BBTE, Politikatudományi, Közigazgatási és Kommunikációs kar, Szatmárnémeti egyetemi kirendeltség I. A közigazgatás és társadalmi környezete Bevezetés a közigazgatásba 2012 Október 4 Gál Márk PhD. Közigazgatási tanszék Tartalom A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében A közigazgatással foglalkozó tudományok A közigazgatás alapelvei 1
1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai Közigazgatás = Államigazgatás? A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében: - a) Hatalmi jogosítványokkal rendelkező szervek - b) Különböző közérdekű szolgáltatásokat végző intézmények 1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai a) Hatalmi jogosítványokkal rendelkező szervek: - döntéshozó szervek; az állampolgárok kötelesek tudomásul venni, hozzájuk igazítani magatartásukat; - ellenkező esetben, a szervek akár erőszak alkalmazásával kikényszeríthetik. 2
1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai b) Különböző közérdekű szolgáltatásokat végző intézmények: - feladatuk: különböző közszükségletekhozzáférhetőségének biztosítása azonos feltételek mellett a lakosság egészének (pl.???) - két altípus: közüzem és a közintézet - A hatalmi szervek döntései őket is kötelezik! 1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai A hatalmi szervek 3 csoportja: - Törvényhozást ellátó (pl. Parlament); - Igazságszolgáltatást végző (pl. bíróságok); - Végrehajtást végző közig. szervek (pl. Kormány) 3
1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai A közigazgatás kialakulása, fejlődése: 1) A közig. az ókori társadalmakban: - Ott jön létre ahol közösségi ügyek jelentkeznek; - Elsődleges követelmény: a közös ügyek, a közügyek és a magánügyek közötti különbségek elismerése; - Második közös igazgatási sajátosság: a hierarchikus igazgatási struktúra kialakítása, horizontálisan és centrálisan egyaránt; - A közig. az ókori államokban centralizált! 1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai A közigazgatás kialakulása, fejlődése: 2) Az európai államok középkori igazgatása: - a kormányzó hatalom számos kis közösség között fragmentálódik; - a közösségek állandó konfliktusban állnak egymással az anyagi források megszerzéséért; 4
1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai A közigazgatás kialakulása, fejlődése: 3) A közig. a polgári átalakulás után: - a közig. működésével szemben mindenekelőtt a jogszerűség követelményét állítják; - egységes változások a közigazgatásban; - amíg a piacot a verseny, a dinamizmus és a választás szabadsága jellemzi, addig a közigazgatást a monopolhelyzet, a stagnálás és a kényszerítő erő (gazdasági szemlélet); 1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai A közigazgatás kialakulása, fejlődése: 4) A közig. a két világháború között: - Mindenhol erős végrehajtást, hatalmi koncentrációt, elnökhöz, pártvezérhez feltétlen engedelmességet valósítanak meg. 5
1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai A közigazgatás kialakulása, fejlődése: 5) A közig. a második világháború után: - tovább nőtt világszerte a közhatalom szerepe a társadalom irányításában; a specializáció tovább erősödik; - a közig. tisztviselők száma ugrásszerűen megnő, felkészültségük alaposabb; - Legfigyelemreméltóbb jelenség: a közig. funkciójának szélesedése és kibővülése!!! 1. A közigazgatás helye az állami szervek rendszerében, fejlődési szakaszai A közigazgatás kialakulása, fejlődése: 5) A közig. a második világháború után: - 1980-as évek végére: tért hódított az a felfogás, amely szerint a megoldás kulcsa a magánszféra bevonása a közfeladatok megoldásában (privatizáció) - 2008-ban a gazdasági világválság azt bizonyította be, hogy erős, határozott közig. nélkül a gazdaság fejlődése rendezetlenné válik! 6
