Jelentés a roma integrációs stratégia oktatási intézkedéseinek megvalósításáról Magyarországon

Jelentés a roma integrációs stratégia oktatási intézkedéseinek megvalósításáról Magyarországon!! 1

Tartalomjegyzék I. BEVEZETÉS 3 I.1. A DARE-Net projekt: Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban hálózat 3 I. 2. A roma és a többségi tanulók közötti oktatási szakadék Magyarországon 4 II. MÓDSZERTAN A CIVIL SZERVEZETEK ALTERNATÍV MONITORING JELENTÉSÉHEZ 9 II.1. A magyar roma integrációs stratégia oktatáspolitikai intézkedéseire irányuló elemzés dimenziója és szerkezete 14 III. JOGI ÉS SZAKPOLITIKAI KERETEK: AZ ECHR ÉS EU IRÁNYELVEK VÉGREHAJTÁSA MAGYARORSZÁGON 16 III.1. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia 16 III.2. Az integrált oktatás szakpolitikai és jogi keretei 17 Bt.1: Szegregáció elleni fellépés és a minőségi integrált oktatáshoz való hozzáférés elősegítése 21 III.3. A közoktatás új jogi keretei 2013 után 26 Bt.2: A roma tanulók speciális iskolákba terelése, mint a szegregáció egyik eszköze 31 Bt.3: Hozzáférés a kora gyerekkori oktatáshoz és gondozáshoz 35 Bt.4: A korai iskolaelhagyás megelőzése és a romák továbbtanulásának elősegítése 42 IV. PILISCSABA ESETTANULMÁNY 51 V. AJÁNLÁSOK 53 2

A kiadványt az Európai Unió Lifelong Learning (Élethosszigtartó Tanulás) Programja támogatta a Dare-Net: Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban hálózat projekt keretében. A jelentést az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány készítette az Európai Roma Jogok Központjával együttműködésben. A jelentés és az ajánlások összeállításában közreműködött Szendrey Orsolya. I. Bevezetés I.1. A DARE-Net projekt: Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban hálózat Ez a jelentés a DARE-Net projekt keretében készült. A DARE-Net egy a Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban nevet viselő hálózat, amit az Európai Bizottság támogatott (Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség, EACEA) az Élethosszig tartó tanulás programján keresztül. A Romani CRISS, a Harvard Egyetem FXB Centre for Health and Human Rights központjával, az ANTIGONE-val, az Európai Roma Jogok Központjával (European Roma Rights Centre, ERRC), a Life Together és az Integro Association Bulgaria szervezetekkel közösen dolgozta és valósította meg a DARE-Net projektet 24 hónapon keresztül, 2013. decemberi kezdettel. A projekt célja egy nemzetközi hálózat felállítása roma és nem roma civil és akadémiai szervezetek bevonásával a romák oktatásával és az iskolai szegregáció felszámolásával kapcsolatos gyakorlatok és kezdeményezések elemzésére Romániában, Horvátországban, Görögországban, Magyarországon, Csehországban és Bulgáriában. A projekt kiemelten a roma gyerekek iskolai szegregációját célozza meg, ami a diszkriminációnak egy különösen súlyos formája, mely korlátozza a romákat, mint jogaikban egyenlő állampolgárokat és potenciális vezetőket, az oktatáshoz való egyenlő hozzáférésben, és képességeik teljes kibontakoztatásában. Az egyik legfontosabb akadálya az egyenlő esélyű hozzáférés biztosításának a roma gyermekek számára az oktatásban az iskolai szegregáció, ami szorosan összefügg egyéb problémákkal, mint a rosszabb minőségű oktatás, alacsonyabb teljesítményelvárások a roma diákokkal szemben, gyengébb tanári teljesítmény, területi szegregáció. Mindezek következtében Európában három roma tanulóból kettő nem fejezi be az általános iskolát, és a roma fiatalok elsöprő többsége nem jut el a középiskola végéig. Az iskolai szegregáció nem országspecifikus jelenség, hanem minden partner országra jellemző probléma. Az iskolai szegregáció okai, kontextusa, hatásai és típusai a legtöbb esetben azonos a partner országokban. Románia, Magyarország, Csehország, Bulgária és Görögország demográfiai és stragtégiai jelentősségük miatt került kiválasztásra. Mindegyik országban jelentős számú roma kisebbség él, továbbá mindegyik országnak 3

van hazai és az Európai Emberi Jogi Bíróság által tárgyalt esetjoga a roma gyerekek iskolai szegregációja vonatkozásában. Az országhatárokon átívelő nemzetközi megközelítés fontos a jól működő gyakorlatok alkalmazásához a partner országokban az iskolai szegregáció elleni fellépésben. Bár néhány országban történtek érdemleges lépések, főként az iskolai szegregáció tilalmának a jogrendszerbe való beépítésére, kevés előrelépés történt a szegregáció elleni hatékony fellépésben. Mivel az Európai Unió keretredszerében 18 tagállam dolgozott ki nemzeti stratégiákat a romák társadalmi ntegrációjának elősegítésére, ezeknek az országoknak rendelkezniük kell a megvalósítást monitorozó, ellenőrző rendszerrel, ami az elmúlt tíz évben egyáltalán nem volt jellemző. A civil társadalom bevonása szintén erős demokratikus eszköz lehet a romákat célzó közpolitikai döntések, programok megvalósulásának nyomokövetésére. Ezért egyértelmű módszertani útmutatásokra van szükség, amelyek minden, roma stratégiát kidolgozó tagállamban használhatók. Ez a projekt ilyen módszertani eszköz kidolgozására vállalkozott, nemzetközi megközelítéssel, de helyi igényekre szabottan. 1 I. 2. A roma és a többségi tanulók közötti oktatási szakadék Magyarországon A Romák iskolázottságának a magyar átlagtól való jelentős elmaradása a legfontosabb tényezője kilátástalan munkaerőpiaci helyzetüknek és az összetett társadalmi problémáknak, ami a romákat sújtja Magyarországon. Egy 2006 és 2009 között végzett követéses vizsgálat 2 szerint a roma tanulók 7-8 százaléka egyáltalán nem folytatja tanulmányait, miközben ez az arány a többségi tanulók körében kevesebb, mint 1 százalék. Kertesi Gábor és Kézdi Gábor elemzése rámutatott, hogy míg a magyar diákok 80 százaléka tanul tovább érettségit adó középiskolákban, a roma tanulók körében ez az arány jelentősen kevesebb, 50 százalék körüli, és végső soron kevesebb, mint a roma tanulók fele szerez érettségit. 50 százalékuk tanul tovább szakiskolai képzésben, miközben a többségi tanulóknak csak 20%-a. A kutatási eredmények arra is rávilágítottak, hogy a roma tanulók a kompetencia eredményeiktől függetlenül jellemzőbben tanulnak tovább szakiskolában, miközben a többségi tanulók közül csak a gyengébb teszt eredménnyel rendelkező tanulók. Ez a tendencia egybecseng egy másik kutatói megállapítással: az iskolázatlan szülők gyermekei 50%-ban tanultak tovább érettségit adó középiskolákban, míg az iskolázatlan roma szülők gyermekei körében 33% ez az arány. Azok a roma tanulók is, akik a legmagasabb eredményt érték el a kompetencia-mérésen nagyobb valószínűséggel tanultak tovább szakközépiskolában, mint gimnáziumban, ami a felsőoktatásban való részvételre jobb esélyeket biztosít. Következésképpen, a romáknak a felsőoktatásban való részvétele, az elmúlt évtizedben a felsőoktatásban bekövetkezett 1 Lásd DARE-Net projekt: Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban - hálózat. Elérhető itt: http://www.dare-net.eu/overview 2 Kertesi, Kézdi (2010) Iskolázatlan szülők gyermekei és roma fiatalok a középiskolában. Beszámoló az Educatio Életpálya - felvételének 2006 és 2009 közötti hullámaiból. Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek BWP 2010/3. http://www.econ.core.hu/file/download/bwp/bwp1003.pdf 4

