VÉLEMÉNY ÉS JAVASLATOK a Kormány takarékossági intézkedéseinek megalapozásához A Magyar Köztársaság Miniszterelnöke I-145/2004. számú levelében jelezte, hogy Az államháztartás elmúlt évi hiánya a vártnál kedvezőtlenebbül alakult, és az ezt kiváltó folyamatok intézkedés hiányában ebben az évben is éreztetnék hatásukat. Ennek elkerülésére a Kormány saját hatáskörében kiadáscsökkentő intézkedéseket tervez összesen 155 milliárd forintos nagyságrendben. Ezzel kapcsolatban, arra kért, hogy mivel az Állami Számvevőszék átfogó ismeretekkel rendelkezik az államháztartás, ezen belül a legfontosabb intézmények és célelőirányzatok működéséről", így a kormányzati döntések megalapozásához nagy segítséget jelentene, ha megismerhetnénk az Állami Számvevőszék tapasztalatokon alapuló javaslatait."a felkérés összhangban van az Országgyűlés 35/2003. (IV. 9.) határozatával, amely az ÁSZ stratégiai céljai közé sorolta szintetizáló, tanácsadó szerepének erősítését. Véleményünk elkészítése során figyelemmel kellett lennünk arra, hogy az Állami Számvevőszék akkor jár el felelősen, ha konkrét ellenőrzési tapasztalataira alapozza kiadáscsökkentő javaslatait. Ez viszont eddig is minden esetben megtörtént, azaz a jelentéseinkben számos, köztük mint a továbbiakban kitűnik közvetlen javaslatot tettünk a Kormánynak, a minisztériumoknak, az ellenőrzött szervezetek vezetőinek. Az Országgyűlés a 82/1999. (X. 22.) határozatának megfelelően az éves jelentéseinkben a fejezetek vezetőinek tájékoztatása alapján beszámolunk javaslataink hasznosulásáról. Javaslataink korlátja, hogy bár a különböző ellenőrzések alapján vannak tapasztalataink, az ÁSZ-ra vonatkozó alkotmányos szabályozással, jogállásunkkal összeegyeztethetetlennek tartjuk, hogy a kormányzati struktúra átalakítását kezdeményezzük, illetve konkrét intézményeket, szervezeteket, költségvetési tételeket érintő pénzelvonásokra úgy tegyünk javaslatokat, hogy nem folytattunk le célra irányuló ellenőrzést. Ilyen vélemény kiadása meggyőződésünk szerint ellent mondana a miniszterelnöki felkérés szellemének különösen szakmai felülvizsgálatok, hatékonysági elemzések nélkül, és csak felelősség nélküli hatáskör elvonást okozó ötletadást jelentene. Véleményünk további korlátozó tényezője is ezzel függ össze, így nem ismerhetjük, hogy milyen politikai, gazdaságpolitikai meggondolások, esetleges uniós, befektetői, vállalkozói kezdeményezések, a nyilvános statisztikai adatokból nem megismerhető piaci információk determinálták a megtakarítási csomag alapját jelentő, politikai döntés tárgyát képező költségvetési sarokszámmódosításokat. A publikus adatokon és a nyilvánosságra hozott kutatóielemzői véleményeken túl már csak a rendelkezésünkre álló rendkívül szűk, alig kéthetes időkeret miatt sem lehetett ismert előttünk, hogy milyen továb- 1
bi, a költségvetési törvényjavaslat véleményezése során az általunk jelzett kockázatok valóságosságát napokon belül igazoló, vagy azokon túlmutató, azonnali beavatkozást kiváltó információk motiválták a kiadás-csökkentő lépéseket. Kérdés továbbá, hogy a Kormány megítélése szerint miért célszerűbb, vagy miért megfelelőbb azt csomag formájában néhány fontos területre koncentrálni, s nem a költségvetési törvény átfogó újragondolását, vagy egy pótköltségvetés benyújtását kezdeményezni. A Miniszterelnök úr kérdéseire adandó válaszaink ellenőrzési tapasztalatainkon alapulnak. A korábbi javaslatainkra és az ezekből levonható következtetésekre építkezve állítottuk össze három fejezetbe foglalva 1 az olyan lehetséges intézkedési blokkokat, irányokat, csoportokat, amelyek szándékunk, az ÁSZ szakmai vezetői és a magam véleménye szerint egyaránt jól hasznosíthatók lesznek a Kormány különböző időtávú takarékossági, az államháztartás működését megreformáló intézkedéseinek összeállításánál. Mindenféle takarékossági programtól függetlenül is azonban két fontos teendőre, mint általános javaslatra szeretnénk felhívni a figyelmet: Nincs információnk arról, hogy a 2004. évi költségvetés általunk kockázatosnak ítélt fő bevételi előirányzatai teljesíthetőségének érdekében a megváltozott makrogazdasági folyamatokra is figyelemmel milyen kormányzati intézkedések történtek. Amennyiben nem, így mindenek előtt a számítások pontosítására és a bevételi terv teljesítését segítő cselekvési program meghatározására van szükség. Úgy ítéljük meg, hogy csak realizálható bevételek mellett nyílik lehetőség a kiadások mérséklésének eredményeként elérhető finanszírozási igény csökkentésére, amely közvetlenül is hozzájárulhat a költségvetési egyensúly javulásához, illetve további kiadásmérséklést eredményezhet az államháztartás kamatkiadásai vonatkozásában. A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetési javaslatáról szóló Véleményünkben, amelyet a T/5601. sz. törvényjavaslathoz 0338. számon terjesztettünk az Országgyűlés elé, a társasági adó, a fogyasztási, illetve a regisztrációs adó tervezett növekményét magas kockázatúnak, míg az általános forgalmi adó és a játékadó előirányzatának teljesülését kockázatosnak minősítettük. A személyi jövedelemadó előirányzat indokolása helyszíni ellenőrzésünk lezárásakor nem állt rendelkezésre. A lakossági vámbefizetés előirányzatának szöveges indoklása el sem készült. A. Javasoljuk, hogy a Pénzügyminisztérium ezen kockázatokat a jövőbeni előfordulás elkerülése érdekében vizsgálja felül. Ismereteink szerint az ÁKK Rt. folyamatosan arra törekszik, hogy a kedvezőtlen feltételű adósságelemeket kedvezőbb konstrukciójúval váltsa ki. Amennyiben azonban a Kormány kritikusnak értékeli az állami költségvetés egyensúlyi helyzetét, úgy indokolt lehet az államadósság portfoliójának soron kívüli áttekintése. 1 Az egyes célkereteket folyó számozással a javaslatokat pedig nagy A, B, C betükkel jelöltük. 2
B. Javasoljuk, hogy az ÁKK Rt. készítsen előterjesztést a pénzügyminiszter részére, hogy mely adósságelemek esetében kerülhet sor ilyen jellegű piaci műveletekre. Javaslatainkat a továbbiakban az intézkedései blokkokra, az adott célterületre megalapozó indoklással, a korábbi kezdeményezésekkel és hasznosulásukkal együtt foglaljuk össze. A jelen kormányzati ciklusban eddig megtett és a Kormány egyetértésével találkozó, mintegy 200 kezdeményezésünkre támaszkodó ma is időszerűnek tartott, megtakarítást eredményező javaslataink A továbbiakban összefoglaltak következetes végrehajtásával már ez évben, illetve középtávon jelentős megtakarítások lennének elérhetők. I. 1. Az éves költségvetési törvényjavaslatokról kialakított véleményeinkben jól kitapinthatóak a tervező munka neuralgikus pontjai. Ezek közé sorolható, hogy a törvényjavaslatok mellé jellemzően nem készülnek a szabályozás indokoltságát és szükségességét megalapozó, illetve az elvárt hatásokat bemutató tanulmányok. Évek óta visszatérő jelenség, hogy a különböző szakmai-ágazati törvényi előírások változtatásáról későn, jellemzően a költségvetési