JELENTÉS a Belügyminisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről

JELENTÉS a Belügyminisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről 2002. május 0215

Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság Átfogó Ellenőrzési Főcsoport V-16-144/2001-2002. Témaszám: 571 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Hudik Zoltán számvevő igazgatóhelyettes Az ellenőrzésben részt vettek: Németh Gábor osztályvezető főtanácsos Kenéz Sándor számvevő tanácsos irodavezető Maczekó Károly számvevő tanácsos irodavezető Berényi Magdolna számvevő tanácsos főtanácsadó dr. Pósch Gábor számvevő tanácsos főtanácsadó Fogarasi Miklós számvevő tanácsos főtanácsadó Kiss Istvánné számvevő tanácsos főtanácsadó Tóth Bálint számvevő tanácsos főtanácsadó Trenovszki István számvevő tanácsos főtanácsadó dr. Király László számvevő tanácsos tanácsadó dr. Pataki Magdolna számvevő tanácsos tanácsadó Karsai Lászlóné számvevő tanácsos tanácsadó Bamberger Mária számvevő tanácsos Bank Lajos számvevő tanácsos Domonkosné Kurilla Edit számvevő tanácsos dr. Botta Tibor számvevő tanácsos Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók, továbbá a Belügyminisztérium folyóirata, az "Önkormányzati Tájékoztató" rendszeresen közli, valamint a Megyei Közigazgatási Hivatalvezetők részére is átadásra kerül.

dr. Szikszai Bertalan számvevő tanácsos Gömöri József számvevő tanácsos Hadházy Sándor számvevő tanácsos Kapronczai Gabriella számvevő tanácsos Pálfi András számvevő tanácsos Patai Tamás számvevő tanácsos Tóthné Salamon Ildikó számvevő tanácsos Vida László számvevő tanácsos Baloghné Dakó Eszter számvevő Juhász József Gábor számvevő Laskai Ede számvevő Villányi Antal számvevő Zaroba Szilvia számvevő gyakornok Jakab Péter külső szakértő A fejezetet érintő korábbi ellenőrzéseink címei: 1. A minisztériumok, országos hatáskörű szervek költségvetési és vállalati felügyeleti ellenőrzési tevékenységének, valamint a belső ellenőrzési rendszere működésének vizsgálata (1993. április) (142.) 2. A fejezetek és intézmények által az alapítványoknak juttatott állami pénzek és vagyon felhasználásának -, működtetésének pénzügyigazdasági ellenőrzése (1994. junius) (210) 3. A Belügyminisztérium fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzése (1995. február) (237.) 4. A főiskolák és az egyetemek főiskolai karai állami támogatásának ellenőrzése (1996. szeptember) (318) 5. A közbeszerzésről szóló törvény 1995-1996. évi végrehajtásának ellenőrzéséről a központi költségvetési szerveknél és az elkülönített állami pénzalapoknál (1997. szeptember) (394) 6. A PHARE program helyzete Magyarországon (1997. november) (402)

7. A központi költségvetési szervek jóléti célú kiadásainak és jóléti intézményei működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzése (1999. augusztus) (9925) 8. A központi költségvetés területén működő belső kontrollmechanizmusok ellenőrzése (2001. augusztus) (0115) 9. A zárszámadás és a költségvetési előirányzatok tervezésének ellenőrzése (évente)

Rövidítések jegyzéke Áht Államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény Ámr az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 26.) Korm. rendelet ANP Az Európai Unió közösségi vívmányainak átvételéről szóló Nemzeti Program ÁNTSz Állami Tisztiorvosi és Népegészségügyi Szolgálat APEH Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal ÁSZ Állami Számvevőszék BÁH Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal BK Rt Beszerzési és Kereskedelmi Rt BM Belügyminisztérium és Intézményei BM KH BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartási és Választási Hivatal BM OKF Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság COP Nemzeti Operatív Program DIS Decentralized Implementation System (a PHARE programok megvalósításának decentralizált rendszere) ENSZ Egyesült Nemzetek Szervezete ESZT Eszköz Szükségleti Táblázat EU Európai Unió EURO Az EU fizetési eszköze 1999. január 1-től FB felügyelő bizottság GSZ gazdálkodási szabályzat HM Honvédelmi Minisztérium HŐR Határőrség Hőr tv. a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény HŐROPK Határőrség Országos Parancsnokság Hszt fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai

szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény HUB Helyreállítási és Újjáépítési Tárcaközi Bizottság HVB Helyreállítási és Újjáépítési Tárcaközi Bizottság IM Igazságügyi Minisztérium ISM Ifjúsági és Sport Minisztérium ITB Informatikai Tárcaközi Bizottság KANYVH Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal KÁT közigazgatási államtitkár Kbt Közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény KEHI Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (korábban Iroda) KEI Kormányzati Ellenőrzési Iroda (ma Hivatal) KGFI Központi Gazdasági Főigazgatóság KH Központi Hivatal KKB Kormányzati Koordinációs Bizottság KMB Központi Monitoring Bizottság Koordinációs Központ Szervezett Bűnözés Elleni Koordinációs Központ KÖZIGTAD Központi Közszolgálati nyilvántartás KPSZE Központi Szerződéskötő Egység Decentralized Implementation System (a PHARE programok megvalósításának decentralizált rendszere) KTK Közigazgatási Továbbképzési Kollégium Ktv Köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény KVI Kincstári Vagyoni Igazgatóság MEH Miniszterelnöki Hivatal MKI OMI Magyar Közigazgatási Intézet Oktatási és Módszertani Intézet MMH Menekültügyi és Migrációs Hivatal NATO Észak-Atlanti Szövetség (North. Atlantic Treaty Organisation) OGY Országgyűlés OKF BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság OKFI BM Országos Közbeszerzési Főigazgatóság OKFKJÜ BM Országos Katasztrófa Főigazgatóság Központi Javító Üzem

OKV Országos Közigazgatási Vizsgabizottság OMAS Organisation External Monitoring and Assessment Service for the PHARE Programme (az EU megbízásából a PHARE programok lebonyolítását ellenőrző szervezet) OMB Országos Monitoring Bizottság OMI Magyar Közigazgatási Intézet oktatási és Módszertani Igazgatósága. ORFK Országos Rendőr-főkapitányság PERSEUS A PHARE támogatások felhasználásáról készült pénzügyi információs rendszer PHARE Poland-Hungary Aid for Restructuring the Economy PM Pénzügyminisztérium PRAG Practical Guide to PHARE, ISPA and SAPARD contract procedures (Gyakorlati Utmutató a PHARE, ISPA és SAPARD szerződéskötési eljárásaihoz) Pv Polgári védelem PVOP Polgári Védelem Országos Parancsnokság RSzVSz Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálata SIS Schengeni Információs Rendszer (Schengen Information System) SPO Szakmai Programengedélyező (Senior Programme Officer) SZANYUH Számviteli és Nyugdíjmegállapító Hivatal SzMSz Szervezeti és Működési Szabályzat TÁH Területi Államháztartási Hivatal TÁKISZ Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálat TARTINFO Köztisztviselői tartalékállomány nyilvántartás TNM tárcanélküli miniszter TOP Tűzoltóság Országos Parancsnoksága VP Vám- és Pénzügyőrség

. TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 3 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 7 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 23 1. A minisztérium fejezet-irányító és felügyeleti tevékenysége 23 1.1. A belügyminiszteri hatáskörbe utalt irányítási, felügyeleti feladatok ellátása 23 1.1.1. A közbiztonság védelmi feladatok 23 1.1.2. Az államhatár védelme, őrizete 25 1.1.3. A katasztrófák elleni védekezés, minősített időszaki feladatok 27 1.1.4. Általános közjogi feladatok 29 1.1.5. Közigazgatás-szervezéssel kapcsolatos feladatok 32 1.1.6. A helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladatok 37 1.1.7. Az európai integrációból eredő feladatok 41 1.2. Az ágazati irányítás és felügyelet rendje, a szervezeti felépítés és a működés 42 1.2.1. A minisztériumi szervezet működése 42 1.2.2. A belső kontrollmechanizmus egyes szabályozási elemei 48 1.2.3. A szakmai felügyelet és az ellenőrzés működése 51 2. A fejezet költségvetési gazdálkodásának irányítása, felügyelete 54 2.1. A költségvetési gazdálkodás szabályozottsága 54 2.2. A költségvetési tervezési információs rendszer működése 59 2.3. A költségvetés végrehajtási és beszámolási információs rendszer működése 61 2.4. A tárca államháztartáson kívülre szervezett tevékenységei 65 2.5. A 2000. évi belső kontrollmechanizmusok utóellenőrzése és a 2001. évi audit előkészítése 71 3. A belügyi informatikai rendszer fejezeti irányítása 73 3.1. Az ágazati informatikai stratégia és összefüggései 73 3.2. Az informatikai feladatok fejezeti irányítása 76 3.3. Az informatikai stratégia pénzügyi megalapozottsága és finanszírozása 79 3.4. Az informatikai beruházások szakmai megalapozottsága, a megvalósított rendszerek megbízhatósága 82 4. Az EU követelményeinek megfelelő határellenőrzési rendszer megvalósításához kapott PHARE támogatások felhasználása 86 1. sz. Függelék: A rendvédelmi szervek működésének, gazdálkodásának egyes kérdései 2. sz. Függelék: A helyi önkormányzatokkal kapcsolatos tárca szintű feladatok ellenőrzésének főbb tapasztalatai 3. sz. Függelék: Az EU követelményeinek megfelelő határőrizeti rendszer megvalósításához kapott PHARE támogatások felhasználása 1

2

ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK JELENTÉS a Belügyminisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A Belügyminisztérium 1995. évi átfogó ellenőrzését követő időszakban a feladatokat és az intézményi struktúrát is módosították, az államháztartási információs szolgálatokkal összefüggő költségvetés kikerült a tárca felügyelete alól. A fejezethez a 2001. év adatai szerint 83 intézmény tartozott és 7 alcímen összesen 38 jogcímen rendelkezett fejezeti kezelésű előirányzattal. Az utóbbi években a tárca célkitűzései között a Rendőrségnél a technikai fejlesztések megindítása, a korábbi időszakban felhalmozódott adósság megszüntetése, a Határőrségnél a sorozott állomány hivatásos állománnyal történő fokozatos kiváltása, ezzel összefüggésben a határőrizetet és a határrendészeti feladatot ellátó szervezet jelentős átalakítása, továbbá a Tűzoltóság és a Polgári védelem összevonásával a katasztrófavédelem egységes irányító és vezető szervezetének kialakítása kapott prioritást. A Kormány - a jogelőd megszüntetésével, 2000. január 1-jei hatállyal - önálló központi szervezeti egységként létrehozta a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalt, melynek költségvetését a BM fejezet költségvetésében elkülönítetten szerepeltetik. A Hivatal működésének, tevékenységének finanszírozására 2001-ben 2,2 Mrd Ft-ot tartalmazott a fejezet kiadási előirányzata. Az Európai Unióhoz történő csatlakozással összefüggésben az egységes határellenőrzési rendszer megvalósítását célzó feladatok összehangolásában, végrehajtásában kiemelt szerepe van a belügyi tárcának. Az éves költségvetésben - ágazati célfeladatként - az Európai integrációs feladatok és a PHARE program jogcímeken tervezett előirányzatok (a 2001. évi költségvetésben 6,1 Mrd Ft) tartalmazták a határellenőrzés Schengeni követelményeinek érvényesítéséhez kapcsolódó sajátos kiadásokat. A belügyminiszter helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladatkörében alapvetően a működés közigazgatási és a gazdálkodás pénzügyi szabályozásában érintett, többek között gondoskodik a címzett és céltámogatási rendszer, az önkormányzati fejlesztési támogatások finanszírozásáról és elszámolási rendjéről, vala- 3

mint ennek információs rendszere működtetéséről, továbbá összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő fejlesztés, tervezés és gazdálkodás kormányzati feladatait. Az állami költségvetés a helyi önkormányzatok támogatására - a Belügyminisztérium fejezetnél - 1995-ben 310,6 Mrd Ft, 2001- ben már 506,3 Mrd Ft kiadási előirányzatot biztosított. Az 1995. évi átfogó ellenőrzést követő időszakban a fejezetnél végzett számvevőszéki ellenőrzések az éves költségvetések tervezését, zárszámadását, témavizsgálat keretében a közbeszerzést, a PHARE támogatások felhasználását, a jóléti kiadásokat, illetve az úgynevezett belső kontrollmechanizmusokat érintették. A jelenlegi átfogó ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3) és a 17. (3) bekezdésében foglaltak adnak jogszabályi alapot. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a Belügyminisztérium szervezeti felépítése, működésének szabályozása, az ágazat-irányítás és felügyelet kialakított rendje összhangban van-e a tárca részére jogszabályokban meghatározott feladatokkal (beleértve a közigazgatás szervezésével és a helyi önkormányzatokkal összefüggő, belügyminiszteri hatáskörbe utalt feladatokat is, az önkormányzatoknál korábban végzett számvevőszéki ellenőrzések tapasztalatai alapján); a fejezet költségvetési gazdálkodásának irányítását, intézményeket felügyelő tevékenységét célszerűen, eredményesen látta-e el (különös tekintettel a Rendőrség költségvetési gazdálkodásának célszerűségi és eredményességi szempontjaira); a költségvetés tervezési, végrehajtási és beszámolási információs rendszere biztosította-e a különböző jogcímeken rendelkezésére álló közpénzek szabályszerű, célszerű és eredményes felhasználását; az ágazati informatikai rendszert a kormányzati államigazgatási informatikai fejlesztési koncepcióhoz igazodóan alakította és működtette-e; a központi igazgatás és az intézmények informatikai rendszereinek szabályozottsága, működtetése, fejlesztése megfelel-e a célszerűségi és megbízhatósági szempontoknak, a források költség-hatékony felhasználásának; az Európai Unió előírásainak megfelelő határellenőrzési rendszer kialakításának folyamatában szabályszerűen, célszerűen és eredményesen használta-e fel a megvalósításhoz rendelkezésre álló PHARE támogatásokat és egyéb forrásokat. Az ellenőrzés az 1995. évi átfogó ellenőrzést követő időszak gazdálkodására irányult, részletesebb elemzés alá véve a 2000-2001. évek pénzügyi-gazdasági folyamatait, melyet figyelemmel kísértünk a helyszíni ellenőrzés lezárásáig. Az ellenőrzés keretében áttekintettük a korábbi számvevőszéki ellenőrzések ezen belül kiemelten a központi költségvetés területén működő belső kontroll mechanizmus vizsgálat - megállapításainak, ajánlásainak hasznosulását, a kapcsolódó tárca intézkedések végrehajtását. Az Állami Számvevőszék a BM fejezet Igazgatás cím 2001. évi elemi beszámolójának megbízhatóságát a 2001. évi zárszámadás ellenőrzése keretében minősíti. Ennek előkészítéseként végeztük el az I. félévi pénzforgalmi adatok valódiságára irányuló ellenőrzést is. 4