jelentős expanzió ellenére, továbbra is minimális (2008-as becslések szerint 2% körül van a felsőoktatásba bekerülő roma fiatalok aránya és csak félszázaléknyi szerez diplomát 3 ). Ezen túlmenően, a roma tanulók nagyobb valószínűséggel hagyják el az oktatási rendszert végzettség megszerzése nélkül. Három és fél évvel a 8. osztály befezejését követően a gyerekeknek 90%-a van iskolában, háromnegyedük folytatja a 12. osztályban. A roma tanulók körében ezek az értékek jóval alacsonyabbak, 60 és 40 százalék. A lemorzsolódás és évismétlés különösen gyakori a szakiskolákban és az esti iskolákban. 4 A közoktatási rendszer szelektivitásából következő egyenlőtlenségek A prominens nemzetközi tanuló értékelési program (Program for International Student Assessment (PISA)) 5 mérési eredményei 2000-óta tették láthatóvá, hogy a vizsgált OECD országok közül a magyar oktatási rendszer biztosítja a legkevesebb esélyt a szegény családokból és iskolázatlan szülőktől származó gyerekeknek. A PISA értékelés alapján a tanulói teljesítményeket jelentősebb mértékben befolyásolja a család szocio-ökonómiai helyzete, mint az OECD országok átlagában, és ez a tendencia 2000 és 2012 között nem javult. Magyarországon továbbra is magasak ezek az értékek, ami azt jelenti, hogy a mérésbe bevont közoktatási rendszerek közül a magyar kevesebb esélyt biztosít az iskolázatlanabb és rosszabb anyagi helyzetben élő családok gyermekeinek. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (NTFS) is kiemelte, hogy az IEA 6 és PISA tesztek is nyilvánvalóvá tették, hogy az iskolák közötti és az iskolai osztályok közötti tanulói teljesítménykülönbségek óriásiak. Az oktatási rendszer a tanulók társadalmi háttere alapján szelektál. Az IEA (szövegértési) vizsgálatok szerint az iskolák közötti különbségek a tanulói karrierek elejétől tettenérhetőek függetlenül a különböző ismeret területektől, amiből arra lehet következtetni, hogy a szelekció gyakorlatilag az iskolakezdés pillanatában elkezdődik. Van némi mozgás a 4. és 6. osztály után is, de a második legjelentősebb szelekciós pont a középiskolába való továbbtanulásnál van. A teszt eredmények azt is megmutatják, hogy az iskolákon belüli (osztályok közötti) szelekció még erősebb, mint az iskolák közötti. Ebből arra lehet következtetni, hogy tudatos válogatás határozza meg az osztályok összetételét. 7 A közoktatási rendszerben zajló intenzív szelekciós folyamatokkal kapcsolatban az NTFS rámutatott a minőségi oktatásból való kiszorulás problémájára a középosztálybeli, jobb módú gyerekek elvándorlásának ( white flight ) és a területi szegregációnak köszönhetően. A magyar oktatási rendszerben az egyes iskolák eredményességében 3 Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia II (NTFS II) (2014) p. 40. cited Open Society Foundations (2008) International Comparative Data Set on Roma Education http://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/table_2008_0.pdf 4 Kertesi, Kézdi (2010) Iskolázatlan szülők gyermekei és roma fiatalok a középiskolában. Beszámoló az Educatio Életpálya- felvételének 2006 és 2009 közötti hullámaiból. Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek BWP 2010/3. p. 4. 5 Az Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) nemzetközi mérése és tizenöt éves tanulókat érint. 6 International Association for the Evaluation of Educational Achievement. A Tanulói Teljesítmények Vizsgálatának Nemzetközi Társasága a szövegértés képességmérését végzi. 7 Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (NTFS) (2011) p. 45-46. http://romagov.kormany.hu/hungariannational-social-inclusion-strategy-deep-poverty-child-poverty-and-the-roma 5

figyelemreméltó különbségek vannak a települések társadalmi és gazdasági helyzetétől függően. A roma közösségek nagyrésze Magyarországon a legszegényebb régiókban él, jellemzően a kisebb és gazdaságilag elmaradottabb városokban és falvakban. Az általános oktatási és anyagi feltételek jelentősen elmaradnak az átlagtól a szegényebb régiók kistelepülésein. Havas és Liskó kutatásai úgy találták, hogy az összevont osztályok, ideiglenes osztálytermek, és a szakképzetlen tanárok aránya kiemelkedően magas ezekben az iskolákban, amelyekbe nagyszámú roma tanuló jár. 8 Egy másik fontos összetevője a roma gyerekek számára a minőségi oktatási szolgáltatásokhoz való hozzáférésnek az óvoda elérhetősége. Az óvodai férőhelyek hiánya leginkább Borsod, Szabolcs és Baranya megyékben jelent problémát, ahol a legtöbb roma él. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiákban hivatkozott adatok szerint 926 településen nem működött óvoda 2009-ben, 9 és a leghátrányosabb helyzetű 47 kistérségben legalább 7 településen még 2011-ben sem volt óvoda, ahol a gyermekek száma indokolná, míg 60 településen túlzsúfoltak az óvodák. 10 A hozzáférhető oktatási szolgáltatások minőségi különbségei okozta hátrányokon túl a roma gyerekek átlagnál rosszabb oktatási esélyeit a szegregációt eredményező intenzív szelekció formálja a magyar oktatási rendszerben. Szegregáció a magyar oktatási rendszerben Etnikai adatgyűjtés nincs Magyarországon az 1993-as Kisebbségek jogait szabályozó törvény életbelépése óta. Az 1992/1993-mas tanévtől az iskolák hivatalosan nem gyűjtenek etnikai adatot a diákjaik önbevallása alapján. Az egyetlen elérhető hivatalos adat az iskolák etnikai összetételére vonatkozóan, becslésen alapszik, amit az éves alapkompetencia méréssel egyidejűleg kérnek be az iskoláktól. Az Oktatási Hivatal által az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknak Alapítvány közérdekű adatigénylésére válaszul 11 rendelkezésre bocsátott legutóbbi hozzáférhető adat (2013/2014 tanév) szerint legalább 381 iskola van Magyarországon, ahol a roma tanulók aránya meghaladja az 50%-ot. Ez az adat az iskolaigazgatók becslésén alapszik, amit évente jelentenek az éves kompetencia-mérésekhez. 12 Az Oktatási Hivatal tájékoztatása szerint a 2013/2014 tanévben az iskolák 60%-ára vonatkozóan jelentették a roma gyerekek arányát, a többiről egyáltalán nincs adat. Bár megbízható hivatalos adat nem elérhető az általános iskolai szegregációval kapcsolatban, prominens kutatók által végzett mérések gazdag információkkal szolgálnak a roma gyerekek iskolai elkülönítésének mértékével és mintázatával kapcsolatban az 1990-es évek óta. Bizonyított tény, hogy a romák lakóhelyi szegregációja, ami vidéken a szegregált iskolák folyamatos kialakulásához vezet, folyamatosan növekszik és már egész kistérségekre 8 Havas, Liskó (2006) Óvodától a szakmáig, Felsőoktatási Kutatóintézet Új Mandátum könyvkiadó, Budapest 9 NTFS II (2014) p. 41. 10 NTFS (2011) p. 36. 11 Az Oktatási Hivatal 2014. július 28-án kelt levelében. 12 A 2005/2006 tanévtől minden iskolának részt kell vennie a 4., 6., 8. és 10. évfolyamos tanulók központilag szervezett kompetencia mérésén. 6