törvényjavaslat országgyűlési vitájával párhuzamosan kerül sor. Rendre elmaradtak a tervezett állami feladat-felülvizsgálatok, az intézménykorszerűsítésre irányuló elemzések. C. Javasoljuk az előzőekben említettek pótlása érdekében szükséges lépések azonnali megtételét. Javaslatunk fontosságát és lehetőségét az alábbiak igazolják: Az állam működésének olcsóbbá tétele érdekében a Pénzügyminisztérium által a fejezetek részére kiadott tervezési szempontok között évek óta szorgalmazott feladat az éves költségvetés elkészítése során a központi költségvetési intézményrendszer szűkítése. Az elérendő cél minden esetben az állami feladatok ellátásának rezsiköltség csökkentése, a kapacitások jobb kihasználása, a felesleges vagyon értékesítése, a belső irányítás hatékonyságának javítása, az intézkedések által felszabaduló források átcsoportosítása. A feladat megvalósítását az általános szakmai, gazdaságossági és hatékonysági követelmények érvényesítése céljából, az adott központi intézményrendszer sajátosságainak figyelembe vételével, az országos hálózatban működő intézmények koncentrációjával, költségvetési szervek, szervezeti egységeik összevonásával, a feladatok közös ellátásával, illetve gazdasági társaságok, közhasznú társaságok, alapítványok létesítésével, alapításával kívánta a kormányzat megvalósítani. A megvalósítást és annak 3
ütemezését (a legfontosabb teendőket és azok határidőit), a szükséges jogszabályok előkészítését a felügyeleti szervek vezetőire bízták. A fejezetek felügyeleti szerveinek vezetői - a feladat első ízben való megfogalmazásától kezdve - nem vállaltak kezdeményező szerepet. A megvalósult intézmény átalakításokra év közben, jellemzően a költségvetés jóváhagyását követően, a rendelkezésre álló források ismeretében, nem egy esetben azok kényszerítő hatására, esetenként egy-egy feladat megoldása érdekében került sor anélkül, hogy megalapozó számítások, hatástanulmányok készültek volna. Az előbbiekből következően a tervezési szempontok között mindig hangsúlyosan megjelenített intézményrendszer szűkítési cél nem valósult meg. Esetenként (pl. gazdasági társaságok, közhasznú társaságok, alapítványok létesítése, alapítása) többletköltséggel járt, illetve nem az adott állami feladat elvégzése valósult meg. A tervezést megalapozó normatívák kidolgozására a fejezetek felügyeleti szervei érdemi lépéseket nem tettek. Az önkormányzatok finanszírozási feladat- és forrásszabályozása reformjának előkészítésében előrelépést nem tapasztaltunk. A 2004. évi költségvetésről szóló véleményünkben úgy ítéltük meg, hogy a 2004. évi költségvetés makrogazdasági megalapozottsága néhány fontos vonatkozásban, mindenek előtt a GDP növekedési ütemében, a hiány GDPhez viszonyított arányában a PM 2003 szeptemberében készített év végi előrejelzése tükrében is irreálisnak bizonyult. Ez szükségszerűen felveti a költségvetés alapját biztosító makrogazdasági tervezés jelenleg alkalmazott módszereinek újbóli átgondolását, de még inkább annak tervezéstechnikai megoldását, hogy a főbb makrogazdasági mutatókban végrehajtott korrekciókkal a költségvetési törvényjavaslat összhangba kerüljön. Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy nem történt érdemi előrelépés, különösen a központi költségvetés bevételi tervszámainak megalapozása körében, ahol például a 2004. évi költségvetés bevételeinek 82,6%-át jelentő adó- és vámbevételekből 3144,8 Mrd Ft (közel 70%) teljesítése hordoz valamilyen mértékű kockázatot (közepeset vagy magasat) az előirányzatok teljesíthetőségét illetően. Ezek nem elsősorban önmagukban jelentenek problémát, hanem a költségvetés megalapozottságának hiányosságai előrevetítik a költségvetés korrekciójának kényszerét, és csökkentik a feladatok tervszerű, átlátható végrehajtását. A 2002. évi költségvetés végrehajtásáról szóló jelentésünkben jeleztük, hogy az APEH kimutatása szerinti kinnlevőségi állomány növekedett. Történt ez annak ellenére, hogy az APEH egyre nagyobb erőfeszítéseket tesz a hátralékállomány csökkentésére. A kinnlevőségi állomány adatait az egyéb részletes nyilvántartások nem minden esetben támasztják alá. Az APEH által nyilvántartott állomány 540,1 Mrd Ft volt, ami 16,7 Mrd Ft növekedést jelent. A VPOP által nyilvántartott kinnlevőségi állomány összege 107,6 Mrd Ft volt. 4
2. A költségvetési kockázatok súlypontja az összeállítás technikai megvalósításáról egyre inkább a tartalmi hiányosságokra, ezen belül is az ún. fejezeti kezelésű előirányzatok mindinkább fekete dobozként erősödő szerepére, illetve a költségvetésen kívüli finanszírozási megoldásokra, az ahhoz történő kapcsolódásokra helyeződik át. Mindez új követelményeket támaszt a költségvetési tervező munkával szemben. D. Megállapításainkra is figyelemmel időszerűnek tartanánk és javasoljuk a költségvetés tervezésének új alapokra helyezését és ezáltal azon követelménynek az érvényesítését, hogy a költségvetési előirányzatokat jogilag és számszakilag meg kell alapozni, hatástanulmányokkal és részletes számításokkal alá kell támasztani. Az előzőekben foglaltak alátámasztására a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetési javaslatáról szóló véleményünkben az ellenőrzés tapasztalatai alapján a következő, az érintettek egyetértésével találkozó javaslatokat tettük: javasoltuk a Kormánynak, az Áht. felülvizsgálatának, és megújításának kezdeményezését, hogy az a költségvetési gazdálkodás alapszabályait időállóan rögzítse. Ezen belül indokoltnak tartottuk a költségvetés tervezése és a zárszámadás készítése ütemezésének áttekintését, módosításának kezdeményezését, valamint a pótköltségvetés készítésének az Áht. 41. (1) bekezdésében foglaltak érvényesülése feltételeinek megteremtését; a pénzügyminiszter hatáskörében kezdeményeztük a költségvetési törvényjavaslat 4. sz. mellékletében szereplő normaszöveg kiegészítését, az 5. sz. mellékletében szereplő előirányzatok főbb elosztási elveinek, arányainak meghatározását, valamint a közcélú foglalkoztatás támogatási előirányzatai maradványából igényelhető többlettámogatás szabályainak megállapítására vonatkozó határidő költségvetési törvényben való rögzítését. E javaslataink a költségvetési törvényjavaslat elfogadásakor nem hasznosultak. 3. Az állam vállalkozói vagyonának privatizációja eredményeként jelentősen leszűkült az állami tulajdonú (résztulajdonú) gazdasági társaságok köre. Ugyanakkor gomba módra elszaporodtak a minisztériumok, valamint az állami tulajdonban lévő gazdasági társaságok és az általuk alapított társaságok is, amelyek száma ezáltal megnövekedett (a 200-at is meghaladja). E kör évente a fejezetek tájékoztatása szerint mintegy 85 Mrd Ft költségvetési támogatásban részesül, kizárólag állami feladatot lát el, közvetlen vagy közvetett minisztériumi irányítás alatt áll, számláit kereskedelmi bankok vezetik. 5