A határátkelőhelyek kialakítása és üzemeltetése a PM Vám- és Pénzügyőrség hatáskörébe tartozik, továbbá részesültek a határellenőrzési rendszer fejlesztésére kapott PHARE támogatásban is. A PHARE támogatások felhasználásának ellenőrzése ennek megfelelően kiterjedt a PM Vám- és Pénzügyőrség kapcsolódó tevékenységére is. A fejezet átfogó ellenőrzése ugyanakkor nem terjedt ki az országgyűlési képviselőválasztásra fordított állami pénzeszközök, anyagi támogatások felhasználására ami egyébként a választási eljárásról szóló 1997. évi C. tv. 92. (3) bekezdésben kapott felhatalmazás alapján szintén számvevőszéki feladat mivel az ÁSZ ez irányú kötelezettségének a választásokhoz igazodó ütemezésben, külön meghatározott program alapján tesz eleget. A Belügyminisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről szóló jelentéshez csatolt három függelék a tárca felügyelete alatt álló rendvédelmi szervek működésével, a helyi önkormányzatokkal összefüggő tárca szintű feladatok végrehajtásával, valamint a határellenőrzés fejlesztéséhez kapott PHARE támogatások felhasználásával kapcsolatos részletesebb megállapításokat foglalja össze. 5

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A központi költségvetés egyik legnagyobb fejezeténél az elmúlt években - a változó feladatokra is figyelemmel - stabil szervezeti struktúra nem alakulhatott ki. A meglévő szervezetek átalakítása, összevonása mellett a közelmúltban alapított, új feladatrendszerű, önálló költségvetési szervezeteket (Szervezett Bűnözés Elleni Koordinációs Központ, a Közszolgálati Ellenőrzési Hivatal) soroltak a fejezethez, amelyek tovább bővítették az egyébként is széles feladatkört. Az önkormányzatokhoz átadott szervezetek és tevékenység részben szűkítették a fejezet által ellátott állami feladatokat, ugyanakkor az ágazati felügyelet továbbra is a tárca hatáskörébe tartozik. A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény a Belügyminisztérium fejezet bevételi előirányzatát a 2001. évre 36,1 Mrd Ft-ban, kiadási előirányzatát - az önkormányzatokhoz kapcsolódó előirányzatok nélkül - 247,8 Mrd Ft-ban határozta meg, ami - a bekövetkezett változásokra is figyelemmel -, mintegy 161 Mrd Ft-tal haladja meg az 1995. évi kiadási előirányzatot. A fejezet költségvetésében az éves kiadási előirányzatok több mint fele (2001-ben 147,7 Mrd Ft, a kiadások közel 60 %-a) a rendvédelmi feladatokat ellátó szervezeteknél jelentkezett. A fejezet összlétszáma 2001. évben 52.828 fő volt, amiből a minisztérium 613 főt, a rendőrség 40.192 főt foglalkoztatott. Az Európai Unióhoz való csatlakozásból adódó feladatok folyamatosan épültek/épülnek be a tárca és a felügyelt szervezetek tevékenységébe. A felkészüléssel, a nemzetközi kapcsolatok bővülésével összefüggésben a Közösségi vívmányok átvételének Nemzeti Programjában (ANP) rögzített feladatokhoz igazították az intézményi háttér kialakítását is, a feladatok végrehajtását helyettes államtitkári irányítás alá szervezve. A tárca a 2000-2003. évi fejlesztési koncepciójában további módosításokat fogalmazott meg. Ezek között kiemelkedő jelentőségű a határőrség és a rendőrség összevonása, mivel a magyar közigazgatásban újszerű, egységes rendvédelmi szerv létrehozásának számos politikai, társadalmi és nem utolsó sorban jogszabály módosítást (alkotást) igénylő vonzata van. A belügyminiszter feladat- és hatásköre rendkívül széles, jogszabály írja elő számára a közbiztonság védelmével, az államhatár őrizetével és a határforgalom ellenőrzésével, az élet- és vagyonbiztonság védelmével, a közigazgatás szervezésével, a helyi önkormányzatokkal stb. kapcsolatos - igazgatási, irányítási-felügyeleti feladatokat. A BM fejezet felépítése - a végrehajtó szervek hierarchikus jellegére, országos kiterjesztésű intézményhálózataira tekintettel sokkal összetettebb, mint az a struktúra (minisztérium és intézményei), melynek szem előtt tartásával a költségvetési gazdálkodás általános érvényű szabályait megfogalmazták. Ilyen körülmények között mind a fejezeti irányításban, felügyeletben, mind az intézmények működésében számos sajátos helyzet 7