kiterjed, a legsúlyosabb mértékben a legkevésbé fejlett régiókban. Ugyanakkor ez a jelenség nem tud megfelelő magyarázattal szolgálni a nagyobb településeken és megyei jogú városokban működő szegregált iskolákra. Egy másik tendencia, a white flight, a középosztálybeli gyerekek elvándorlása az alapvető oka a roma gyerekek szegregációjának. A szülők szabad iskolaválasztáshoz fűződő jogát az alkotmány biztosítja. Erre vonatkozóan gyakorlatilag nincsenek megkötések, a család anyagi helyzete és az információhoz való hozzáférésük szab határt a szülők azon képességének, hogy iskolát válasszanak gyermekeiknek. A white flight jelensége évtizedek óta zavartalanul van jelen, ami a tanulói összetételben, tanulói teljesítményekben és az oktatási szolgáltatások minőségében kialakult szélsőséges különbségeket eredményezi a nagyobb települések iskolái és a szomszédos kistelepülések intézményei között. Egy 2003-2004-es tanévben végzett kutatás 13 szerint 178 olyan iskola volt Magyarországon, ahol a tanulók többsége roma volt, és a roma tanulóknak több mint 40 százaléka járt ezekbe az iskolákba. Ezeknek az iskoláknak a többsége nem a település spontán szegregációja eredményeképpen alakult ki, hanem az erősebb érdekérvényesítő képességgel bíró szülők választásai és helyi hatóságok döntései nyomán. Azokban az iskolákban ahol a roma tanulók aránya jelentősen meghaladja az átlagot, az oktatás színvonala alacsonyabb az átlagnál, mert az emberi és tárgyi feltételek rosszabbak ezekben az iskolákban. 14 Kutatási eredmények megerősítették, hogy az oktatás színvonala a szegregált iskolákban törvényszerűen romlik, az iskolába járó gyerekek számának csökkenésével. Minél szegregáltabb egy iskola, annál drágább a fenntartása. Kertesi Gábor és Kézdi Gábor kutatásukban úgy találta, hogy ahogy a roma gyerekek aránya nő az iskolában, a számukra biztosított oktatás színvonala szükségszerűen romlik, annak következtében, hogy sokkal nehezebb képzett és motivált tanárokat rekrutálni és megtartani az iskola számára, és azonos minőségű szolgáltatást biztosítani rosszabb infrastrukturális és technikai feltételek mellett. 15 A kutatók a 2004-es tanulmányukban 16 újra hangsúlyozták, hogy bizonyos szempontból a szegregáció az oktatási problémák kumulódását is jelenti egy iskolában, vagy egy osztályon belül, ami szükségszerűen eredményezi, hogy az oktatási szolgáltatás minősége csökken az adott iskolában, vagy iskolai osztályban. A társak befolyása a másik fontos tényező a homogén osztályokban és iskolákban tapasztalható rosszabb tanulói teljesítmények mögött, mivel az osztályban lévő többi tanuló elvárásainak jelentős hatása van a hátrányos helyzetű gyerekek tanulási motivációjára és sikerességére. A magyar oktatási rendszerben meglévő szelekció eredményezi a roma gyerekek szegregációjának súlyos mértékét a magyar oktatási rendszerben. A szegregáció legjellemzőbb formái a cigány iskolák, ahol a tanulók többsége roma, a cigány osztályok szervezése a normál tantervű iskolákon belül, valamint a roma tanulók szisztematikus beterelése az értelmi fogyatékossággal élő gyerekek számára fenntartott speciális iskolákba. 13 Havas, Gábor and Liskó, Ilona (2005) Szegregáció a roma tanulók általános iskolai oktatásában. Felsőoktatási Kutatóintézet, Budapest 14 Havas, Kemény, Liskó (2002) Cigány gyerekek az általános iskolában. Oktatáskutató Intézet. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest 15 Kertesi, Kezdi (1996) Cigány tanulók az általános iskolában. Helyzetfelmérés és egy cigány oktatási koncepció vázlata in Cigányok és iskola. Educatio Kiadó, Budapest 16 Kertesi, Kézdi (2005) Általános iskolai szegregáció, I. rész Okok és következmények Közgazdasági Szemle, 52. évf., 4. sz. 7

A 2004-es kutatás szerint legalább 3000 olyan osztály működött a magyar általános iskolákban, ahol a tanulók többsége roma volt, és legalább 1253 homogén osztály, amelyben csak roma gyerekek voltak. A roma gyerekeknek megközelítőleg egynegyede tanult olyan osztályokban, ahol a tanulók többsége roma volt. Havas Gábor és Zolnay János 2010-ben végzett vizsgálata frissítette a 2004-es megfigyeléseket. 17 A kutatók azt találták, hogy 2004 és 2010 között a roma tanulók aránya a vizsgált osztályokban legalább tíz százalékkal növekedett. A roma többségű iskolák száma 34 százalékkal nőtt a vizsgálatba bevont iskolák között. (Ezeket az adatokat mutatja be az alábbi táblázat.) A többségi tanulók továbbra is elhagyják azokat a települési iskolákat, ahol romák nagyobb számban élnek, és a kistérség, vagy közeli nagyváros nagyobb presztizsű iskoláiba ingáznak. A kutatási eredmények arra engednek következtetni, hogy a 2003-tól megvalósított átfogó kormányzati program, ami az integrált oktatást támogatta (és antidiszkriminációs jogszabályi előírásokat, pénzügyi és szakmai ösztönzőket és EU finanszírozott fejlesztési programokat is tartalmazott), nem volt elég hatékony a roma gyerekek szegregációjának csökkentésére. A kutatók arra a következtetésre jutottak, hogy a központi kormányzat oktatáspolitikai eszközei önmagában korlátozottak voltak és összehangolt kormányzati politikára lenne szükség hosszabb távon a romák szegregációja elleni küzdelemhez. A különböző összetételű osztályok aránya (a romák részvételi aránya szerint) 2000-ben, 2004-ben és 2010-ben Osztály típusa 2000 2004 2010 Homogén nem-roma osztály 5,6 10,1 8,8 A roma tanulók aránya: 0,1-25 % 30,0 30,6 14,2 A roma tanulók aránya: 25,1-50 % 30,9 26,1 28,6 A roma tanulók aránya: 50,1-75 % 13,8 12,9 20,1 A roma tanulók aránya: 75,1-99 % 9,0 6,7 16,3 Homogén roma osztály 10,6 13,6 12,1 Összes 100 100 100 Forrás: Szegregáció kutatás, 2000, 2004; EÖKIK, 2010 (http://beszelo.c3.hu/cikkek/sziszifusz-szamvetese) Kertesi Gábor és Kézdi Gábor egy másik fontos kutatást összegző tanulmányukban arra a következtetésre jutott 2012-ben, hogy 1980 és 2011 között jelentősen nőtt az etnikai szegregáció a magyar iskolák között. 2006 és 2008 között csökkent egy kicsit, majd ezt követően újra nőtt. Kertesi és Kézdi úgy találta, hogy a nagyvárosi szegregációnak kell, hogy legyen valós alternatívája és nem magyarázható a területi szegregációval, ami 1992 17 Havas, Zolnay (2010) Az integrációs oktatáspolitika hatásvizsgálata. Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány (EÖKIK) 8

és 2006 között folyamatosan növekedett. A számokban enyhe korrekció látszott 2006 és 2008 között és 2010 után enyhébb növekedés. Ezek az eredmények azt sejtetik, hogy a roma gyerekek integrált oktatását ösztönző átfogó oktatáspolitikai intézkedések és fejlesztési programok csak fékezni tudták a növekvő szegregáció tendenciáját a 100 vizsgált városban, de a roma gyerekek oktatási szegregációjának mértéke nem csökkent érdemben a 2003- óta tett oktatáspolitikai erőfeszítések eredményeképpen. 18 A roma gyerekek szegregációjának egy másik fontos jellemzője a cigány iskolákon túl, az iskolai osztályok közötti elkülönítés. Erről Kertesi és Kézdi úgy véli, hogy az etnikai szegregáció, ha osztályok között mérjük és nem iskolák között, valószínű, hogy megközelítőleg 40 százalékkal magasabb, mint az etnikai szegregáció iskolák közötti szintje (a szegregációs index 0,28 az átlagos 0,20 helyett és 0,4 a 0,3 helyett a nagyobb városok körzetében). 19 Ezekből az eredményekből arra lehet következtetni, hogy a szegregáció megfékezése összetett és nehéz szakpolitikai kihívás, ami csak erős politikai szándék mellett elképzelhető. A deszegregáció melletti valós elköteleződés és a kormányzati szereplők egyértelmű politikai üzenetei nélkül a szegregációs trend tovább folyatatódik, a roma gyerekek alapvető jogai sérülnak és az oktatási sikertelenségüknek súlyos társadalmi és gazdasági hatásai vannak Magyarországra hosszú távon. II. Módszertan a civil szervezetek alternatív monitoring jelentéséhez A Módszertan a nemzeti roma integrációs stratégiák oktatási terveinek monitoringjához (Monitoring módszertan) meghatározta, hogy e jelentés célja a roma gyerekek oktatására vonatkozó európai normák megvalósulásának elemzése a magyar szakpolitikában. A szakpolitikai keretrendszer elemzése az oktatási jogokra és az egyenlő bánásmód követelményére vonatkozóan a Magyarország számára releváns nemzetközi kötelezettségek és a minőségi oktatáshoz való hozzáférésben a romák esélyegyenlőségét biztosító nemzetközi policy ajánlások alapján történik. Releváns nemzetközi jogi normák Annak értékelésére, hogy a meglévő hazai szakpolitikai keretek az oktatáshoz való egyenlő hozzáférést garantáló nemzetközi elvárásoknak megfelelnek-e, a legfontosabb nemzetközi és regionális egyezményeket a Monitoring Módszertan azonosította, melyek a következők: 1948 Az emberi jogok egyetemes nyilatkozata: 26. 1966 A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya: 2. (2); 3; 13. és 14. 1989 A gyermekek jogairól szóló egyezmény: 2; 28. és 29. 18 Kertesi, Kézdi (2012) School segregation, School Choice, and Educational Policies in 100 Hungarian Towns. Roma Education Fund http://www.romaeducationfund.hu/sites/default/files/publications/school_segregationschool_choice_and_educati onal_policies_-_final_2013.pdf 19 Kertesi, Kézdi (2012) Ethnic segregation between Hungarian schools: Long-run trends and geographic distribution. Budapest Working Papers on the Labour Market 2012/8 p.6. http://www.econ.core.hu/file/download/bwp/bwp1208.pdf 9

