok egy részénél a működési költséget érintő várható kiadásokat is tartalmazta, az együttműködési, dokumentációs és jelentési tervet, amely a programban közreműködők kapcsolati rendszerét, információs kapcsolatait, tájékoztatási kötelezettségét és annak formáit szabályozta, az ellenőrzési tervet, amely a program menetében a vizsgálandó területeket és témákat, az ellenőrzést végző szervezeti egységeket és személyeket, valamint az ellenőrzések időbeni ütemezését foglalta magában, a monitoring tervet, amely programszakaszonként és a program zárásakor az értékelés formáit, módszereit, a programtól elvárt számszerű eredményeket, és azok teljesülésének menet közbeni és a program végén történő vizsgálatát tartalmazta. Összességében a munkaügyi központok programtervei formai szempontból megfeleltek a jogszabályi és a módszertani útmutatókban szerepeltetett 14
elvárásoknak, és az évek múlásával, illetve a gyakorlati tapasztalatok bővülésével tartalmi szempontból is a legtöbb munkaügyi központnál egyre színvonalasabbá, reálisabbakká és megalapozottabbakká váltak. A monitoring tervfejezet a legtöbb megyei programtervben csak nagyon röviden, vázlatosan volt érintve. A monitoring terv a legtöbb esetben kiterjedt a program szakmai és pénzügyi előrehaladásának, terv szerinti megvalósításának, rendszeres nyomon követésének előírására, néhány számszerű létszám indikátor meghatározására, a menet közben felmerülő problémák, akadályozó tényezők jelzésének követelményként való kiemelésére. A monitorozás tervezett módszerei között munkaügyi központonként eltérő módon és kombinációban szerepeltek az egyszerű formájú belső adatszolgáltatások, a programban résztvevők elégedettségét vizsgáló kérdőívek és a menet közbeni megbeszélések, rövid írásbeli jelentések, részbeszámolók, szakaszés programzáró munkaértekezletek. A program tervezett befejezését követően több munkaügyi központ a szakmai és módszertani tapasztalatokat, a problémákat és az eredményeket átfogóan összegző tanulmány készítését, kérdőíves követővizsgálatok lefolytatását, a program célkitűzéseinek, társadalmi-gazdasági hatásainak és számszerűsíthető mutatói teljesítésének értékelését tervezte. Ezek megvalósítása az eddigi tapasztalatok szerint azonban csak részben, és eltérő mélységben, színvonalon sikerült. A munkaügyi központok újszerűségük és bonyolultságuk miatt is kiemelt figyelmet és jelentős energiát fordítottak a munkaerőpiaci programok eredményes megvalósítására. A programok fejlesztették a partnerségi viszonyokat és annak eredményei különösen a megyei sajtó és médiák híradásai révén erősítették a szervezet munkájának pozitív külső megítélését. A munkaügyi központok érintett belső szervezeti egységeinek, munkatársainak projektszerű és team-jellegű folyamatos munkavégzése révén a növekvő terhelés ellenére a belső csapatmunka is sok tekintetben eredményesebbé és tartalmasabbá vált. 15
A programtervekben foglalt szakmai célkitűzések jelentős részét sikerült teljesíteni, sőt az általában nagyon óvatosan, mértéktartóan számszerűsített eredménycélokat gyakran túl is teljesítették. A programterveket a belső határidők és a költségek belső megoszlása tekintetében sok helyen és akár többször is módosítani kellett. A folyamatos, menet közbeni monitorozás folyamata és gyakorlata a programtervben foglaltakhoz képest általában nem volt zökkenőmentes, és kellő szakmai mélységű. Ebben szerepet játszott, hogy a munkaügyi központok vezetői, illetve a kijelölt programmenedzserek sok más egyéb feladattal is leterheltek voltak, és bár formálisan teljesítették, viszonylag kevés időt és energiát voltak csak képesek fordítani a megfelelő alaposságú belső értékelési folyamatra. A munkaügyi központoknak csak egy része használta a minőségvizsgálati célú, illetve a program résztvevőinek elégedettségét mérő értékelő lapokat, kérdőíveket. Ezekre főként az egyes programelemek bonyolítása közben vagy azok lezárását követően került sor. A programból történt kilépés vagy a program befejezése utáni felmérő lappal (kérdőívvel) történő megkérdezés, különösen, ha azt postai úton bonyolították, kevésbé volt eredményes, nem sok hasznosítható információt adott, és általában alacsony volt a visszaérkezési arány. Az elemzések és az ennek alapján megfogalmazott következtetések, javaslatok a legtöbb esetben nem voltak eléggé mélyek és alaposak. A program, illetve a programelemek végét követően az aktív eszközök esetében több munkaügyi központ az aktív eszközöknél egyébként is használatos követő kérdőíveket és monitorozási módszereket alkalmazta, de ezek eredményességéről, célszerűségéről a helyzetfelmérő szakaszban végzett kérdőíves felmérés válaszadása során nem nyilvánított véleményt. (Megítélésünk szerint a munkaerőpiaci programok eltérő jellege és komplexitása miatt az aktív eszközöknél alkalmazott követő kérdőívek, felmérő lapok használata nem igazán célszerű.) 16