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK alakult ki, annak ellenére, hogy a szakmai területeken és a gazdálkodásban egyaránt igyekeztek a jogszabályi előírásoknak érvényt szerezni. A Kormány és a tárca szervezetkorszerűsítési intézkedései hatására profiltisztábbá vált a rendőrségi feladatkör. A rendőrség központi szervezetének (ORFK) átalakításánál érzékelhető volt az irányítói és végrehajtói feladatok különválasztására irányuló törekvés. Az EU elvárásokhoz igazodó korszerűsítési célkitűzések (mint a tömeges bűnözéssel szemben eredményesen fellépő rendőri szervezet) megvalósítását kedvezőtlenül érintette a létszámfejlesztések leállítása. A koncepciók kiforratlanságára utalt a Kormány által támogatott rendőrőrs program intenzív indítása, majd leállítása, ezt követően önerős folytatása. Az államhatár őrzését és védelmét, valamint a határrendészeti feladatokat a kettős rendeltetésű, sajátos jogállással rendelkező fegyveres testület, a BM Határőrség látja el. Az EU csatlakozáshoz megkezdett felkészülés, a Schengeni Egyezményben lefektetett alapelvek érvényesítése a tárcán belül legkézzelfoghatóbb módon a határőrség feladatainak és szervezeteinek módosításaiban jelent meg. Az első, stratégiai kérdésekkel részletesebben foglalkozó dokumentumot ( A magyar határőrizeti rendszer az európai uniós követelmények tükrében ) 1998. januárjában készítették el, mely alapul szolgált a Nemzeti Operatív Program (COP) és a nemzeti segélyprogramok összeállításához, az eljárási rend és szervezeti háttér változtatásához, irányt szabott a fejlesztéseknek, szakaszolta a csatlakozási felkészülés főbb feladatait. Már ennek alapján egyértelművé vált, hogy alapvetően a határőrség rendészeti feladatait kell erősíteni. Közel azonos időben módosult a minisztériumi irányítás rendje, a miniszter közvetlenül gyakorolt jogköre operatívabbá tette az irányítást és felügyeletet. Ezzel együtt a határőrség vezetésének a felelőssége is növekedett a fejlesztési elképzelések kidolgozásában. Az átalakítási folyamat egyaránt érintette a személyi állományt (erőteljes létszámcsökkentés, sorozott állomány kiváltása hivatásos állománnyal) és a technikai eszközök összetételét (módosították a felszerelést, csökkentették a katonai technikai eszközöket). Az integrációs feladatokhoz illeszkedve - a tervezett EU belső határok figyelembevételével - a feladatok átrendezésével csökkentették a jogi személyiségű határőr igazgatóságok számát, más szervezeti egységeket érintően funkcióváltásról rendelkeztek. A kormányzati és tárca elképzeléseket tartalmazó dokumentumok (határozatok, 2000-2003. évekre szóló fejlesztési koncepció) eligazítást adtak az EU elvárásokhoz kapcsolt korszerűsítés megkezdéséhez. Szembe kell nézni azonban azzal a ténnyel, hogy a határőrség az átalakítás megkezdése előtt sem rendelkezett kedvező költségvetési kondíciókkal. (A korábbi számvevőszéki átfogó ellenőrzés már rámutatott arra, hogy a határőrség a gazdálkodásában fegyelmezetten tudomásul vette a költségvetési korlátokat, ez viszont egyes esetekben feladat elmaradásokhoz, eszköz és ingatlan állagromláshoz stb. vezetett.) Az EU elvárások teljesítésénél ezért még jobban figyelemmel kell lenni arra, hogy a határőrség a fejlesztéseket milyen pozícióból kezdte meg. Továbbá az is lényeges szempont, hogy a Schengeni Egyezményből eredő (pl. a mélységi határellenőrzésre vonatkozó) követelmények teljesítése járulékos (jellemzően inf- 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK rastrukturális) fejlesztéseket is generál és ezek hogyan finanszírozhatók. E szempontok és a fejlesztések tapasztalt elhúzódása teszik indokolttá a fejlesztési koncepciók racionalizálását, ennek alapján a határidőre végrehajtható és finanszírozható feladatok meghatározását. A belügyminiszter az élet- és vagyonbiztonság védelmére irányuló feladatai körében irányítja a tűz elleni védekezést, a polgári védelmi tevékenységet és a katasztrófák elleni védekezést. A szakirányú feladatok törvényi szabályozásával került nyugvópontra a feladatok tárca szintű irányítása, felügyelete, majd - a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság és az irányítása alá rendelt megyei (fővárosi) igazgatóságok létrehozásával - a szervezeti háttere. Ezzel jól irányítható, takarékosabb felépítésű egységes katasztrófavédelmi szervezet jött létre, melynek költségvetési gazdálkodását központosították, hasonlóan más rendvédelmi szervek gazdálkodásához. A katasztrófa elleni védekezés, a katasztrófa-helyzetek kezelése több tárca részvételét igénylő feladat, ezeknél a kormányzati koordináció állandó, illetve veszélyhelyzetben ad hoc bizottság munkáján keresztül érvényesült/érvényesül (Kormányzati Koordinációs Bizottság, Helyreállítási és Újjáépítési Tárcaközi Bizottság). A belügyminiszter általános közjogi feladatkörében vesz részt a menekültügy igazgatási feladatainak jogi szabályozásában, irányítja a menekültügyi szervek működését. Az ún. migrációs törvénycsomaggal vált lehetővé a Schengeni Végrehajtási Egyezmény szabályainak teljes körű átvétele és az annak megfelelő vízumrendszer bevezetése. A migrációs törvénycsomag ez évi bevezetését, a törvények végrehajtását segítik - az eljárási renddel, a menekültügy szervezeti rendszerével, a befogadó állomások feladataival stb. kapcsolatos - tárca szintű rendelkezések. A feladatok végrehajtásában kiemelt szerepet betöltő Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (BÁH) létrehozásánál alapvető szempontként kezelték az egységes jogalkalmazás megteremtését, a rendvédelmi szervek idegenrendészeti tevékenysége feletti civil közigazgatási kontroll növelését, a közreműködő szervezetek, szervezeti egységek felelősségének nyomon-követhetőségét, továbbá a nemzetközi együttműködésben a Magyar Köztársaság migrációs politikai érdekeinek egységes megjelenítését. A BÁH működésének szabályozottsága közel teljes körűnek mondható a munkaköri leírásokat, a szükséges főigazgatói intézkedéseket kiadták. A közigazgatási személyzetpolitikai feladatok terén jelentős előrelépés történt a köztisztviselők szervezett keretek közötti képzésében, továbbképzésében és a vezetőképzésben. A végrehajtás szabályozása és szervezeti háttere az 1999. évben vált teljes körűvé. A képzési rendszer működtetését és finanszírozását érintően sajátos megoldást jelentett a szervezési, előkészítési és koordinációs feladatok más költségvetési fejezethez történt telepítése (MEH fejezet - Magyar Közigazgatási Intézet Oktatási és Módszertani Igazgatósága). A köztisztviselői képzések állami feladat jellegére tekintettel, a pénzügyi és személyi feltételekről - jogszabályban deklaráltan - a Kormány gondoskodik. Ezt az államháztartás központi szintjén foglalkoztatott köztisztviselők esetében 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK a tárca fejezeti kezelésű előirányzatai és a központi költségvetés fejezeteinek e célra rendelkezésre álló előirányzatai elvileg biztosítják. Más a helyzet a helyi önkormányzatok esetében, mivel az alap és szakvizsgáztatás költségeit saját költségvetésükből kell fedezniük. Mindkét szféra köztisztviselőinek képzése, továbbképzése ütemezhetőségét alapvetően a rendelkezésre álló források befolyásolták/befolyásolják. Megbízható központi közszolgálati nyilvántartás adataira építve, az állami feladat finanszírozási elvének további kifejtésével tehető tervszerűbbé, megalapozottabbá a köztisztviselők képzése, továbbképzése. A belügyminiszter helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladatait ellátó minisztériumi szervezet többszöri módosítást élt meg. E területen is tapasztalható volt a szabályzatok késedelmes módosítása, néhány szervezeti egységnél a munkaköri leírások aktualizálásának elmaradása. A jogszabályi háttér változását nem teljes körűen követték a belső szabályozások (minisztériumi szabályzat, megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok alapító okirata). A köztisztviselők jogállásáról szóló törvénnyel elrendelt közszolgálati ellenőrzések előkészítését a jogszabályi előírások betartásával végezte el a minisztérium. A szakmai felügyeleti ellenőrzéseik hatékonyságának növelésével lehet/kell elérni, hogy a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok az önkormányzati hivatalok közszolgálati ellenőrzését - a tapasztalt hiányosságok felszámolásával - megfelelő színvonalon végezzék el. A kötelezettségként előírt - a Kormány részére készülő - tájékoztatókat csak a kellő körültekintéssel végzett vizsgálatok alapozhatják meg. (A megoldás irányába mutattak a belügyi tárca kezdeményezése alapján a 2001. év végén kiadott kormányrendeletek és a 2002. évben megjelent belügyminiszteri rendelet.) A közigazgatási hivatalok és a helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése terén a jogszabályi háttér több ponton nem ad kellő útmutatást, így a közigazgatási hivatalok átfogó ellenőrzésére, a helyi önkormányzatok belső ellenőrzésére, valamint a helyi önkormányzatok által alapított költségvetési szervek felügyeleti és belső ellenőrzésére vonatkozóan. A jogszabály az átfogó ellenőrzést melynél a szakmai és gazdálkodási összefüggéseket együttesen kell vizsgálni csak elrendelte, de a felelősséget nem tisztázta azokra az esetekre, amikor a