CCI-szám: 2007HU16UPO001. EGYSÉGES SZERKEZETBE FOGLALT MÓDOSÍTÁS november

Átírás

1 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA ELEKTRONIKUS KÖZIGAZGATÁS OPERATÍV PROGRAM CCI-szám: 2007HU16UPO001 Az Európai Bizottság augusztus 1-jén kelt, B(2007)3791 számú határozatával elfogadva EGYSÉGES SZERKEZETBE FOGLALT MÓDOSÍTÁS november

2 TARTALOMJEGYZÉK Tartalomjegyzék...2 GLOSSZÁRIUM VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ HELYZETELEMZÉS Az operatív program kiterjedése Hatékonysági és minőségi problémák a közszolgáltatások előállításában Az elektronikus közszolgáltatások helyzete A kormányzás és a belső munkafolyamatok informatikai támogatása A Közép-magyarországi régió Területi különbségek A korábbi programok tapasztalatai SWOT-elemzés Potenciálok Stratégia Illeszkedés a stratégiai környezethez A program cél- és prioritásrendszere Horizontális célok érvényesülése Társadalmi partnerség Kapcsolat más operatív programokkal A program ex-ante értékelésének megállapításai Hivatalos nyilatkozat az Elektronikus Közigazgatás OP stratégiai környezeti vizsgálatáról Változások a stratégiai környezetben változások a gazdasági környezetben Prioritási tengelyek prioritási tengely: a közigazgatás és a közigazgatási szolgáltatások belső folyamatainak megújítása prioritási tengely: a közigazgatási szolgáltatásokhoz történő hozzáférést támogató fejlesztések (szolgáltatások eljuttatása az ügyfelekhez) prioritási tengely: kiemelt fejlesztések prioritási tengely: az operatív program megvalósításának finanszírozása (technikai segítségnyújtás) a konvergencia régiókban prioritási tengely: az operatív program lebonyolításának finanszírozása (technikai segítségnyújtás) a Közép-magyarországi régióban Pénzügyi tábla Az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap által finanszírozott intézkedésekkel való összefüggés Az Operatív program végrehajtó rendelkezései Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 2/87

3 7.1 MENEDZSMENT Stratégia és koordináció Koordinációs eljárások A Regionális versenyképességi források speciális menedzsment és koordinációs aspektusai Irányító Hatóság (IH) Közreműködő szervezet Az OP lebonyolítása során használt eljárások A végrehajtás adminisztratív kapacitása Monitoring és értékelés Monitoring Értékelés Pénzügyi irányítás és ellenőrzés Igazoló Hatóság feladatai Pénzügyi irányítás szabályai Kedvezményezett részére történő kifizetés folyamata Az Európai Uniós támogatások ellenőrzése Információ és nyilvánosság biztosítása Tájékoztatással és nyilvánossággal kapcsolatos rendelkezések Közösségi politikák és horizontális elvek Fenntarthatóság, esélyegyenlőség és partnerség, Állami támogatások, Közbeszerzések Fenntarthatóság, esélyegyenlőség és a diszkrimináció tilalma Állami támogatások Közbeszerzés Az elektronikus adatközlésre vonatkozó rendelkezések a Bizottság és a tagállam között Nagyprojektek számú melléklet: az operatív program indikátorai számú melléklet: a tervezett beavatkozások kategorizálása...87 Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 3/87

4 GLOSSZÁRIUM ASP-központ B2B B2C Back-office Civil szervezet Különböző alkalmazási és kapcsolt szolgáltatások nyújtására alkalmas központ Vállalkozások között Vállalkozások és ügyfelek között Az ügyfelekkel közvetlen kapcsolatba nem kerülő szervezeti egység A társadalom önszerveződése útján létrejövő nem kormányzati és nem nyereségorientált szervezet, ide sorolandók az egyházak is Egyablakos ügyintézés Különböző szervezetekkel kapcsolatos, egy helyen történő ügyintézés e-kormányzat e-közigazgatás Elektronikus azonosítás Elektronikus ügyintézés Elektronikus ügyintézés (szolgáltatási) szintjei Elektronizálás Front-office G2B G2C G2E G2G IKT, illetve IT Információs társadalom Információs és kommunikációs technológiák alkalmazása a központi közigazgatásban Információs és kommunikációs technológiák alkalmazása a közigazgatásban Olyan infokommunikációs technológia (pl. elektronikus kártya, digitális aláírás), amely egyértelműen, hitelesen és biztonságosan képes személyeket azonosítani Távközlési csatornán (jellemzően interneten) keresztül történő írásbeli ügyintézés Első szint: tájékoztatók tölthetőek le az ügyintézéshez, elektronikus formában Második szint: űrlapok tölthetőek le az ügyintézéshez, elektronikus formában Harmadik szint: a tájékoztatók és űrlapok elektronikusan kitölthetők és benyújthatók Negyedik szint: az ügyintézés teljes egészében elektronikus úton történik Elektronikusan tárolt, illetve továbbított információvá alakítás Az ügyfelekkel közvetlenül kapcsolatba kerülő szervezeti egység Állami szervek és vállalkozások között Állami szervek és ügyfelek között Állami szervek és alkalmazottak között Állami szervek között Információs és kommunikációs technológia (a két rövidítés szinonimaként kezelendő) Olyan társadalom, amelynek alapvető erőforrása az információs és kommunikációs technológia Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 4/87

5 Innovatív kezdeményezés Jó kormányzás Kormányzati szerv Közigazgatás Közigazgatási szerv Közigazgatási szolgáltatás Közös információs jószág Közösségi hozzáférés Központi adatbázisok Közszolgáltatás Közszolgáltatásokhoz történő hozzáférés Kísérleti jellegű projekt, amely sikeres működése esetén jó gyakorlatként terjeszthető Az Európai Bizottság értelmezése szerint a kormányzás akkor jó, ha az nyitott, partnerségi, felelős, eredményes és koherens Központi közigazgatási szervek köre Az állami funkciók közül a hatósági, biztonsági, szakpolitika-alkotási (pl. jogszabályok előkészítése) és azok végrehajtását ellátó szervek összessége Olyan állami szerv, amelyet szakpolitikai, jogalkotási és döntéselőkészítési, illetve hatósági, jogalkalmazási feladatok ellátására hoztak létre Közigazgatási szervek által végzett szolgáltatás Közpénzből előállított vagy közérdekű információ Nyilvános informatikai hálózathasználati lehetőség Az államigazgatás által közpénzből fenntartott adatbázisok Olyan szolgáltatás, amelynek elérhetőségéért az állam felelősséget vállalt A közszolgáltatások tényleges igénybevételének lehetősége Szolgáltató állam Államfelfogás, amely szerint az állam feladata elsősorban közszolgáltatások nyújtása Tudásalapú társadalom Ügyfél Társadalom, amelynek alapvető erőforrása az egyéni és közösségi tudás Állami vagy egyéb szervezettel kapcsolatba kerülő személy, illetve szervezet Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 5/87