1979 Egyezmény a nőkkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetések minden formájának kiküszöböléséről: 10. 1965 Egyezmény a faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről: 1., 2. és 5. UNESCO Egyezmény az oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről: 1; 3 és 4. 1950 Emberi Jogok Európai Egyezménye (ECHR): Protocol I, 2. 1996 Módosított Európai Szociális Charta: 10 1995 Európa Tanács keretegyezménye a nemzeti kisebbségek védelmére: 12. és 14. Európai Unió Alapjogi Chartája: 14. A Monitoring Módszertan kiemelte, hogy a diszkrimináció elleni fellépés és az oktatáshoz való jog érvényesülése a fenti nemzetközi normák alapján magában foglalja ezen jogok védelmét és a jogsérelmek megelőzését valamint a magyar hatóságok arra vonatkozó kötelezettségét, hogy e jogi rendelkezéseknek hatékonyan érvényt szerezzenek. E pozitív kötelezettség alapján elvárás az állammal szemben, hogy biztosítson jogorvoslatot e jogok megsértése esetén és biztosítsa a hozzáférést a szolgáltatásokhoz azok számára, akik kiszorultak e jogok gyakorlásából és elősegítse az esélyegyenlőséget azok számára, akik hátrányos megkülönböztetés elszenvedői voltak. Mivel a romák Európa hátrányos megkülönböztetés által súlyosan érintett legsebezhetőbb kisebbsége, a nemzetközi emberi jogi szervezetek és szervek folyamatosan arra szólítják fel a tagállamokat, hogy a romák helyzetén javító intézkedéseket hozzanak és azok megvalósításának nyomonkövetését is biztosítsák. Annak érdekében, hogy az államokat az alapvető emberi jogi normák hatékony megvalósítására ösztönözze a jog és szakpolitika eszközeivel, számos emberi jogi szerv dolgozott ki szakpolitikai (policy) ajánlásokat. Az oktatáshoz való egyenlő hozzáférés biztosítására vonatkozóan a magyar jogi és szakpolitikai keretek vizsgálata a nemzetközi és regionális emberi jogi szervek releváns policy ajánlásainak figyelembe vételével történt. Az Emberi Jogok Európai Bírósága esetjoga Az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) számos normát dolgozott ki a bíráskodási gyakorlatában az oktatáshoz való jog és az oktatás területén a roma gyerekekkel szembeni hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozóan. Az EJEB-nek a 14. paragrafussal kapcsolatos esetjoga szerint hátrányos megkülönböztetés (diszkrimináció) valósul meg, amikor objektív és ésszerű indokolás nélkül hasonló helyzetben lévő emberek különböző bánásmódban részesülnek, 20 vagy amikor az állam elmulasztja azon kötelezettségét, hogy eltérő bánásmódot biztosítson azok számára, akik helyzete jelentősen különbözik. 21 20 Willis v the United Kingdom, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 36042/97, 48. para), Okpisz v Germany, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 59140/00, 33. para). 21 Thlimmenos v Greece, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete, (no. 34369/97, 44. para) Case relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium v Belgium, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (1968. július 23. Series A no. 6, 10. para) 10

Az EJEB kinyílvánította, hogy az eltérő bánásmód, amely kizárólag, vagy döntő mértékben alapszik az egyén etnikai hovatartozására, nem lehet objektíven igazolható olyan demokratikus társadalomban, ami a pluralizmus és a különböző kultúrákkal szembeni tisztelet elveire épült. 22 Az EJEB azt is megállapította, hogy az olyan általános szakpolitikai irány, vagy intézkedés, ami aránytalanul hátrányosabban érint bizonyos csoportot, diszkriminatívnak minősíthető, abban az esetben is, ha nem kifejezetten ezt a csoportot célozta, 23 és az Európai Unió joga, különösképpen a faji egyenlőség irányelve alapján az ilyen helyzet közvetett diszkriminációnak tekintendő, aminek nem szükséges feltétele a hátrányos megkülönböztetés szándékának megléte. 24 Az EJEB azt is világossá tette, hogy az Egyezményt megsértő diszkriminációt tényleges ( de facto ) helyzet is eredményezheti. 25 A Monitoring módszertan hat jogi ügyet listázott, amelyekben a különböző tagállamok olyan gyakorlatot folytattak, ami a roma gyerekek fizikai elkülönítéséhez, szegregációjához vezetett. Ezek között a gyakorlatok között volt a külön osztályban, külön épületben, és fogyatékos gyerekek iskolájában való elkülönítés. A Horváth és Kiss kontra Magyarország ügy két roma gyermek téves diagnózisát és speciális iskolában való elhelyezését érintette. A speciális iskolában történő elhelyezés következtében a fiatalok nem voltak képesek bejutni normál tantervű középiskolába. Horváth és Kiss azt panaszolta az EJEB-nek, hogy a speciális iskolában történő oktatásukkal etnikai alapú hátrányos megkülönböztetés valósult meg, sérelem érte őket az oktatáshoz való joguk gyakorlásában. Azt állították, hogy az iskolai elhelyezésükhöz használt teszt kulturálisan elfogult és ismeretalapú, amely a roma gyerekeket hátrányba hozza. Az EJEB úgy találta, hogy a közvetett diszkrimináció nyilvánvaló esete áll fenn. Azt is hangsúlyozta, hogy a romák turbulens történelmük és a gyökereiktől való megfosztottság miatt speciális védelmet igényelnek. 26 A Bíróság megállapította, hogy az első protokol 2. cikkének szövegéből következik az állam pozitív kötelezettsége, és a speciális iskolában való elhelyezés tekintetében az államnak egyértelmű kötelezettsége, hogy a múltbéli diszkriminációt megszüntesse, vagy a semlegesnek vélt tesztek 27 által elfedett diszkriminatív gyakorlatok folytatását megakadályozza. Ez a speciális védelem az oktatás területére terjed ki és olyan pozitív kötelezettségként értelmezendő, ami megakadályozza a diszkriminációt, és a roma gyerekek oktatási nehézségeit kezeli annak érdekében, hogy biztosítsa iskolai részvételüket és véget vessen az elkülönítésüknek az oktatásban. Mindazonáltal, az ügy tényállása arra mutatott rá, hogy az állítólagos enyhe értelmi fogyatékos roma gyerekeknek kínált oktatás feltételei nem biztosították számukra egy hátrányos helyzetű csoport tagjaiként a speciális igényeik megfelelő figyelembe vételét. 22 Timishev v Russia, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéletei (55762/00 és 55974/00, 58. para) 23 Hugh Jordan v the United Kingdom, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 24746/94, 154. para); Hoogendijk v the Netherlands, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 58461/00) 24 D.H. v The Czech Republic, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 57325/00, 184. para) 25 Zarb Adami v Malta, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 17209/02, 76. para) 26 Horvath and Kiss v. Hungary, para. 103. 27 Idem;116. para 11