E. Véleményünk szerint első lépésként a társaságok kincstári rendszerbe vonásával, a működési költségek jelentős mérséklésével, valamint az állami feladatok vállalkozásba adási eljárásrendjének újragondolásával, számuk radikális csökkentésével számottevő megtakarítás érhető el már rövidtávon is. Ennek alátámasztására jelezzük: Ellenőrzési tapasztalataink szerint a minisztériumok a tulajdonosi jogok gyakorlására nem fordítanak kellő gondot, az üzleti terv jóváhagyása és számonkérése elnagyolt, továbbá a felügyelő bizottságok ellenőrzési tevékenysége sem az átadott közpénzek súlyának megfelelő. A tervezettnél magasabb költségvetési hiány mellett indokolatlannak, ezenkívül rendkívül kockázatosnak tartjuk a társaságokat finanszírozó minisztériumok részéről azt a gyakorlatot, hogy e szervezetek folyamatos feladatellátásának forrásigényén felül jelentős összegű költségvetési támogatást is átutalnak a társaságok bankszámláira, így azok ebből folyamatos több milliárdos kamatbevételhez jutnak. A többletforrás ellenére is a társaságok egy része több éven keresztül veszteségesen gazdálkodik, aminek következménye a jegyzett tőke felélése, a tőkehiány költségvetési támogatásból való pótlása; a Kht.-k esetében előfordult olyan gyakorlat is, hogy költségvetési forrást vontak ki saját közhasznú tevékenységük finanszírozásából azzal, hogy a Kht. többségi tulajdonában lévő gazdasági társaságok tőkeemelését biztosítsák, miközben ezek a társaságok veszteségesen működnek. E befektetések egy része a közfeladatok ellátásához csak közvetetten kapcsolódik. 4. Az ÁPV Rt.-hez tartozó társaságok kedvezőtlen gazdálkodása nem köthető saját tevékenységükhöz, illetve az ÁPV Rt. vagyonkezelési tevékenységéhez. A negatív hatások a szabályozási környezet változásából és kormányzati intézkedésekből is következnek. Az ÁPV Rt. hozzárendelt vagyonába tartozó, működő társaságok többségében 2002-ben kedvezőtlen évet zártak. Az Rt. 2003. évi végleges eredményét még nem ismerve az előzetes adatokból arra lehet következtetni, hogy a három nagy ágazat (agrár-, erdő-, Volán-társaságok) esetében is egyértelmű visszaesés következett be. A jelentős állami tulajdonrésszel rendelkező cégek többsége is veszteséges, amelyet csak részben ellensúlyozott a MOL Rt., a Richter Rt., és a Szerencsejáték Rt. nyereséges gazdálkodása. F. Javasoljuk az állam gazdasági tulajdonosi szerepe hatékonyabb gyakorlása érdekében szükséges intézkedések megtételét. Ennek érdekében az üzleti tervek elkészítése során vegyék figyelembe, hogy a vagyonkezelés, a magánosítás sikeres megvalósítása az adott területeken milyen további kiegészítő szabályozási és közösségi feladatszervezési intézkedéseket kíván. 6
Javaslatunk alátámasztásaként megemlítjük, hogy nemzetgazdasági ágazatonként a hozzárendelt vagyonba tartozó főbb társaságcsoportok teljesítménye 2002-ben eltérően alakult. Saját tőke csökkenés következett be a villamos-energia-, gáz-, gőz-, vízellátás ágazatban. Az MVM Rt. vesztesége a legnagyobb. Az agrárágazat kedvezőtlen teljesítménye a mezőgazdaság, vadgazdálkodás, erdőgazdálkodás területén jelentős vagyonvesztéshez vezetett. A feldolgozóipar kiegyensúlyozottabb teljesítményt mutatott. A vagyon alakulását meghatározó módon befolyásolta, hogy a 2002. év közepén a Magyar Posta Rt. az ÁPV Rt. portfoliójába került. Emiatt a szállítás, raktározás, posta, távközlés ágazat vagyona emelkedett annak ellenére, hogy a Posta Rt.-nél a 2002. évben jelentős veszteség elszámolása vált szükségessé. Növekedés volt az ingatlanügyletek, gazdasági szolgáltatás ágazatban, mind cégek száma, mind a vagyon tekintetében. A Szerencsejáték Rt. 2002. évi kiváló eredménye és a több társaságnál elszámolt veszteség eredőjeként az egyéb közösségi, személyi szolgáltatás területén nőtt a vagyon. A többi ágazatban a társaságok száma azonos maradt és a vagyonban sem történt számottevő változás; az ÁPV Rt. portfoliójába a 2003. év elején 352 cég tartozott, ebből 236 gazdasági társaság és 116 állami vállalat volt. A 236 gazdasági társaság 717 Mrd Ft értéket képviselt. A 2003. évben az agrártársaságok válságának súlyosságát jelzi, hogy szinte minden társaság várható adózás előtti eredménye veszteség lesz. Az eladósodottság mértékének növekedése prognosztizálható. Az erdőgazdaság eredménye is elmarad a tervezettől. A Volántársaságoknál nem képződik nyereség. A kiemelt 10 társaság az ÁPV Rt. portfoliójának több mint 2/3-át képviseli. 5. A Magyar Köztársaság zárszámadásának ellenőrzése keretében egyre bővülő körben győződtünk meg a beszámolók megbízhatóságáról. Megállapítottuk, hogy a költségvetési előirányzatok szerkezetében az elmúlt évek során ugyan pozitív, de lassú és kisléptékű változások történtek. A fejezeti kezelésű előirányzatok között ugyan növekvő hányadot képvisel a cél- és feladatfinanszírozás aránya, de csak szűk körre korlátozódnak a konkrét projektfinanszírozások. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása során feltárt hibák és hiányosságok ráirányították a figyelmet arra, hogy a belső ellenőrzési rendszer nem működik megfelelően. A feladatok teljesítését a fejezetek és a lebonyolításban közreműködő intézmények következetesen nem ellenőrzik. A fejezetek többsége nem végezte el az államháztartáson kívülre, illetve a más fejezethez átadott támogatások pénzügyi ellenőrzését. G. Indokoltnak tartjuk ezzel kapcsolatban a belső ellenőrzési rendszer működésének az érintett fejezeteknél történő felülvizsgálatát, mivel a megbízhatósági ellenőrzésekben az Áht. és a 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet szerint is fontos szerepe lenne a minisztériumok ellenőrzési szervezeteinek. 7
Javaslatunkat megalapozzák a 2002. évi költségvetési beszámolók megbízhatóságát minősítő ellenőrzéseink tapasztalatai a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása és elszámolásai vonatkozásában komoly gondok vannak. Ezt jól mutatja, hogy a beszámolók felülvizsgálatának 27%-a elutasító, 9%-a korlátozó véleménnyel zárult, több esetben a céltól eltérő felhasználás miatt. Ez legalább három dologra hívja fel a figyelmet: a pénzbőségre, a döntési mechanizmusok és az eljárásrendek működésének hiányosságaira, valamint a belső ellenőrzés elégtelen működésére; a fejezeti kezelésű előirányzatok többségénél tapasztaltuk, hogy a célfeladatok támogatással fedezett kiadásainak teljesítése jelentősen elmaradt a pénzügyi lehetőségektől, amelynek oka egyrészt, hogy a döntéshozó kormányrendeletek a tárgyévben későn születnek meg, ezáltal a támogatási szerződések megkötése is késik. A pályáztatás lebonyolításának, elbírálásának időigénye, a szerződéskötés elhúzódása hátráltatja a feladatok megkezdését. Míg egyes támogatási célelőirányzatoknál jelentős a forráshiány, másoknál a felhasználás nem felelt meg az előirányzat céljának; egyes fejezeti kezelésű előirányzatoknál évek óta jelentős feszültségek forrása az előirányzatok megalapozatlansága, egyes területeken az alultervezettség. Ezekre a területekre más támogatási előirányzatból vontak el