6 1. VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ Célok és stratégia Az operatív program átfogó célja a közigazgatás teljesítményének a javítása. A program tárgya a közigazgatásnak a modern kor igényeinek megfelelő, az információs társadalom lehetőségeire is építő fejlesztése. Versenyképesség-növelési célunk érvényesítése érdekében összhangban az állampolgárok és a vállalkozások növekvő elvárásaival az eddigi intézménycentrikus hozzáállás helyébe folyamatosan a szolgáltatás-, illetve ügyfélközpontú megközelítés lép. A kormányzati folyamatok átszervezésével, egyszerűsítésével, majd ezt követően infokommunikációs eszközökkel történő támogatásával hatékonyabbá kívánjuk tenni az állam működését, hogy ugyanannyi szolgáltatást kevesebb erőforrással tudjon ellátni. Az operatív program magában foglalja a közigazgatás és igazságszolgáltatás működésének, eljárásainak, folyamatainak, szolgáltatásainak az infokommunikációs technológiát kihasználó modernizációját, továbbá az összes infokommunikációs eszközön keresztül nyújtható közszolgáltatás közös elemeként az ügyfelek azonosítását biztosító beavatkozásokat. Az átfogó célt az alábbi két specifikus cél megvalósítása szolgálja: - javuljon a közigazgatási szolgáltatások eredményessége, továbbá - növekedjen a működési hatékonyság. A célok teljesülését az alábbi indikátor méri: az elektronikus közigazgatási szolgáltatások használata a lakosság/vállalkozások körében a program hatására. Az állami szerepvállalás minősége és hatékonysága hatással van mind az üzleti környezetre, a vállalatok versenyképességére, mind pedig a lakosság életminőségére, így az állami funkciók ellátásának az átalakítása segíti a lisszaboni célkitűzések megvalósítását. Fejlesztések A hatékonyan működő, ügyfélközpontú szolgáltató állam kiépítésének érdekében szükséges a megfelelő intézmények, folyamatok összhangjának megteremtése, a különböző adatbázisok konszolidációja, a jogszabályi és gazdaságossági szempontok figyelembe vételével azok összekapcsolása, vagy az adatmegosztás, adatkapcsolat lehetőségének biztosítása, valamint ha kell, a szolgáltatások átalakításával a meglévő szolgáltatások minőségének javítása, új szolgáltatások létrehozása, a szolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosítása, az esélyegyenlőségi szempontok érvényesítése, és a szolgáltatás nyújtásához illetve igénybevételéhez kapcsolódó költség- és időszükséglet minimalizálása. Ehhez szükséges a közigazgatás belső folyamatainak és szervezetének átszervezéséhez kapcsolódva az informatikai háttér megújítása, valamint kialakított szolgáltatások eljuttatása az ügyfelekhez. A prioritási tengelyek ezen logika mentén kerültek kiválasztásra hozzátéve, hogy a kormányzási hierarchia sajátosságából valamint technikai okokból adódóan a Középmagyarországi régiót külön prioritásban kell kezelni. A program további részét képezik a sikeres megvalósítást támogató technikai segítségnyújtási prioritási tengelyek is. Az Elektronikus közigazgatás operatív program rendelkezésére álló teljes összeg (folyó áron, a 15%-os magyar társfinanszírozással együtt) euró. Az operatív program számára rendelkezésre álló összegek annak elfogadásakor: Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 6/87

7 Prioritási tengelyek 1. prioritás: a közigazgatás és a közigazgatási szolgáltatások belső folyamatainak megújítása 2. prioritás: a közigazgatási szolgáltatásokhoz történő hozzáférést támogató fejlesztések (szolgáltatások eljuttatása az ügyfelekhez) Támogatási összeg (euróban) Százalékos megoszlás ,7% ,5% 3. prioritás: kiemelt fejlesztések ,9% 4-5. prioritás: technikai segítségnyújtás (konvergencia és KMR együttesen) ,9% Mindösszesen: % Az operatív program számára rendelkezésre álló összeg annak 2011-es módosítását követően: Prioritási tengelyek Támogatási összeg Százalékos megoszlás (euróban) 1. prioritás: a közigazgatás és a közigazgatási ,8% szolgáltatások belső folyamatainak megújítása 2. prioritás: a közigazgatási szolgáltatásokhoz történő ,5% hozzáférést támogató fejlesztések (szolgáltatások eljuttatása az ügyfelekhez) 3. prioritás: kiemelt fejlesztések ,9% 4-5. prioritás: technikai segítségnyújtás (konvergencia ,9% és KMR együttesen) Mindösszesen: % Az operatív programok beavatkozásainak hatékonyságát, az egymást erősítő fejlesztések integrált megvalósítását jelentősen segíti a jelen program keretében kialakuló, távolról (otthonról) elérhető non-stop ügyintézés -t (24 órás ügyintézést) lehetővé tevő környezet, mellyel megszűnnek az ügyintézés tér és időbeli korlátai. Ezzel növekszik az ügyintézés hatékonysága és a felhasználók elégedettségi szintje. Partnerség Az Elektronikus közigazgatás operatív program stratégiája és az egyes területek közötti forrásmegosztás az EU előírásainak megfelelően lebonyolított partnerségi egyeztetések eredményeképpen került véglegesítésre. Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 7/87

8 2. HELYZETELEMZÉS 2.1. AZ OPERATÍV PROGRAM KITERJEDÉSE Az Elektronikus közigazgatás operatív program a közigazgatás és igazságszolgáltatás működésének, eljárásainak, folyamatainak és szolgáltatásainak az infokommunikációs technológiát kihasználó modernizációjára törekszik. Az operatív program Magyarország egész területére terjed ki. Mint azt az Új Magyarország Fejlesztési Terv, vagyis az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások 2007 és 2013 közötti felhasználásához szükséges magyarországi Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (a továbbiakban ÚMFT vagy ÚMFT/ÚSZT név alatt utalunk az NSRK-ra) dokumentuma adatokkal alátámasztotta, az egy főre jutó GDP a 1059/2003/EK rendeletet 1 módosító 1888/2005/EK rendeletben nevesített magyarországi régiók közül a Középmagyarországi régió kivételével a többi hat régió egyikében sem érte el a releváns viszonyítási időszakban az uniós átlag 75%-át, így azok a 1083/2006/EK rendelet értelmében a konvergencia célkitűzés alá esnek. A Közép-magyarországi régió túllépte a jelzett küszöböt, így a 1083/2006/EK rendelet szerinti regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés alá tartozik. Az Európai Bizottság, a 1083/2006/EK rendelet 32. cikkely (1) bekezdése alapján elfogadta, hogy jelen operatív program a konvergencia célkitűzés mellett a regionális versenyképességi és foglalkoztatási célkitűzés alá eső Közép-magyarországi régióra is kiterjedjen az alábbi okok miatt: - hasonló működési hiányosságokkal néz szembe a magyar közigazgatás mindkét célkitűzés alá eső régiókban, így alapvetően hasonló beavatkozásokra van szükség. - a nyújtott közigazgatási szolgáltatások gyakorlatilag azonosak az egész országban, így az alapul szolgáló fejlesztések is ugyanazok. - ugyan az államigazgatás tekintetében a döntések a Közép-magyarországi régióban születnek meg, s azok végrehajtása a területi szinteken azaz főként a konvergencia régiókban történik meg, célszerű a politikaalkotási ciklus két említett szakaszát egységesen, egy programon belül kezelni, ha javulást kívánunk elérni; - mind a kormányzás, mind pedig az ügyintézés és végrehajtás tekintetében országos rendszerek kiépítésére van szükség, s miután a közigazgatás központja a Közép-magyarországi régióban található, így bizonyos rendszerszintű fejlesztéseknél működtetési, pénzügyi, esetleg biztonsági szempontok miatt indokolt, hogy e rendszerek központjai is a központi régióban legyenek (például takarékosabb, ha egyes fejlesztések a már létező rendszerekre épülnek, s e rendszerek központjai jellemzően az ország fővárosát is adó Közép-magyarországi régióban találhatók) HATÉKONYSÁGI ÉS MINŐSÉGI PROBLÉMÁK A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK ELŐÁLLÍTÁSÁBAN Az elmúlt másfél évtizedben Magyarországon a társadalom és a gazdaság szereplői megtanultak alkalmazkodni az egyre élesebb nemzetközi verseny követelményeihez. Ugyanakkor szinte 1 Ez az uniós jogszabály határozza meg a statisztikai célú területi egységek nómenklatúráját (NUTS). Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 8/87

