FEJLESZTÉSPOLITIKAI MŰHELYMUNKA SOROZAT EMLÉKEZTETİ IDİPONT: 2011. ÁPRILIS 15. Helyszín: A38 Hajó, Budapest Az Autonómia Alapítvány Fejlesztéspolitikai mőhelymunka sorozatot indított, melynek célja a mélyszegénységében élı társadalmi csoportok integrációját szolgáló hazai és európai uniós fejlesztési források hatékonyabb felhasználásának elımozdítása. E fontos társadalompolitikai cél érdekében a mőhelymunka keretében többek között az alábbi területek kapcsán kívánunk szakmai diskurzust kezdeményezni, javaslatokat megfogalmazni. - Az esélyegyenlıséget, a társadalmi felzárkózást és integrációt célzó társadalompolitikai programok sikerességét gátló tényezık azonosítása. - A hazai és európai uniós fejlesztési források felhasználást szabályzó támogatási (jogszabályi és programozási) környezetet problémáinak, hiányosságainak, diszfunkcióinak az áttekintése. A szervezık kiemelten fontos feladatuknak tekintik, hogy a mőhelymunkában részt vállaló szakértık kritikai véleményeket és konstruktív, a hátrányos helyzetőek integrációját elımozdító programok hatékonyságát és eredményességét javító, gyakorlati tapasztalatokra épülı javaslatokat fogalmazzanak meg, juttassanak el a szakemberekhez, szakpolitikusokhoz. A döntéshozók figyelmének felkeltése mellett fontosnak tartjuk a megfogalmazott javaslatok nyilvánosságra hozását, az azokról szóló párbeszéd elindítását. Elsı alkalommal a helyi gazdaságfejlesztéssel és foglalkoztatással kapcsolatban kértük ki a meghívott szakértık véleményét. Ez a dokumentum ennek a találkozónak a szerkesztett és a résztvevık valamint az Autonómia Alapítvány munkatársai által kiegészített összefoglalója. Elkészítésekor törekedtünk arra, hogy minden elhangzott, akár egymásnak ellentmondó vélemény megjelenjen benne, de nem volt célunk az egyes gondolatok esetében annak feltüntetése, ki közölte azt. A szöveg elsı része a találkozón elhangzottakat tartalmazza szerkesztett formában. A második részben a felvetett problémák és javaslatok egymás mellé szerkesztve szerepelnek. A problémákat és javaslatokat az Autonómia Alapítvány munkatársai saját véleményükkel is kiegészítették, majd ezt a résztvevıknek elküldtük véleményezésre. A javaslatok köre nem tekinthetı olyan teljes körő koncepciónak, amely a foglalkoztatás minden területét érinti, ugyanakkor törekedtünk a konkrét problémákhoz köthetı, és megvalósítható javaslatok megfogalmazására. 1
I. A mőhelymunkát bevezetı elıadások témája a leszakadó, gazdaságilag depressziós régiók, kistérségek gazdaságfejlesztésének és mélyszegénységben élık, köztük a roma közösségek foglalkoztatásának javítását célzó foglalkoztatási programok, illetıleg a pályázati rendszer tapasztalatainak bemutatása volt. Az Autonómia Alapítvány szakértıi a mőhelymunka keretében két esettanulmányt ismertettek. A tanulmányokban szereplı két borsod megyei település gazdaságfejlesztési pályázatokkal kapcsolatos történetét, nehézségeit mutatták be. Az esettanulmányok olyan típushibákra, hiányosságokra, a pályázati rendszer túlbürokratizált merevségébıl adódó anomáliákra világítottak rá, amelyek jelentıs akadályokat emelnek a sikeres pályázás és forrás-felhasználás, valamint a hatékony projekt megvalósítás elé. Az esettanulmányok mindezek mellett a pályázati rendszertıl független tényezıkre is rávilágítottak, amelyek hiánya, elégtelen volta alapvetı módon akadályozza a helyi szintő gazdaságfejlesztés, foglalkoztatás sikeres elımozdítását. A helyi piac hiánya, az esetlegesen létezı piacra történı belépés adminisztratív, szakképzettség hiányával kapcsolatos vagy egyszerően gazdasági akadályai maguk is ellehetetleníthetik a foglalkoztatási elképzelések megvalósítását. Az esettanulmányok letölthetık az Autonómia