forrást, ami a jogos igények kifizetését hiúsította meg. Több esetben tapasztaltuk, hogy az így megemelt kereteket is túllépték, illetve több évet is érintően a forráshiány miatt már az első félévben le kellett állítani a normatív jellegű és pályázati úton elnyerhető támogatások kifizetését. az intézmények forráshiányát előrehozott támogatás helyett több esetben a különböző fejezeti kezelésű előirányzatokból finanszírozták utólagos visszapótlással. Ez a gyakorlat sok esetben meghiúsította a feladatok eredeti célok szerinti megvalósítását. a 2002. évben a költségvetésben kimutatott 426 Mrd Ft maradvány 65%-a a fejezeti kezelésű előirányzatokhoz kapcsolódott, és ebből a kötelezettségvállalással nem terhelt maradvány összege megközelítette a 10 Mrd Ft-ot. A maradványok keletkezése jellemzően a döntési mechanizmusok, eljárások, pályázatok kezelésének elhúzódására vezethető vissza. A többéves tapasztalatok azt mutatják, hogy a tárcák többségénél minden évben jelentős mértékű, szinte azonos nagyságrendű előirányzat-maradvány keletkezik. A tárgyévi pályázat útján elnyerhető támogatásokról az első döntéseket jellemzően későn, a tárgyév második negyedévében hozzák meg, így a pénzeszközök felhasználásának jelentős része áthúzódik a következő gazdasági évre. A belső ellenőrzés feltételeinek megteremtéséhez a 2002. évi számítások szerint három éven keresztül évi mintegy 1 Mrd Ft költségvetési forrásra lett volna szükség. A 2003. és a 2004. évi költségvetések azonban erre a célra nem tartalmaztak/nak előirányzatot. A céltól eltérő felhasználások megakadályozásával egy év alatt a többletforrás többszöröse térülne meg. 8
Eddig tett javaslataink: a Kormánynak javasoltuk a minősített véleménnyel zárult beszámoló jelentésekkel érintett fejezetek felügyeletét ellátó szervek vezetőinek beszámoltatását a megtett intézkedésekről, a zárszámadási törvényjavaslat szerkezetének, tartalmának áttekintését és szabályozását, valamint a pénzmaradvány jogszabályban előírt határidőre való jóváhagyásának pénzügyminisztertől történő megkövetelését; a fejezetek felügyeletét ellátó szervek vezetőinek javasoltuk, hogy tegyék meg a szükséges intézkedéseket a financial audit típusú ellenőrzési megállapítások alapján, különös tekintettel a minősített véleménnyel ellátott beszámoló jelentésekre; a pénzügyminiszternek több javaslatot fogalmaztunk meg. Az ún. gyakorított támogatásigénylés törvényi feltételei szabályozását, a költségvetés és a zárszámadás előterjesztéskor kötelezően bemutatandó mérlegek tartalmi követelményeinek meghatározása mellett a Vám- és Pénzügyőrségnél az államháztartási bevételek kezelésének ellenőrzésére vonatkozó jogszabályi háttér kialakítását, a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköri rendszerének felülvizsgálatához kapcsolódó önkormányzati finanszírozási rendszer korszerűsítése keretében a hatályos szakfeladat rend átgondolását, módosítását, valamint az önkormányzati költségvetési szervek felügyeleti ellenőrzésének gyakorisága, az ellenőrzések jellege, módszere, dokumentálási és realizálási rendszere meghatározását; javasoltuk a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek az In-Forrás Kht. végelszámolása elhúzódása okainak kivizsgáltatását és a társaság megszüntetéséhez szükséges intézkedések megtételét; a gyermek-, ifjúsági és sportminiszternek a Sportfólió Kht. és a Magyar Sportmarketing Kft. Működését, finanszírozását érintően fogalmaztunk meg javaslatokat. Eddigi az érintettek egyetértését bíró javaslataink megvalósításának előrehaladásáról az az információnk, hogy A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter 2003. október 13-án kelt levélben közölte, hogy az In-Forrás Kht. szállítói tartozásának rendezése, a közigazgatási államtitkár felügyeletével, jelenleg is folyamatban van. A gyermek-, ifjúsági és sportminiszter a kidolgozott intézkedési tervben nevesítés nélkül az állami tulajdonú sportvagyon intézményrendszerének korszerűsítésére határozott meg szervezeti egységek és határidők megjelölésével intézkedéseket. A belügyminiszter, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter, a gazdasági és közlekedési miniszter, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára, a gyermek-, ifjúsági és sportminiszter, az informatikai és hírközlési miniszter és a nemzeti kulturális örökség minisztere 9
intézkedési tervet készített a hiányosságok felszámolására, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter levélben adott tájékoztatást a megtett intézkedésekről. 6. A helyi önkormányzatoknál rendszeres, és a költségvetési gazdálkodás jelenlegi szabályai között folyamatos forráshiányt, máshol pedig forrástöbbletet kiváltó megoldás, hogy a különböző támogatási keretösszegek, célelőirányzatok rendelkezésre állása (megnyitása), a pályázati úton elnyerhető támogatások által kínált lehetőségek és a költségvetési gazdálkodást folytató szervezetek saját forrásainak rendelkezésére állása között nincs összhang. Miközben e támogatási források jelentős része évről évre a kormányzati szándéktól és az Országgyűlés törvényi akaratától eltérve bennragad, az érintettek ennek hatásait az átmeneti forráshiányt kétes tisztaságú, elkötelezettséget jelentő, és a közbeszerzési rendszer működtetésére negatívan ható módszerekkel igyekeznek kiváltani. Mindezek erőteljesen drágítják az így megvalósított beruházásokat. H. Javasoljuk egy olyan szabályrendszer azonnali kidolgozását, amely anélkül teszi lehetővé ezen központi költségvetési forrásból származó, pályázati úton igénybe vehető támogatási keretösszegek rugalmasabb, a felhasználási igényekhez igazodó kezelését (felhasználását és visszapótlását), hogy sérülne az átláthatóság és ellenőrizhetőség követelménye. Javaslatunk megalapozása érdekében kiemeljük: a helyi önkormányzatoknak nyújtott címzett és céltámogatások felhasználásának ellenőrzése során az Állami Számvevőszék több éven keresztül megállapította, hogy az önkormányzatok a saját forrás megteremtéséhez az elkülönített állami pénzalapokból és a fejezeti célelőirányzatokból igényelhető támogatásokra is számítottak. Ezek eltérő döntési és pályáztatási rendszeréből következően a támogatások nem mindig álltak időben rendelkezésre, s szembekerültünk azzal, hogy ennek kiváltására az önkormányzatok esetenként olyan lépésekre kényszerültek, amelyek a jogosulatlan gazdasági előny megszerzése kísérletének határán mozogtak; az alkalmazott keretgazdálkodási forma volt az elsődleges oka annak, hogy évek során a címzett és céltámogatásoknál évente 25-30 Mrd Ft nagyságrendű, a támogatások mintegy 30%-át kitevő pénzmaradvány jelentkezett. Tapasztalataink alapján már eddig is több lépcsőben a következőkben röviden, összevonva említve ezeket kezdeményeztük: az önkormányzati finanszírozási rendszer olyan módosítását, ami döntési mechanizmusát tekintve is jobban alkalmazkodik a pénzfelhasználási szükségletekhez; a közbeszerzési törvény megfelelő módosításait. 10
