SN60-magyar A regionális és települési kormányzati rendszer modernizációja Magyarországon Gazdaságpolitikai ajánlások Egy integrált megközelítés az önkormányzati rendszer modernizálására A Regionális és Települési Kormányzati Rendszer Fejlesztési Programja Hungary-Subnational Development Program (SNDP) 1999 december
ELŐSZÓ A Magyaroszág Területi és települési kormányzatok fejlesztési programja (Hungary Subnational Development Program [SNDP]) a Világbank Szegénységkezelés és Gazdaságfejlesztés (ECSPE), Pénzügyi és magánszektor fejlesztés (ECSPF) valamint az Infrastructúra és Városfejlesztés (ECSIN) szektor igazgatóságainak közös programja. A munka célja az önkormányzati rendszer modernizációjával kapcsolatos konzisztens helyzetelemzés, és gazdaságpolitikai ajnánlások kidolgozása a három szektor összehangolt szakmai megközelítésében. Ezt az összefoglaló tanulmányt Kopányi Mihály témavezető, Samir El-Daher, Deborah Wetzel, Michel Noel és Papp Anita készítette a következő tanulmányok felhasználásával. Fiskalis gazdaságpolitikai ajánlások (szerzői: Deborah Wetzel és Papp Anita [ECSPE]); A helyi vezetés megerősítése (szerzője: Eugene Gurenko [ECSIN] és Hegedüs József); Egy versenyképes önkormányzati hitelpiac (szerzői: Samir El-Daher [TWUDR], Kopányi Mihály és Michel Noel [ECSPF]). A munkacsoport Hafez Ghanem (ECSPE), Margret Thalwitz (ECSIN) és Ilham Zurayk (ECSPF) szektor vezetők, Roger Grawe a Cseh, Magyar, és Szlovák Köztársaság valamint Szlovénia és Moldávia régió igazgatója, valamint Laurens Hoppenbrower országigazgató (EC007) felügyelete alatt dolgozott. Az SNDP programban jelentős szerepet játszott a nemzetközi segély és konzulens szervezetekkel való nagyon sikeres együttműködésünk. A USAID, az Urban Institute, a British Know-How Fund, a Canadian Urban Institute, és a Városkutatás KFT igen jelentős pénzügyi és szakmai segítséggel támogatta a főtanulmányt előkészítő helyzet elemzéseket és esettanulmányokat, melyekért ezúton is köszönetet mondunk. Külön köszönet illeti a tanulmány elkészítésében nyújtott segítségéért a következőket: Hertelendy Zsófia, Péteri Gábor, Hegedüs József, Kenneth Baar, Kusztosné Nyitrai Edit, Szegvári Péter Helyettes Államtitkár és Várfalvi István Főosztályvezető. A szakminisztériumok számos képviselője segítette munkánkat hasznos észrevételeivel. A munka véglegesítése során figyelembevettük az 1998-as és 1999-es SNDP konferenciákon kapott visszajelzéseket is.
Tartalomjegyzék: Vezetői Összefoglaló...i Bevezető...1 I. A területi és települési önkormányzatok modernizációjának kihívásai...2 II. A költségvetési kapcsolatok rendszerének korszerűsítése...4 Intézményi, jogi és szabályozási keretrendszer...4 Az elaprózottság mérséklése és egy többszintű önkormányzati rendszer kiépítése...4 A részletekbe menő ágazati inputszabályozás torzítja a decentralizációt...5 A szolgáltatásellátás alternatív formái változtatásokat tesznek szükségessé a szabályozásban...6 Az ellátási kötelezettségek és a feladatmegosztás...8 Hatékonyabb feladatmegosztás és jobb szolgáltatás...10 A kormányzati szintek közötti forráselosztás... 11 Helyi bevételek... 11 Elmozdulás a helyi adók felé...12 A támogatások rendszere...13 Kiszámíthatóbb folyó költségvetési támogatások...13 A beruházási támogatások rendszerének megerősítése...15 Az EU strukturális alapjaiból származóok források igénybevételéhez szükséges feltételek megteremtése...16 A költségvetési kapcsolatok további modernizációjának módozatai...16 Radikális változtatás...16 Mérsékelt változtatás...17 Minimális változtatás...18 III. Az önkormányzati vezetés megerősítése...19 Az önkormányzati szolgáltató tevékenység intézményi, jogi és szabályozó keretrendszere...19 A rendeletek következetlensége...19 Támogatás-költség arány versus helyi igények...20 Jelentős lefedettségi különbségek az önkormányzati szolgáltatásokban...21 A szolgáltató tevékenységek alternatív szervezeti formái...22 Helyi szolgáltatások finanszírozása: helyi bevételek...23 Helyi adók...24 Díjak és költségtérítések...24 A helyi bevételek fenntarthatósága...25 Adóigazgatás...26 A helyi vezetés megerősítése...27 A helyi és területi fejlesztési stratégiák szükségessége...27 Önkormányzati költségvetések és pénzügyi jelentések...28 Beruházási költségvetések és befektetési kiadások...30 Az önkormányzati vagyon kezelése...31 Az önkormányzati tevékenységek ellenőrzése és felügyelete...33 IV. Versenyképes önkormányzati pénzpiac létrehozása...35 Az önkormányzati tőkepiac jogi és intézményi keretrendszere...35 Az önkormányzati tőkepiac szabályozásának alapelvei...35 Az önkormányzati hitelfelvétel prudenciális keretrendszere...36 Az önkormányzati hitelfelvétel-auditálása és fedezeti biztosítékai...37 A pénzügyi szektor önkormányzati hitelfelvételre vonatkozó szabályozó és felügyeleti keretrendszere...38 Az önkormányzati beruházási források iránti kereslet kielégítése a középtávú makrogazdasági keretrendszerben...40 Önkormányzati beruházások vissza a régi pályára...40 Elmozdulás az önkormányzati gazdasági társaságok és a magánvállalkozások felé...41 Az önkormányzati beruházási források kínálata...42 Az önkormányzati hitelpiac növekedésének meghatározó tényezői...42
A helyi önkormányzatok beruházásainak finanszírozási forrásai és a hitelek iránti igények alakulása...43 Önkormányzati hitelfelvétel és makrogazdasági kockázatok: adó vagy bevételalapú eladósodás...43 Az ömkormányzatok politikai alapegységek vagy működőképes vállalkozások...44 A helyi önkormányzatok pénzügyei és a szélesebb tőkepiaci összefüggések...45 A helyi önkormányzatok hitelpiacokhoz való hozzáférésének akadályai...45 Helyi önkormányzat mint potenciális hitelfelvevő...46 Önkormányzati beruházásokat segítő szakosított pénzpiaci közvetítők...46 Referenciák:...48