szakmai irányítás több tárcához tartozik (a központi, a társadalombiztosítási és a köztestületi költségvetési szervek kormányzati, felügyeleti, valamint belső költségvetési ellenőrzéséről szóló 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet). A helyi önkormányzatok és intézményeik költségvetési (felügyeleti és belső) ellenőrzésének végrehajtásáról szabályozási kompetencia hiányára hivatkozva nem rendelkezett a Kormány, a törvények mindössze a felelősöket határozták meg. Az önkormányzati kört érintően is szükségesnek ítélhető az ellenőrzések rendjének kidolgozása, hasonlóan a költségvetési gazdálkodás általános szabályozásához (mint az Áht. végrehajtási rendeletei). A központi költségvetésből a helyi önkormányzatok részesedését (hozzájárulások, támogatások, átengedett bevételek és államháztartáson belüli átadások) évente - a költségvetés tervezés kialakított rendjében - lényegében a kormányzat határozta meg. Ebben a belügyi tárcának - a saját ágazatához tartozó területek kivételével - érdemi beleszólása nem volt. Előrelépést eredményezhet a polgármesteri hivatali modellek alapján meghatározott - köztisztviselői létszá- 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mot figyelembe vevő - ún. közigazgatási normatíva alkalmazása, melynek előkészületi lépéseit a belügyi tárca megtette. A címzett és céltámogatással folyamatban lévő beruházások befejezéséhez nyújtott egyszeri rendkívüli támogatások, valamint a működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatásának elosztásánál nem kellő körültekintéssel járt el a tárca. Ennek következtében a szabályozott feltételek figyelmen kívül hagyásával, megalapozatlanul részesültek önkormányzatok támogatásban, ugyanakkor a jogkövető magatartású, megalapozott tervek alapján beruházó önkormányzatok méltánytalanul hátrányos helyzetbe kerültek annak ellenére, hogy mindent megtettek a saját forrás biztosításához. Az egyszeri rendkívüli támogatásokkal kapcsolatos rendelkezések - a címzett és céltámogatási rendet szabályozó törvénybe építésük következtében - ellentmondásba kerültek a törvény változatlanul hatályos részével (helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvényt (Cct.) módosító 2000. évi CXXXI. törvény, melyet egyébként országgyűlési képviselő terjesztett az Országgyűlés elé.) Egyetértve az ilyen támogatással folyamatban lévő beruházások mielőbbi befejezésére irányuló jogalkotói szándékkal, célszerűtlen volt az egyszeri és rendkívüli támogatás különös szabályait az alaptörvénybe illeszteni. A módosító rendelkezések átmeneti érvényességére tekintettel, pl. önálló szabályozással, a koherencia-zavar elkerülhető lett volna, így azonban intézkedni kell a megszüntetésére. (Az ellentmondásos helyzet a Cct. legközelebbi módosításával oldható fel.) Az ország közigazgatási tagozódásának, területszervezésének eljárási rendjét 1999. évtől szabályozta törvény. A helyi önkormányzatokról szóló törvény (a többször módosított 1990. évi LXV. tv.) korrekciójával, jogi, anyagi rendelkezések beépítésével érhető el a szétváló települések érdekegyensúlya, ami megszüntetné az új község jelenlegi szabályozási keretek között fennálló hátrányos helyzetét a vagyon- és területmegosztásban. A településfejlesztés támogatására kialakított eszközrendszer - a megosztott források és ágazati irányítás - mellett a belügyi tárca nem rendelkezett a településfejlesztés koordinációjához szükséges feltételekkel, ezért ehhez a kormányzat hatékony beavatkozása, közreműködése szükséges. A minisztérium működése feltételeit - a feladatokat, szervezeti felépítést, irányítási-felügyeleti jogköröket - meghatározó Szervezeti és Működési Szabályzatot (SzMSz) többször módosították, részben a kormányzati döntéseket követő változtatások miatt, részben belső indíttatású korszerűsítések érdekében. A minisztériumi főosztályok, minisztériumi tevékenységet segítő hivatalok köre többször változott, alapvetően a jogszabályi kötelezettségek teljesíthetőségére tekintettel. Ugyanakkor érzékelhető volt a belső korszerűsítési törekvések nem kellő átgondolása is. A változtatásokat az SzMSz módosítása rendszeresen elmaradással követte, ami kedvezőtlenül befolyásolta az ügyrendek és a munkaköri leírások naprakészségét is. Az utóbbi időben pozitív irányú elmozdulás érzékelhető, ezzel együtt a tárcának következetesebben kell figyelmet fordítani a belső kontrollmechanizmus szabályozási elemeire (a feladatok és a szervezet összhangjára, a szervezeti 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK struktúra célszerűségére és az ezeket megjelenítő szabályozási háttér aktualizálására). A Belügyminisztérium hatályos SzMSz-e jól tükrözi a szervezet-irányítás és felügyelet rendjét, a felső vezetés (miniszter, államtitkárok, parlamenti és jogi, önkormányzati, informatikai, közgazdasági és nemzetközi ügyekért felelős helyettes államtitkárok) munkamegosztását. A minisztériumi testületek működési és értekezleti rendje szabályozott. A miniszteri irányítás operatív eszköze a miniszteri értekezlet, mely az érintettek bevonásával a tárcára háruló feladatok (kevés kivétellel, mint pl. a központi költségvetésből az önkormányzatok részesedése) érdemi tárgyalására alkalmat adott. A miniszteri értekezletek tematikája, előterjesztései, döntései alapvetően dokumentáltak. Az országos hatáskörű rendvédelmi szervek (rendőrség, határőrség, katasztrófavédelem) jogszabályban megfogalmazott közvetlen miniszteri irányításának szervezett kereteit is - az 1998. évi átalakítást követően - a miniszteri értekezlet jelentette. A szakmai felügyeletet és ellenőrzést a miniszteri alárendeltségben működő Felügyeleti és Ellenőrzési Hivatal látja el. Az országos hatáskörű szervezetek vezetői a miniszteri közvetlen irányítás ilyen formáját kedvezőbbnek ítélték, mint amikor a minisztériumi szervezet esetenként sértette a rendvédelmi szervek vezetőinek operatív irányítási hatáskörét. Ezzel együtt megfontolásra ajánlható, hogy a rendvédelmi szervek stratégiájával kapcsolatos feladatokat szervezett minisztériumi keretek között végezzék. A BM közigazgatási államtitkára hatékony, eredményes munkaszervezéssel végezte a tárca szakmai irányítását. Ugyanakkor a minisztériumi működési rendbe iktatott közigazgatási államtitkári értekezletek irányításban betöltött szerepe - a feladatok ez irányú szabályozottsága ellenére - nem érvényesült. Az információk jellemzően az alacsonyabb vezetői szinten tartott értekezleteken - elsősorban szóban jutottak az érintett szervezetekhez. A minisztériumi szervezetek, illetve egyes vezetői beosztások besorolásánál a jogszabályi előírásokkal nem harmonizáló megoldásokat is alkalmaztak (főosztályvezető irányítása alá rendeltek más főosztályi jogállású szervezetet, a Felügyeleti és Ellenőrzési Hivatal jogállását nem szabályozták, vezetőjét a helyettes államtitkárokkal azonos szintre sorolták). A köztisztviselők jogállásáról szóló törvény - (többször módosított 1992. évi XXIII. tv. - Ktv.) kategorikusan három szinten tette lehetővé vezetői beosztások létrehozását. Ezért ennek és egyben a közigazgatás továbbfejlesztésének 2001-2002. évekre szóló kormányzati feladattervéről szóló rendelkezés (1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozat) előírásainak figyelembevételével és természetesen az ellátandó feladatok függvényében kell megoldást találni az ellenmondásos helyzet feloldására. A minisztérium - a korábbi civilesítés eredményeként - jellemzően köztisztviselői állományt foglalkoztat. A tárcához rendelt - elsősorban a rendvédelmi szervek felügyeletével és a szervezett bűnözés elleni koordinációval összefüggő feladatok ellátása tette indokolttá, hogy az utóbbi időben nőtt a berendelt, vezényelt hivatásos állományúak létszáma (arányuk 2001-ben meghaladta a 15%-ot). A Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálatáról rendelkező kormányrendelet tisztán hivatásos személyi állományt nevesített, ezzel szemben egyes beosztások közalkalmazottakkal történt feltöltése indokolt - mégis a szabályozással ellenté- 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tes - lépés volt. A Szervezett Bűnözés Elleni Koordinációs Központ létrehozását, irányítását, feladatait törvény írta elő, de gazdálkodásának felügyeleti, belső ellenőrzéséről egyetlen szabályozás sem rendelkezett (a költségvetési gazdálkodás szabályaiban előírt kötelezettség ellenére). A speciális feladatokat ellátó szervek esetében is ki lehet és ki kell alakítani az ez irányú kötelezettségek érvényesülésének módját. A BM felügyeletéhez tartozó költségvetési szervek alapító okiratait és törzskönyvi nyilvántartását az ellenőrzés nem találta rendezettnek. Az alapító okiratok aktualizálását az egyes pénzügyi törvényeket módosító törvényben előírt határidőre - 1996. II. félévében nem fejezték be (1995. évi CV. tv. 116. (6) bek.), több szervezet - ORFK, Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálata, stb. - nem rendelkezett érvényes alapító okirattal. (Az alapító okiratok rendezését, valamint törzskönyvi nyilvántartás számítógépes alapokra helyezését már a helyszíni ellenőrzés indítása előtt megkezdték.) A tárca az 1995. évi átfogó számvevőszéki ellenőrzés javaslatait elfogadva - kialakította a minisztérium gazdálkodó