9 változatlan formában és módon működik a közigazgatás és az önkormányzás másfél évtizede kialakult szervezete. Ennek következménye, hogy míg a magyar gazdaság egyre modernebb és versenyképesebb, a közszolgáltatások az igényekhez képest rossz minőségűek és hatékonyságúak, s azokat sok időráfordítással és drágán lehet igénybe venni. 30% 25% 20% 15% 10% 1. számú ábra: nemzetközi összehasonlító grafikonok a közszféra egészéről, illetve a közigazgatásról Foglalkoztatottak a nemzetgazdaság Kiadások a GDP-hez képest egészéhez képest 5% Forrás: Eurostat HU teljes közszféra EU-15 teljes közszféra CZ teljes közszféra HU közig EU-15 közig CZ közig 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% HU közig EU-15 közig CZ közig HU teljes közszféra EU-15 teljes közszféra CZ teljes közszféra Megjegyzés: a nemzetközi közszféra adatai az adósságtörlesztési ráfordításokat is tartalmazzák, míg a magyarok nem Forrás: magyar adatok PM, nemzetközi adatok Eurostat A teljes közszférán belül a közigazgatás szűkebb halmaza is gyakorlatilag változatlan nagyságú maradt az elmúlt években. Ez ugyanúgy igaz az EU15 országaira, mint Magyarországra. A kettő összevetéséből azonban kiderül, hogy míg a foglalkoztatottak tekintetében a magyar közigazgatás nagysága megfelel az EU15-ök adatainak (bár kissé magasabb a V-4-ekéhez képest), addig a GDP-ből ráfordított kiadások aránya magasabb az EU15-ök átlagánál (s közel azonos a V-4- ekével), még akkor is, ha Magyarországon 2001 és 2004 között drasztikusan csökkent a közigazgatásra fordított kiadások GDP-ben kifejezett mértéke (5,5%-ról 3,8%-ra 2 ). Azóta ez a mutató újra emelkedett. A magyar közigazgatás arányaiban azonos létszámmal, ellenben arányaiban magasabb költséggel működik, tehát további költséghatékonysági tartalékokkal rendelkezik. A közszektort általában jellemző trendek felvázolását követően meg kell vizsgálni az operatív program szempontjából releváns közszolgáltatások, illetve a közigazgatási szolgáltatások állapotát, kiemelt tekintettel az infokommunikációs szempontokra. A hatékonysági problémák mellett a közszolgáltatások rendszerének minőségi kihívásokkal is szembe kell néznie: Az állampolgárok, illetve a vállalkozások igényei növekszenek, ami a felesleges adminisztráció csökkentésére, s a szükséges ügyintézés gyorsabbá tételére irányul. Az ügyfelek egyre inkább elvárják, hogy az adójukból gyűjtött állami forrásokat az érdekükben és minél hatékonyabban használják fel, s ehhez járul még az átláthatóság, a demokrácia és a részvétel lehetősége iránti fokozódó igény. A befektetéseket, illetve a gazdaság hatékonyságát is jelentősen növelné egy gyors és megbízható ügyintézést biztosító közigazgatás. 2 Forrás: PM Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 9/87

10 A befektetők úgy tartják, hogy Európában észak-nyugatról dél-keletre növekszik a bürokrácia, csökken a hatékonyság igaz, csökken a bérszínvonal is. A tőlünk keletre, dél-keletre fekvő országok olcsóbb munkaerejéből adódó versenyhátrányunkat ellensúlyozhatná a hatékony közigazgatás. A uniós kötelezettségek teljesítéséhez szükséges államreform végrehajtásához is elengedhetetlen a közigazgatási szolgáltatások megújítása. A hatékonyságot és minőséget leginkább érintő terület az online elérhető közszolgálati folyamatok és a belső folyamatok elektronizáltsága. Mindkettő aránya ma viszonylag kicsi. Továbbá a közszolgáltatások és a közigazgatás eddigi, extenzív fejlesztéséből is adódóan az infokommunikációs alkalmazásrendszerek heterogenitása és az adatbázisok erős széttagoltsága is alapvető hatással van mind a működés hatékonyságára, mind pedig a használat intenzitására AZ ELEKTRONIKUS KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A közigazgatásban használt informatikai rendszerek jelentős része nem képes az általa kezelt adatokat az ügyfelek, illetve más szerv számára elérhetővé tenni. Az, hogy a közszolgáltatások nyújtása zárt keretek között, elkülönült közintézményekben zajlik, két problémát vet fel: 1. A meglévő, elavult programok és megoldások cseréjét az érintettek nem merik felvállalni, ebben egyáltalán nem is érdekeltek. A közhasznú tartalmak és szolgáltatások kínálata csekély, a szolgáltatások statikusak, kevéssé interaktívak és nem felhasználóbarátok. 2. Az elektronikus szolgáltatásokhoz nem kapcsolódik saját pénzügyi tervezési folyamat, a szolgáltatásból, az adatvagyonból származó bevételek és a kapcsolódó kiadások összekeverednek a működési költségvetéssel. Ezért az sem egyértelmű, hogy milyen adatokhoz, szolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosítása térülne meg a társadalom, vagy akár az intézmény szintjén. A szolgáltatások kialakításánál pusztán az előírásokra támaszkodnak az intézmények. A fenti két probléma oka alapvetően a nem megfelelő szabályozás, valamint a magánszektorra jellemző verseny és hatékonysági kényszer hiánya. Az elmúlt időszakban a magyar közigazgatás lépéseket tett a nyilvánosság, s ezáltal az egyenlő esélyű, demokratikus információ-hozzáférés biztosítása és a közigazgatási szolgáltatások elektronizálása irányába. Korábban több szereplő között oszlott meg az elektronikus szolgáltatásokért való a kormányzati felelősség, de júliustól már a Miniszterelnöki Hivatalban összevontan jelentek meg ezen feladatok nyarától az új kormányzati struktúrában ismét megosztott a felelősség a közigazgatás fejlesztéséért, illetve az infrastruktúra fejlesztéséért felelős miniszterek között. A jelenleg is folyó, a közigazgatási informatika területét érintő szabályozási tevékenység a fenti problémák okának felszámolását megcélozva a megfelelő szabályozási környezet kialakítására törekszik. A megfelelő szabályozás kialakítására irányuló törekvés egybevág az Államreform operatív program célkitűzésével és elindított kiemelt projektjeivel. Az elmúlt néhány évben több ponton tapasztalható előrehaladás. - A szolgáltató állammal összefüggő elektronikus szolgáltatásokat a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló évi CXL. törvény (Ket.) tette állami feladattá, amelynek eredményeként felgyorsult az elektronikus szolgáltatások kiépítése. - Az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat (EKG) bázisán felépült a Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszer, ami egyúttal biztosítja a kapcsolatot az EU intézményrendszere felé. Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 10/87