Vezetői Összefoglaló MAGYARORSZÁG A regionális és települési kormányzati rendszer fejlesztési programja (SNDP) 1. Magyarország az átmeneti gazdaságok közül elsőként, úttörő szerepet vállalva indította el az önkormányzati rendszer reformját. 1990-ben és ezt követően több törvényt felülvizsgáltak, és új törvényeket alkottak. A Magyar Köztársaság decentralizálta a közigazgatást; létrehozta a települési önkormányzatokat, és helyreállította a helyi közösségek teljes autonómiáját; átruházta a helyi önkormányzatokra a helyi közszolgáltatások ellátásával járó kötelezettségek széles körét; létrehozott egy átfogó jogi és szabályozási keretrendszert, amivel lehetővé tette a magántőke bevonását a helyi infrastruktúra és közszolgáltatások fejlesztésébe; az önkormányzati csődtörvénnyel megszigorította az önkormányzatok gazdálkodását. A infrastrukturális közszolgáltatások ellátásában a köz- és a magánszféra mára már elválaszthatatlanul összekapcsolódott, míg a szociális szolgáltatások terén a non-profit szervezetek egyre fontosabb szerepet játszanak. A Területfejlesztési Tanácsok felállításával Magyarország a közelmúltban újra erősítette a kormányzás közbenső szintjeit, és megpróbálja támogatni a települési önkormányzatok társulásait. Ugyanakkor, a 3200 önkormányzatból álló elaprózott önkormányzati rendszer kérdése továbbra is megoldatlan maradt. 2. Az 1990 és 1998 közötti időszakban az államháztartási kiadások 31 százalékkal, önkormányzati bevételek pedig 33 százalékkal csökkentek. A saját bevételek (beleértve a hitelfelvételt is) nem tudták ellensúlyozni az államháztartás különböző alrendszereitől jövő támogatások csökkenését. A magyar önkormányzatok privatizációs bevételeiket helyi beruházások finanszírozására, működési hiányuk fedezésére, illetve adósságuk (elsősorban hosszúlejáratú bankhiteleik) törlesztésre használták fel. Mindemellett, az önkormányzatok biztosítani tudták a helyi feladatok ellátását a szektor költségvetésének jelentős romlása nélkül. Ez a makroszintű egyensúly egyre növekvő mikroszintű feszültségeket takar. Az önkormányzati eszközök felújítását rendre elhalasztják és néhány közszolgáltatás minősége lényegesen romlott. Ennek következtében, az önkormányzati beruházások volumene messze a pótlási ráta alatt marad, és közelében sincs az EU környezetvédelmi standardok eléréséhez szükséges rátának. 3. A helyi közösségek heroikus áldozatok árán alkalmazkodtak a változó gazdasági környezethez, azonban lassan elérik alkalmazkodó-képességük határát a jelenlegi fiskális rendszer keretein belül. Az államháztartási kapcsolatok rendszerszerű változtatása nélkül ez a helyzet azzal fenyeget, hogy az önkormányzatok növekvő mértékben költségvetési transzferekből élnek majd. Miközben az önkormányzatok nagyfokú politikai önállóságra tettek szert, a túlzott költségvetési függőségük gátolja gazdasági autonómiájukat. Azok az erőfeszítések, amelyek az elszámoltathatóság, az átláthatóság és a feladatellátás javítására irányultak, az önkormányzatok indokolatlan központi mikro-menedzselésébe torkollottak. A normatívák számának növekedése és az egyedi forrásallokáció torzította a helyi döntéshozást és korlátozta a helyi kezdeményezések kibontakozását, miközben nem vezetett megfelelő ellenőrzési illetve minőségbiztosítási rendszer kialakításához. A jelenlegi támogatási rendszer az outputok helyett inputfinanszírozásra alapul, keverednek benne a feladatfinanszírozási és kiegyenlítő funkciók, ami rontja a rendszer hatékonyságát, tervezhetetlenné teszi az állami támogatást és megnöveli a tranzakciós költségeket. 4. Az önkormányzatok a növekvő pénzügyi nyomásra összetett módon reagáltak. A kiadási oldalon a településeknek sikerült javítaniuk a költséghatékonyságot és korszerűsíteni a közszolgáltatási szektort, sok esetben azonban a költségcsökkentést csak úgy tudták elérni, hogy a költségvetési többlet gyakorlatilag megszűnt, a tőkeberuházási kiadások nem érték el a szükséges szintet és sok szolgáltatás szintjét vagy színvonalát csökkenteni kellett. A jövedelemeket tekintve az önkormányzatok csak korlátozott mértékben próbáltak meg többlet bevételeket teremteni. Ennek eredményeképpen 1993 és 1998 között a saját bevételek részaránya csak kismértékben nőtt, amely a szektor sikeres alkalmazkodásának jövőjét kérdőjelezi meg. Az önkormányzati gazdálkodás és intézményrendszer fejlődése nem tartott lépést az új kihívásokkal és a pénzügyi decentralizáció folyamán megnövekedett ellátási felelősséggel. A jelenlegi pénzügyi gazdálkodási kapacitás nem elégíti ki az EU támogatások megítéléséhez szükséges elvárásokat. Sok önkormányzat alkalmazkodási képessége kimerült, a működési költségeket már nem tudják tovább csökkenteni, és újabb feladatokat nem tudnak felvállalni az intézményes kapacitás fejlesztése nélkül. 5. Finanszírozási hiány Az önkormányzatok és a helyi közszolgáltató vállalatok kénytelenek lesznek beruházási forrásokat a piacról is beszerezni, mivel az eszközeladásból származó beruházási forrásaik elapadnak, miközben az EU csatlakozási stratégia részeként a beruházások mértéke növekszik. Az önkormányzatok döntő többsége túl kicsi gazdaságilag életképes beruházások végrehajtásához, egyéni keresletük szórványos, továbbá az alacsony szolgáltatási díj, valamint a tapasztalat hiánya további korlátokat i