Kezdeményezéseink eddigi hasznosítását illetően megjegyezzük, hogy noha indokoltságukat különösen a Belügyminisztérium részéről támogatták és a közbeszerzési törvényben érvényesítették ajánlásainkat, a kérdés átfogó megoldása nem haladt előre. 7. Időről időre miután érzékelhető volt, hogy mind a központi és a hatáskörükbe tartozó és mind az önkormányzati költségvetési intézmények létszámgazdálkodása elválik a feladatoktól fűnyíró-elvű létszámleépítésekre került sor, amelyeknek komolyabb hatása nem lehetett, mert egyrészt lehetőség volt érdemi funkció és feladatelemzés nélkül saját hatáskörű Kft.-k-be és más non-profit szervezetekbe átmenteni az ilyen létszámokat, másrészt pedig a betöltetlen csak bérgazdálkodási célokat szolgáló álláshelyek területén, lényegében fiktív, tényleges megtakarítást nem eredményező létszámcsökkentéseket végrehajtani, miközben pénzügyi finanszírozási okokra hivatkozva elmaradt a költségvetési belső ellenőrzés EU szintekhez igazodó, a költségvetési pénzek elszivárgását megakadályozandó fejlesztés. Az ilyen takarékossági lépések rövid és hosszabb távon nemhogy megtakarítást, hanem további költségvetési terhet okoztak. I. Javasoljuk, hogy objektív funkció-és feladat elemzéssel tárják fel a kormányzati, és a hatáskörében működő közintézményi struktúrában a párhuzamos, egy szervezetben ellátható tevékenységeket. Ennek ismeretében döntsenek a lehetséges összevonásokról, gondolva arra is, hogy a feladatellátás infrastruktúra jellegű hátterét képező (pénzügyi, jogi, humánpolitika) apparátusok körében milyen közös működtetési megoldásokra van lehetőség. J. Ehhez kapcsolódóan ajánljuk továbbá az önkormányzati rendszeren belül az érdekeltség és a lehetőség nagyobb szerephez juttatásával az igazgatási feladatok közös ellátását elősegítő törvénymódosítások azonnali megtételét. Javaslatunk alátámasztásául megemlítjük, hogy az Állami Számvevőszék mind a fejezetek, mind az önkormányzatok ún. átfogó és téma ellenőrzésének során visszatérően felhívta a figyelmet a párhuzamos feladatellátásra, az együttműködési zavarokra és az ezek felszámolásában rejlő valós költségmegtakarítási lehetőségekre; az ÁSZ a múlt évi üvegzseb-törvény felhatalmazásának megfelelően a 200 millió forintnál nagyobb törzstőkéjű és állami tulajdoni többségű gazdálkodó szervezeteknél javaslatot tesz a felügyelő-bizottsági elnökök személyére az alapítónak. A törvény elfogadását megelőzően nem készült felmérés arról, hogy hány ilyen szervezet van. Az előtérben az volt, hogy ezen szervezetek az ÁPV Rt.-hez tartozóak mellett és néhány országos fontosságú gazdálkodó szervezetre korlátozódnak. Az ÁSZ a feladat gyakorlati megoldása során szembekerült azzal, hogy az említett körön túl, további száz ilyen gazdálkodó szervezet van, s e szervezetek száma a normatív létszám-megtakarítási intézkedések hatására az utóbbi hónapokban növekszik. 11
Tapasztalataink alapján eddig is ismétlődően kezdeményeztük az önkormányzatok, helyi közigazgatáshoz tartozó egységek társulását segítő ösztönző rendszer kialakítását. Javaslataink részben hasznosításra kerültek, azonban a társulási limitek olyan magasan vannak fenntartva, hogy azok a jelen körülmények között szinte teljesíthetetlenek. 8. Az utóbbi időben új elkülönített állami pénzalapok létesültek. Érdemi működésüket még nem kezdték meg, de már létrehozásuk is jelentős személyi, technikai kiadásokat indukált. A létrehozásukat kezdeményező törvényjavaslatok indokolásai hatástanulmányok nélkül nem adnak elegendő információt az alapszerű kezelés célszerűségének megítéléséhez. K. Javasoljuk, a magas működtetési költségek elkerülése érdekében a programfinanszírozással, vagy egyéb módon kiváltható költségvetési és más források alapszerű kezelésének megszüntetését, s ez által az elkülönített állami pénzalapok számának csökkentését. Az elkülönített állami pénzalapok vizsgálatánál szerzett kedvezőtlen gazdálkodási tapasztalatok alapján a korábbi években az Állami Számvevőszék is több alkalommal javasolta ezen gazdálkodási forma célszerűségének a felülvizsgálatát. E javaslataink megalapozottságát elfogadva a korábban több tucatnyi helyett minimálisra a nukleárisra és a munkaerő-piacira csökkent azok száma. Ezek gazdálkodását rendszeresen ellenőrizzük, s ezen egyébként öszszességében megfelelően gazdálkodó alapok működésére nézve is tettünk megtakarítási lehetőségeket tartalmazó kezdeményezéseket. Többek között a 2004. évi költségvetésről szóló véleményünkben már javasoltuk a foglalkoztatási és munkaügyi miniszternek, hogy gondoskodjon a Munkaerőpiaci Alap tervezési rendszerének korszerűsítéséről, dolgoztassa ki az Áht. 13/A. (2) bekezdésében foglaltak érvényesítésére, a Munkaerőpiaci Alapból céljelleggel juttatott összegek felhasználásának beszámolási kötelezettségét, illetőleg ennek ellenőrzési rendszerét. Ezen munkaerőpiacot érintő javaslataink hasznosításáról a közelmúltban kaptunk tájékoztatást, a munka elindult. II. A nagy ellátórendszerek reformja, a közigazgatási, az egészségügyi és az oktatási modernizáció által hosszabb távon elérhető megtakarítások 1. A kormányzat évek óta törekszik a közigazgatás modernizálására. Amint a 2003. szeptember 1-jei hatállyal napvilágot látott kormányhatározathoz kapcsolódó vitaanyag leszögezi: a korszerűsítés hatására a közigazgatás 12
elősegíti, hogy Magyarország versenyképes legyen Európában. A közigazgatási rendszer jelenleg folyamatban lévő korszerűsítése tehát nem más olvasható a vitaanyagban mint közigazgatásunk nemzeti megújítása, egyben sajátos magyar válasz az Európai Unió tagállamaként való működésből eredő gazdasági és társadalmi kihívásokra. A korszerűsítést széles modernizációs térben értelmezzük, amelybe beletartozik az államigazgatás központi és területi szintjének, az önkormányzati rendszernek és a közösségi szolgáltatásoknak (egészségügy, oktatás, szociális ellátás, ivóvízellátás stb.) a modernizációja. A közigazgatás költségei csökkentésének, s itt a megtakarítási lehetőségek értékelésének alapfeltétele, hogy nemcsak a közigazgatás strukturális modelljében kell következetesnek lenni, hanem az ott dolgozók alkalmazásának az államháztartás működési mechanizmusához igazodó rendszerében is. A világon mindenütt két tendencia figyelhető meg a közigazgatásban dolgozók alkalmazásában. Az egyik, a konzervatív, a zárt, a kiszámítható életpályát adó, a nem túlságosan magas fizetéshez kedvezményeket, pluszokat adó (szolgáltatások igénybevételét lehetővé tevő) és a pályát így vonzóvá tevő, a kontraszelekcót ezáltal mérsékelni igyekvő megoldás. A másik irányzat az ún. nyitott, a közfinanszírozás új trendjeihez, modernizációhoz kapcsolódó New Public Management elveinek, megoldásainak alkalmazása. Ennek lényege, hogy a közigazgatásban is a menedzsment szemlélet, a teljesítmény-orientált igazgatás az alapvető. Ezt a szolgáltatást is üzlet -szerűen megszervezetten lehet ellátni, ahol