11 - A kormányzati portálon keresztül elérhető ügyfélkapu elindítása jelentős lépésként értékelhető, akárcsak az állampolgárok számára jól érzékelhető egyes közigazgatásiönkormányzati folyamatelemek elektronizálása. A leggyakrabban elektronizált folyamatok közé tartoznak a helyi adózással és a vállalkozásokkal kapcsolatos hatósági ügyekkel kapcsolatos folyamatok. - Komoly előrelépés tapasztalható az országos szintű adózás elektronizálása terén. Több vállalkozói szegmensben már kötelező az elektronikus adóbevallás benyújtása. - Az európai elektronikus térben leggyakrabban keresett 20 (Magyarországon 27) közszolgáltatás kezdeti szintű elektronizálása megtörtént, s ma már a szolgáltatástípusok fele teljes körűen el is intézhető a Kormányzati Portálon keresztül. Ezzel a tagországok ezen szolgáltatások elérhetősége, elektronizáltsága alapján felállított rangsorában a középmezőny elejére kerültünk. 1. számú táblázat: a 20 alapvető közszolgáltatás közül az online elérhetők aránya (százalékban) Magyarország EU EU Észtország Csehország Lengyelország Forrás: Eurostat Az elért eredmények döntően az összehangolt ügyféloldali fejlesztéseknek köszönhetőek. Az eredmények azonban korántsem elegendők, mert Magyarország mind az elektronikusan elérhető ügytípusok számát, mind az elektronikusan teljes mértékben lebonyolítható ügyeket tekintve elmaradással küzd. Egy felmérés szerint 3 a vizsgált területi államigazgatási szervek szolgáltatásainak mintegy kétharmada nem érhető el elektronikusan. Az ügyféloldali területen elért sikerek mellett a háttérrendszerek megfelelő szintű fejlettségének és interoperabilitásának hiányából fakadóan a legnagyobb kihívás az integrált szolgáltatások kialakítása és a szolgáltatások többcsatornás elérhetőségének biztosítása. E feladatokat a központi elektronikus szolgáltató rendszer már elért eredményeire építő, koordinált koncepció mentén lehet teljesíteni. Az elektronikus közszolgáltatások nyújtása puszta lehetőség marad, ha az ügyfelek nem tudnak élni vele. Márpedig Magyarországon ebből a szempontból kedvezőtlen a helyzet; a 15 év felettiek internet használatát tekintve Magyarország a 25 EU tagállam között a középmezőny alsó részében foglal helyet. 2. számú táblázat: az internetet hetente legalább egyszer használó személyek aránya (%) Magyarország EU EU Svédország Egyesült Királyság Szlovákia Forrás: Kopint Datorg, 2003 Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 11/87

12 Olaszország Csehország Forrás: Eurostat Az Európai Bizottság évente figyelemmel kíséri, hogy a 20 alapvető közszolgáltatás kapcsán milyen mértékű az elektronikusan lebonyolított kapcsolat. A vizsgált 28 európai ország sorában, 2006-ban Magyarország a 14. helyet foglalja el, ami igen nagy mértékű (9 helyezésnyi) előrelépést jelent az azt megelőző helyzethez képest. Az alábbiakban bemutatásra kerül, hogy ez a mélységi kínálat mennyire találkozik az ügyfelek keresletével. A bizonyos szegmensekben kötelező elektronikus adóbevallás miatt az elektronikus közszolgáltatások vállalati használata mind összességében, mind az egyszerűbb szolgáltatások esetében meghaladja az európai átlagot. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy a magyar gazdasági szereplők az uniós átlaghoz képest kisebb mértékben használják ki a teljes körű elektronikus ügyintézésben rejlő lehetőségeket (2. ábra). 3. számú táblázat: a vállalkozásokon belül az e-kormányzati szolgáltatások vállalati felhasználóinak aránya EU EU Magyarország 45 Forrás: Eurostat 2. számú ábra: az elektronikus kormányzati szolgáltatások vállalati felhasználóinak aránya, a vállalkozások százalékában, az elektronikus kormányzati szolgáltatások típusa szerint 2005-ben EU25 EU15 Magyarország teljeskörű elektronikus ügyintézés infromációszerzés űrlapletöltés kitöltött űrlapok beküldése Forrás: Eurostat Az elektronikus kormányzati szolgáltatások egyéni felhasználói alacsonyabb mértékben élnek e lehetőséggel, mint a vállalkozások, s Magyarország lemaradása is jelentős mind az EU15-ökkel, mind az EU25-ökkel való összehasonlításban (4. számú táblázat). E körben az érzékszervi képességeikben korlátozott felhasználók még további hozzáférési hátránnyal küzdenek. Hozzá kell fűzni, hogy sem az EU, sem a magyar adatok nem kedvezőek a szolgáltatás egyik szintjén sem (3. ábra). Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 12/87

13 4. számú táblázat: az elmúlt 3 hónapban az elektronikus kormányzati szolgáltatásokat felhasználó személyek aránya EU EU Magyarország Forrás: Eurostat 3. számú ábra: az elmúlt három hónapban internetet használó személyek által igénybe vett elektronikus közigazgatási szolgáltatások aránya 2004-ben EU-25 EU-15 Magyarország 0 információszerzés hivatalos űrlapok letöltése kitöltött űrlapok beküldése Forrás: Eurostat A társadalmi felhasználás növekedésének egyik gátja, hogy a rendelkezésre álló alkalmazásokat sem a vállalkozások, sem pedig az állampolgárok nem ismerik széles körben, és nem rendelkeznek a használathoz szükséges készségekkel. Ráadásul az alkalmazások használata sem mindig egyszerű. Az alacsonyabb felhasználói érdeklődést részben az is magyarázza, hogy a szolgáltatások kialakítása elsősorban nem társadalmi igény vezérelten, hanem központi programok mentén, kötelezési jelleggel történt. A társadalmi felhasználás növekedését, s ezáltal az információs társadalom fejlődését célzó elektronikus közigazgatási szolgáltatás- és tartalomfejlesztést alapvetően befolyásolja az intézmények, illetve a teljes intézményrendszer informatikai helyzete. A közigazgatási intézmények által használt alkalmazások színvonala és szerkezete eltérő. Az elérhető adatok szerint mind az internet, mind pedig az intranet használata az államigazgatásban, illetve a nagyobb települések önkormányzatainál elterjedtebb. Eközben az ellátandó feladatok mennyisége gyorsan növekszik. Az elmúlt években többek között éppen a gazdasági növekedés hatására az egy évben lebonyolított elsőfokú ügyek száma folyamatosan emelkedett, s mára megközelítette a 30 milliót. Az elektronikus megoldások terjedését az alábbi tényezők is akadályozzák: - A szélessávú internet-hozzáférés lehetősége széles körben megoldatlan. Ezért különösen nagy a jelentősége a közösségi hozzáférés lehetőségének (pl. teleházak, e-magyarország pontok). Ezen a téren van mire alapozni, hiszen a kistelepülési közösségi hozzáférés mára elérte a kritikus méretet. Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 13/87