jelent a magánforrások bevonásához. Nincs meg a gazdasági bázisa annak, hogy magánszolgáltatókat (különösen működő tőke befektetéseket) vonjanak be új közszolgáltatási fejlesztések finanszírozásába. A regionális szolgáltató társulásoknak nincs megfelelő tőkéje és közgazdaságilag életképtelen piaci egységek. Hiányoznak az önkormányzatok és helyi közszolgáltató vállalatok beruházási keresletének megfelelő speciális pénzügyi eszközök és pénzügyi közvetítők. Hitellejárat szempontjából a beruházások finanszírozása 3-5 évre korlátozódik jelenleg. Jóllehet az Önkormányzati csődtörvény hatékony eszköze az ún. erkölcsi kockázat csökkentésének, vannak még hiányosságok az önkormányzati hitelfelvétel prudenciális szabályozásában, a pénzügy szektor önkormányzati adósságra vonatkozó szabályozásásban, illetve az önkormányzati költségvetés és hitelfelvétel kapcsolatában. 6. Magyarország válaszúthoz érkezett: meg kell fontolnia, hogy vagy továbbhalad a részterületeket érintő kisebb, egyedi módosítások útján, vagy a kihívásokat egy olyan egységes középtávú modernizációs programba rendezi, amely a helyi önállóságra helyezi a hangsúlyt. Ez a jelentés azokat a főbb gazdaságpolitikai választási lehetőségeket és ajánlásokat foglalja össze, amelyeket elvileg egyenként is be lehet vezetni ugyanakkor megfontolásra érdemes ezeket egy átfogó, 4-5 év alatt végrehajtható, középtávú modernizációs csomagba rendezni, mivel a rendszer egyik elemét érintő változtatások óhatatlanul kihatnak a többi részére is. Egy ilyen csomag célja, hogy erősítse az önkormányzati önállóságot, javítsa a feladatellátás minőségét és segítse a helyi kezdeményezésekre alapuló fejlődést. 7. A rendszerszerű modernizációnak foglalkoznia kell a központi és helyi költségvetés kérdéseivel, a helyi kapacitás fejlesztésével és a területi és települési önkormányzatok hitelpiacával azért, hogy (i) tovább finomuljon az intézményi, jogi és szabályozási környezet; (ii) sor kerüljön a feladatmegosztás reformjára; (iii) növekedjenek a helyi bevételek; (iv) modernizálódjon az államháztartási támogatások rendszere; (v) erősödjön a helyi stratégiai tervezés és pénzügyi menedzsment; (vi) kielégítő válasz legyen a területi és települési önkormányzatok beruházásfinanszírozási keresletére; (vii) javuljon a területi és települési önkormányzatok finanszírozásának kínálata. Intézményi, jogi és szabályozási környezet 8. A középső kormányzati szint szerepének meghatározása. Tisztázni kell a különböző középszintű kormányzati egységek (nagy és kisrégiók) jogi helyzetét, valamint képessé kell tenni őket speciális funkciók kidolgozására és végrehajtására. Ezeket az egységeket közgazdasági kritériumok (funkcionális regionalizmus) alapján kell meghatározni, és megfelelően (szektoronként eltérő módon). integrálni kell őket a közfeladatok ellátásába. Emellett, a középszintű kormányzati egységeknek elegendő saját forrással kell rendelkezniük részben azért, hogy a feladataikat finanszírozni tudják, részben pedig azért, hogy képesek legyenek külső források bevonására (mind az EU-tól, mind a tőkepiacról). 9. Az általános önkormányzati és az ágazati törvények összehangolása. A költségvetési kapcsolatokat és az ágazati feladatokat szabályozó törvényeket össze kell hangolni. Az utóbbiaknak, a helyi feladatellátás részleteinek befolyásolása nélkül, az alapvető nemzeti minőségi elvárások meghatározásásra kell korlátozódniuk, azért, hogy az önkormányzatok kiadási döntései jobban összekapcsolódjanak a rendelkezésre álló forrásokkal. 10. A közfeladatok kiszervezés,illetve a magán- és a közszféra együttműködése útján történő ellátása jogi és szabályozási keretének megerősítése. Az alternatív feladatellátás erőteljesebb támogatása érdekében, kritikus fontosságú, hogy az önkormányzatok megfelelő tapasztalatokkal rendelkezzenek a magánszektorhoz fűződő kapcsolataik kialakításakor. Szükségesnek tűnik a Közbeszerzési törvény kivételeinek felülvizsgálata is. A közbeszerzési szerződéseknek és díjszabásoknak nyilvánossá kell válniuk az átláthatóság és a versenyzés biztosítása érdekében, valamint azoknak az alapvető információknak is hozzáférhetőeknek kell lenniük a jövőben, amelyek számonkérhetővé teszik a közösségi szolgáltatások ellátását. 11. A prudenciális keretrendszer megerősítése az ún. erkölcsi kockázat növelése nélkül kell, hogy támogassa az önkormányzatok hitelfelvételét. A köztartozások definíciója magába kell hogy foglalja az önkormányzatok által vállalt garanciákat és feltételes kötelezettségeket is. A központi kormányzat jogszabályban rögzítheti, hogy az önkormányzati tranzakciókhoz nem vállal állami garanciát. Amint a piaci finanszírozás jelentősebbé válik, a jelenlegi önkormányzati hitelfelvételi korlátot egy olyan hitel korláttal kell felváltani, ami a helyi önkormányzatok hosszú távú adósságszolgálati kapacitásán alapul. A hazai hitelpiac önkormányzati szegmensének fejlesztésével összefüggő legfontosabb kérdések a következők: (i) az önkormányzati értékpapírok másodlagos piacának kialakítása: kölcsönjegyzés, elosztás, regisztrálás, elszámolás, piacbővítés; (ii) tőkemegfelelési és nyilvános információ szolgáltatási szabályokat kell meghatározni az önkormányzati értékpapírok jegyzőire és forgalmazóira vonatkozóan; és (iii) meg kell határozni az önkormányzati adósságok ii
árazásának irányadó hozamait. 12. Pénzügyi szektor jogi és szabályozási keretrendszere meg kell hogy erősítse a piaci átláthatóságot és nyilvánosságot kell biztosítson hitelfelvevő önkormányzatok főbb gazdasági adatai tekintetében. Központi adósság regiszter létrehozása szükséges, ami tartalmazza az összes önkormányzati adósságot a feltételes kötelezettségeket és a jelzáloggal terhelt eszközöket is belértve. Ezt a naprakész nyilvántartást valamennyi piaci szereplő számára hozzáférhetővé kell tenni. Meg kell határozni az önkormányzati kötvénykibocsátók kötelező éves pénzügyi jelentésének formátumát. 13. Az önkormányzati költségvetés és hitelfelvétel. Az önkormányzati hitelfelvétel előmozdítása érdekében, szükség van a folyó és felhalmozási költségvetés megkülönböztetésére. Szabályozni kell a helyi bevételek biztosíték célú használatát, a vagyon nyilvántartását, értékelését, és jelzálogként való használatát. Továbbá meg kell erősíteni az önkormányzati költségvetés külső auditálását. Egy önkormányzati pénzügyi információs rendszer kulcsszerepet játszhatna abban, hogy a hitelezők az önkormányzatokról megbízható, releváns és sztenderdizált infromációt kapjanak (mint pl. a bevételek és az adósságszolgálat aránya, vagy a kiadások és folyó bevételek aránya). 