szervezetét. Ezzel részben javult a minisztériumi gazdálkodás áttekinthetősége, ugyanakkor a szervezet alacsony létszáma miatt az önálló költségvetési szervvel szemben támasztott gazdálkodási követelményeket teljes egészében nem képes teljesíteni (a feladatok egy részét megállapodás alapján háttérintézmény - BM KGFI végezte). A működés ilyen szabályozása következtében, a több csatornás ellátási rendből adódóan a minisztériumi szervezetek működési kiadása egzakt módon nem állapítható meg. Emellett a két önálló költségvetési szervezethez (alcímhez, címhez) kapcsolódó közös gazdálkodási és ellátási tevékenység magában hordozta a hibázás lehetőségét. Mindezek kedvezőtlenül befolyásolták a belső kontrollmechanizmust, növelve a szabályos működés és a megbízható elszámolások kockázatát, amelyet a külső és belső ellenőrző szervezetek tapasztalatai is alátámasztottak. A fejezeti költségvetési gazdálkodás irányításának és felügyeletének szervezeti rendje a munkamegosztás több lépcsőben és több irányban végrehajtott ésszerűsítése eredményeképpen vette fel jelenlegi formáját. Az irányítás szerkezetét racionalizálták, az alacsony hatékonyságú kisegítő szerveket - feladataik szétosztása mellett - felszámolták, a jellemzően szolgáltató tevékenységeket (nyomda, beszerzés, járműjavítás) az államháztartáson kívülre szervezve piaci alapokra helyezték. A fejezeti szintű szabályozás, az intézményi koordináció, valamint a fejezeti költségvetés kialakítása és karbantartása, a pénzügyi információs rendszer működtetése a közgazdasági helyettes államtitkár közvetlen irányításával és felügyeletével 1999-től a Közgazdasági Főosztály feladata lett, mely elvégzéséhez a szükséges személyi és tárgyi feltételek folyamatosan rendelkezésre álltak. A költségvetési források felhasználásának fejezeti irányultságát a tárca számára törvényi és kormányzati úton előírt szakmai feladatrendszer és az ennek alapján megfogalmazott prioritások határozták meg. A belügyi ágazattal szemben támasztott növekvő és differenciált követelményekkel a költségvetés működtetése és szabályozása több vonatkozásban nem volt képes lépést tartani. 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A fejezeti költségvetési rendszer alapvető szabályozó elemének szánt miniszteri utasítással kiadott és módosított gazdálkodási szabályzat nem követte megfelelően sem a jogszabályi rendelkezéseket (pl. a kincstári rendszer vagy a közbeszerzési törvény szerinti módosítások késedelme), sem az intézményi és feladatkör változásait, ezért tényleges szabályozó szerepe kevésbé érvényesült. Egyes esetekben az előírások önmagukban szabálytalan helyzetet teremtettek (pl. a központi igazgatás gazdálkodási jogkör szerinti besorolásánál), más oldalról az előírás hiánya (pl. a kötelezettségvállalási, ellenjegyzési jogosultságok esetében) adott lehetőséget szabálytalanságra. A költségvetési felügyeletet a dinamikus változások kezelhetőségéért döntően 2001-ig - a decentralizálás szellemében szabályozták, mely a szabályozást az intézményi önállóságra építve inkább keretjellegűvé tette, az intézményi sajátosságok érvényesítését az érintettekre bízta. Ez a gyakorlat nem bizonyult célszerűnek, mert ennek következtében a költségvetés fejezeti irányításának több területén nem volt áttekintés arról, hogy egyrészt a keretszabályokat betartjáke, másrészt a sajátosságokat érvényesítették-e, illetve ha érvényesítették, az megalapozottan történt-e. Így például olyan kulcskérdések, mint a számviteli rend, a vagyonvédelem előírásai, az önálló és részben önálló költségvetési szervek munkamegosztásának és felelősségvállalási rendjének helyessége, a fejezeti kezelésű pénzeszközök szabályszerű felhasználása nem kellő alapossággal és mélységben volt a fejezeti irányítás kontrollja alatt. Az érdemi kezelés hiánya az intézményeknél esetenként a helytelen, heterogén és elégtelen szabályozottság körülményeit is engedte érvényesülni. A fejezetnél a gazdálkodás rendszerével összefüggő hiányosságokat a korábbi számvevőszéki ellenőrzések visszatérően jelezték, azokról 2000-ben a BM felügyeleti költségvetési ellenőrzése is átfogó képet mutatott. A fejezeti irányító szerv a feltárt hiányosságok költségvetési beszámolók auditjára gyakorolt hatásával szembesülve, 2002. elejére átfogó ütemtervet készített (rövid távra szólóan a hibák felszámolására és egyben a szabályozási, szervezeti háttér megfelelő kialakítására). A BM költségvetési fejezet mûködésében érvényesülõ belsõ kontrollmechanizmusok - a 2000. évi számvevőszéki ellenõrzés megállapításaira tett intézkedések hatására - javuló tendenciát mutattak ugyan, de a központi igazgatás elemi beszámoló auditjának előkészítésénél a feltárt rendszerbeli és számviteli hiányosságok arra engednek következtetni, hogy az ellenőrzések hasznosítása a tárcánál nem volt kielégítő. A fejezet intézményei költségvetési beszámolójának auditálásához a fejezet költségvetési ellenőrzési apparátusa megkezdte a felkészülést, de a teljes intézményhálózat beszámolóinak majdani auditálásához az ellenőrző szervezet létszámbővítést igényel. A fejezet felügyeleti költségvetési ellenőrzését - az ellenőrzendő terület nagysága és az ellenőri kapacitás összhangjának hiánya miatt sajátos módon szervezték (a jogszabály az országos hatáskörű szervek bevonására adott lehetőséget az intézményhálózatuk ellenőrzéséhez, ehelyett a komplett felügyeleti ellenőrzést végezték el). Az államháztartás működési rendjéről szóló jogszabály 2002. évtől hatályos módosítása a gazdálkodásban is elismerte a középirányító szerv létjogosultságát és lehetővé tette a szakmai feladatok végrehajtásához szükséges pénzügyi feltételek ellenőrzésének átruházását a fejezet középirányító 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK szervére. A 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet mely változatlan tartalommal maradt hatályban csak fejezeti és intézményi szinten osztotta meg a felügyeleti, illetve belső ellenőrzési feladatokat, ezért célszerű a felügyeleti költségvetési ellenőrzések végrehajtását a középirányító szervek gazdálkodásban betöltött szerepének figyelembe vételével szabályozni. A rendőrség létszám- és személyi juttatás gazdálkodásában ellentmondásos következménye volt annak, hogy a tényleges átlaglétszám minden évben alatta maradt a költségvetési létszámnak. Az állapot fenntartása az állományban levők bérezését javíthatta, de egyes rendőr-főkapitányságoknál az állandósult létszámhiány már gondot okozott a munkavégzésben. A létszám- és személyi juttatás gazdálkodásának reális alapokra helyezését nem kerülheti el a tárca, beleértve a rendőrség állománytábla szerinti és költségvetési létszáma között - 1995-2000. években folyamatosan - tapasztalt eltérések felszámolását is. Ez általános problémának tekinthető, mivel nem csak a rendőrségnél, hanem valamennyi belügyi szervnél, továbbá a Ktv. és a Hszt. hatálya alá egyaránt tartozó központi költségvetési szervnél is előfordul. Ezért ennek több tárcát érintő kezeléséhez a kormányzat közreműködése indokoltnak tekinthető. A rendőrség alapvetően központosított gazdálkodást folytat, emellett a megyei főkapitányságok (főkapitánysági jogkörű szervezetek) a rendelkezésükre bocsátott előirányzatokkal önállóan gazdálkodnak, ami felöleli az alárendelt rendőri szervezeteik gazdálkodási feladatait is. A költségvetési gazdálkodás általános szabályainak közelmúltban végrehajtott módosítása - az ún. középirányítói szerepkör elismerésével - ennek a gyakorlatnak legális keretet adott. A rendőri feladatok jellegéből következik, hogy egyes feladatokhoz az állományt, a szervezeteket azonos eszközökkel lássák el, amit a rendszeresítési eljárásokkal alapoztak meg. A közbeszerzési eljárással beszerzett eszközökre vonatkozó szabályozás hiánya is szerepet játszott abban, hogy eltértek a rendszeresítés hagyományos rendjétől (elmaradt a bizottság megalakítása, az eszközök rendszeresítésének miniszteri jóváhagyása). Ennek következményeként az adott szakmai feladatra nem azonos típusú eszközöket (motorkerékpár, rendőr járőrkocsi, megkülönböztető fényjelzés stb.) vettek használatba. Azt a rendszeresítés intézményének korszerűsítése keretében - a tárca rendvédelmi szerveinek szakmai követelményei és a beszerzési lehetőségek összevetésével - célszerű áttekinteni, hogy mely eszközök rendszeresítése indokolt. Ezzel együtt szükséges gondoskodni a rendszeresítési és közbeszerzési eljárások tárca szintű összehangolt szabályozásáról. A fejezeti költségvetésben kiemelkedõ aránnyal (pl. 2001. évben már mintegy 111 Mrd Ft kiadási előirányzattal) szereplõ Rendõrség címet a költségvetési fejezet irányítása 1997. óta megkülönböztetetten kísérte figyelemmel, tekintettel az adott év végére a címnél felhalmozódott mintegy 7,3 Mrd Ft-os adósságállományra. A rendõrség 1995. óta görgetett maga elõtt halmozódó szállítói tartozásokat, melyek részben az elégtelen finanszírozás, részben a forrásokhoz képest túlzott - a szabálytalanságoktól sem mentes - kötelezettségvállalások eredményeképpen alakultak ki. Az eladósodás folyamatában az adósság szerkezetének átalakításával - növekvõ hányadának az állammal szembeni tartozásokra váltásával (szja., tb., járulékfizetés elmulasztása) - érte el a cím azt, 15