14 - Az állampolgárok bizonyos rétegeinek (nyugdíjasok, fogyatékossággal élő emberek, vidéken élők) lehetőségei és tudásszintje a számítógép-kezelés és az online ismeretek terén korlátot jelent az elektronikus ügyintézésben való részvételben. E mellett a közigazgatási ügyintézéssel kapcsolatos ügyfél elégedettségi felmérések azt mutatják, hogy a társadalom közel 25-30%-a mutatkozik azonnal nyitottnak az elektronikus ügyintézésre, a többiek inkább kivárnak. - Az ügyfelek még kevés tényleges igényeikhez illeszkedő szolgáltatást érhetnek el elektronikusan (például bevallást tehetnek elektronikusan, amire elsősorban az államnak van szüksége, de járulékszámlájuk állapotát nem kérdezhetik le). Gyakorlatilag a közszolgáltatások korszerűsítésének minden területe igényli a korszerű informatikai hátteret. Az operatív program szempontjából fontosabb néhány terület helyzete röviden a következő: Az Európai Unióban immár egyre szélesebb körben gyakorlattá váló egységes vészhelyzetkezelési modell Magyarországon még csak formálisan valósult meg. A veszélyhelyzet-kezelési feladatokat ellátó szervezetek között nem megfelelő az infokommunikációs kapcsolat. Nincs egységes bevetési, illetve tevékenység-irányítási rendszer, amely a veszélyhelyzet-kezelés során hatékony döntés-előkészítést és támogatást biztosítana. Ugyanígy nem megfelelő a bűnüldöző és hírszerző szervek közötti információcserét biztosító infokommunikációs rendszer, amely ma papíralapú és lassú. Az elektronikus adórendszer az elmúlt években komoly fejlődésen ment át. Ennek eredményeként például 2004-ben már az összes adózó 49%-a, illetve a vállalkozások, egyéni vállalkozók 63%-a töltötte le az adóbevalláshoz alkalmazható nyomtatványokat az internetről. E számok is azt mutatják, hogy az adózással kapcsolatos szolgáltatások az EU többi tagállamához hasonlóan nálunk is a legkeresettebbek közé tartoznak. A fejlesztések azonban akkor válhatnak igazán az állampolgárok mindennapját megkönnyítő rendszerré, ha az ügyfelek igényeinek megfelelő szolgáltatások is elérhetővé válnak (például járulék-számla lekérdezés), és lehetővé válik a befizetések elektronikus úton történő lebonyolítása is. Az EU felé vállalt kötelezettségek (konvergencia program) teljesíthetőségének kritikus területe az államháztartás pénzügyeinek kezeléséhez kapcsolódó informatikai háttér megújítása. Jelenleg sok szigetszerű rendszer csak meglehetős késéssel követő jellegű információt tud nyújtani, ami nem teszi lehetővé a pénzügyek kézben tarhatóságát. Az ügyfélkapcsolati oldalon történtek látványos fejlesztések (például elektronikus adóbevallás), de ténylegesen az így beérkező adatok az állami szintű gazdálkodáshoz aktuális információt a háttérrendszerek fejletlensége miatt nem tudnak nyújtani. Mindezek alapján a továbblépés előtt rendbe kell rakni a kritikus háttérrendszereket, azok érdemi információ feldolgozó és szolgáltató képességét kialakítva. Az okmányirodai rendszer ügyfélkapcsolati oldalának kifejlesztésével a Kormányzati Portálon keresztül létrejött a hatóság és az ügyfél közötti, regisztráción nyugvó elektronikus ügyindítási lehetőség. A rendszer lehetőséget nyújt arra, hogy az ügyfél az okmányirodában elintézhető bármely ügy intézése céljából az interneten keresztül időpontot foglaljon az okmányiroda ügyintézőjénél. Az ügyek többségénél azonban az elektronikus fizetés lehetőségének a hiányában csak távoli célkitűzés a negyedik szintű szolgáltatások biztosítása. Amíg az elektronikus befizetés meg nem oldódik, addig ez a szolgáltatás sem jelent igazán jelentős előrelépést az ügyfél szempontjából. Az ügyek elektronikus benyújtásának kialakítása ügyenkénti megközelítésben igen költséges, ezért is lassú az elektronikus út terjedése. Jelentősen csökkenthetők a költségek a belső szabványokhoz illeszkedő ügykezelési, iratkezelési rendszerek bevezetésével, s ehhez kapcsolódva központi ügyfélkapcsolati szolgáltatások erősebb kihasználásával, amihez azonban a központi szolgáltatások továbbfejlesztése szükséges. Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 14/87

15 A KORMÁNYZÁS ÉS A BELSŐ MUNKAFOLYAMATOK INFORMATIKAI TÁMOGATÁSA Az elektronikus közigazgatás kiépítését célzó eddigi programok eredményei magukon viselik az extenzív fejlesztés jegyeit. A nem átfogóan kezelt, hanem egyedi-helyi igények alapján történt infokommunikációs fejlesztések párhuzamosságokhoz, szigetszerű, nem interoperábilis alkalmazások bevezetéséhez vezettek. Ennél fogva az eddig elért eredményekre építve ekormányzati portál, az önkormányzatok okmányirodáinak Internetes Közszolgáltató Rendszere (XR) és egyéb fejlesztések célszerű a közigazgatás intenzív, a hatékonyságot jobban szem előtt tartó fejlesztése, ami biztosítja a központilag kidolgozott szabványok átfogó alkalmazását. Ennek eredményeként egymással kommunikálni tudó alkalmazások jöhetnek létre a közigazgatásban. Általában megállapítható, hogy az infokommunikációs technológián alapuló alkalmazások integráltságának szintje alacsony, és nem terjedtek el a korszerű adatbáziskezelőalkalmazások. Számos esetben a korszerű technológia mellé nem társul a megfelelő felhasználási ismeret az alkalmazó részéről. Ezen körülmények egyaránt negatívan befolyásolják a jelentős kormányzati működési költségmegtakarítási potenciál kiaknázását, és az állampolgárok számára különösen vonzó ügyintézési hatékonyságnövekedést. Az elektronikus megoldások terjedését az említetteken kívül további tényezők is akadályozzák: - A változtatásokkal szemben nagy az ellenállás a közigazgatás különböző szintjeinek szereplői között, ami nehezíti az elektronikus kormányzat kialakulását. - Az állam nem proaktív az állampolgárok igényeinek kielégítésében, ezért a szolgáltatási szükségletek sincsenek jól meghatározva. - Miközben hatályban vannak az információs társadalom alapjait jelentő jogszabályok, lassú a legújabb vívmányok alkalmazását lehetővé tevő jogalkotás, holott a technológia gyors fejlődése miatt rugalmas környezetre volna szükség. Ugyanakkor az ellentéte is igaz: számos jogi lehetőség a kapcsolódó fejlesztések elmaradása következtében pusztán írott szöveg maradt. - Esetenként az informatikai fejlesztési elképzelések nem kellően mérlegelik a jogszabályok módosíthatóságának korlátait, s emiatt az egyébként szükséges informatikai projektek indítása is hosszan elhúzódik. - Nem kapott kellő figyelmet az intézményi kultúra átalakítása, a közigazgatásban foglalkoztatottak felkészítése az elektronikus kormányzásra. Az eljárások nem standardizáltak a jelenlegi folyamatokat, így nem szabad elektronizálni. Az OECD 2006-os jelentése 4 az alábbi fő megállapításokat tette a kormányzati e-kormányzás politikával kapcsolatban. - Magyarország sikeresen fejlesztette az Európai Unió eeurope programja által figyelt 20 szolgáltatást, eredményesen üzembe állította a kormányzati gerinchálózatot, valamint az ügyfélkaput, ami által rendelkezésre áll a szükséges elektronikus infrastruktúra, továbbá biztosított az osztott szolgáltatások esetleges nyújtásának módja. - Az elektronikus kormányzati fejlesztésekben nem tisztázott a vezető szerep, az irányítás a központi kormányzat számos intézménye között oszlik meg. Noha a központi kormányzat indított egyes közös projekteket, kevés példa van a horizontális együttműködésre, és az ily módon biztosított gördülékeny szolgáltatásra. - A vonatkozó erőfeszítéseket túlságosan jogi szemlélet vezérli, amelyben ugyan előírás a központi kormányzati intézmények, valamint a kormányzat alsóbb szintjei 4 OECD E-government project, Preliminary findings: OECD peer review of E-Government in Hungary, 2006 június. Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 15/87