azonban még inkább tisztában kell lenni a tevékenységek költségeivel. A hivatalnokot a teljesítményéért magasan kell dotálni, megelőzve ezáltal a kontraszelekciót, figyelemmel a minőségi teljesítményre, a teljesítmény értékelésére, ahol a value for money ( pénzért értéket ) az alapvető rendező elv. Ezáltal nincs különbség lényegében a költségvetési és az üzleti szféra között e tekintetben. Mindez szemben áll a hagyományos karrier-modellel. E szemléletváltozással együtt jár az államigazgatási szolgáltatások körében a szabályozott verseny kibontakoztatása, a több, illetve sokoldalú információ és a közigazgatás teljesebb ellenőrzése. L. Javasoljuk, hogy gyorsítsák fel a modernizációs lépések előkészítését, egyidejűleg gondolják újra azokat az esetleg rövidtávú költségmegtakarításokat eredményező intézkedéseket is amelyek megalapozásához törvénymódosításokra van szükség. Véleményünket alátámasztja, hogy nem lehetséges a két modell vegyes, következetlen alkalmazása: ez történt és történik, mivel a köztisztviselői rendszerre épített miniszteriális és önkormányzati igazgatás és ugyanakkor a tevékenységek kiszervezése zajlik létszám megtakarítási és más okokból anélkül, hogy sor kerülne érdemi vizsgálatra, hogy vajon az adott területre a közszférában szükség van-e vagy sem; ma a köztisztviselőkre nézve lényegében az alig néhány éve, teljes szakmai és politikai konszenzussal módosított köztisztviselői törvény keretei a meghatározók. E szerint a gyakorlatban a konzervatív karrier-modell érvényesül, ahol ennek alapján alakul a köztisztviselők jövedelme és kedvezmény- 13
rendszere. (A köztisztviselők körében 1998 és 2002 között előbb mintegy 4%-kal emelkedett, majd az ügykezelők és a fizikai alkalmazottak kiszervezésével számottevően csökkent a létszám. A legutóbbi hónapok köztisztviselői létszámemelkedése túlnyomórészt az ügykezelők és fizikai alkalmazottak köztisztviselői körbe, a szabályozás alapján való visszakerülésével hozható összefüggésbe). Ez a lépés nem hoz valóságos megtakarítást, sőt kontraszelekciós mechanizmusokat indítva el az ellenkezőjéhez vezet. Sérti a jogbiztonságot, ha erről az alkalmazási-életpálya modellről rövidtávú érdekek és nem a modernizációs alkalmazkodás szándékával váltunk át egy másikra; ugyanakkor azt tapasztaltuk, hogy a jelenlegi rendszernek számos olyan koraszülött eleme van (pl. rekreációs szabadság, főtisztviselői kar kialakításának jelenlegi formája és működési gyakorlata), amely a takarékos létszámgazdálkodás ellen hat, és az eredmények is kétségesek. Megemlítjük, hogy az Állami Számvevőszék a 2004. évi költségvetésről szóló véleményében a közigazgatási rendszer korszerűsítésére vonatkozóan javasolta gyorsítsák fel a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX. 1.) Korm. határozatban foglaltak végrehajtását, hogy a feladat- és hatáskörök átcsoportosítására épülő finanszírozási reform a 2005. évi költségvetés tervezésénél megvalósulhasson; vizsgálják meg annak lehetőségét, hogy a belső pénzügyi ellenőrzési rendszer továbbfejlesztését szolgáló kormányrendelet hatályba lépését követően a személyi feltételek megteremtésének folyamata elindulhasson. Javaslataink hasznosításával függ össze, hogy a Kormány 2317/2003. (XII. 10.) számú határozatában elfogadta az egységes közszolgálati törvény megvalósításának programjáról szóló határozatát, melynek megvalósítása megkezdődött, illetve a 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet döntött a kormányzati belső ellenőrzés rendszeréről. Utóbbi esetében azonban mint ezt más megtakarítási lehetőséggel kapcsolatban említettük a személyi feltételek elhúzódó megteremtése, a közpénzek elszivárgásának megakadályozásában meghatározóan fontos szerepet betöltő rendszer késedelmes kiépítését jelzi. 2. Az egészségügy az állami újraelosztás egyik legjelentősebb, az egész társadalmat érintő ágazata. Az ágazatnál több mint egy évtizede folyó átalakítási folyamatban célkitűzésként a lakosság egészségügyi szükségleteihez szerkezetében és területi elhelyezkedésében is igazodó, a forrásokat hatékonyan hasznosító és gazdaságosan működő ellátórendszer megvalósítása állt. Az átalakításra irányuló törekvések között megjelent az alulfinanszírozottságot kompenzáló szándék, továbbá a költség/hatékonyság arányának javítása, amelyet a kórházi ágyak számának csökkentésével, intézményi átszervezésekkel, finanszírozási korlátozásokkal, valamint az ellátórendszer tulajdonviszonyainak a módosításával kívántak elérni. Az irányított betegellátás négy éve folyó modellkísérletével kapcsolatban évek óta hiányoljuk a tapasztalatok öszszegzését és azok széles körű hasznosítását. 14
M. Javasoljuk az egészségügyi ellátó rendszer reformjának következetes végig vitelét és ehhez kapcsolódóan egy új intézményi törvény elfogadását, mivel ebben csak részleges és esetenként egymásnak ellentmondó lépések történtek. Javaslatunkat alátámasztja, hogy az ágazattal kapcsolatos feszültségek oldása, az Európai Unió elvárásaihoz igazodás az egészségügy reformját igényli, amelynek fő területei az egészségfejlesztés, a közegészségügy és az ellátórendszer átalakítása. Az ellátórendszerrel kapcsolatos állami feladatokat az egészségügyről szóló törvény tartalmazza, amely a Nemzeti Egészségfejlesztési Program kidolgozását és az Országgyűlés elé terjesztését, valamint rendszeres felülvizsgálatát is magában foglalja. A Kormány 2001-ben elfogadta a 2001-2010 közötti évekre szóló Egészséges Nemzetért Népegészségügyi Programot (ENNP), amely lefedi a Nemzeti Egészségfejlesztési Programban meghatározott tartalmi követelmények egy részét, de nem tartalmazza a közfinanszírozott egészségügyi ellátásokra (beleértve a gyógyszer-, gyógyászati segédeszköz ellátásra), az ellátórendszerre és a társadalombiztosítási finanszírozás módjára vonatkozó koncepciót. Ezek kidolgozása folyamatban van. Az ENNP nem került az Országgyűlés elé, többletforrást nem rendeltek hozzá. Az egészségügyi intézmények átalakulásával kapcsolatos törvényi bizonytalanságok, a költségvetési alkumechanizmusok, az ellentmondásos finanszírozási gyakorlat egyaránt ellene hat a hatékony feladatellátásnak, a jóléti reformlépések kibontakozásának. Mindez paradox módon még az üzemgazdasági szemléletű megtakarításoknak is korlátja. Javaslatunk megvalósításáról nincs még információnk. N. A témához kapcsolódóan az eddigiekben javasoltuk az egészségügyi finanszírozási rendszer változtatásainak kiszámíthatóvá, tervezhetővé, a finanszírozási rendszer módosításainál a gyógyítómegelőző ellátások valós költségadatokon alapuló figyelembevételét; a gyógyító-megelőző ellátást végző egyetemi klinikák felügyeletével és szakmai koordinációjával kapcsolatos jogszabályi rendelkezések pontosítását, valamint a klinikák adósságállománya rendezésének felgyorsítását. Javaslataink megvalósításáról csak részben vannak információink. A szakminisztérium jelezte, hogy a finanszírozás tervezhetőségére törekszik, azzal a megjegyzéssel, hogy a 2003. év azonban mindenképpen kivételes, mivel a járóbeteg-szakellátásban, a fekvőbeteg-szakellátásban és a gondozó ellátásban a béremelésnek a teljesítmény-finanszírozásba való beépítésére kerül sor. 15
