A belsı kontrollok és a belsı ellenırzés szerepe az önkormányzati gazdálkodás kockázatainak csökkentésében az ÁSZ ellenırzések tapasztalatai tükrében Gyüre Lajosné számvevı tanácsos Állami Számvevıszék Budapest, 2012. május 31.
2011. évi LXVI. törvény az Állami Számvevıszékrıl 2 Az Állami Számvevıszék ellenırzése során értékeli az államháztartás számviteli rendjének betartását, az államháztartás belsı kontrollrendszerének mőködését.
Az Állami Számvevıszék küldetése 3 Szilárd szakmai alapon álló, értékteremtı ellenırzéseivel elımozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét, és járuljon hozzá a jó kormányzáshoz Egyes stratégiai célok: az ellenırzések helyszíneinek kiválasztása objektív mutatószámrendszer alapján; értékelni az önkormányzatok pénzügyi, gazdasági helyzetét, feltárni kockázatait; segíteni a közpénzzel gazdálkodókat; hozzáadott értéket teremteni.
A belsı kontrollrendszer szerepe 4 Belsı kontrollrendszer: folyamatrendszer (elvek, eljárások, belsı szabályzatok) A rend értéket teremt A megfelelı belsı kontrollrendszer biztosítja: a gazdálkodás átláthatóságát, szabályosságát, megbízhatóságát, az erıforrások védelmét, valamint az elszámolási kötelezettség teljesítését; minimálisra csökkenti a hibák és szabálytalanságok kockázatát. A belsı kontrollok mennyiségének, minıségének, meghatározása a költségvetési szerv vezetıjének joga és kötelessége.
A belsı kontrollrendszer elemei, céljai 5 Felsı vezetés Elszámolás Megfelelés Mőveletek Forrásvédelem Általános kontrollcélok A szervezetek, egységek, egyedek Középvezetés Kontrollkörnyezet Dolgozók Kockázatértékelés Kontrolltevékenység Információ, kommunikáció Kontrollrendszer (belsı irányítás, szabályozás) elemei Monitoring
Az ÁSZ szerepe a belsı kontrollrendszer ellenırzésében 6 A legfıbb ellenırzı intézmény kötelessége: a kontrollrendszer mőködésének értékelése; javaslatokat és ajánlásokat kell tennie a hibák kijavítására. A belsı kontrollrendszerre, ennek részeként a belsı ellenırzésre épül a külsı ellenırzés rendszere; Az eddigi ÁSZ ellenırzések csak a belsı kontrollrendszer egyes elemeit érintették.
A belsı kontrollrendszer, a belsı és külsı ellenırzés kapcsolata 7 Az ÁSZ számára a belsı kontrollrendszer és az annak részét képezı belsı ellenırzés értékelése azért is fontos, mert ezekre kell épülnie a külsı ellenırzés rendszerének is. Ha a megfelelı belsı kontrollok, illetve a megfelelı belsı ellenırzés feltételei nem adottak, gyengülhet az ÁSZ ellenırzéseinek hatékonysága is. Belsı kontrollrendszer belsı ellenırzés Belsı ellenırzés ÁSZ ellenırzés
ÁSZ tapasztalatok (belsı ellenırzés szabályozottsága) A belsı ellenırzés szervezeti kereteinek kialakítása és szabályozottsága 2007-2010 között javult, amihez hozzájárult: az államháztartási belsı pénzügyi ellenırzés központi harmonizációja és koordinációja, ÁSZ ellenırzési tevékenysége is. Leggyakoribb szabályozási hiányosságok voltak: nem határozták meg a belsı ellenırzés módját, az SZMSZ-ben nem írták elı a belsı ellenırzési kötelezettséget, nem biztosították a belsı ellenırzés funkcionális függetlenségét, nem készítettek kockázatelemzéssel alátámasztott stratégiai tervet, az éves ellenırzési tervek kockázatelemzés hiányában nem voltak megalapozottak. 8
ÁSZ tapasztalatok (a belsı ellenırzés mőködésének megfelelısége I.) 9 A belsı ellenırzés mőködésének megfelelısége 2007-hez viszonyítva javult. Az ÁSZ a belsı ellenırzés mőködésének megfelelıségét gyengének minısítette, ha a kontrollok kialakításának kockázata magas volt, ha a kontrollok kialakításának kockázata alacsony, vagy közepes volt, de a tesztelés során az ÁSZ megállapította, hogy a kialakított kontrollok nem mőködnek.
ÁSZ tapasztalatok (a belsı ellenırzés mőködésének megfelelısége II.) 10 Nem ellenırizték a FEUVE rendszer kiépítésének és mőködésének megfelelıségét, a pénzügyi irányítási és ellenırzési rendszerek mőködésének gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét, a rendelkezésre álló erıforrásokkal való gazdálkodást, a vagyon megóvását, gyarapítását, a közbeszerzéseket, az önkormányzat költségvetésébıl céljelleggel nyújtott támogatások rendeltetés szerinti felhasználását a kedvezményezett szervezeteknél. Nem biztosították a végrehajtás során a belsı ellenırök funkcionális függetlenségét.