16 számára, hogy végrehajtsák az e-kormányzati kezdeményezéseket, de anélkül, hogy összehangolnák a végrehajtáshoz szükséges pénzügyi és emberi erőforrásokat, a szükséges készségeket és az intézkedések ütemezését. - Több jel is utal arra, hogy a kormányzat úgy tekint az államigazgatás reformjára és az e-kormányzás kifejlesztésére, mint két egymástól független vállalkozásra. Úgy értelmezi az IKT-k közigazgatáson belüli fejlesztését és működtetését, mint az ügyfelek online szolgáltatásokkal való kiszolgálását, nem pedig úgy, mint a közszektor folyamatai és a kormányzat és az állampolgárok közötti viszony átalakításához szükséges modernizációs intézkedéssorozat egyik összetevőjét. - Az elektronikus kormányzati beruházásokat hatékonyan kell megvalósítani. Az e- kormányzás sikeres megvalósítása érdekében a magyar kormányzatnak felül kellene vizsgálnia az e-kormányzati beruházásokról alkotott képét üzleti esettanulmányok és a vállalati architektúrák megismerésével, valamint fejlesztenie kellene a végrehajtást az értékelés és monitoring eszközeivel. A évi közigazgatási informatikai adatfelmérés eredményeiről szóló jelentés az alábbi főbb megállapításokat tette: A legfőbb hiányosság a szervezeti szintű informatikai stratégia és az informatikai terv hiánya. A vizsgált szervezetek harmada, sőt a minisztériumok fele nem rendelkezett informatikai stratégiával, illetve tervvel. A szervezetek nagy része nem ismeri, vagy nem alkalmazza a kormányzati intézmények informatikai stratégiájának készítéséről szóló ajánlást, így a rendelkezésre álló informatikai stratégiák is igen eltérő képet mutatnak. Az elmúlt években a felhasznált informatikai keretek összege kis mértékű csökkenő tendenciát mutatott. Ennek elsődleges oka az elmúlt időszakban végrehajtott költségtakarékossági intézkedések hatása, ami természetesen az informatikai fejlesztéseket is jelentősen érintette. A jövőt illetően azonban már ismét emelkedés prognosztizálható. A projektek száma ugyan várhatóan jelentősen visszaesik, azonban ez a tendencia kismértékben már az előző években is megfigyelhető volt. E folyamat eredményeképpen a keretek növekedésével párhuzamosan az egy projektre jutó érték jelentősen emelkedik. Jól érzékelhető tehát a projektek koncentrálódásának tendenciája. Hasonló koncentráltság figyelhető meg a projekteket megvalósító intézmények tekintetében is: a keretek nagyobb része feletti rendelkezés egy viszonylag szűk intézményi körhöz kapcsolható. Ez a szűk intézményi kör rendelkezik az összes informatikai keret 65-75%-ával, és jól érzékelhető, hogy az intézményi koncentráció évről évre lassan növekszik, azaz ezen viszonylag szűk intézményi körhöz tartozó intézmények együttes keretösszege fokozatosan bővül a többi intézmény keretösszegének stagnálása mellett. Az informatikai fejlesztések jelentős része tehát egy aránylag szűkebb intézményi körhöz kötődik. A projektek célját illetően is átrendeződés figyelhető meg a fejlesztésekre költött kereteken belül. Szembetűnő az informatikai eszközök kategória arányának változása az elmúlt időszakban, a korábbi csökkenés után ismét növekvő tendencia figyelhető meg. A hálózatok fejlesztésének részesedése fokozatosan csökkenő arányt mutat, az internet terület stabilizálódni látszik, ugyanakkor a stratégiai tervezés és az audit területen fokozatos növekedés tapasztalható. A szoftver területen egy jelentős bővülést követően erős visszaesés figyelhető meg. Az ügyvitel kategóriánál pedig a szoftver kategóriával pont ellentétes arányváltozásokat tapasztalható, visszaesését követően igen számottevő lesz a súlya a projektcélok között. Az elmúlt évek gyakorlatából levonhatjuk azon következtetést, miszerint a nem igényvezérelt fejlesztésekre, a statisztikai adatgyűjtésekben szereplő tételekre koncentrálva az eddig Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 16/87

17 rendelkezésre állt forrásokkal látványos, de a közigazgatás működési hatékonyság javulása szempontjából megalapozatlan fejlesztések voltak elérhetők. A közigazgatás és a társadalom működésében minőségi változást eredményező fejlődéshez a fejlesztések új szemléleti alapokra helyezésére, illetve a munkafolyamatok szélesebb körű elektronizálására, s az ehhez szükséges forrásokra van szükség. A magyar államigazgatás által kínált elektronikus szolgáltatások bővítése, illetve fejlesztése kapcsán komoly különbségek észlelhetőek mind a mennyiséget, mind a színvonalat illetően. Ennek csökkentéséhez szükség van a szabályozási oldal szerepének növelésére. Amennyiben sikerül összkormányzati szinten is megvalósítani a közös érdekeltségen alapuló központi koordinációt, akkor az intézményi e-kormányzati stratégiák és tervek a lehető leghatékonyabb módon határozzák majd meg a kialakítandó e-szolgáltatások körét és tartalmát, a szükséges szabályozást, az informatikai hátteret, az egyéni és szervezeti tudásmenedzsmentet és a szükséges uniós együttműködést. Míg a központi közigazgatás elektronikus szolgáltatói helyzete viszonylag egységes, az önkormányzatok sokkal heterogénebb képet mutatnak. Ez alól az okmányirodák jelentik a kivételt, mert egységes elveken és hálózatokon alapuló szolgáltatást biztosítanak. A legtöbb önkormányzatnak jelenleg nincs érvényben lévő, informatikai fejlesztési terveket is tartalmazó, közös e-közigazgatás bevezetési stratégiája, és a kistérségi szintű stratégiakészítés iránti igény is csak az elmúlt években alakult ki. E nélkül pedig nem vagy nehezen tudnak eredményes fejlesztéseket megvalósítani. Az önkormányzati fejlesztéseknél fontos szempont a központi közigazgatási rendszerekkel való együttműködési képesség követelménye. Az önkormányzatok informatika állapota a következőkkel jellemezhető: - az önkormányzatok csaknem mindegyike rendelkezett legalább egy számítógéppel, az ellátottság mértéke a hazai önkormányzatokat tekintve 96% 5 ; a számítógéppel rendelkező önkormányzatok 44%-ában van belső számítógépes hálózat, s ugyane kör 63%-a használ elektronikus bankszámlakezelő rendszert; - az önkormányzati hivatalok 92%-a rendelkezik internet-hozzáféréssel, ezen belül növekszik a szélessávú kapcsolatok elterjedése (az önkormányzatok 53%-a rendelkezik szélessávú hozzáféréssel); - nem terjedt el az elektronikus dokumentumkezelő rendszerek, illetve a nyílt forráskódú szoftverek használata; - a dolgozók informatikai továbbképzésében a hagyományos képzési formák dominálnak ben az önkormányzatok folyó informatikai kiadásai 11%-kal vagyis az inflációt meghaladó mértékben emelkedtek a 2004-es 1,5 milliárd forinthoz képest. A kiadásokon belül az informatikai szolgáltatások képviselték a legnagyobb részt. Igen nagy tételt jelentenek a vezetékes telefonnal kapcsolatos kiadások, amelyek 3,52 milliárd forintot tettek ki 2005-ben A KÖZÉP-MAGYARORSZÁGI RÉGIÓ Az eddig leírtak alapvetően igazak a Közép-magyarországi régió közigazgatására is azzal a különbséggel, hogy a régió speciális helyzete miatt a problémák súlya is másnak tekinthető. A régióban él a lakosság csaknem egyharmada, s mivel itt található az ország fővárosa, így az ország közszolgáltatásait kiszolgáló központi egységek is itt vannak telepítve. A 5 Forrás: Az önkormányzatok IKT használata és elektronikus szolgáltatásai országosan, reprezentatív felmérés magyarországi önkormányzati hivatalok körében, Központi Statisztikai Hivatal, 2005 december Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 17/87