14. Az önkormányzatok pénzügyi és beruházási döntéseinek ellenőrzése érdekében szükség van az ellenőrzést végző intézményi kapacitás fejlesztésére. Gondosan felül kell vizsgálni az ellenőrző szervezetek, nevezetesen az Állami Számvevőszék, a TÁKISZok, Magyar Államkincstár és egy potenciális Önkormányzati Kamara, jövőbeli szerepét. Rendkívül fontos az önkormányzatok, azok intézményeinek, valamint a közszolgáltató vállalatok belső és külső auditorokon, civil szervezeteken és egyéb civil kezdeményezéseken alapuló ellenőrzése jogi keretrendszerének, és az ellenőrzés végrehajtásának megerősítése. Feladatmegosztás 15. Újra kell gondolni a közösségi feladatok ellátásának mai struktúráját, a feladatellátás mai szétaprózottságának csökkentése és a költség-hatékonyabb szolgáltatás biztosítása érdekében, miközben a számonkérhetőséget és a helyi kezdeményezések kibontakoztatását prioritásként kell kezelni. A kis és nagy régiók jelentős szerepet fognak játszani a feladatellátásban. Az önkormányzati feladatok négy nagy csoportja terén a felső szintű gazdaságpolitikai intézkedések és a helyi kezdeményezések eltérő kombinációjára lehet szükség. A négy nagy feladatkör a fizikai infrastruktúra biztosítása, (például víz, csatorna, szilárdhulladék gyűjtés és kezelés és távfűtés), humán infrastuktúra (például oktatás, és egészségügyi ellátás), gazdaság- és területfejlesztés, valamint közigazgatás. 16. Az önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatok köre illetve az ellátás minimum szintjének tisztázatlanságai miatt gyakori a feszültség az egyes kormányzati szintek között. A szektor specifikus szabályozások sokszor nem csak azt írják elő, hogy az önkormányzatoknak milyen feladatokat kell ellátniuk, hanem gyakran azt is szigorúan meghatározzák, hogy hogyan. Ennek következtében, olyan fontos szektorokban mint pl. az oktatás, egészségügy és szociális ellátás, az államháztartási reform a gyakran változó szektorális szabályozás és a különböző minisztériumok stratégiájának befolyása alatt áll, amely felett az önkormányzatoknak csak nagyon kicsi vagy semmi hatalmuk. Helyi bevételek 17. A feladatellátási kötelezettségeknek megfelelő finanszírozási forrásokkal kell párosulniuk. A megfelelő forrás nem feltétlenül kell, hogy állami támogatás formáját öltse, adóbevételt is jelenthet. Az iparűzési adó, a gépjárműadó az értékalapú ingatlanadó, és az szja pótadó, (az előbbi kettő a középső kormányzati szint saját bevételeként is szolgálhat) fokozatosan az önkormányzatok saját hatáskörébe tartozó legfontosabb bevételi forrásokká válhatnak. Ezzel növekedne a helyi döntési hatáskörbe tartozó jövedelmek mértéke, ami kikényszerítené a helyi számonkérés kialakulását, javítaná az adóbeszedést, és jövedelmi bázist jelentene külső források bevonásához. Mivel az EU csatlakozással összhangban, a versenyképesség fenntartása érdekében, az szja és az áfa kulcsoknak csökkenniük kell, az önkormányzatok költségvetési támogatása várhatóan szintén csökkenni fog, hogy az általános adóterhelés ne nőjön, sőt, ha lehet csökkenjen. Ezek a változások ideális esetben egy adóreform-csomag részét képezhetik. Mindazonáltal a jelentős számú kicsi önkormányzat finanszírozása a jövőben is az állami támogatásokra fog épülni. 18. Néhány kivétellel a helyi önkormányzatok csak nagyon korlátozottan használták ki adókivetési lehetőségeiket, melynek oka a politikai akarat hiánya, a nem megfelelő intézményi ösztönzés, és a gyenge adóügyviteli kapacitás volt. Csak nagyon kevés önkormányzat vetett ki adókat a lakosságra, ma így annak összege csak 10%-át teszi ki az összes helyi bevételnek. Gyakorlatilag nem volt olyan önkormányzat, amely bevezette volna az értékalapú ingatlan adót. Mivel a pénzügyi megszorítások a jövőben sem csökkennek, a települések egyre inkább arra kényszerülnek, hogy helyi bevételeiket növeljék és az adóadminisztrációjuk iii
hatékonyságát javítsák. A támogatások rendszere 19. A támogatások rendszerének újragondolása. Kritikus fontoságú a támogatási rendszer hatékonyságának javítása azáltal, hogy a támogatások teljes összege meghatározásának, és önkormányzatok közti megosztásának mai rendszerét újragondolják. A támogatási rendszer kiszámíthatósága és stabilitása érdekében, a támogatások teljes összegét meg lehetne határozni például az államháztartási bevételek vagy kiadások több évre előre rögzített százalékaként. A támogatási rendszer igen bonyolult, és a gyakori módosítások miatt nem ad alkalmat arra, hogy az önkormányzatok költségeiket a támogatások változásának megfelelően alakítsák. A beruházások támogatásának rendszere gyakran torzítja az önkormányzatok viselkedését, és arra kényszeríti az önkormányzatokat, hogy alacsony helyi prioritással rendelkező projekteket valósítsanak meg. 20. A folyó támogatások esetében a rendszerszerű megközelítés azt jelenti, hogy csökkenteni kell az egyedi forrásallokációt (például központosított előirányzatok), korlátok közé kell szorítani a normatívák nagy (és egyre növekvő) számát, külön kell választani a kiegyenlítési és feladatfinanszírozási eszközöket, valamint a folyó támogatásokat a települések saját bevételi potenciáljához kell igazítani. Ezeket a célokat különböző intézkedésekkel lehet elérni, többek között a normatívák számának csökkentésével, vagy egy olyan támogatáselosztási képlet bevezetésével, ami egyszerre veszi figyelembe az önkormányzatok saját bevételi kapacitását és a kiadási igényeket. Ezeknél radikálisabb modernizációs lépés lenne az, ha a jelenleg létező folyó támogatásokat egyetlen támogatássá vonnák össze, amely részben a folyó finanszírozást szolgálná, részben pedig az önkormányzatok közti vertikális és horizontális egyenlőtlenségek kiegyenlítésére szolgálna úgy, hogy csak néhány alapmutatót venne figyelembe (például lakosok száma, életkori és foglalkoztatottsági összetétel). Az allokációs rendszer stabilitásának biztosítása érdekében a támogatás technikai képletének, és a felhasznált alapmutatóknak jó néhány évig változatlannak kellene maradniuk. 