Alapítvány honlapjáról: http://autonomia.hu/sites/default/files/files/1105/3467/esettanulmany1.pdf http://autonomia.hu/sites/default/files/files/1105/3467/esettanulmany2.pdf Roma foglalkoztatási programok A foglalkoztatási programok három fıbb keret közé kell, hogy illeszkedjenek: - a pályázati kiírás, azok tartalma, célcsoportjának meghatározása, - a foglalkoztatási programok kapcsán meghatározott szakpolitikai irányelvek, - a munkaerı-piac igényei, az azon belül érvényesülı tendenciák. Ideális esetben az elsı két keret nincs ellentétben egymással, azok elvben harmonikusan illeszkednek egymáshoz. A harmadik keretre azonban szinte egyáltalán nem fordítanak figyelmet a döntéshozók. Fokozottabban érvényes ez az ún. roma foglalkoztatási programokra. E célt szolgáló foglalkoztatási programoknak számos gyenge pontja van. Hazánkban 10-12 évvel ezelıtt indultak el az ilyen és ehhez hasonló jellegő programok. Az, hogy a támogatási rendszer nem alkalmas ezeknek a kezdeményezéseknek a befogadására, nem magyar specifikum. Ez jellemzi a többi, késıbb csatlakozott Kelet-európai ország támogatási rendszerét is. Az igazi problémát a foglalkoztatási programokkal abban a kettısségben lehet megragadni, hogy a romák által nagy arányban lakott településeket jellemzı helyi gazdaság hiánya vagy lehetetlenné teszi gazdaságilag ésszerő, FENNTARTHATÓ foglalkoztatási projektek indítását vagy ha ilyet el is lehetne képzelni (akár a sok esetben nem pontosan tisztázott jelentéső szociális gazdaság kereteiben), az olyan innovativitást igényelne a megvalósítóktól, ami tapasztalat és kezdeményezıkészség hiányában nem áll helyben rendelkezésre. Ha sikerül is ilyen projekteket helyben megtervezni, az ezek befogadására való rugalmasság teljes mértékben hiányzik a támogatási rendszerbıl. Sem a pályázati kiírások (idızítés, tartalom, 2
finanszírozási paraméterek támogatási összeg, projektidıtartam, elszámolható költségek stb. sem a pályázati kiírás feltételei, eljárásrendje nem teszi lehetıvé, hogy valódi foglalkoztatási kezdeményezések jussanak támogatáshoz. A hazai foglalkoztatási program oknak két jellemzı célzási módja létezik. Az egyik a színtudatos, melyben a foglalkoztatási programok célcsoportját a munkanélküli roma emberek képezik. A másik a színvak, melynek célcsoportja a munkanélküli, mélyszegénységben élı közösség. Ebben az esetben a munkanélküli etnikai hovatartozása indifferens. Elvben mind a színvak, mind a színtudatos foglalkoztatási programok is jól, hatékonyan, eredményesen tudnak mőködni, mindez nagyban függ a lokális adottságoktól. A foglalkoztatási programok két fıbb szakasza különíthetı el. A 2000 elıtti idıszakban alapvetıen a színtudatos foglalkoztatási programok voltak dominánsak. E programok célzása, valamint a programba bevont emberek kiválasztása problematikus volt. A programok végrehajtását többnyire nem roma szervezetek látták el, illetıleg a bevonni kívánt munkanélküliek kiválasztásában sem vettek részt roma emberek, szervezetek. E hibák kihatottak a programok hatékonyságára is, nem biztosítottak valós esélyt arra, hogy a bevont személyek a nyílt munkaerıpiacra kerüljenek vissza. A bevont személyek többségénél egyfajta projekt addikció alakult ki. Ez azt jelenti, hogy a bevont kliensek a program befejezését követıen nem kerültek vissza vagy be a nyílt munkaerı-piacra, hanem egy másik foglalkoztatási programba tudtak csak becsatlakozni. Azon a személyek többsége, akiknek alkalmuk nyílt elhelyezkedni, azok továbbra is kizárólag a fekete munkaerı-piacon találtak állást. Tehát a vonatkozó programok komoly szociális és munkaerı-piaci státusváltozást nem eredményeztek. További meghatározó jelentıségő probléma volt, hogy a programok mögül teljes