Több munkaügyi központ (főként a szomszédos megyék esetében) kicserélte a programok működtetésével kapcsolatos tapasztalatait, és ezáltal sok módszertani ötletet, javaslatot tudtak adni kölcsönösen egymásnak. Sajnos, ezek a jó módszerek és a kevésbé kedvező tapasztalatok nem, vagy csak kis részben váltak szélesebb körben, országosan is ismertté. A jórészt ESZA-finanszírozású HEFOP 1.1. intézkedés 2004. második félévében beindított, több éves átfutási idejű programja egy újabb nagy kihívást és tanulási feladatot jelentett a munkaügyi központok vezetői és munkatársai számára. Ez egyben a tevékenységek és a pénzügyi igénylések rendkívül alapos, sőt olykor túlzottan bürokratikusnak tűnő dokumentálásának, az EU terminológiájának megtanulását is jelentette a későbbiek ESZA- források elnyerésének és szabályszerű felhasználásának megkönnyítése céljából. Megfigyelhető, hogy a HEFOP 1.1. program (amely szakmai szempontból nem mutat túl a megyei kezdeményezésű programokon, sőt tömeges jellegű méretei miatt szakmai innovációs tartalma is a legtöbb munkaügyi központ esetében kisebb azoknál) igen jelentős figyelmet és komoly emberi kapacitásokat lekötő jellege miatt különösen 2005-től átmenetileg ismét háttérbe szorította a megyei kezdeményezésű munkaerőpiaci programok igényes megtervezését, beindítását és monitorozását. A HEFOP 1.1. program a sokrétűbb, kisebb méretű, innovatív jellegű megyei programok megtervezése, indítása helyett egy hatalmas gyűjtővé, igazi keretprogrammá vált. A program mintegy 3 éves időtartama alatt különböző időpontokban, szinte folyamatos jelleggel összességében viszonylag sok személyt vonnak be a többféle célcsoport alanyainak megszólításával. Egyéni akciótervet, majd többször is módosítható együttműködési megállapodást kötnek a programba bevont személyekkel. Személyenként eltérő időben és változó összetettséggel valósulnak meg a humán szolgáltatások, a képzések és a támogatott foglalkoztatás. A létszámban és konkrét, egységes arányszámokban is megfogalmazott célkitűzés, elérendő mutató (indikátor) a programba bevontak előre meghatározott létszáma, az együttműködési megállapodásban tervezett egyéni program elvárt arányú, sikeres 17
befejezése, pozitív kimenete és a 6 hónappal későbbi, nem támogatott munkakörben való foglalkoztatotti státusz elérése. A jelenleg körvonalazódó változási tendenciák szerint a munkaerőpiaci programok a jövőben az eddiginél is nagyobb szerephez jutnak a hátrányos helyzetű rétegek munkaerőpiaci esélyeinek javítása és foglalkoztatottságuk növelése céljából. A finanszírozási forrásaikat jelentő pénzügyi alapok várhatóan nem fognak egymástól elkülönülni. A programkonstrukciók szakmai és nagyságrendi jellege koncepcionális szempontból még nincs eldöntve, de várhatóan az Emberi Erőforrások Fejlesztése Operatív Program (EMEROP) fő célkitűzéseihez, prioritásaihoz és intézkedéseihez az eddiginél is nagyobb mértékben igazodik majd. A munkaerőpiaci programokat a megyei (fővárosi) helyett a valószínűleg már 2007. év elejétől létrejövő regionális munkaügyi központok fogják megtervezni és lebonyolítani a munkaügyi kirendeltségek és irodák aktív közreműködése mellett. A jelenlegi megítélések szerint feltétlenül szükségesnek látszik a konkrét munkaerőpiaci programok tervezésének és lebonyolításának eddiginél nagyobb mértékű kiszervezése pályázati rendszer keretében, az arra szakmailag felkészült külső szervezetek bevonása és megbízása útján. 1.3. A munkaerőpiaci programok monitorozásának és értékelésének sajátosságai A munkaerőpiaci eszközök monitoring rendszerének kialakítása és gyakorlati alkalmazása, hasznosítása az eddig alkalmazott aktív eszköz-specifikus módszerekétől eltérő, újszerű megközelítést igényel a programok összetettebb, bonyolultabb jellege, hosszabb időtartama, jellemző célcsoportjainak hátrányosabb személyi összetétele, nagyobb fajlagos költségigénye és sok szempontból egyedi jellege miatt. Már az aktív eszközök eredménymutatói esetében is sokszor hangsúlyoztuk a mutatók egyes megyék közötti mechanikus összehasonlításának veszélyeit és korlátait. Ez a megállapítás azonban a munkaerőpiaci programokra, ahol a nem számszerűsíthető társadalmi hatásoknak, a programban résztvevő egyes egyének program időszaka alatti személyes fejlődésének és a munkaerőpiaci igényekhez való alkalmazkodó képessége 18