21. A beruházási támogatások rendszerét úgy kell módosítani, hogy a nemzeti prioritások és a kiegyenlítési célok jobban érvényesüljenek. A szétaprózottságot és az adminisztratív költségeket csökkenteni kell. Meg kell szüntetni az önkormányatok abban való érdekeltségét, hogy a központtól kapható források megszerzésére összpontosítsanak (ahelyett, hogy saját bevételeiket növelnék, illetve költségvetési technikáikat javítanák). Ezt úgy lehet elérni, ha az önkormányzatoknak ténylegesen is önrészt kell biztosítaniuk beruházásaik megvalósításához, illetve ha valóban részesei a kockázatmegosztásnak. Egy másik lehetséges megoldás az, ha a jelenlegi önkormányzati beruházásokra felhasználható forrásokat egyetlen beruházási támogatássá vonják össze. E mellett, jobb ágazati együttműködésre és szigorúbb értékelési szabályokra van szükség annak érdekében, hogy a megvalósításra kiválasztott projektek gazdaságilag életképesek legyenek, a hatékony feladatellátást szolgálják, és a legfontosabb prioritásokat testesítsék meg. 22. Helyi versus központi kormányzati hitelfelvétel és makroökonómiai kockázatok A helyi és központi kormányzati szintek együtt alkotják az államháztartási szektort, és az államadósságot a makroökonómiai stabilitásnak és céloknak megfelelő szinten kell tartani. A helyi önkormányzatok hitelfelvétele a központi költségvetés hitelfelvételét helyettesíti és nem adódhat pótlólagos teherként az államadóssághoz (egyebek között, hogy a Maastricht kritériumok teljesüljenek). Az, hogy melyik államháztartási szint lépjen fel hitelfelvevőként attól függ, hogy mi az egyes megoldások költsége és haszna: az olcsó forrás drágának is bizonyulhat. A központi költségvetés hitelfelvétele általában alacsony kamatokkal jár, és a hitelből finanszírozott költségvetési transzferek hatékony eszközei a horizontális egyenlőtlenségek mérséklésének, valamint a fiskális politika érvényesítésének. Ugyanakkor az állami támogatások jelentős tranzakciós költségekkel járnak, adverz ösztönzöket teremtenek az önkormányzatok felé, szuverén kockázatot képviselnek, alkalmatlanok hosszú távú (pl. 20 éves) finanszírozásra, ellenérdekeltséget teremthet a helyi infrastruktúra fejlesztés magán beruházásait illetően, és csökkenti a díjbevétel finanszírozási szerepét. Ezzel szemben, az önkormányzatok és helyi közszolgáltató vállalatok közvetlen hitelfelvétele elősegíti a beruházási döntések és a lakossági prioritások közelítését, mérsékli a szuverén és a feltételes kötelezettségekből származó központi kockázatot, végül növeli a díjbevétel alapú és a hosszútávú finanszírozás szerepét. Helyi stratégiai tervezés és pénzügyi menedzsment 23. Javítani kell helyi fejlesztési stratégia kialakításához és megvalósításához szükséges helyi kapacitásokat. Önkormányzati stratégiák és fejlesztési programok ideális esetben a megfelelő kisü- és nagyrégió stratégiójához kell hogy kapcsolódjon, azonban az utóbbiak jelenleg még nincsenek használatban Magyarországon. Az önkormányzatok főbb prioritásait helyi stratégiai terveknek kell meghatározniuk, és ezek adják a közép- és rövidtávú gazdasági tervek koncepcionális keretrendszerét, ez utóbbiakra kell, hogy alapuljanak az éves költségvetési tervek. Jelenleg háromféle költségvetési dokumentációt kell készíteniük az iv
önkormányzatoknak: hosszútávú városfejlesztési tervet, területrendezési szabályokkal összhangban levő városövezeti szabályozást, gördülő tervezés keretében készülő éves költségvetési tervet. 24. A hosszútávú fejlesztési stratégia az alapja a négyéves gazdasági tervnek, amit az önkormányzati választások után kell elfogadni. Az Államháztartási törvény azt is megköveteli, hogy egy gördülő (a következő két évet is magában foglaló) terv készüljön, és kerüljön elfogadásra az éves költségvetési törvénnyel együtt. Ugyanakkor, az önkormányzatok nem használják széles körben és konzisztensen a közép és hosszútávú terveket. A helyi fejlesztési tervek gyakran csak igen vázlatosak, átmenetiek, és összekeverednek bennük a helyi, regionális és nemzeti célok. Mindemellett, a beruházási támogatások elosztási rendszerének meghatározó hatása van a helyi fejlesztési célok megfogalmazására, ami nem feltétlenül vezet átgondolt és gazdaságilag megalapozott helyi gazdasági fejlődéhez. 25. A költségvetés és beszámoló készítés eljárásainak formai szabályait már megfelelően rögzítették Magyarországon. Mindamellett nem széleskörűen elismert az a felfogás, miszerint a költségvetés és pénzügyi beszámoló készítés nem csupán ügyrendi szabályzatok halmaza a közpénzek elköltésésre, hanem a modern közkiadások menedzsmentjének egyik lehetséges építőeleme. A költségvetéstervezés fontos eszköze, a helyi szükségleteket (preferenciákat) kifejező gazdaságpolitika megvalósításának, míg a beszámolókészítés (beszámoltatás) az egyes politikák eredményességéről adna visszacsatolást. Az ágazati vagy program típusú megközelítés a költségvetéstervezésnél elősegítené az elosztás hatékonyságát, azaz az erőforrások elosztását a kisebb prioritást élvező ágazatok és programok felől a nagyobb priorítással bírók felé. Az teljesítmény jelzőszámainak, illetve az eredményesség mutatóinak alkalmazása támogatná a működés hatékonyságát azzal, hogy információt nyújtana a szolgáltató egységek költséghatékonyságáról. 