Ennek eredményeképpen a roma tanulókat elkülönítették a kortársaik szélesebb körétől, és olyan oktatásban részesítették, amely nagy valószínűséggel az egyéni fejlődésüket veszélyeztette, ahelyett, hogy elősegítette volna olyan készségek fejlődését, amely a többségi társadalomban való életüket megkönnyíti. Az Európai Unió Roma integrációs keretstratégiája 2011 áprilisában az Európai Bizottság előterjesztette az EU un. roma integrációs stratégiai keretrendszerét, amely később politikai jóváhagyást kapott az EU intézményektől és a tagállamoktól. 28 Annak érdekében, hogy a tagállamok hatékony intézkedéseket hozzanak, a Bizottság azt indítványozta, hogy nemzeti roma integrációs stratégiákat tervezzenek, ahol pedig már ezek elkészültek, az EU roma integrációs céljaival összhangban valósítsák meg őket, célzott intézkedésekkel és a szükséges források biztosításával. A stratégiai keretrendszer olyan megoldásokat irányozott elő, amely az EU források hatékony felhasználásának korlátait is hivatott kezelni és egy erőteljes monitoring rendszert is megalapoz, ami biztosítja, hogy a stratégiáknak a romák számára kézzelfogható eredménye legyen. A 2011-ben életre hívott EU keretstratégia olyan átfogó szakpolitikai keretrendszer, amit az összes EU tagállamban alkalmaznak. Ezzel vége lett annak az időszaknak, amikor a romákkal kapcsolatos emberi jogi problémákkal szemben csak a jelölt országokban szorgalmazott fellépést az EU, a romákkal és sintikkel szembeni jogsértések a régi tagállamokban alig váltottak ki reakciót az EU intézményekből. Az EU roma integrációs stratégiai keretrendszere, mivel átfogó roma integrációs beavatkozások végrehajtását célozza, a legfontosabb négy szakpolitikai területet lefedi: oktatás, foglalkoztatás, lakhatás és egészségügy. A keretrendszer megnyitotta a lehetőséget az európai szintű koordinációra és monitoringra olyan területeken is, amelyek nemzeti hatáskörbe tartoznak. Az is előnye, hogy az EU keretrendszer a Europe 2020 célok monitoring rendszerébe bekapcsolja a roma integrációs célokat. Mivel azonban a szegénység csökkentésére és a munkaerőpiaci aktivációra vonatkozó célok vannak az Europe 2020 stratégia fókuszában, és az Európai Szemeszter rendszerében, ez a tagállamokat arra ösztönzi, hogy ezeket a policy kereteket használják az elemzéshez és a romákat célzó policy tervezéshez az anti-diszkriminációs megközelítés helyett. Ez a jelentés is megmutatja, hogy a magyar kormánynak a roma integrációs kihívások és prioritások értelmezésében a társadalmi integrációs megközelítés dominál (amit úgy határoznak meg, mint a romák felzárkózásának elősegítését a többségi társadalomhoz), amit a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia is példáz. Ezzel a magyar kormány elkerüli, hogy a roma gyerekekkel szembeni diszkrimináció és általában a romákkal szembeni diszkrimináció ellen fellépjen. Az Európai Unió által meghatározott irányelvek a romák oktatásának előmozdítására 28 European Commisssion, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020, COM(2011) 173 final, Brussels, April 2011. http://ec.europa.eu/justice/policies/discrimination/docs/com_2011_173_en.pdf 12

2012-ben az Európai Bizottság a nemzeti roma integrációs stratégiák és kapcsolódó intézkedések első vizsgálatát követően szorgalmazta, hogy a tagállamok az oktatás területén valósítsanak meg integrált megközelítésű intézkedéseket. 29 2013 decemberében az Európai Unió Tanácsa Ajánlást 30 fogadott el, amelyben az EU tagállamokat felszólította, hogy a romákkal szembeni hátrányos megkülönböztetés és előítéletek ellen fellépjenek az oktatás területén is. 31 Az EU számos intézkedést és monitoring tevékenységet javasolt, amik végrehajtása szükséges ahoz, hogy célt érjenek a stratégiák. A civil szervezetek nyomonkövethetik ezeknek a kulcsfontosságú ajánlásoknak a megvalósítását és vizsgálni tudják, hogy a tagállami szinten megtett intézkedések megfelelnek-e az elvárásoknak. Az Ajánlás az alábbi célokat tűzte ki, továbbá felhívta a tagállamokat, hogy hatékony intézkedésekkel biztosítsák az egyenlő bánásmódot és a teljes hozzáférést a minőségi és többségi oktatási szolgáltatásokhoz a roma fiúk és lányok számára, illetve, hogy minden roma gyermek legalább a kötelező iskolai éveket befejezze. a) az iskolai szegregáció teljes felszámolása; b) a roma gyerekek indokolatlanul speciális iskolákban való elhelyezésének megszüntetése; c) a korai iskolaelhagyás csökkentése az oktatás minden szintjén, beleértve a középiskolát és a szakiskolai képzést; d) a tanuló egyéni igényeire reflektáló oktatás, a családokkal való együttműködésben; e) inklúzív és egyéni szükségletekre szabott tanítási módszerek és tanulási folyamatok alkalmazása, amely magában foglalja a tanulási problémával küzdő tanulók támogatását, az analfabétizmussal szembeni küzdelmet és az iskolán kívüli tevékenységek elérhetővé tételét és használatát; f) nagyobb szülői részvétel ösztönzése és a pedagógusok továbbképzésének biztosítása, ahol erre szükség van; g) a romák középiskolai és felsőooktatási részvételének és sikeres befejezésének ösztönzése; h) a második esély típusú képzéshez és a felnőttképzéshez való hozzáférés széleskörű biztosítása, valamint az oktatási szintek közötti átmenet megtámogatása, és a munkaerő-piaci igényekhez szabott képességek megszerzésének elősegítése. A szegregációelleni fellépés az EU keretstratégiában Az EU intézmények több alkalommal hangsúlyozták, hogy érdemi javulás nem várható a roma integráció területén a tagállamokban a diszkrimináció attitűdjével és gyakorlatával szembeni hatékony fellépés nélkül. A Bizottság a benyújtott nemzeti stratégiák vizsgálata után kiadott kommunikációjában 32 hangsúlyozta, hogy a tagállamoknak pozitív kötelezettsége, hogy harcba szálljanak a rasszizmus és diszkrimináció ellen. A romákkal 29 European Commission, Communication, National Roma Integration Strategies: a first step in the implementation of the EU Framework, COM (2012) 226, Brussels, May 2012. 30 Council of the European Union, Council Recommendation of 9 December 2013 on effective Roma integration measures in the Member States. Megjelent: OJEU C 378/01 from 24.12.2013, < http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/en/txt/?uri=celex:32013h1224(01)>. 31 Ibid, 1. Substantive policy issues, Effective policy measures, Access to education, para. 1.3. 32 European Commission Communication (2012) National Roma Integration Strategies: a first step in the implementation of the EU Framework. p. 14. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/en/txt/?uri=celex:52012dc0226 13