A közigazgatási jog és a politika tudománya: - a) Közig. jog tudománya: - Franciao.-ban gyűlt össze a 19 sz. elejére a jogszabályoknak az a köre, amely a közig. egymáshoz való viszonyának alapvető fontossági kérdéseit rendezte; - A közig. jogtudomány tárgya nem a közig., hanem a közig. jog; - Vizsgálati területei: - A közig. jogalkotási demokratizmusa, alkotmányossága; - A közig. jogviszony; - A közig. és az állampolgár közti viszony jogi szabályozottsága; - A közig. jogalkalmazó tevékenysége A közigazgatási jog és a politika tudománya: - b) A politikatudomány: - gyakorlati kérdések megvalósításához igyekszik elméleti segítséget nyújtani; - alapkérdései: a közig. és a politika viszonyának meghatározására irányulnak: - Melyek a politika és az igazgatási rendszer közti kapcsolatok formái és mi ezeknek a tartalma? - Miként lehet a közérdek fogalmát meghatározni, s hogyan kell a közig. szervezetét úgy felépíteni, hogy az ténylegesen kifejezze és kiszolgálja a köz érdekét? - Hogyan kapcsolhatók össze a hatékonyság és a demokrácia, mint külön nemű társadalmi érdekek és értékek? - Miként befolyásolja a közig. a politikai döntéseket? 7
A közigazgatás-tudomány: a) Kameralisztika és rendészettudomány (XVIII sz. vége, XIX sz. eleje) - a közig. első lépcsőfoka; - Kameralisztika = mai terminológia szerint a gazdálkodástudomány, vagyis a gazdaságtan, az igazgatástudomány és a pénzügyi tudományok egységesített ismeretrendszere. - Igazgatás alatt ebben az időben az általános jólét, a közérdek, a boldogság előmozdítását szolgáló tevékenységet értették; A közigazgatás-tudomány: b) A közigazgatástan és Lorenz von Stein - Németo.-ban alakult ki; - A közigazgatástan szerint az államigazgatás feladata a gazdasági fejlődés előmozdítása és a tényleges jogegyenlőség megteremtése. 8
A közigazgatás-tudomány: c) Az igazgatás elmélete és Henri Fayol - A közig. Fayol szerint olyan mint egy óriási részvénytársaság; - Fayol az amerikai üzemszervezés ipari üzemekben kidolgozott idő- és mozgástanulmányait ültette át az igazgatási munka területére. A közigazgatás-tudomány: d) Az amerikai közig. elmélet - Kialakulására egyrészt Taylor munkássága hatott, aki az egyes munkafolyamatok elemzésére, mérhetőségére, összehasonlíthatóságára alapozva dolgozta ki a tudományos munkaszervezés alapelveit; hozzájárult a teória fejlesztéséhez, Fayol igazgatás elmélete is; - Vezérelve: a szervezet és a vezetés mozgatórugója a hatékonyság; 9
A közigazgatás-tudomány: d) Az amerikai közig. elmélet Az első szakasz: indulás és megalapozás: szervezetelmélet Második szakasz: emberi kapcsolatok, magatartás - az emberi magatartás vizsgálatának szükségességére a Western Electric Co. Howthorne-i üzemeiben végzett vizsgálatok irányították a reflektorfényt. Eredményként bebizonyosodott, hogy a munkások teljesítményét sokkal jobban befolyásolják az ú.n. nem fizikai tényezők (pl. szervezeti átalakítások, munkaszervezési változások); - az emberi kapcsolatok alakulására lényeges befolyással vannak a struktúrán kívüli elemek is; A közigazgatás-tudomány: d) Az amerikai közig. elmélet A harmadik szakasz: integrálása az előző két korszak megállapításainak Negyedik szakasz : Az új közigazgatás (NPM): - az állam nem kitüntetett, irányító szereplője a társadalomnak, hanem csupán egyik szereplője; - elveszti monopolhelyzetét, korábbi hatalmát a decentralizációs folyamat keretében megosztja a helyi kormányzással és a polgári mozgalmakkal; - végső eredmény: mérete és befolyásolási hatalma lecsökken, a jó kormányzás egyenlő lesz a visszaszorított állammal; - az NPM szerint a közig.-nak alkalmazni szükséges a versenyszellemet! 10
A szociológia: - A közigazgatást bürokratikus szervezetnek tartja; - Max Weber a bürokrácia ideális szervezeti modell: - kialakulásának oka mindenekelőtt a pénzgazdálkodás kifejlődése - további ok: az igazgatási eszközök koncentrációja - Merton gyengítette meg először a weber-i teória szilárdságát azzal, hogy rámutatott az ideáltípusú szervezet diszfunkcionális jegyeire (főleg az ellenőrzés és előreláthatóság tekintetében). A közig. alapelveinek körülhatárolása: A közig. alapelvei csak részben azonosak a közig. jog, a közig. eljárási jog, a szervezet felépítését meghatározó alapelvekkel Részbeni azonosság: a közig. alapelvei érvényesülnek a jogban, a közig. minden egyes elemében Különbség: a közig. alapelvei a legáltalánosabb elvek, amihez képest a többi terület alapelvei szűkebb körben hatnak. 11