26. Az elégtelen pénzügyi gazdálodás, amely a képzett személyzet hiánya és a kezdetleges pénzügyi ellenőrzés rendszerének tudható be, gyakran vezet a közberuházások rossz elosztásához, és ahogy az már számos esetben előfordult, önkormányzati csődeljáráshoz. A helyi önkormányzatok jelenlegi számviteli gyakorlata nem veszi figyelembe a garanciákat és egyéb feltételes kötelezettségeket, sokszor leplezve ezzel a komoly pénzügyi problémákat. Sok esetben a helyi vagyongazdálkodás nélkülöz mindenféle következetes, fogalmi megerősítést, szétaprózott, és az egyik legfejletlenebb területe a helyi pénzügyi gazdálkodásnak. Az önkormányzatok beruházási forrás kereslete 27. A keresleti oldalon az egyik legnagyobb kihívást a kis önkormányzatok nagy száma jelenti. Alkalmi társulások, például speciális fejlesztési övezetek kialakítása jó megoldás lehet. Ez a megközelítés csökkenti a politikai és közigazgatási feszültségeket, ugyanakkor elősegíti, hogy a szolgáltatásokat hatékonyabban, és a kívánt méretgazdaságossággal nyújtsák. A kormányzat tehát (akár külön ösztönzőkkel is) támogathatja közszolgáltatásokra irányuló alkalmi társulások létrehozását. A törvényi szabályozás kell, hogy ezek az egységek: (i) jogi alanyok legyenek, felruházva szerződéskötési és hitelfelvételi jogokkal, valamint, hogy a nyújtott szolgáltatások díjszabását megállapíthassák, avagy az ingatlanok megnövekedett értékéhez igazítsák az adókat; (ii) megfelelően legyenek feltőkésítve; és (iii) hitelgarancia céljából jelzáloggal terhelhessék a beruházásból származó jövedelmet. 28. A helyi beruházási kereslet a költségvetési és folyó fizetési mérleg kockázata. A helyi közberuházások aránya, ami a 90-es évek második felében csökkent, közép távon előreláthatólag dinamikusan növekszik, amint az EU csatlakozási stratégia keretében megindul a helyi infrastruktúra modernizációja. Ezzel párhuzamosan alapvető változtatások várhatók a helyi beruházás-finanszírozás szerkezetében is. A magán finanszírozás egyre nagyobb szerephez jut, ami enyhíti a költségvetés terhét, de hat a folyó fizetési mérlegre. Az önkormányzati források ugyanakkor továbbra is szűkösek maradnak, mert az eszköz értékesítésből és a privatizációból származó bevételek nagyon visszaesnek, a központi költségvetési transzferek mérséklődnek, és fokozatosan nő az EU alapok megszerzéséhez szükséges saját források iránti igény. Következésképpen, az önkormányzatok nettó hitelfelvételi igénye hozzávetőlegesen a GDP 0,5 százalékára emelkedhet a csatlakozás évére (1997-ben a GDP 0,7 százalékának megfelelő nettó megtakarításuk volt). 29. A nemzetgazdaság becsült beruházás-növekményének megközelítőleg két harmadát teljesítik közép távon helyi közszolgáltató vállalatok. A helyi közszolgáltató vállalatok által eszközölt beruházások melyek a GDP 1,6 százalékát tették ki 1997-ben, várhatóan a GDP 3,2 százalékára nőnek a csatlakozás évében, és ezen a szinten maradnak a továbbiakban. Jóllehet az helyi közszolgáltató vállalatok nettó profitja várhatóan fokozatosan nő a költséget fedező díjak alkalmazásával, és a felhalmozási támogatások fokozatosan növekednek az előrejelzett EU elő-csatlakozási és struktúrális alapok forrásaival párhuzamosan, a helyi közszolgáltató vállalatok nettó hitelfelvételi igénye, amely 1997-ben a GDP 1,3 százalékát tette ki, a csatlakozás évére varhatóan a GDP 2,0 százalékára nő. Az önkormányzati beruházás-finanszírozás kínálati oldala v
30. A piaci forráskínálat egyre növekszik a megtakarítások növekvő mobilizációja, új pénzpiaci eszközök bevezetése, illetve a tőkepiac növekedése, új intézményi befektetők (pl. nyugdíjalapok) megjelenése következtében. Mindezek növekvő forrásállományt szolgáltatnak az önkormányzati beruházások finanszírozásához. A gazdaságpolitikát arra kell összpontosítani, hogy támogassa a hitelezési eszköztár bővülését, és a jobb kockázat kezelést, segítve a kötvénypiac közvetlen vagy közvetítő intézményen keresztül történő elérését (beleértve hiteltámogató eszközök pl. az árbevétel mint hitelfedezet használatát). 31. Helyi önkormányzatok hitelpiaci hozzáférése. A helyi infrastruktúra finanszírozás egyik korlátja a hosszú lejáratú hitelfelvétel csekély lehetősége, hiszen az önkormányzati hitelek lejárata ma ritkán haladja meg az 5 évet. Ez a magas infláción és az irányadó hozamok hiányán túl, a hitelezők kamatláb és hitelkockázattal kapcsolatos ellenérzéseire vezethető vissza. A gazdaságpolitikai kereteknek és irányelveknek olyan helyzetet kell teremteniük, (i) amelyben a hitelkockázat csökkenthető hiteltámogató eszközökkel, beleértve a beruházással kapcsolatos folyó bevételekkel (használati díjakkal vagy többletadóval) biztosított hitelezést, ami serkentené a hitelezők hosszab távú elkötelezettségét; és (ii) amelyben a kamatláb kockázat mérsékelhető a hitelek indexált, változó kamatlábú árazásával (ahogy eddig is történt), vagy fixkamatú portfóliók diverzifikálásával (ezek alkalmazásához is irányelvek lehetnek szükségesek). 32. Szakosított pénzügyi közvetítők az önkormányzati beruházás-finanszírozásban. Magyarországon, a kicsi és közepes önkormányzatok többsége képtelen lesz közvetlen kötvénykibocsátással hitelpiacra lépni. Ezek piacra jutásának megoldása lehet a hiteligényeik összevonása, s olyan pénzügyi közvetítők belépése, amelyek az önkormányzatok nevében képesek megcsapolni a hitel piacot. Ez feltételezi, hogy a közvetítők kötvénykibocsátással jutnak saját forráshoz, és olyan életképes infrastruktúra beruházásokat hiteleznek, amelyek az adósságszolgálatot a bevételekiből finanszírozzák. Illetve hitelezhetik olyan közjavak beruházását is, melyek következtében nőnek a fiskális (adó) bevételek, s megteremtik az adósságszolgálat forrásait. A következő gazdaságpolitikai kihívásokat kell figyelembe venni a szakosított pénzügyi közvetítők kapcsán, melyek további megvalósíthatósági vizsgálatokat kívánnak meg: (i) megfelelő intézményi keretek kialakítása, hogy olyan piaci alapú önkormányzati közvetítők jöjjenek létre, amik központi garancia nélkül jutnak forrásokhoz; (ii) ezek főbb termékei kölcsönök, garanciák, kölcsönjegyzés; és (iii) a közvetítők forrás-, ár- és kockázatkezelési politikája biztosítsa a pénzügyi stabilitásukat. vi