11 ÁSZ tapasztalatok (a kulcskontrollok mőködésének megfelelısége és a belsı ellenırzés összefüggése) A 2009-ben ellenırzött önkormányzatok több mint felénél gyenge volt a kulcskontrollok mőködésének megfelelısége. Amennyiben eredményesen mőködik a belsı ellenırzés az önkormányzatoknál, akkor az vizsgálja a belsı kontrollrendszer kiépítését és mőködését, feltárja és kijavíttatja a hibákat.
2011. évi ellenırzések a helyi önkormányzatok pénzügyi helyzetérıl és gazdálkodási rendszerérıl 12 Fıvárosi Önkormányzat 19 db megyei önkormányzat 23 db megyei jogú városi önkormányzat 63 db városi önkormányzat 12 db pilot
A 2011. évi pilot ellenırzések kockázatalapú megközelítéssel 13 Kiválasztás: objektív mutatószámok (pénzügyi, vagyoni helyzet) alapján kockázati sorrend Célkitőzés: 12 önkormányzat gazdálkodási rendszerének ellenırzése; a négy ellenırzési terület értékelésén túl a kockázatos területek beazonosítása, összefüggései; gyakorlati tapasztalatok szerzése.
A pilot ellenırzések célterületei 14 12 önkormányzat gazdálkodási rendszerének ellenırzése Pénzügyi egyensúly, adósság kezelés Belsı kontrollrendszer kialakítása, kontrollok mőködése Tulajdonosi felelısség érvényesítése Elızı ÁSZ javaslatok hasznosítása Tapasztalatok szerzése 21 Mrd Ft költségvetési bevétel 60 Mrd Ft vagyon 9 gazdasági társaság 191 javaslat
A pilot ellenırzések hozadékai 15 A pilot ellenırzések visszaigazolták az elızetes kockázatértékelést, fokozottan jelentkeztek egyes, a pénzügyi helyzetre hatást gyakorló problémák. Az ÁSZ feltárta: a pénzügyi helyzet kedvezıtlen tendenciáit, kockázatait, az eladósodás növekedését, a tartalékok csökkenését és a likviditás hiányát; a vagyongazdálkodás folyamataiban a belsı kontrollrendszer kialakításának és a kontrollok mőködésének hiányosságait, a kockázatkezelések mulasztásait. Mindez azt igazolja, hogy a jövıben kockázat alapon indokolt az ellenırzött önkormányzatok kiválasztása.
A belsı kontrollok kialakítása és mőködtetése 16 A vagyongazdálkodási folyamatok szabályozásának hiányosságai magas kockázatot jelentettek a feladatok végrehajtásában. A belsı kontrollok nem mőködtek megfelelıen: nem mőködött a kockázatelemzés és -kezelés (11ellenırzöttnél); az éves belsı ellenırzési tervet nem támasztották alá kockázatelemzéssel (11ellenırzöttnél); nem mőködtettek ellenırzési nyomvonalat (9 ellenırzöttnél); a vezetıi ellenırzési (beszámoltatási) kötelezettséget a FEUVE keretében nem mőködtették (7 ellenırzöttnél); nem mőködtek a könyvvezetési kontrollok (2 ellenırzöttnél).
A belsı kontrollok mőködtetése 17 A belsı kontrollok nem biztosították a gazdálkodás szabályszerőségét. A kedvezıtlen pénzügyi folyamatok kialakulásához hozzájárult, hogy elmaradtak: a vagyongazdálkodási döntéseket megalapozó eljárások a beruházások, felújítások fenntarthatóságának vizsgálata; a költség-haszon elemzések készítése; a pénzügyi kockázatok felmérése (12 ellenırzöttnél); a közpénzek felhasználásának nyilvánosságát biztosító közzététel (8 ellenırzöttnél); a könyvviteli mérleg valódiságának biztosítása (2 ellenırzöttnél).
18 A kulcsszerepet betöltı kontrollok mőködése A kulcskontrollok, a kötelezettségvállalás ellenjegyzése, a szakmai teljesítésigazolás és az utalványok ellenjegyzése nem mőködtek megfelelıen. A kifizetéseket megelızıen elmaradt a kötelezettségvállalás írásba foglalása, vagy ellenjegyzése (55,6 millió Ft); a szakmai teljesítések igazolását nem végezték el, és ezt az utalvány ellenjegyzık sem észrevételezték (10 ellenırzöttnél); a kontrollok mőködésében feltárt ismételt hiányosságokhoz, mulasztásokhoz a korábbi ÁSZ javaslatok hasznosításának elmaradása is hozzájárult (az 5 városnál és 1 községnél).