mértékben hiányzott a szakmai támogató rendszer. A programok monitorozása, értékelése, eredményességének mérése is elmaradt, vagy nem helyezıdött arra kellı hangsúly, ebbıl következıen nem volt érdemi visszacsatolás, a programok lehetséges korrekciója nem valósulhatott meg. A színvak foglalkoztatási programok döntı többségét egy meghatározott pályázói kör bonyolította le. E szervezetek hosszú ideig láthattak el ilyen feladatokat. Ebbıl következett, hogy több olyan szervezet is volt, amelyek ugyan adminisztratív szempontból alkalmas volt a programok lebonyolítására, a roma célcsoport esetében nem rendelkeztek tapasztalattal és kapcsolattal hozzájuk. A támogatási rendszerbıl azonban az általában irreális adminisztratív elvárások miatt rendszeresen kimaradó szervezetek nem tudtak szert tenni pénzügyi erıforrásokra, lassan felmorzsolódtak, alvó állapotba kerültek, megszőntek. További probléma, hogy a programvégrehajtásból kimaradó szervezetek alapvetıen kisméretőek és létszámúak, az állandó tıke, szaktudás, valamint infrastruktúra hiány miatt kizárólag helyi (települési) szintő, kisköltségvetéső programokat tudnak csak lebonyolítani. A foglalkoztatási programok többsége magas támogatási összegő, azok végrehajtási kerete sok esetben túllép a települési szinten. Ez a tényezı sok esetben szerepzavart okoz a szervezetek életében, mőködésében. A kimaradó szervezetek nem tudtak eleget tenni a pályázati programok követelményeinek, azon szervezetek pedig, amelyek kedvezményezetté váltak, lassan elszakadtak anyatelepülésüktıl, az eredeti célcsoportjuktól. A színtudatos foglalkoztatási programok problémái, anomáliái miatt fogalmazódott meg a színvak foglalkoztatási programok kidolgozásának szükségessége. Az ekkorra elfogadottá vált feltételezés 3
szerint a munkanélküliségi, foglalkoztatási problémák nem etnikus gyökerőek, hanem a társadalmi struktúra zavaraiból eredeztethetıek. A színvak programok a bevonni, támogatni kívánt egyén, csoport szociális státusára, iskolai végzettségére, valamint szőkebb és tágabb lakóhelyének gazdasági, infrastrukturális kondícióira helyzete a hangsúly. A foglalkoztatási programok kidolgozói a fenti változók mentén aránylag tágan határozták meg a célcsoportot. A programokba ezért nagyszámba kerültek bevonásra magasabb iskolai végzettséggel rendelkezı, képzettebb, viszonylag rövid ideje munka nélkül lévı személyek. A célcsoport ilyen ismérvek alapján való kiválasztása garantálta a program viszonylagos sikerességét, a bevont személyek alacsony lemorzsolódását, valamint annak valószínőségét, hogy a projekt befejezését követıen a bevont munkavállalók elhelyezkednek a nyílt munkaerı-piacon. Mindennek következtében az alacsony iskolai végzettséggel rendelkezı, szakképzetlen, tartós munkanélküliek (nagy számban a roma emberek) kimaradtak a foglalkoztatási programokból. Ezért az e célra szánt állami források egy jelentıs részének felhasználása hatástalan volt, nem volt hatékony, hiszen a programok nem érték el az eredeti célcsoportot (tartós munkanélküli, alacsony iskolai végzettségő, képzetlen emberek), illetıleg tovább növelték a munkaerı-piaci, elhelyezkedési egyenlıtlenségeket. Az Európai Uniós források felhasználásával lebonyolított programokban az esélyegyenlıség, mint horizontális cél került megfogalmazásra. Ennek keretében három célcsoport került megjelölésre a romák, a nık és a fogyatékkal élık. A tapasztalat az, hogy az európai uniós pályázatok esetében a horizontális esélyegyenlıségi szempontok vállalása, teljesülése csak adminisztratív követelményként jelenik meg, ami azt eredményezi, hogy a támogató szervezet kizárólag azt ellenırzi, hogy a kedvezményezett a pályázati dokumentációban tett vállalásait teljesítette-e. Az ellenırzés arra már egyáltalán nem terjed ki, hogy az esélyegyenlıségi vállalásoknak milyen eredménye, hatása van. Az ellenırzés arra sem terjed ki, hogy a kedvezményezett az esélyegyenlıségi vállalások eredményes és sikeres teljesülése érdekében milyen szakmai lépéseket tett, azok adekvátak voltak-e. A három esélyegyenlıségi célcsoport közül a fogyatékkal élık és a nık programba történı bevonása nem okoz problémát, ellenben a roma célcsoport bevonása igen. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi törvény szabad identitásválasztás biztosít minden egyén számára. E jogszabály értelmében roma az, aki annak vallja magát. A romák számára kiírt pályázati programok, mint pl.: A MACIKA ösztöndíj program esetében számos problémát okozott az etnikai hovatartozás számonkérése, ellenırzése (lásd: Magyar Narancs XXI. évfolyam, 2009. 11. 19., 47. szám Romaösztöndíj nem csak romáknak- MACIKA segít c. cikk). Az európai uniós programok esetében is problémát okoz a valós roma részvétel biztosítása, ellenırzése. E tekintetben egy reális megoldást lehetne az, ha a program menedzsment munkájába helyi roma szereplıt vonnak be, illetıleg a programba bevonni kívánt roma emberek részvételének biztosítása érdekében a szervezet kötelezıen együttmőködési megállapodást köt a CKÖ-vel vagy helyi roma szervezettel. Ez a megállapodás azonban tartalmi és számon kérhetı tevékenységeket tartalmazó kell, hogy legyen. Tapasztalat ugyanis, hogy az egyszerő megállapodási kényszer sokszor a romák csupán formális részvételét eredményezi: a pályázó, lebonyolító valódi szerepet sem a projekt megtervezésében, a célcsoport bevonásában és a lebonyolításában nem biztosít a roma félnek. Ugyanakkor a roma fél többnyire kiszolgáltatottsága miatt (pénzügyileg: valamennyi, jelképes támogatásrészt biztosítanak neki és információ hiány miatt) kész aláírásával legitimálni ezeket a projekteket. 4
Területi fókusz Természetesen nagyon fontos és támogatandó szakpolitikai elképzelés a területi egyenlıtlenségek csökkentése, a hátrányos helyzető települések támogatása. A területi célzás azonban több szociológiai és gazdasági tényezıt figyelmen kívül hagy. Bár a területi célzás során a hátrányos helyzető, gazdasági, infrastrukturális szempontból elmaradott települések vesztes pozíciójú települések hátrányát próbálnák kompenzálni a jobb helyzetben lévı településekkel szemben, az LHH programban az LHH kistérségeken belül mégis érvényesült a fejlettebb települések versenyelınye. Ugyanakkor e program nélkül valószínőleg még ez a forrás is elkerülte volna a kistérségeket. A hátrányos helyzető kistérségen belül azok a települések kerülnek versenyelınybe, ahol van érdemi, mozgósítható pénzügyi forrás, humánkapacitás, pályázatírói és projekt megvalósítói tapasztalat, mely település rendelkezik gazdaságfejlesztési tudástıkével. Azok a települések, amelyek nem rendelkeznek anyagi és humántıkével, ahol nem született érdemi gazdaság- és településfejlesztési koncepció, azok szükségszerően lemaradnak a forrás lehívási versenyben. Ennek egyik eredménye, hogy a kiválasztott földrajzi területen belül felerısödnek, elmélyülnek az egyenlıtlenségek. Az LHH program ezt az ellentmondás próbálta kezelni, ezért az LHH program megvalósításának tapasztalatait mindenképp alaposan és objektíven értékelni kell. Ugyanígy, hasznos lenne látni a LEADER program megvalósításából és a kistérségi koordinátori rendszer mőködésébıl eredı tapasztalatokat is. Ezek a kezdeményezések, mivel jórészt épp az említett egyenlıtlenség felszámolását célozták, rámutathatnak arra, hogy lehetséges-e és ha igen, milyen módosításokkal a területfejlesztési források célzottabb allokációja a roma foglalkoztatási kezdeményezések