javulásának az egyszerű (sokszor csak átmeneti jellegű) elhelyezkedés tényénél is nagyobb szerepe lehet, még fokozottabb mértékben igaz. A munkaerőpiaci programok hagyományos aktív eszközöktől eltérő sajátosságait és monitorozási, értékelési követelményeit a következőkben foglalhatjuk össze: A munkaerőpiaci program sokkal összetettebb, komplexebb jellegű, ugyanakkor számtalan változatban megjelenni képes, sok szempontból egyedi struktúrával rendelkező munkaerőpiaci intézkedés. A munkaerőpiaci program előkészítése és lebonyolítása során fontos szerepe van a munkaügyi központ szervezeti egységeinél, illetve külső közrdeműködő szervezeteknél kijelölt személyek folyamatos projektszerű együttműködésének, a partnerségi kapcsolatoknak. A munkaerőpiaci programoknál a jó színvonalú programterv elkészítése gondos és alapos elemző, szükségletfeltáró, és a megvalósítási folyamatot, valamint annak szakaszait, feladatait, mérföldköveit, részhatáridőit, költségfelhasználását, partneri együttműködési kapcsolatait, menedzselési szabályait és nyomon követését részleteiben szabályozó tervezési, programozási munkát tesz szükségessé. A program célkitűzéseit és a programba bevonni kívánt személyek körét, a segíteni és fejleszteni kívánt célcsoportot, a kiválasztás feltételeit és a későbbi (menet közbeni és utólagos) értékelés szempontjait, illetve a programtól elvárt eredményeket már a program beindítása előtt, a tervezési fázisban világosan meg kell fogalmazni. A munkaerőpiaci program általában hosszabb (maximum 3 éves) időtartamú, mint az aktív eszközök alkalmazásának ideje, és a program időtartama alatt a személyi szükségleteket, adottságokat is figyelembe véve, több munkaerőpiaci szolgáltatás és aktív eszköz támogatás kombinációjára épül. 19
A hosszabb időtartam és a hagyományosnál rugalmasabb, illetve kedvezőbb támogatási feltételek miatt a fajlagos ráfordítások általában magasabbak, sőt egészen magas értékeket is elérhetnek. A segítő szolgáltatások, a kombinált támogatási formák és a kohéziós hatás következtében ugyanakkor az egyéni készségek fejlődése, a munkaerőpiaci értékek növekedése is az esetek többségében erőteljesebben jelentkezik. A munkaerőpiaci programok többségének egy elhelyezkedett személyre jutó fajlagos ráfordításait az is jelentősen növeli, hogy ezek a programok igen gyakran a munkaerőpiacon leghátrányosabb helyzetben levő célcsoportokhoz tartozó személyeket érintik. (Pl. roma származásúak, alacsony iskolai végzettségűek, szakképzetlenek, megváltozott munkaképességűek, 45 év feletti munkanélküliek, inaktív személyek, hajléktalanok stb.) Ezeknek a személyeknek a körében gyakran még a program befejezését követően is nagyon nehéz az elsődleges munkaerőpiacon, a nem támogatott munkakörökben való elhelyezkedés. A program társadalmi hasznossága és egyéni életminőségre gyakorolt pozitív hatása, valamint a perspektivikus elhelyezkedési esélyek javulása azonban sok esetben ennek ellenére is kedvezően értékelhető. A munkaerőpiaci programok tipikus, viszonylag homogénnek tekinthető csoportokba való egyértelmű besorolása, és az ennek megfelelően differenciált teljesítménykövetelmények meghatározása meglehetősen problematikus és nehéz. A munkaerőpiaci programok monitorozási és értékelési rendszerét nagymértékben megkülönbözteti az aktív eszközökétől, hogy az előbbieknél az értékelést a program megvalósítása közben is rendkívül fontos folyamatosan, rendszeres időközönként végezni. Az értékelésnek ki kell terjednie a szakmai tevékenységek tervezett ütem szerinti végrehajtására, a határidők betartására, a költségelszámolás és felhasználás vizsgálatára, a partneri kapcsolatok megfelelőségére, a menedzselési tevékenység színvonalára és a tervezett indikátorok időarányos teljesítésének alakulására. Ennek kapcsán fontos feladat a tervtől való eltérések okainak elemzése, az elmaradások felszámolására irányuló intézkedések 20