szembeni széleskörű hátrányos megkülönböztetés súlyosságát és az oktatási deszegregáció szükségességét az EU stratégiai keretrendszerének megvalósításáról készült legfrissebb jelentés 33 is hangsúlyozta kiemelve, hogy a deszegregációhoz politikai elköteleződésre, időre, előkészítésre és a megvalósítás helyi viszonyokhoz igazított tervezésére van szükség. Az Európai Bizottság a Magyarországnak címzett országspecifikus ajánlásokra vonatkozó javaslatában 34 2014-ben arra intett, hogy sürgető szükség van Magyarországon az iskolai szegregáció felszámolására, habár a magyar kormány kitartó ellenállásának köszönhetően az egyeztetési folyamatban ez az ajánlás kikerült a Tanács által jóváhagyott végső szövegverzióból. II.1. A magyar roma integrációs stratégia oktatáspolitikai intézkedéseire irányuló elemzés dimenziója és szerkezete A Monitoring módszertannal összhangban ez a pilot jelentés az EU roma integrációs stratégiai keretrendszerében deklarált irányelvek megvalósítását vizsgálja a magyar szakpolitikai keretek között. Külön figyelmet fordít a jelentés annak a pozitív kötelezettségnek, mely alapján az államnak speciális védelmet kell biztosítania a roma gyerekek számára a diszkriminációval és szegregációval szemben az oktatásban és elő kell mozdítani az esélyegyenlőségüket, ahogy azt az EJEB esetjoga és közelmúltbéli oktatási szegregációs perekben hozott magyarországi bírósági ítéletek is megerősítették. A jelentés készítésének módszertani eszköze a dokumentum-elemezés. Az elemzés minden releváns beavatkozási területre kiterjed, amit az EU stratégiai keretrendszere előír és a romák oktatási esélyeinek javítása érdekében megfogalmazott EU ajánlásokat is lefedi. A vizsgálódás alapvetően három kulcsfontosságú dokumentumra irányul, hogy a roma integrációs céloknak a mainstream szakpolitikában való adaptációját átvilágítsa: a magyar roma integrációs stratégia, vagyis a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia, NTFS 35 ), ennek 2012-2014 Akcióterve, a 2014-es kormányzati jelentés a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia megvalósításáról (2012-2014) 36 és közelmúltban megjelent új Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia II (2014) 37. Ezeknek a stratégiai dokumentumoknak a tartalma a nemzetközi irányelvek mentén kerül elemzésre, melynek forrásai az EU roma integrációs stratégiai keretrendszerének dokumentumai, az EU intézményeknek a téma szempontjából releváns hivatalos kommunikációja (az Európai Bizottság 2014-es jelentése az EU keretrendszer megvalósításáról 38, az Európai Szemeszter keretében 2013-ban és 2014-ben kiadott un. ország specifikus ajánlások) és az EJEB oktatási diszkriminációra vonatkozó esetjoga. 33 European Commission (2014) Report on the Implementation of the EU Framework for National Roma Inclusion Strategies. p. 9. http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_implement_strategies2014_en.pdf 34 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2014/csr2014_hungary_en.pdf 35 romagov.kormany.hu/download/8/e3/20000/stratégia.pdf 36 http://romagov.kormany.hu/download/b/54/80000/ntfs_eves_besz.pdf 37 http://www.kormany.hu/download/1/9c/20000/magyar%20ntfs%20ii%20_2%20mell%20_ntfs%20ii.pdf 38 http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_implement_strategies2014_en.pdf 14

A civil társadalmi szervezeteknek a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia megvalósításáról 2012-ben és 2013-ban 39 (egy rövid összegzéssel 2015-ben) írt monitoring jelentései és a Gyerekesély Egyesület szegénységről és gyerekjólétről szóló 2013-ban 40 és 2014-ben 41 írt jelentései biztosítanak alternatív információforrást a hivatalos kormányzati kommunikáció értelmezéséhez. Az elismert civil szervezetek jelentései, akadémiai cikkek és szakértői vélemények lehetőséget nyújtanak a mainstream oktatáspolitika romákra gyakorolt hatására vonatkozóan is a hivatalos kormányzati jelentésekben szolgáltatott adatok és probléma értelmezések összevetéséhez. A magyar civil szervezetek monitoring tevékenységük során széleskörűen felhasználhatják az általuk helyben gyűjtött és generált adatokat, amihez részletes módszertani útmutató és kérdőív minták állnak rendelkezésükre a Monitoring módszertanban, annak érdekében, hogy a szakpolitikai intézkedések valós hatását helyi szinten képesek legyenek vizsgálni. Mindazonáltal, ez a pilot jelentés kizárólag az országos szintű szakpolitikát térképezi fel és a romák oktatására vonatkozó nemzetközi irányelveknek és jogi normáknak való megfelelését vizsgálja. A jelentéshez nem került sor helyi adatgyűjtésre a roma közösségek körében. Ez a pilot jelentés mindössze arra hivatott, hogy strukturált áttekintését adja a releváns szakpolitikai intézkedéseknek, azonosítsa a legfontosabb eredményeket, hiányokat és ellentmondásokat az országos szintű szakpolitikai döntések végrehajtásában az iskolai szegregációra és a roma gyerekek oktatási esélyegyenlőségére vonatkozóan a nemzetközi normák alapján. A jelentés azonban épít a magyar civil szervezetek a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia elfogadása óta készített árnyékjelentésire. Az ERRC által a magyar civil szervezetek számára a DARE-Net projekttel kapcsolatban 2015 februárjában szervezett workshopon elhangzott civil vélemények is hasznos inputot adtak a jelentéshez. Továbbá a különböző döntéshozóknak és kormányzati szervezetek képviselőinek szervezett konzultáción nyílt alkalom az álláspontok kölcsönös megismerésére az oktatási rendszerben a romák szegregációjával kapcsolatos legfontosabb szakpolitikai kihívásokról. A jelentés tartalmaz még egy empírikus esettanulmányt is, amely az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány érdekvédelmi munkája során összegyűjtött információkon (szülői kérdőívek, interjúk, érintett döntéshozókkal folytatott egyeztetés), és a helyi roma gyerekek érdekében peresített ügyeikről készült összefoglalón alapszik. A jelentés az alábbi struktúrát követi: Az oktatáspolitikai beavatkozásokat minden priorizált tematikus területén külön rész tárgyalja. Ezek a beavatkozási területek (Bt. 1-4) a következők: szegregáció az oktatásban; minőségi integrált oktatáshoz való hozzáférés (inklúzív és egyénre szabott tanítási módszerek, kiegészítő támogatás a tanulói sikerességért), a roma gyerekeknek indokolatlanul speciális iskolában való elhelyezése, kora gyerekkori oktatás és gondozás, korai iskolaelhagyás és közép és felsőfokú tanulmányok, illetve az iskolán kívüli és második esély programok ösztönzése. 39 http://www.romadecade.org/civilsocietymonitoring 40 http://gyere.net/downloads/civil_jelentes_2011.pdf 41 http://www.gyere.net/downloads/civil_jelentes_2012-2013.pdf 15

Minden rész tartalmaz egy értékelést a legfontosabb kihívásokról, amik a rendelkezésre álló adatok és a magyar kormány hivatalos dokumentumainak narratívája alapján kerülnek azonosításra. Az NTFS helyzetelemzésében és annak frissítésében az NTFS IIben, vizsgálja a jelentés, hogy a magyar oktatási rendszerben a roma diákokat érintő legfontosabb kihívásokra hogyan reflektálnak. Harmadrészt a jelentés összegzi a magyar kormány által az NTFS-ben meghatározott prioritások és célok relevanciáját és megfelelőségét az EU irányelveknek és a stratégiai keretrendszerben továbbá az EU2020 célokkal kapcsolatban megfogalmazott elvárásoknak. Minden szakaszban fókuszba kerül az NTFS-ben foglalt intézkedések relevanciája, és ami szükséges a kijelölt célok eléréséhez, de kimaradt a stratégiából. Az akcióterv megvalósításával kapcsolatos ismeretek összegzésre kerülnek, bár ez nem a fő témája a jelentésnek. Az inkább a mainstream szakpolitika megvalósítására koncentrál, hogy megállapítsa, hogy a kormányzati politika az EU keretrendszerrel harmonizál-e, a romák oktatásának hatékony előmozdítására vonatkozó célokhoz hozzájárul-e, vagy megerősíti-e azokat, vagy ellenkezőleg, éppen ellentétes irányú hatása van, mint az NTFS-ben kijelölt céloknak. III. Jogi és szakpolitikai keretek: Az ECHR és EU irányelvek végrehajtása Magyarországon III.1. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia Az EU roma integrációs stratégiai keretrendszert 42 a magyar EU elnökség alatt fogadták el 2011 első felében. Magyarország elsőként dolgozta ki a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiáját az EU keretek alapján. A kormányzati deklarációk szerint a 2020-ig szóló nemzeti roma integrációs stratégiák EU keretével összhangban a kormányzat célja, hogy meghatározza a középtávú feladatokat és célokat a szegénységben élők és romák társadalmi és munkaerő-piaci integrációjával kapcsolatban és az ezekhez szükséges beavatkozásokat az elkövetkező tíz évre. 43 A dokumentum egy alapos helyzetelemzést tartalmaz és hosszútávú prioritásokat jelöl ki. A kormány egyidejűleg elfogadta a stratégia Akciótervét a 2012-2014-es időszakra. 44 Az akcióterv meghatározta a feladatokat és azokért felelős kormányzati szereplőket, és kijelölte a határidőket a gyerekjólét, oktatás, foglalkoztatás, egészségügy, lakhatás, partnerség, érintettek bevonása és a figyelemfelhívás, tudatosítás területén. Az Akcióterv a kormány és az Országos Roma Nemzetiségi Önkormányzat között megkötött keretmegállapodás 45 számszerűsített céljainak elérését biztosítja, és az NTFSben deklarált felzárkózáspolitikai elvek és célok érvényesülését szolgálja harmóniában a Nemzeti Reform Programnak 46 a szegénység csökkentésére vonatkozó elvével az Europe 2020 stratégiához kapcsolódóan. 42 http://ec.europa.eu/justice/discrimination/roma/eu-framework/index_en.htm 43. Ibid., 7. 44 1430/2011. (XII. 13.) Kormányhatározat 45 http://www.romadecade.org/cms/upload/file/9323_file18_roma_hu_strategy_annex2_hu.pdf 46 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/nrp2013_hungary_hu.pdf 16