Tervbe vették a krónikus fekvőbeteg szakellátás, a kúraszerű ellátások, a gondozóintézeti ellátások és a védőnői és iskolaegészségügyi ellátás finanszírozásának módosítását. Az ágazat specifikus pénzügyi elszámolási rendszerét illetően pedig a tárca a megoldás lehetőségét abban látja, hogy az új intézményi törvény elfogadásával mód nyílik a gazdálkodási forma megváltoztatására, s ezzel együtt a teljesítményarányos finanszírozás sajátosságaihoz jobban igazodó pénzügyi elszámolás alkalmazására. 3. Az állami újraelosztás másik nagy rendszere az oktatási ágazat. Az ezen a területen megvalósult változások iránya kedvező, de a reformok megvalósulásának üteme kevésbé. Az oktatási rendszeren belül jelentősebb változásokra a felsőoktatásban került sor. Az átalakítás végrehajtásához a törvény nem rendelkezett külön pénzügyi források biztosításáról. A törvény a szervezeti változások meghatározásával eszközként szolgált a felsőoktatás tartalmi változásaihoz, melyek a törvény alapvető, stratégiai céljait képezték. Az átalakítási törvény csak az átmeneti, a 2000. évre tartalmazott az egyesített intézmények működési feltételeire vonatkozó jogi- és gazdálkodási változásokat. A törvényi szabályozással kialakított intézmények rendkívül heterogén modellt tükröznek a képzési szerkezet és a regionális szempontok szerint. O. Javasoljuk a felsőoktatási integráció arra figyelemmel történő továbbvitelét, hogy az intézményi működést szolgáló normatívákra alapvetően visszahatnak a hallgatói létszám népesség szaporulattal és az EU-s lehetőségekkel kapcsolatos átrendeződések. Javaslatunkat a következők támasztják alá: A belső szervezeti egységek átalakítása a tervekhez képest lassú, az előrehaladás részlegesen történt meg. Teljes körűen csak a gazdasági szervezeti egységeket vonták össze. Az oktatás-képzési szervezetek területén a kari szerkezet az intézmények felénél változatlan maradt. Az oktatás-képzés terén az integrálódott intézmények megtartották korábbi képzési szerkezetüket, a szakok széles választékát. Változatlanul megmaradtak a kis hallgatói létszámú, a piacképesség szempontjából is kérdéses és ráfizetéses szakok is. Ezzel párhuzamosan szinte minden intézménynél szélesítették a képzési kínálatot a piaci igényekhez igazodva, új szakok indításával. Az intézményi átalakítás a kutatás-fejlesztési tevékenységet érintette a legkevésbé. A kutatási eredmények oktatásban való alkalmazását csak az intézmények fele kísérte figyelemmel. Az integrálódott felsőoktatási intézmények K+F tevékenységét változatlan teljesítménymutatók jellemezték. Ez alól a kutatási aktivitás növekedése képez kivételt, amely a pályázati for- 16
ráslehetőségek bővülésével hozható összefüggésbe, s nem magával az integrációval. Az integráció a vizsgált időszakban összességében és intézményenként sem hozott költségcsökkentést. Ezt támasztja alá az integráció előtti és utáni egy hallgatóra eső fajlagos kiadási mutatók növekedése. Az intézmények a gazdasági-műszaki, továbbá a fizikai-kisegítő alkalmazottak viszonylag alacsony arányú létszámcsökkentéséből származó költségmegtakarítást bérszínvonal- és minimálbér emelésére használták fel. A stratégiailag megcélzott és az integráció jelen szakaszában még nem elért gazdaságosság és költséghatékonyság javulás alapvetően az új központi szervezeti egységek létrehozásával, az intézményi, oktatási szervezeti egységek számának emelkedésével, az állományi létszámok változatlanságával és a képzési-működési helyek növekedésével, változatlan tagoltságával indokolható. Az oktatói hatékonyság mutatóinak javulása nem az integrációval, hanem a hallgatói létszám emelkedésével hozható összefüggésbe. Az intézményi szervezetek egyesítésével még nem mutatkoztak azok a szintetikus hatások, amelyek a korábbi elkülönült szervezeti és tevékenységi hatásokhoz képest a végrehajtott és folyamatban levő beruházások nyomán kedvezőbb feltételeket és eredményeket biztosítottak volna. A gazdaságosság és hatékonyság tartalékai alapvetően még a képzési rendszerben vannak. Mindezek alapján korábban már javasoltuk: a 101/2001. (XII. 21.) OGY határozatban foglaltakkal összhangban a felsőoktatás 2010-ig szóló középtávú fejlesztési feladatainak meghatározására és azok ütemezésére vonatkozó felsőoktatási fejlesztési terv kidolgozásának elrendelését, a felsőoktatási törvény módosításának kezdeményezését, a felsőoktatás minőségpolitikai követelményrendszerének meghatározását, valamint az egyes tudományterületekhez kapcsolódó, a társadalmi szükségleten alapuló felsőoktatási intézménybe felvehető létszám megalapozását szolgáló munkaerő prognózisok kidolgoztatását; a felsőoktatás stratégiai jellegű fejlesztési tervének kidolgozását, a magyar felsőoktatásban működő hivatalos testületek és a felsőoktatási szakemberek széles körű bevonásával; az integrációs tapasztalatok ismeretében a felsőoktatási törvény megváltoztatásának kezdeményezését, az állami felsőoktatás integráció utáni intézményhálózatának átalakítását; az integrálódott intézményi hálózat működtetését, a korszerű kari struktúra kialakítását. A javaslataink megvalósítása a kapott tájékoztatás szerint megkezdődött, a Kormány programjának, valamint az Európai Felsőoktatási Térség követelményeinek figyelembevételével felsőoktatási fejlesztési stratégia tervének kidolgozása. A stratégia alapján kerül sor a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény felülvizsgálatára, a törvény módosítására, illetőleg az új törvény kidolgozására és előterjesztésére. 17
III. Államháztartáson kívüli költségvetési megtakarítási lehetőségek 1. Az Állami Számvevőszék gyakorlatilag megalakulása óta rendszeresen ellenőrzi az alapítványoknak juttatott költségvetési támogatás felhasználását, illetve 1995 óta az Országgyűlés és a Kormány által alapított közalapítványok gazdálkodásának törvényességét és célszerűségét. Az alapítói céltól eltérően a közalapítványokat csaknem teljes egészében a központi költségvetés finanszírozza. E támogatások nélkül a közalapítványok életképtelenek lennének. A létrehozásukat eredetileg motiváló szándék nevezetesen az államháztartáson kívüli források, ezen belül a civil szféra bevonása az állami közfeladatok ellátásának finanszírozásába eddig nem teljesült, és várhatóan a jövőben sem teljesül. Ellenőrzéseink során azt tapasztaltuk, hogy a közalapítványok által ellátott közhasznú feladatokhoz a vállalkozások és az állampolgárok adományokkal nem járulnak hozzá, a saját bevételek túlnyomó része az átmenetileg fel nem használt és pénzintézetnél lekötött állami források kamatbevételeiből származik. P. Javasoljuk a Kormány által alapított közalapítványok körének átgondolását, a