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK hogy a vele szemben egyre jobban megingó üzleti bizalom mellett a mûködéséhez szükséges beszerzésekre továbbra is találjon szállítókat. A rendõrség likviditási gondjait különbözõ kormányzati és fejezeti póttámogatások, tartozás átütemezések, radikális takarékossági intézkedések és visszafogott, illetve elhalasztott fejlesztések árán lehetett megoldani 1998-ra. Egyes szervezeteknél kincstári biztosok kirendelése vált szükségessé, akik zárójelentéseikben az adósságok okainál többek között kiemelték, hogy a rendõrszakmai döntések gazdasági kihatásit nem vizsgálták, a többlet feladatokat nem ellentételezte elegendõ forrás, a költségvetés nem feladatokat, hanem szervezetet finanszírozott, a feladatok eszköz- és létszámigénye nem volt tisztázott stb. A rendőrség feladatai az adósság rendezése óta is évről-évre bővültek, a feladatok és finanszírozásuk összhangját az éves költségvetések, valamint az évközi előirányzat-növelések továbbra sem biztosították teljes körűen. Az évközi új feladatok - törvényi változások és kormánydöntések hatására - többnyire nem vontak maguk után kiadási előirányzat növelést. A többlet feladatok csak dologi jellegű kiadási többletei 1999. óta évente 4 Mrd Ft-ra tehetők (pl. a fiatalkorúak fogvatartási szabályainak változása 800 M Ft, tanúvédelem, rendőri kíséret 2 Mrd Ft stb.). A feladatbővülés kiadásait az időlegesen kevésbé fontos, halasztható feladatok terhére finanszírozták meg (felújítás, javítás, beszerzés), amit pénzügyi technikákkal igyekeztek ellensúlyozni (tartozás átütemezés, halasztott fizetés). Az elmúlt években a Kormány továbbra is változatlan gyakorlatként - többségében az év második felében - a központi tartalékból pótolta részben az évközi hiányokat. Példázza ezt a működéshez elengedhetetlen járműpark, az életvédő eszközök (golyóálló mellény, vegyivédelmi eszközök), az informatikai fejlesztések, a létszám megtartását biztosító lakásállomány, az egyenruházat, a személyi juttatások terén jellemző egyedi kormányzati döntésekkel juttatott póttámogatások sorozata, mely a biztonságos és kiegyensúlyozott gazdálkodás helyett alkalmanként a legégetőbb feladatok megoldására teremtett - vont el más oldalról - költségvetési forrásokat. Az elhalasztott feladatok azonban újratermelik a hiányt, valószínűsítik annak egyre drágább - ezen keresztül pazarlást is magában hordozó - pótlásait. A likviditási gondok akkor kerülhetőek el, ha egyfelől a rendőrségi költségvetések megalapozottabban, intenzív fejezeti módszertani támogatás és kontroll mellett készülnek, másfelől érvényre jut a már többször hangoztatott elv, hogy a feladat meghatározásakor, illetve a jogszabály megalkotása előtt a végrehajtás feltételeit is vizsgálni kell. Az integrációs folyamatban a rendőrségre, illetve általánosítva a tárcákra háruló feladatokat nem lehet folyamatos kormányzati pénzügyi függőségi viszonyok között, ad hoc megoldásokkal finanszírozni. Az 1999. év óta létrehozott négy BM tulajdonú gazdasági társaság alapításának elõkészítésében mutatkozott járatlanság (jogszabályok értelmezési problémája) esetenként hibás lépések forrásává vált. Ezzel is összefüggésbe hozható, hogy a költségvetési intézmények és a társaságok gazdasági kapcsolataiban, mindkét oldalon több esetben szabálytalan számviteli megoldásokat (pl. nettó elszámolást) alkalmaztak, a Kbt. és a szabadkézi eljárásról szóló kormányrendelet előírásaitól eltérő beszerzéseket végeztek. 16