III.2. Az integrált oktatás szakpolitikai és jogi keretei Magyarország erős anti-diszkriminációs törvényt (Egyenlő Bánásmód törvény) hozott 2004-ben, amely védelmet biztosít a hátrányos megkülönböztetéssel szemben, és egyéni jogorvoslatra tesz lehetőséget. A szegregáció elleni hatékony fellépés alapvető feltételét teremtették meg az oktatási szegregáció tilalmának jogi rendelkezései. Ez a komoly előrelépés 2004-ben két lépcsőben történt meg. Elsőként az Oktatási Minisztérium indította el a Közoktatási törvény módosítását 2002-ben. A deszegregációra vonatkozó főbb elemek a diszkrimináció, a közvetett diszkrimináció és a szegregáció meghatározása és tilalma. Később a szegregáció tilalma (és a szegregáció az oktatásban, különösen) egy átfogó antidiszrkiminációs törvény (2004. évi CXXV. Törvény az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról, hatályba lépése 2004. január 1-én történt.) A Közoktatási törvény 66. -a 2007. január 1-től szigorította a tanulók általános iskolai felvételénél alkalmazott szabályokat. A módosítás arra irányult, hogy korlátozza az iskolákat a gyerekek közötti válogatásban. Az iskolai körzetekben lakó gyerekek kötelező felvételéről rendelkezett és arról, hogy ha a jelentkező tanulók száma meghaladja a rendelkezésre álló helyeket, az iskolának első sorban a hátrányos helyzetű tanulókat kell felvennie, a többi helyről pedig sorsolással kell döntenie. A szabályozás arra is kötelezte a helyi önkormányzatokat, hogy úgy határozzák meg az iskolai körzeteket, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű (HHH) tanulók aránya a települési HHH aránytól ne térjen el 15%-nál nagyobb mértékben. A szomszédos iskolakörzetek között pedig nem lehet 25%-nál nagyobb eltérés a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók arányában. További módosítások az egyház és más fenntartók által működtetett iskolák és óvodák számára tették kötelezővé a településen élő gyerekek felvételét legalább a tanulói létszám 25%-ig, és a felvételnél előnyt biztosítva a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók számára az integrációs céloknak megfelelően. Az intézkedés relevanciáját az mutatja, hogy az egyházi intézményekben tanuló halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek száma töredéke volt az önkormányzati iskolákban tanuló HHH gyerekeknek 47, és a tapasztalat azt mutatja, hogy ez a tendencia az iskolarendszer államosítása után 2013-tól méginkább fokozódott. A 2007-es szabályozás az Oktatási Hivatal feladatkörébe utalta az iskolai felvételi eljárások során a vonatkozó előírások betartásának ellenőrzését. A Hivatal által kiszabható büntetés felső korlátját is megemelték 100.000 forintról egy millióra, de az Oktatási Hivatal ezidáig néhány esetben vizsgálódott és nem használta ki a szankcionálásra rendelkezésre álló eszközeit. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek célcsoport meghatározása Az integrációs oktatáspolitka a társadalmi szempontból hátrányos helyzetre fókuszált a roma tanulók etnikai kisebbségi státusza helyett. A halmozottan hátrányos helyzetű kategóriát azzal a céllal határozták meg az oktatási döntéshozók, hogy az intézkedések fő célcsoportját lefedje. A halmozottan hátrányos helyzetű tanuló a közoktatásról szóló 47 A hivatalos közoktatás statisztika szerint 914 halmozottan hátrányos helyzetű tanuló járt nem önkormányzati fenntartású iskolába, amíg az önkormányzati iskoláknak 59.744 HHH tanulója volt 2009-ben. 17

törvény 2014-ig hatályos rendelkezése szerint 48 az, akinek a szülei maximum általános iskolai végzettséggel rendelkeznek és gyermekvédelmi támogatásra jogosultak, azaz szociális szempontból rászorulók. A halmozottan hátrányos helyzetű státusz regisztrációjához a szülőknek kell önkéntes nyilatkoztot tenni a település jegyzője előtt, amelyben megerősítik, hogy nincs magasabb iskolai végzettségük, mint nyolc osztály. A halmozottan hátrányos helyzetű definíció lényege, hogy az integrációs támogatások és programok hatékony célzását biztosítsa a legszegényebb családok gyerekei felé etnikai hovatartozásuktól függetlenül, és ugyanakkor etnikai adatok hiányában hasznos proxyként szolgáljon a roma tanulók célzására is, mivel a roma tanulók többsége tartozik ebbe a kategóriába. A Kemény-Janky-Lengyel 2003-mas reprezentatív roma kutatás adatai alapján Kertesi Gábor becslése szerint az általános iskolai korosztályban a roma tanulóknak 75%-a halmozottan hátrányos helyzetű. 49 A halmozottan hátrányos helyzetű definíció következetes alkalmazása a magyar oktatási integrációs programok célcsoportjaként ugyanakkor azt is jelenti, hogy az oktatáspolitikai intézkedések nem kifejezetten a roma gyerekek etnikai alapú szegregációját célozták, hanem az oktatási rendszer szelektivitásának komplex problémáját, ami a hátrányos helyzetű gyerekek minőségi oktatásból való kiszorulását eredményezi. Habár a halmozottan hátrányos helyzetű kategória hiánypótló eszköz miután etnikai adatok nem állnak rendelkezésre. A megbízható adatgyűjtéssel kapcsolatos nehézségek ezzel kapcsolatban is felmerültek, és a rendszer finomhangolása időbe tellet. Mivel a halmozottan hátrányos helyzet megállapítása a szülő iskolai végzettségének önkéntes bevallására alapozott, a szülőknek motiváltnak kell lenniük a gyermekük halmozottan hátrányos helyzetének bejegyeztetésében. Az adatokban meglévő pontatlanságot nehéz leküzdeni, mivel a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek szülei nincsenek tisztában az iskolai integrációs program nyújtotta kedvezményekkel és a gyermek halmozottan hátrányos helyzetű státuszához kötött extra támogatással és szolgáltatásokkal. Az iskolák és az iskolákat fenntartó helyi önkormányzatok nem motiválták a szülőket a nyilatkozattételre, ha ellenérdekeltek voltak, pl. az iskolai szegregáció elfedése miatt. Emiatt a halmozottan hátrányos helyzetű tanulóknak az iskolai statisztikában hivatalosan nyilvántartott számában és a szociológiai kutatások által feltárt adatokban sok helyen jelentős eltérések voltak. Az adatgyűjtési anomália a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók iskolai nyilvántartása és a jegyzők által regisztrált szülői nyilatkozatok adatainak összevetéséből is kitűnik. A két statisztika között is több ezer volt a különbség több iskolaévben is. 50 Ez az adatgyűjtési probléma segítséget kínált számos helyen a helyi önkormányzatoknak, hogy az iskola deszegregációját váró oktatáspolitikai nyomás alól szabaduljanak. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek számára nyújtott un. beóvodázási támogatás bevezetése 2009-ben hozzájárult ennek a statisztikai pontatlanságnak a csökkentéséhez. A támogatás közvetlenül ösztönözte a szülőket, hogy bejelentsék a gyermekeik halmozottan hátrányos helyzetét. 48 1993. évi LXXIX. tv. 121. 14. pontja 49 Kertesi, Kézdi, (2010) Iskolázatlan szülők gyermeki és roma fiatalok a középiskolában. Beszámoló az Eduactio Életpálya-felvételének 2006 és 2009 közötti hullámaiból. http://www.econ.core.hu/file/download/bwp/bwp1003.pdf 50 Szendrey, Varró (2009) Esélyegyenlőséget támogató rendszerek In: Esély. A közoktatási esélyegyenlőségi hálózat eddigi működésének hatásvizsgálata. Kutatási jelentés, szerk. Varga Aranka, Budapest 18