18 régió által megtermelt jövedelem csaknem fele közvetlenül a közszolgáltatások formájában kerül előállításra. A régió gazdaságában ezért a közszolgáltatási profil súlya nagy, és az is marad. Budapest az országos szintű közszolgáltatások központja, és a közigazgatási hierarchia csúcsa. Ennek megfelelően az önkormányzati tevékenységet nem számítva Budapesten igen jelentős a back-office típusú kormányzati tevékenységek kiterjedtsége is. Mindez azt jelenti, hogy a régió elektronikus közszolgáltatásainak és állami háttérfolyamatainak fejlesztésében igen nagy potenciál rejlik: - a nagyméretű, komplex államszervezési projektek megvalósítására; - az államháztartás folyamatainak nagymértékű racionalizálására, és hatékonyságuk javítására; - az egyablakos, gördülékeny, belső állami együttműködéseken alapuló szolgáltatások létrehozására TERÜLETI KÜLÖNBSÉGEK A közigazgatás infokommunikációs eszközökkel való ellátottsága tekintetében kifejezetten területi okokra visszavezethetők különbségek alapvetően nincsenek. Kimutatható, hogy az államigazgatáson belül egyes területi szervek, illetve az önkormányzati szférán belül tendenciaszerűen a kisebb települések polgármesteri hivatalai gyengébb eszközellátottsággal bírnak mind mennyiségi, mind pedig minőségi szempontból, mint az államigazgatás központi szintje, illetve a nagyobb városok hivatalai. Ez azonban nem a területi elhelyezkedéssel, hanem részint a költségvetési lehetőségekkel, részint más tényezőkkel áll összefüggésben. Ugyanakkor területi különbségek kimutathatók az elektronikus ügyintézés társadalmi közegében: a háztartások és kisebb részben a vállalkozások otthoni internet-elérése szorosabb összefüggésben van az egy főre jutó jövedelmi helyzettel, s ezen keresztül a földrajzi elhelyezkedéssel. Erre azonban jelen operatív program közvetlenül nem tud hatni A KORÁBBI PROGRAMOK TAPASZTALATAI A Magyar Kormány 2003-ban fogadta el a Magyar Információs Társadalom Stratégiát (MITS). A MITS célrendszere két pilléren nyugszik; ezek a tág értelemben vett folyamatok korszerűsítése, illetve a front-office szolgáltatások modernizálása. Ennek megfelelően dolgozták ki az ágazati stratégiákat, így az elektronikus kormányzat stratégiáját is. A MITS céljait megvalósító programok csak részeredményeket értek el, melyek nem álltak össze egy átfogó stratégiának megfelelő, sikeresen fókuszált fejlesztéssé. Az elektronikus közigazgatás kiépítésénél az adott intézményi struktúrából is adódó párhuzamosságok miatt a források egy része nem hatékonyan került felhasználásra. Általában a korábbi elektronikus közigazgatási fejlesztések rövid távon gondolkodtak és egy-egy cél azonnali megvalósítására összpontosítottak. Ilyen volt például az EU 20 közszolgáltatások online elérhetőségének a biztosítása, ahol egy-két év alatt az érintett szolgáltatások a hozzáférés oldali fejlesztésekkel online elérhetővé váltak ugyan, azok érdemi kihasználhatósága ellenben nem sokat javult, mert a kapcsolódó ügyfeldolgozást segítő háttérfejlesztések rendre elmaradtak. Ezzel a gyakorlattal szakítani szükséges, mert azonnali eredményeket fel tud mutatni, de nem biztosított azok hosszabb távú fenntarthatósága. A jelzett stratégiai dokumentumok végrehajtása érdekében az államigazgatás terén kiépült a kormányzati infrastruktúra alapját képező Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat. Ezen a központi rendszeren ma két alapvető szolgáltatás érhető el. A kormányzati portálon ( keresztül 2006-ban 264 közszolgáltatásokkal kapcsolatos tájékoztató vagy információkereső szolgáltatás érhető el. Ezt 2005-től egészíti ki az ügyfélkapu, amelyen keresztül az adatvédelmi szabályok betartása mellett lehetőség nyílik a személyazonosításhoz Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 18/87