jövőben is ellátandó állami feladatokkal összehangolt, konzisztens átalakítását, átszervezését, a közalapítványok számának erőteljes csökkentését. A felülvizsgálatnak és az átszervezési javaslatnak ki kellene terjednie a közalapítványok által célszerűen és gazdaságosan ellátandó közfeladatokra, az ehhez szükséges szervezet méretére, működésére, állami finanszírozására, a teljesítményarányosság fokozottabb kiterjesztésére, a felesleges, működésképtelen közalapítványok megszüntetésére, továbbá a csak költségvetési támogatást továbbosztó közalapítványok egyesítésére, a feleslegessé vált tárgyi eszközök (különösen a nagy értékű ingatlanok) jelenleginél célszerűbb hasznosítására. Ajánlásunkat alátámasztja, hogy a: a közalapítványok többsége valójában nem tekinthető civil szervezetnek, hiszen alapításuk, támogatásuk, finanszírozásuk, jövőjük teljes egészében a Kormánytól függ; a jelenlegi közalapítványok túlnyomó többsége az állami támogatás továbbosztását végzi, bonyolult és nehézkesen módosítható jogi, szervezeti konstrukcióban; az induló vagyonként nagy ingatlanvagyont kapott közalapítványok vagyongazdálkodása általunk kifogásolható, jellemző a vagyon felélése vagy rendkívül rossz hatásfokkal történő működtetése; az 1995. év óta a Kormány által alapított közalapítványok száma és ezzel együtt az általuk ellátott állami közfeladatok támogatása évről-évre 18
növekszik. Ismereteink szerint 2003 végén a Kormány alapításában a három média közalapítvány nélkül 45 közalapítvány működött, közülük 10 közalapítvány 2002 óta jött létre; a közalapítványok teljesítményarányos finanszírozásának megszűnése és az indokolatlan előfinanszírozás következtében a Kincstárnál vezetett értékpapírszámlák hó végi állománya a Műsorszolgáltatási Alap és a média-közalapítványokkal együtt 2003 folyamán minden hónapban meghaladta a 40 Mrd Ft-ot; a kuratóriumok többségére nem jellemző a költségérzékenység, tapasztaltunk kirívó pazarlást is, például egyes alkalmazottaknak az állami vezetőkét is meghaladó juttatásokat biztosítottak. Mindezek alapján többek között javasoltuk, hogy dolgozzák ki azokat a közalapítványok sajátosságai szerinti differenciált elveket, amelyek alapján valamennyi, a Kormány által alapított közalapítvány alapító okiratában mértéktartó takarékossággal megjelölhető, illetve szabályozható a működési (rezsi) költségkeret, a kurátorok és FB tagok tiszteletdíja, költségtérítése. vizsgálják meg, hogy az éves költségvetési törvényekben a (köz)alapítványoknak közvetlenül névre címzett támogatások közül mely állami közfeladat finanszírozását célszerű a jövőben a feladatfinanszírozás szabályai szerint kezelni, ezek kijelöléséről az éves központi költségvetés jóváhagyását követően kell gondoskodni; tekintsék át a már működő közalapítványok alapító okirataiban szereplő állami közfeladatok tényleges ellátását, ezek figyelembevételével alakítsa ki az állami közfeladatoknak azt a körét, amelyek ellátásához lehetséges és célszerű a már működő közalapítványokat bevonni. Új közalapítvány megalapítására csak az esetben célszerű a központi költségvetésből fedezetet teremteni, ha az ellátandó állami közfeladat a már működő közalapítványokkal nem biztosítható. Javaslataink megvalósításának előrehaladásáról nincs még információnk. 2. A Média törvény hatálybalépése óta tisztázatlan, hogy milyen terjedelmű feladatot kell ellátniuk a közszolgálati televízióknak. Éves üzleti tervükben a Média törvény alapján maguk határozták meg szakmai célkitűzéseiket, amelyeket annak ellenére fogadtak el a közgyűlési jogokat gyakorló közalapítványok kuratóriumai, hogy azok pénzügyi megalapozottsága hiányzott. A Magyar Televízió Rt.-nél és jogelődjénél végzett számvevőszéki ellenőrzések tapasztalatai egyaránt arra hívják fel a figyelmet, hogy a feltárt ismétlődő szabályozási és gazdálkodási hiányosságok megszüntetése sürgető feladat. Az Rt. működési költségei és ráfordításai 1997-2002-ben miközben nézettségi mutatói általában igen alacsony és hullámzó teljesítményt jeleztek mindösszesen meghaladták a 190 Mrd Ft-ot, szemben a 155 Mrd Ft bevétellel, amelyből 86,5 Mrd Ft bevételt növelő állami támogatás volt. Ezen felül a társaság két alkalommal a központi költségvetésből összesen 17,5 Mrd Ft tőketámogatásban is 19
részesült, de 2002 végére így is elvesztette saját induló vagyonának 90%-át, az évet 11,8 Mrd Ft mérleg szerinti veszteséggel zárta. Jelenlegi formájában az MTV működtetése többszörösen meghaladja Duna Televízióét, s gyakorlatilag csak újabb és újabb költségvetési tartalékok átadásával finanszírozható. Q. Ismételten ajánljuk a közszolgálati televíziók szerepének, feladatmegosztásának felülvizsgálatát és a koncepcionális megalapozás után a szükséges törvény módosítását és ennek alapján a szükséges megtakarítást célzó szervezési, szervezeti intézkedések megtételét. Javaslatunk alátámasztásául emlékeztetőül újra megemlítjük, hogy az Állami Számvevőszék az Országgyűlés 89/2002. és 94/2002. sz. határozata alapján soron kívül véleményezte az MTV Rt. és a Duna TV. Rt. 2003. évi költségvetési igényének megalapozottságát, indokoltságát. Ezzel egyidejűleg folyt az ÁSZ elnöke által jóváhagyott munkaterv alapján a Magyar Televízió Közalapítvány és az MTV Rt. működésének ellenőrzése; az MTV Közalapítvány és az Rt. működése megkérdőjelezi a Média törvény által előírt tulajdonosi, működtetési, finanszírozási és gazdálkodási rend célszerűségét; az MTV Rt. bevételei a Média törvény, illetve az éves költségvetési törvények által meghatározottak. Az MTV Rt.-nél a bevételek és ráfordítások egyensúlyban tartása nem volt tervezési szempont. Az MTV Rt. működésének állami támogatása következetlen, ellentmondásos és rövid távú koncepció alapján valósult meg. A támogatási rendszer átalakításának szükségességét az üzemben tartási díj Kormány általi átvállalása is indokolja; az Rt.-nek megalakulása óta megbízással, kinevezéssel összesen hét vezetője volt. Folyamatosan intézkedési tervek, részintézkedések születtek működésének, gazdálkodásának konszolidálására, eddig minden eredmény nélkül. Mindez kétségessé teszi, hogy a jelenlegi szabályozási keretek között tartósan megteremhetők-e a kiegyensúlyozott működés és gazdálkodás feltételei, miután a veszteséges, célszerűtlen gazdálkodást a jelenlegi szabályozás nem szankcionálja, sőt deklarálja, hogy az MTV Rt. nem számolható fel; a Duna TV Rt. minden szempontból fegyelmezettebb gazdálkodást folytatott, de az elfogadott üzleti tervek esetükben is veszteséges gazdálkodást eredményeztek. Súlyosbította helyzetüket, hogy az Rt. alapításakor nem részesült az indokolt összegű forgóalap-juttatásban. Ezt a tényt már az 1997 májusában nyilvánosságra hozott jelentésünkben jeleztük, de nem történt intézkedés. Mindez azt eredményezte, hogy napjainkra az Rt. eszközállománya mintegy 70%-os elhasználódottságúvá vált. Tapasztalataink alapján korábban a következőket kezdeményeztük: 20