Átfogó oktatáspolitikai lépések az integrált oktatásért Az integrált oktatást ösztönző átfogó oktatáspolitikát a szocialista-liberális koalíciós kormány indította el 2003-ban. Integrációs támogatást kaphattak az általános és középiskolák 2003-tól, és hasonló feltételekkel az óvodák is 2007-től. A forrást az intézmények az egyéni szükségletekre építő pedagógiai módszereknek jobban megfelelő gyerekbarát oktatási környezet kialakítására fordíthatták, tanárképzésre, fejlesztő eszközökre, és a tanulók egyéni támogatására az iskolai sikerességet korlátozó szociális hátrányok kompenzálására, továbbá pedagógiai fejlesztő csoportok működtetésére az iskolában, óvodában. Az átfogó iskola-fejlesztési programot az Oktatási Integrációs Hálózat támogatta különböző szolgáltatásokon keresztül, amiket az intézményekkel kötött együttműködési megállapodás alapján nyújtott. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek tanárai 2008-tól kiegészítő pótlékot kaptak a havi fizetésükhöz. Az integrált oktatást támogató oktatás-fejlesztési programok valósultak meg komplex projektek révén az Európai Szociális Alap által finanszírozott Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Program (HEFOP) 2.1. intézkedése (2004-2007), majd később a Társadalmi Megújítás Operatív Program (TÁMOP) 3.1. keretében. Az integrációs pedagógiai rendszer eredményei Az integrációs pedagógia program eredményeivel kapcsolatban a NTFS így írt 2011-ben: 2003-ban került bevezetésre az Integrációs Pedagógiai Rendszer (IPR), egy olyan pedagógiai keretrendszer, mely a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek esélykülönbségének kiegyenlítését hivatott érvényesíteni a hazai pedagógiai gyakorlatban. Az IPR-t alkalmazó intézményeket az Országos Oktatási Integrációs Hálózat támogatta szakmailag. Mára az általános iskolák negyede alkalmazza, továbbá óvodák, középiskolák is bekapcsolódtak a módszertani alapú programba, amely összesen kb. 1600 közoktatási intézményt, 300 000 gyermeket (80 000 halmozottan hátrányos helyzetű tanulót és 20 000 halmozottan hátrányos helyzetű gyermeket), és kb. 13 000 pedagógust érint. Az IPR-ről készült hatásvizsgálat azt mutatja, hogy a program általános javulást hozott a résztvevő iskolák diákjainak fejlődésében. 51 Az EU finanszírozott esélyegyenlőségi célú oktatásfejlesztési programok legfontosabb eredményei (2004-2012) A HEFOP 2.1. köponti program záróbeszámolója 52 szerint az Országos Oktatási Integrációs Hálózat legalább 798 iskolát ért el a szolgáltatásaival országszerte (az indulásakor 2003-ban 43 bázis iskolája volt a Hálózatnak négy régióban). 8.154 tanár vett részt legalább 60 órás képzésen olyan módszertani területeken, amelyek a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek inklúzív oktatása szempontjából fontosak, és több mint 2.300 nem pedagógus szakember (helyi önkormányzati tisztviselők, szociális munkások, újságírók, civil szervezetek tagjai) kaptak képzést annak érdekében, hogy az integrációs erőfeszítéseket megismerjék és támogassák. Továbbá 11 programcsomagot fejlesztett a program a pedagógusképző felsőoktatási 51 NTFS (2011) p. 38. 52 Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Program 2.1.1 központi program záróbeszámolója. Educatio Kht. 19

intézmények számára annak érdekében, hogy a jövőbeni tanárok ismereteit és az integrált iskolák heterogén összetételű osztályainak tanításához szükséges képességeit fejlessze. 11 felsőoktatási intézmény vett részt a programcsomagok bevezetésében, 31 képző és 700 hallgató bevonásával, jó eredménnyekkel. A második Nemzeti Fejlesztési Terv, a TÁMOP 3.1. esélyegyenlőség fejlesztési programja keretében a központi program folytatódott különböző tevékenységekkel, amit az Educatio non-profit Kft. valósított meg. 2009 végéig a fejlesztési program megközelítőleg 75,000 80,000 halmozottan hátrányos helyzetű gyerek és 200,000-225,000 nem hátrányos helyzetű tanulóhoz jutott el 1600 iskolában. A magyar iskolák egynegyede vett részt a programban, hogy megújítsák pedagógiai módszereiket és számos óvoda és középiskola is csatlakozott a projektekhez. 53 A kedvezményezettek jelentős száma jelzi, hogy az iskoláknak és helyi önkormányzatoknak jó része felismerte a pénzügyi érdekeltségét az integrációs programban való részvételben, de önmagában nem mutatja meg az integrációs oktatáspolitika valós sikerét és hatását. Az feltételezhető, hogy az iskolák elköteleződése az integrált oktatás mellett erősödött az évek során, hiszen a támogatás igénylés feltételei szigorodtak 2007-től, amikor az integrációs felkészítés fejkvótáját egy új pályázati rendszer váltotta fel 54.Az új támogatási rendszer jelentős változás volt az esélyegyenlőségi programok finanszírozásában, mivel a kapcsolódó jogszabály lehetőséget biztosított a támogatás kifizetését teljesítményértékeléshez kötni. Az integrált oktatás pályázati forrása az önkormányzatoktól konkrét elvárások teljesítését várta el az iskolakörzetek kijelölésénél, és az iskolai osztályok között a hátrányos helyzetű gyermek arányok egyenletességére vonatkozóan, valamint közoktatási esélyegyenlőségi akcióterveket is ki kellett dolgozni a pályázóknak. Az integrált oktatás támogatására nyújtott források áttekinthető és megfelelő felhasználása érdekében az iskoláknak pedig jelenteniük kellett a pénz felhasználásáról és az oktatás eredményességére és a szülőkkel való együttműködésre vonatkozóan meghatározott követelményeket kellett teljesíteniük. Az un. esélyegyenlőség alapú támogatáspolitika az esélyegyenlőség horizontális feltételként való következetes érvényesülését hivatott biztosítani a helyi közpolitikai döntésekben, programmegvalósításban, és a közoktatás-fejlesztési források felhasználást az esélyegyenlőség előmozdítására. A Közoktatási törvény 2007-es módosítását követően a közoktatási esélyegyenlőségi intézkedési terv kidolgozása mind a hazai, mind az európai uniós támogatási források megpályázásának feltétele lett. Az új rendelkezések alapján minden pályázati programban előnyben részesültek a gazdasági szempontból elmaradott településeken működő iskolák és azok az intézmények, ahol a tanulóknak több, mint 25 százaléka hátrányos helyzetű. Bár ez a policy ígéretes kísérlet volt a horizontális esélyegyenlőségi feltételrendszer hatékony működésére és a helyi szintű program megvalósítás nyomonkövetésére, egy korai kísérleti fázisban megakadt a végrehajtása, és hatékony rendszer nem tudott már felállni a helyi közoktatási esélyegyenlőségi intézkedési tervek végrehajtásának nyomonkövetésére és támogatására. 2010-ben egy átfogó esélyegyenlőség alapú támogatáspolitika kidolgozása indult el az Egyenlő bánásmód törvénybe integrálva. 53 Budapest Intézet (2010) Az Esélyegyenlőségi és Integrációs Projekt Külső Értékelése. Elérhető itt: www.budapestinstitute.eu/.../bi_okm_tamop331_ertekeles_final_corr.pdf 54 12/2007. (III.14.) and 9/2008. (III.29.) Oktatási és Kulturális Minisztériumi rendeletek alapján 20