19 kötött közigazgatási ügyek elektronikus indítására, illetve intézésére ban már több mint 110 ezer állampolgár regisztráltatta magát az ügyfélkapun. 6 A kormányzati portál és az ügyfélkapu működése alatt összegyűlt tapasztalatok azt mutatják, hogy az elektronikus közigazgatási szolgáltatások nyújtásának legmegfelelőbb módja az egykapus ügyintézési rendszerek fejlesztése. Ráadásul ebbe a logikába könnyen beilleszthetők az újabb és újabb szolgáltatások. A kormányzat központi, integrált ügyintézési és tájékoztatási szolgáltatásait már az önkormányzatok is egyre nagyobb számban veszik igénybe. Ennek megfelelően az elektronikus közigazgatás továbbfejlesztésének a középpontjába a kormányzat központi, integrált ügyintézési és tájékoztatási szolgáltatásainak megerősítése került. Ezen időszak alatt kiderült, hogy egyrészt a központi rendszer megerősítése számos előnnyel jár, másrészt a szolgáltatások nem uniformizálhatóak olyan mértékben, hogy az képes mindent lenne hatékonyan kiszolgálni. A tapasztalatok egyúttal azt is mutatják, hogy megfelelő elektronikus szolgáltatások csak akkor nyújthatók, ha a központi integrált ügyintézési és tájékoztatási szolgáltatási elemek fejlesztése mellett az egyes ügyfajták feldolgozását lehetővé tevő szakrendszeri back-office fejlesztések is megvalósulnak. Ennek megfelelően a programozási időszak második felében a szakrendszerek interoperábilis fejlesztésére helyeződött a hangsúly. Az önkormányzatokat, mint célcsoportot az I. NFT keretében megvalósult Gazdasági versenyképesség operatív program (GVOP) 4.3 intézkedése célozta meg. Az intézkedés két komponense: az önkormányzatok információ szolgáltató tevékenységének fejlesztése és az önkormányzati adatvagyon másodlagos hasznosítása. A tapasztalatok szerint csak gyenge koherencia figyelhető meg közöttük. A jelzett intézkedés értékelésénél látni kell, hogy a célcsoport fejlesztési elképzelései nehezen mérhetők, mert a célirányos támogatások igényt teremtenek, és nem igényt elégítenek ki. A célcsoport szükségleteit és fejlesztési elképzeléseit tompítja, valamint a megvalósítás kockázatát nagyban növeli a támogatási intenzitás 87,5%-os mértéke. Mindkét pályázat esetében gondot okozott, hogy az önkormányzatok az esetek többségében úgy pályáztak a különböző rendszerek megvalósítására, hogy nem voltak tisztában azzal az adatvagyonnal, aminek a felhasználásához a pályázatokban a projektek definiálva lettek. A projekttervben előbb megjelent az informatikai rendszer megvásárlása, és csak ezt követte az adatvagyon felmérése, és az arra alapuló önkormányzati adatvagyon hasznosítási koncepció kialakítása. Ennek elsődleges oka, hogy a pályázók többségének pénzügyi helyzete addig nem engedte meg egy költséges adatvagyon felmérés elvégzését, amíg a pályázati támogatás bizonytalan volt. A GVOP 4.3 intézkedés főbb támogatási kritériumai közé tartozott, hogy főnél kisebb lakosságszámú települések önállóan nem pályázhattak. Az önerő alacsony aránya a magyar önkormányzati szektor valóságos erőforráshelyzetét tükrözte. A lakosságszám elvárt mértéke arra ösztönözte az önkormányzatokat, hogy társulva pályázzanak, ami segítette a közigazgatási reform egyes elemeinek elterjedését, illetve ösztönözte a szervezeti centralizációt és a műszaki egységesítést. A megvalósult pályázati programok eredményei a magyar önkormányzatok 20 %-át érintette, illetve a magyar lakosság %-át. A megcélzott szolgáltatási szint általában a második vagy a harmadik, ami teljesíthetőnek tűnik. A pályázók a negyedik szintű szolgáltatást több okból is teljesíthetetlennek tartják: a jogi szabályozás tele van ellentmondásokkal, nincsenek sem hazai, sem nemzetközi tapasztalatok, az 6 Adatok forrása: Összefoglaló a kormányzati informatika és az elektronikus kormányzás terén végzett tevékenységekről és eredményekről ( ), MeH EKK misc.meh.hu/binary/7854_beszamolo_honlapra_2006_06_08.pdf Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 19/87

20 informatikai megoldások egyáltalán nem vagy csak nehezen integrálhatóak, a beszállítói oldalon sincs még meg a megfelelő tudás, s valós felhasználói igény nagysága sem egyértelmű. Az I. NFT kapcsolódó intézkedései hatásainak értékelése azt mutatja, hogy a hivatali szinten széttagolt intézmények esetében a projektek a szervezet munkájára vannak közvetlen befolyással, míg a lakosság földrajzi elszigeteltsége esetében a hatások a felhasználói oldalról is jelentkeznek. Az időbeli dimenziót is figyelembe véve megállapítható, hogy míg a hivatali működés hatékonyságában bekövetkező változás a rendszer, vagy a rendszer egyes moduljainak üzembe helyezését követően elég gyorsan érzékelhető, addig a lakosságra gyakorolt hatások feltehetően több év múlva jelennek csak meg. Közvetlenül fellépő pozitív hatásként értékelhető az önkormányzati IT stratégiák megjelenése, és az IKT val támogatott munkahelyek minőségi növekedése. Utóbbival kapcsolatban a hivatalok dolgozóinak informatikai kultúrájában, hozzáállásában bekövetkezett pozitív változás figyelhető meg. A megvalósítás jelenlegi állapotában költségcsökkentési hatás még nem jelentkezik, továbbá a várható fenntartási és üzemelési költségek tekintetében sem egyértelmű a megítélés. Az önkormányzati hivatalok a belső működési hatékonyság növekedésére számítanak, azonban egyre inkább az látszik, hogy a megnövekedett feladatmennyiséget csak ezáltal fogják tudni ellátni. A fejlesztésektől mind a hivatalon belüli, mind a kifelé irányuló kommunikáció gyorsulását és hatékonyságát várják, amit alátámaszt a hivatalok dolgozóinak informatikai képzettségében, hozzáállásában bekövetkezett pozitív változás is. Közvetett hatásként a tervezés elősegítette a folyamatok ésszerűsítését, a rendszer működése pedig biztosítani fogja az átláthatóságot és ellenőrizhetőséget. A GVOP végrehajtása tekintetében ugyanakkor látni kell, hogy az alapvetően a településeknek szóló pályázati konstrukció hatására több esetben nem volt biztosított a fejlesztések értékarányossága, vagyis az ügyfeleknél lecsapódó haszonhoz képest aránytalanul nagyobb volt a beruházás összege. További gond, hogy egymással kommunikálni nem képes, szigetszerű megoldások jöttek létre, jellemzően leképezve az IT-piac kínálati oldalát. Összegzésként kijelenthető, hogy a GVOP és pályázati kiírások teljesítették eredeti céljaikat, illetve a prioritás átfogó célját, az elektronikus közigazgatás fejlesztését. Ugyanakkor szükséges tanulni az elkövetett hibákból, így az önkormányzatok felé az e-közigazgatás fejlesztése egy központi program része kell, hogy legyen a jövőben, és központilag kidolgozott szabványok szükségesek a szigetszerű fejlesztések elkerülése érdekében azzal, hogy az alkalmazandó megoldások hosszabb távon is finanszírozhatók legyenek a települések által SWOT-ELEMZÉS Erősségek képzett személyi állomány és az informatikusok magas aránya létező e-közigazgatási megoldások, az önkormányzatok szintjén is néhány szakterületen jó példák találhatók az ágazati elektronikus rendszerek használatára (pl. adózás) kiépült a központi kormányzati gerinchálózat és a kormányzati portál kiépültek az integrált ügyintézési központok (okmányirodák) az EU által kiemelt 20 közszolgáltatás informatizálása jelentős részben megtörtént Gyengeségek ügyfélközpontúság helyett ágazati, hivatal-központú működés az információs társadalom lehetőségeit ki nem használó szemlélet, illetve működés egyoldalúan jogalkotás-központú működés szigetszerű alkalmazások nem naprakész, nem kellő mélységű és rossz szerkezetű a szolgáltatások alapját képező közérdekű adatvagyon a szervezeti kultúra erősen hierarchikus, a munkavégzési folyamatok nem kellően standardizáltak az információs társadalommal Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (hatályos tól.).doc 20/87