esetében. Ehhez azonban valóban körültekintı elemzésre van szükség, amely képes különbséget tenni az említett programok (továbbá ide lehet sorolni a Norvég Civil Támogatási Alapot és további, érzékenyebb forrásallokációs kezdeményezéseket is) mőködésébıl, a politikai környezetbıl és az esetleges tervezési hibákból eredı problémái közt. A közfoglalkoztatási programok egységessége A közfoglalkoztatási programok sajátos kontextusban mőködnek. A rendszer fı tényezıi: a közfoglalkoztatásban bevont személyek és szervezetek; piaci, gazdasági egységek valamint az adott térség, település gazdasági adottságai. A közfoglalkoztatási programok szakmai szempontból túlságosan egységesek, statikusak, azok nem illeszkednek az egyes régiók, kistérségek gazdasági, infrastrukturális helyzetéhez, kondícióihoz, gazdaságfejlesztési igényeihez. Ez is felerısíti az egyenlıtlenségeket, hiszen a jobb gazdasági helyzetben lévı települések, sikeresebben tudják megvalósítani a közfoglalkoztatási programjaikat, azokat sok esetben fenntarthatóvá tudják tenni, melynek eredményeképpen javulhatnak e települések foglalkoztatási viszonyai, a programba bevont személyek egzisztenciális, szociális helyzete. A rossz helyzetben lévı települések esetében a közfoglalkoztatási programokra szánt források felhasználása sokkal kevésbé hatékony, mint a gazdasági szempontból elınyösebb helyzetben lévı településeken, hiszen tıke, infrastruktúra és humán kapacitáshiány miatt az elindított programok nem fenntarthatóak, így nem tudják biztosítani a bevont személyek tartós foglalkoztatását, szociális státusának javítását. A közfoglalkoztatás célja elvi síkon értékteremtı munka végrehajtása, fenntartható 5
foglalkoztatás biztosítása. A közfoglalkoztatás keretében nyújtott szolgáltatások parkrendezés, árok és közterület tisztítás, stb. amellett, hogy semmilyen módon nem szolgálják a bevont személyek sikeres munkavállalásához szükséges ismeretek, kompetenciák elsajátítását, bıvítését, nem fenntarthatóak. A hátrányos helyzető települések esetében alapvetı problémát okoz a közfoglalkoztatáshoz szükséges eszközök (szerszámok, munkavédelmi felszerelése, stb.) beszerzése, pótlása. Ennek oka részben az alacsony állami támogatási források, részben helyi források hiánya. Abban az esetben, ha a települése az általánosnak tekinthetı szolgáltatás (ároktisztítás, közterület takarítás, stb.) helyett olyan szolgáltatást biztosít, amely létrejöttére normál piaci viszonyok között csekély lenne az esély, abban az esetben e szolgáltatások nem minısülnek rentábilisnak, fenntarthatónak. Az államilag támogatott közfoglalkoztatási programok keretében - az esetek döntı többségében - olyan produktumokat állítanak elı, amelyek létrejöttére normál piaci viszonyok között csekély lenne az esély, azokra fizetıképes kereslet nincs és nem is igen remélhetı. E szolgáltatásokat kiugróan magas költségráfordítással lehet elıállítani, melynek következtében e munkák nem minısülnének rentábilisnak. A döntéshozóknak olyan közfoglalkoztatási programokat kell kidolgozniuk, amelyek végrehajtása értékteremtı szolgáltatásokat eredményez, amelyek révén a bevont személyek munkaerı-piaci szempontból hasznos ismeretekre, kompetenciákra tehetnek szert. Itt azonban túl kell lépni ennek az igénynek a megfogalmazásán, mert ez nem jelent elmozdulást az elmúlt évek gyakorlatához képest. Ha léteznek olyan jó megoldások ( jó gyakorlatok ), amelyek valóban adaptálhatóak és a kifejezetten hátrányos helyzető (romák által lakott) települések foglalkoztatási gondjaira megoldást kínálnak, ezeket tipizálni kell és hozzá idızítésben (ld. például mezıgazdasági tárgyú pályázati lehetıségek), finanszírozásban illeszkedı forrásokat kell rendelni. Ez