A kulcskontrollok elmaradásának következményei 1 096,4 millió Ft kifizetés, (bérleti díj, karbantartás, felújítás, épületek vásárlása, gt-nek átadott pe.) Köt. váll. ellenj. Szakmai telj. ig. Utalvány ellenjegyz. 19 1 096,4 millió Ft kifizetés, (bérleti díj, karbantartás, felújítás, épületek vásárlása, gt-nek átadott pe.)
20 A belsı kontrollok elmaradásának okai, következményei I. (példák) A belsı kontrollok mőködésének hiányosságai a pilot ellenırzésbe vont önkormányzatoknál jellemzıen a kontrollok kialakításának elmulasztásából adódtak. A kialakított, de csak formálisan mőködı belsı kontrollok nem teljesítik funkciójukat, nem segítik a mőködésbeli hibák feltárását, kijavítását. (fıvárosi ellenırzési megállapítások, amelyeket azóta a belsı ellenırzés eredménye is megerısített.)
A többlépcsıs megfelelıségi tesztek 21 A költséghatékony módszer lényege: az egyszerő véletlen mintavétellel kiválasztott tételek ellenırzését nem teljes körően, hanem csak addig végezzük, amíg elegendı és megfelelı bizonyítékot nem szerzünk a vizsgált kontroll mőködésének megfelelı vagy nem megfelelı voltáról.
A módszer rövid bemutatása 22 A módszer alkalmazásával az elvárt bizonyosság és a tolerálható (elfogadható) hibák függvényében általában 30-100 közötti tétel tesztelése alapján megbízható vélemény alkotható a kontrollok meghatározott cél szerinti mőködésérıl akár több ezer tételt/tranzakciót tartalmazó terület esetében is. A tesztelést a véletlenszerően kiválasztott minta tételeinek szigorú sorrendjében, az elızetesen rögzített eljárási szabályok szerint, a kritikus hibák számának, valamint a kitőzött megállási pontoknak megfelelıen kell elvégezni.
23 A megfelelıségi tesztek az önkormányzatok belsı ellenırzési munkájában Hiányosságok megszüntetése az önkormányzatoknál hatékony ellenırzési módszert igényel. Ezt szolgálhatná a többlépcsıs megfelelıségi tesztek alkalmazása az önkormányzatok belsı ellenırzésében is. Hozadéka: javulhat a közpénzek felhasználása során a belsı kontrollok mőködésének megfelelısége, a gazdálkodási mőveletek végrehajtásának szabályszerősége, erısödhet az ÁSZ tudásközpont szerepe.
A tulajdonosi felelısség érvényesítése 24 A gazdasági társaságokkal rendelkezı önkormányzatoknál nem volt eredményes, mert: a feladatellátás ellenırzése, a számonkérés elmaradt; a gazdasági társaságok a döntések elıtt nem kérték ki az önkormányzat álláspontját (az 5 ellenırzöttnél); a felügyelı bizottságba delegált tagok a tevékenységükrıl nem számoltak be a képviselı-testületnek (az 5 ellenırzöttnél); az önkormányzati belsı ellenırzés nem végzett ellenırzést (az 5 ellenırzöttnél); a feladatellátáshoz átadott pénzeszközök (összesen 529,8 millió Ft) felhasználását nem ellenırizték (3 ellenırzöttnél).
Ellenırzési tapasztalatok hasznosítása az ÁSZ 25 további ellenırzéseinél községi önkormányzatoknál a belsı kontrollrendszer kialakításának, egyes belsı kontrollok mőködésének ellenırzése; a belsı ellenırzés mőködésének vizsgálata; városi önkormányzatoknál a pénzügyi helyzet értékelése kiegészítve a pénzügyi folyamatok belsı kontrolljainak értékelésével; pénzügyi helyzet megítéléséhez kapcsolódó vagyongazdálkodás szabályszerőségi ellenırzése; önkormányzati többségi tulajdonú gazdasági társaságoknál a tulajdonosi ellenırzés mőködésének vizsgálata; rendszeres és célzott utóellenırzés.
célszerőtlenül kialakított szerzıdéses rendszer közutak állapotfelmérésének hiánya a beszámolók megalapozottságával kapcsolatos feladatok és hatáskörök szabályozatlanok A belsı kontrollok elmaradásának okai, következményei II. (példák) Fıvárosi közúthálózat: 656 milliárd Ft vagyon (3 millió személy és tehergépjármő) Kátyúban a közútfenntartás nem alakították ki a kontrollokat nem kontrollálták az ajánlati árakat (magas egységárak) elmaradt a minıség meghatározása 26 a Fıpolgármesteri Hivatal nem végzett helyszíni ellenırzést (rossz minıségő munkák, ismételt javítások) olyan szolgáltatási szintet rendelt meg az önkormányzat, amellyel az állagmegóvást sem biztosította
27 A A modern társadalmakban t a legkomolyabb dolog a pénz. p A demokratikus társadalmakban t ennél l egy komolyabb dolog van: a közpk zpénz. nz.
Köszönöm a megtisztelı figyelmüket! 28