Az alapelvek jelentősége, jellege és listája: Az alapelvek = nélkülözhetetlen, politikai tartalmú tudományos konstrukciók, amelyek összegzik a közigazgatásra vonatkozó társadalmi elvárások lényegét. Az alapelvek szerepe ösztönző, valóságformáló, orientáló. Két alapelv: - demokratizmus (a közig. politikai jellegéből származó elv); - hatékonyság (a szervező tevékenységre utal) a) A közig. demokratizmusa: A demokratizmus = A demokratikus közig. = Demokratizmus tartalmi elemei: - egy részük, a demokratizmus megvalósulásának közvetlen biztosítékát nyújtják más részük pedig közvetettebb 12
Demokratizmus tartalmi elemei: - Közvetlen formák: - állampolgárok/szervezetek részvétele a közigazgatási feladatok ellátásában; - A közig. és a közigazgatási pálya nyitottsága - Közvetett formák: - A közig. törvénynek való alárendelése; - A közig. átláthatósága. Demokratizmus tartalmi elemei: A részvétel: - a közig. döntések meghozatalában való személyes részvétel; - a közig. feladatok ellátásában való személyes részvétel; - a közig. tevékenységének ellenőrzésében való részvétel (pl. közmeghallgatások); A közvetlen, személyes részvételre a közig. Munkájában főként helyi szinten van lehetőség. Decentralizációval automatikusan növekszik az állampolgári részvétel lehetősége. 13
Demokratizmus tartalmi elemei: Az alkalmazás demokratizmusa: - mindenki számára, egyformán elérhető legyen; - az alkalmazási feltételek nyitottságának biztosítása; A közig. közérdekűsége: - a közig. demokratizmusának kritériuma, hogy tevékenysége közérdekű legyen; - Közérdek =? - a közérdek megfogalmazására az államigazgatási szervek közül egyedül a kormánynak lehet jogosítványa; - a közérdek képviseletére azonban már minden közig. szerv köteles. Demokratizmus tartalmi elemei: A közig. törvény alá rendelése: - Alapvető követelmény: a közig. szervezetét és működését nyilvános jogszabályok állapítsák meg! A közig. átláthatósága: - a nyitottságnak két elemét szokásos megemlíteni: - az igazgatási dokumentumokhoz való hozzájutás (átláthatóság, transparency) - a közig. döntésekben való részvétel lehetősége (participation in the decision-making process) 14
b) A közigazgatás hatékonysága: Külső hatékonyság: Hatékonyság = az adott célkitűzésre fordított erőfeszítés és az elért eredmény egybevetéséből adódó, a teljesítmény értékelésére vonatkozó viszonyszám b) A közigazgatás hatékonysága: Külső hatékonyság: Nehezíti a közig. hatékonyságának mérését a közig. monopolhelyzete, a politikának való szoros alárendeltsége, a gazdasági hatékonyság megállapítása! A közig. külső tevékenységével, tehát fő tevékenységével szemben a társadalmi hatékonyság normáit érvényesíthetjük. Ennek legfontosabb tartalmi eleme a megelégedettség! 15
b) A közigazgatás hatékonysága: Belső hatékonyság: A közig. belső feladatainak sikeres elintézése érdekében jelentős mértékű belső szervezőmunkát végez: felépíti szervezeti struktúráját, meghatározza az alapegységek közötti viszonyt, összehangolja a szervek tevékenységét stb. => belső tevékenységek. b) A közigazgatás hatékonysága: Belső hatékonyság: A belső munka hatékonysága jól mérhető, a hatékonyság növelésének módszerei egzaktabbak, mint a külső igazgatásban. - mód van az összehasonlítás alkalmazására; - A hatékonyság növelésére irányuló kötelezettségének a közig. ú.n. racionalizálási, ésszerűsítési vagy korszerűsítési programok keretében tesz eleget. - korszerűsítés a közig. reformokkal - a korszerűsítés klasszikus területe a Pénzügyek; a pénzügyek irányítása a közig. legfontosabb feladata. A hatékonyság a legkönnyebben itt mérhető! - a korszerűsítés többi területe: az ügyintézési folyamat egyszerűsítése, a hivatali munkaszervezés tökéletesítése, a nyilvántartások rendjének ésszerűsítése 16
A demokratizmus és a hatékonyság viszonya: - az a közig. amely pazarló, lassú, nem hatékony, nem lehet demokratikus sem, mert nem tesz eleget a társadalom legalapvetőbb elvárásának; - a demokratizmust nélkülöző közig. nem lehet hatékony, mert kirekeszti az ügyek intézéséből, előkészítéséből a lakosságot A két elv ütközik is egymással: - a demokratikus követelmények betartása ugyanis kimutathatóan rontja a hatékonyságot KÖSZÖNÖM A FIGYELMET! 17