azonban nem lehet elég, mert arra is gondolni kellene, hogy a majdani projekt-lebonyolítók hogyan szereznek tudomást ezekrıl a modellekrıl, hogyan adaptálják és majd hogyan valósítják meg azokat. Így sikert csak a következı folyamat következetes felépítése jelenthet: Sikeresnek bizonyult projekt-típusok Megismertetésük (egyszerő, érthetı leírások közzététele, tanulmányutak stb.) Helyi projektkidolgozás Ésszerő finanszírozás Lebonyolítók felkészítése és mentorálása Ha viszont nincsenek ilyen ajánlható modellek, akkor ki kell mondani: Nem léteznek ezek és nem szabad azt várni az egyébként is számos problémával küzdı helyi roma közösségektıl, hogy maguk oldják meg a fenntartható foglalkoztatás helyi piac hiányából adódó megoldhatatlan problémáját. A gazdaságfejlesztési, foglalkoztatási programok esetében a helyi szinten történı közösségi tervezésnek van meghatározó szerepe, hiszen ez legitimálja a programokat, illetıleg helyben élık tudják leginkább, hogy milyen típusú programok lehetnek életképesek, sikeresek, fenntarthatóak. Abban az esetben viszont, amikor a helyi közösség nem tudja kitalálni azt, hogy milyen gazdaságfejlesztési programokat indítson el, a külsı szakértık sem képesek minden esetben ésszerő alternatívákkal elıállni. A helyi szintő gazdaságfejlesztési, foglalkoztatási és közfoglalkoztatási programok esetében az egyik meghatározó probléma az, hogy az elızetes koncepciók kidolgozásában nem vesznek részt például közgazdászok, agronómusok. Tehát olyan szakemberek, akik ismerik és értik a gazdasági viszonyokat, folyamatokat. Ennek következménye, hogy a programok megalapozatlanok, nem reflektálnak a szükségletekre, igényekre. E tényezı is 6
fokozza a programok sikertelenségét. Így ismét csak annak a kettıs elvárásnak kell megfelelni. A lokális foglalkoztatási projektek esetében egyszerre kellene biztosítani a helyi beágyazottságot, a célcsoporttal való közvetlen kapcsolattartást, bevonásukat és a valódi szakmaiságot jelentı szakértıi tanácsadást (ami a foglakoztatási projektek esetében nem annyira mentálhigiénés tanácsadás, tréneri szolgáltatás és hasonló tevékenységek, sokkal inkább valódi technológiai instrukciók: mezıgazdasági, építıipari stb. területeken). A hatékony szociális támogató rendszer hiánya A fentieknek látszólag ellentmond, hogy a közfoglalkoztatási programok mellé nem rendelıdik megfelelı szociális támogatási rendszer, melynek keretében felkészült szakemberek segítenék a programba bevont személyek alkalmazkodó képességének kialakítását, megerısítését, lemorzsolódásuk megakadályozását. Ez részben a szociális szakmai töredezettségének, az egyes segítı szakmák szigetszerő mőködésének, a szakmai párbeszéd hiányának következménye. További probléma, hogy a szociális szakma jelentıs szakember hiánnyal küzd, illetıleg a gyakorló szakemberek egy része nem rendelkezik olyan ismeretekkel, kompetenciákkal, amelyek lehetıvé tennék közfoglalkoztatási programok szociális támogatását, a bevont személyek teljes körő esetkezelését, támogatását. Az ellenmondást az okozza, hogy ezeket a kiegészítı szolgáltatásokat sok esetben olyan szakemberek nyújtják, akik nem rendelkeznek e területen mérvadó tapasztalattal, munkaerı-piaci státuszuk szinte alig jobb, mint a szolgáltatás célcsoportjáé és mint ahogy sok esetben tapasztaltuk a szociális segítık gyakran majdnem ugyanolyan elıítéletességgel és távolságtartással viseltetnek a célcsoport irányában, mint az a többségi társadalom, ahonnan a diszkrimináció éri a romákat. Így az eleve nehezen vagy nem is megoldható foglalkoztatási kihívás megoldása egy olyan szervezetre vár, amelyik még alkalmas modellek esetében sem lenne képes a sikeres foglalkoztatási projekt lebonyolítására. 7