Magyarország A területi és települési önkormányzatok modernizációja Gazdaságpolitikai elemzés Bevezető 1. Magyarország az átmeneti gazdaságok közül elsőként, úttörő szerepet vállalva indította el az önkormányzati rendszer reformját. 1990 óta jogi reformok egész sorozatával decentralizálták a közigazgatást, helyreállították a helyi önkormányzatok autonómiáját, átruházták a helyi önkormányzatokra a helyi közszolgáltatások ellátásával járó kötelezettségek széles körét, olyan jogi és szabályozó keretrendszert hoztak létre, amely lehetővé tette a magántőke bevonását a helyi infrastruktúra és közszolgáltatások fejlesztésébe, megszigorították az önkormányzatok gazdálkodását. A közüzemi szolgáltatások ellátásában az állam és a magántőke mára elválaszthatatlanul összefonódtak egymással, a szociális szolgáltatásokban egyre nagyobb szerepet vállalnak a nonprofit szervezetek. A területfejlesztési tanácsok létrehozásával Magyarország a közelmúltban megerősítette a középszintű közigazgatási szervezetet, igyekszik támogatni az önkormányzatok társulásait. A közel 3 200 önkormányzatot számláló elaprózott önkormányzati rendszer problémája azonban továbbra is megoldatlan. 2. A decentralizáció során kiderült, hogy a helyi önkormányzatoknak fel kell nőniük a helyi szolgáltatások ellátásának, a vagyon kezelésének, megtartásának és a helyi gazdaság fejlesztésének újszerű feladataihoz. A költségvetési decentralizáció eredményes végrehajtása a központi és a helyi kormányzat közös feladata, ami együttes erőfeszítéseket tesz szükségessé egyrészt a szabályozó rendszer megreformálása, másrészt a helyi intézményrendszer fejlesztése terén. Ahhoz, hogy helyi szinten maradéktalanul érvényesüljenek a pénzügyi decentralizáció kívánt hatásai, fel kell számolni a szabályozó rendszernek azokat az elemeit, amelyek ma még akadályozzák az önkormányzati szolgáltatások költséghatékonyságának javítását szolgáló helyi kezdeményezéseket, és nem teszik lehetővé, hogy a helyi szolgáltatások többek között a helyi bevételi források nővelésével és a helyi humán erőforrásokban fellelhető hiányosságok felszámolásával az eddiginél jobban alkalmazkodjanak a helyben jelentkező igényekhez. 3. Magyarországnak azzal a középtávú kihívással kell szembesülnie, hogy úgy kell fokoznia a gazdasági növekedést és az infrastruktúra korszerűsítését szolgáló állami és magánberuházásokat, hogy a belső és külső makrogazdasági egyensúly eközben ne sérüljön. A helyi infrastruktúra fejlesztésének beruházási igényei folyamatosan nőnek, miközben a költségvetési megszorító intézkedések következményeként az önkormányzatoknak nyújtott állami támogatás különösen 1995 óta folyamatosan csökken. Az önkormányzati beruházások finanszírozásának forrásai a helyi folyó költségvetés többlete, a központi támogatások, és az önkormányzati vagyon értékesítéséből származó bevételek (utóbbi forrás lassan kiapad). A beruházási célú önkormányzati hitelfelvétel jelenleg elenyésző. Az elkövetkező években, az EU strukturális alapok forrásainak figyelembevételével is, jelentős beruházás-finanszírozási hiánnyal kell számolni. Ezt a hiányt csak magántőkével, többek között működőtőke bevonással lehet pótolni. 4. Ez a tanulmány olyan gazdaságpolitikai kérdéseket vet fel, amelyek hatékony kezelése része kell, hogy legyen egy, a magyar önkormányzati rendszer korszerűsítésére vonatkozó, átfogó program elkészítésének és megvalósításának. A jelentés a magyar területi és települési önkormányzatok modernizációja című program keretében az önkormányzatok költségvetési kapcsolatairól, a helyi gazdálkodásról és az önkormányzati hitelpiacról 1999. júniusában készült állásfoglalások összefoglalója. Az I. fejezet ismerteti a területi és települési modernizáció legfontosabb kihívásait; a II. fejezet az önkormányzatok államháztartási kapcsolatai korszerűsítésének kérdéseit vizsgálja; a III. fejezet a helyi gazdálkodás megerősítésével foglalkozik; végül a IV. fejezet egy versenyképes önkormányzati pénzpiac létrejöttének kérdéseivel foglalkozik. 1
I. A területi és települési önkormányzatok modernizációjának kihívásai 1. A piacgazdaság születésének eufóriájában, 1990-ben egy erőteljesen decentralizált, bipoláris kormányzati rendszer jött létre Magyarországon. A 3 200 önkormányzatnak, az EU csatlakozás és a XXI. század küszöbén az egyre szigorúbb költségvetési megszorító intézkedések, és a minőségi szolgáltatások iránti állampolgári igények növekedése közepette kell eleget tenniük helyi közszolgáltatási kötelezettségeiknek. A magyar decentralizált kormányzati rendszer elmúlt tíz évének tapasztalatai bizonyították a demokratikusan megválasztott önálló helyi önkormányzatok működésének előnyeit és a helyi kezdeményezések hatékonyságát. Az évtized történelmi eseményei, a korrekciós intézkedések, a költségvetési megszorítások, az önálló önkormányzati gazdálkodás felhalmozott tapasztalatai mindenképpen indokolttá teszik Magyarország önkormányzati rendszerének felülvizsgálatát. Az értékelés célja az, hogy meghatározza az EU-hoz való csatlakozás időszakában esedékes legjelentősebb modernizációs kihívásokat, valamint e modernizáció végrehajtásásnak legjobb módszereit. 