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A BM költségvetési szervek és a BM társaságok kapcsolatrendszere elavult, illetve pontatlan szabályozáson alapul, a gazdasági társaságok színre lépését követően új eljárási rendet nem alakítottak ki. A beszerzési szabályzatot változatlanul hagyták annak ellenére, hogy az egyes pontjainak jogi alapját képező, a központosított közbeszerzésekről szóló kormányhatározatot 2000-ben hatálytalanították. A tárca szintű gazdálkodási szabályzat egyik változata sem határozta meg azokat a termékeket, melyeket a belügyi szerv csak központi készletből szerezhet be. (A központi készletet a BM Beszerzési és Kereskedelmi Rt. megalapítása előtt a BM Országos Közbeszerzési Főigazgatóság képezte. A fővárosi belügyi szervek nehéz gépjárműveit - a korábbi költségvetési szerv, az OKF Központi Javító Üzem bázisán létrehozott - BM Heros Rt. alapítása előtt csak ez a költségvetési szerv javíthatta. Az Rt. létrehozásával egyidejűleg a feladatmegosztást a tárca nem módosította.) A beszerzések, szolgáltatások igénybevételére vonatkozó szabályozások elhúzódásában annak is szerepe volt/van, hogy a szolgáltatást teljesítők a vállalkozási szférában már más szabályozási környezetbe kerültek A miniszternek alapvetően eltérő irányítási és beavatkozási lehetősége van a költségvetési gazdálkodás területén, mint a tulajdonosi jogok gyakorlásában. Az viszont elodázhatatlan feladat, hogy a szabályozatlanságot meg kell szüntetni, gondoskodni kell - a jogszabályokban biztosított eszközökkel élve - a látszólag ellentmondó érdekek összehangolásáról. A költségvetési információs rendszer működtetése során a fejezeti szintű szakmai és költségvetési együttműködés nem valósult meg, nem vált következetes gyakorlattá költségvetési előirányzat meghatározása a minisztérium hivatali szervezetei részére, ami a kiegyensúlyozott gazdálkodást akadályozta. Ez különösen az informatikai és gazdasági szervezetek közös feladatainál jelentkezett. A tervezéshez reális alapot szolgáltató feladatmutatókat csak a létszámadatokra vetítve dolgoztak ki. Ezzel a módszerrel - a PM által elfogadhatatlan - többlet támogatás igényt mutattak ki. A létszámra vonatkoztatott fajlagos mutatók alkalmazása nem lehet megfelelő tervezési alap azoknál a szervezeteknél, melyeknél az ellátottak kevésbé pontosítható létszáma határozza meg a feladatokat és ezen keresztül a ráfordítási igényt (pl. a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalnál, a Központi Kórháznál stb.). A BM által kialakított mûködési kiadási tervszámok általában megfelelõen dokumentált számítási háttérre támaszkodtak és ezek többnyire érvényesíthetõek is voltak. Jellemzõen a fejlesztési igények realizálása maradt el a BM által kívánatosnak tartott mértéktől, melynek következében a saját bevételek tervezését időnként kényszerűen túlzott mértékűre irányozták elő, s ez teljesíthetetlenségük miatt egyedi kormányzati és fejezeti beavatkozásokat tett szükségessé. A költségvetés végrehajtási folyamatát a fejezetgazda rendszeres beszámoltatásokon keresztül igyekezett figyelemmel kísérni, ennek igénye az utóbbi években erősödött. Az elõirányzat-átcsoportosítások megalapozottságáról azonban csak a beszámolási idõszakban tudott tájékozódni. Esetenként az intézményi finanszírozás elõrehozásait kellõ körültekintés nélkül kezelte, amely indokolatlan 17