2. Az állami szektor és a helyi önkormányzatok szerepének további átalakítása. A helyi közösségek alkalmazkodtak a változó körülményekhez, a finanszírozás jelenlegi rendszerében azonban lassan elérkeznek alkalmazkodóképességük felső határáig. Jelentős változtatásokra van szükség az államháztartás rendszerében ahhoz, hogy a helyi közösségek a jövőben is alkalmazkodni tudjanak a változó feltételekhez és hatékonyabban hasznosíthassák a rendelkezésükre álló erőforrásokat. A helyi önkormányzatok szolgáltató tevékenységének alapja a funkcionális integráció vagy a funkcionális regionalizmus kell legyen, ahol minden szolgáltatást azon a szinten elégítenek ki, ahol az erőforrások leghatékonyabb felhasználása biztosítható. 3. A helyi önkormányzatok autonómiájának támogatása. Miközben az önkormányzatok nagyfokú politikai önállóságra tettek szert, a túlzott költségvetési függőségük gátolja gazdasági autonómiájukat. Történtek ugyan bizonyos erőfeszítések az elszámoltathatóság, az áttekinthetőség fokozására, a szolgáltatások javítására, ezek eredményességét azonban erőteljesen befolyásolta a helyi önkormányzatok döntési jogkörét felesleges kézi vezérléssel korlátozó, ágazati szabályozás. Ugyancsak korlátozta a gazdasági önállóságot az állami támogatások elosztásának rendszere, amely gátolja az önkormányzati kezdeményezések kibontakozását. 4. A kiegyensúlyozott és méltányos fejlődés elősegítése. 1990 óta az állami források elosztásának rendszerében az önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek kiegyenlítése és a színvonalukat tekintve egységes közszolgáltatások biztosítása érdekében tett változtatások csak részeredményekkel szolgáltak. Ugyanakkor, ezek az intézkedések kiszámíthatatlanná tették a rendszert, magas adminisztratív költségekkel jártak, és egyáltalán nem ösztönözték a helyi önkormányzatokat új helyi bevételi források mozgósítására. A kis és nagy, városi és községi önkormányzatok, valamint a különböző földrajzi régiókban működő önkormányzatok közötti egyenlőtlenségek mérsékléséhez újra kell gondolni a támogatások elosztásának egész rendszerét. 5. Az EU-hoz való csatlakozás követelményeinek teljesítése. Az EU-hoz való csatlakozásnak vannak a helyi önkormányzatokat érintő kritikus pontjai. Az infrastruktúrális, környezetvédelmi és egyéb EU előírások teljesítéséhez jelentős beruházásokra lesz szükség, amelyek egy részét helyi szinten kell megvalósítani. Az egyik nagy kihívás a csatlakozást segítő EU források hatékony felhasználása. A beruházási igények azonban akkora nagyságrendet képviselnek, hogy a finanszírozás csupán állami forrásokból megoldhatatlan. Ezért a valódi kihívás egy olyan államháztartási keretrendszer kialakítása, amelynek segítségével beruházásaik finanszírozásához az önkormányzatok hozzáférhetnek a tőkepiacokhoz. 6. Költséghatékony, és az igényekhez igazodó szolgáltatások. A hatékonyság tekintetében három kihívással kell szembesülni: tovább kell csökkenteni a szolgáltatások költségét, optimális méretű szolgáltatásokat kell biztosítani, valamint gondoskodni kell a szolgáltató tevékenységet végző magánvállalkozók hatékony szabályozásáról és felügyeletéről. Noha a helyi önkormányzatok eddig képesek voltak javítani a költséghatékonyságot, számos tényező akadályozza a további előrelépést. Az ágazati minisztériumok részletekre is kiterjedő szabályozásai és a támogatások jelenlegi rendszere akadályozza a lehető leggazdaságosabb szolgáltatás kialakítását célzó középtávú helyi tervezést. Az önkormányzati humán kapacitások korlátozott volta és a szolgáltatások vállalkozásba adásához és a hatékony árképzéshez szükséges szaktudás és tapasztalatok hiánya rányomják a bélyegüket a szolgáltatások minőségére. Éppen ezért, az önkormányzatok gazdálkodásában jelentkező hiányosságokért 2
nemcsak az önkormányzatok felelősek, hanem azok a minisztériumok és országos hatóságok is, amelyek nem alkalmazkodtak a kormányzás új, decentralizált rendszerének követelményeihez. 7. Az önkormányzati kapacitások megerősítése és a helyi bevételi források fokozott kihasználása. Gazdaságpolitikai szempontból a helyi önkormányzatok képessége a helyi bevételek növelésére az önkormányzatok pénzügyi erejének fontos mutatója. Három szempontot érdemes mérlegelni: a bevételek fenntarthatóságát, az adók és használati díjak kivetésének helyi lehetőségeit, valamint azt, hogy milyen mértékben párosul a helyi adók kivetése a helyi önkormányzatok adófizetőkkel szembeni számadási kötelezettségével. Magyarországon a helyi bevételek egyre fontosabb összetevői az önkormányzati bevételeknek; ez annak ellenére is így van, hogy a helyi önkormányzatok továbbra is nagyrészt a központi forrásokra támaszkodnak és vonakodnak helyi adók bevezetésétől. 1998-ban az állami támogatások tették ki a helyi önkormányzatok összes bevételeinek 68,4%-át. 8. A helyi stratégiai tervezés és pénzügyi gazdálkodás megerősítése. Az önkormányzatok pénzügyi gazdálkodása sokat javult; különösen igaz ez a folyó költségvetés felhasználására és a készpénzgazdálkodásra. A pénzügyi gazdálkodás terén azonban a helyi önkormányzatok humán kapacitása nem tartott lépést az önkormányzatok működésének jogi keretrendszerében bekövetkezett változásokkal. A jelenlegi, még messze nem optimális pénzügyi gazdálkodás, a képzett szakemberek hiánya és az elégtelen pénzügyi ellenőrzés gyakran eredményezi az államháztartási beruházási források nem megfelelő felhasználását. Az önkormányzatok rendelkezésére álló helyi humán kapacitás megerősítésére van szükség számos területen. Ilyen terület többek között a pénzügyi tervezés, a pénzügyi beszámolók készítése, a könyvvizsgálat, a vagyon- és adósságkezelés, valamint a hatékony földgazdálkodás és a földhasználat szabályozása. Mindezek kritikus feltételei az erőforrások, többek között az EU strukturális alapjaiból remélt források hatékony felhasználásának. 9. A megfelelő források biztosítása. Ott, ahol alapvető közszolgáltatási fejlesztések olyanok, amelyeket nem magánvállalkozók bevonásával vagy koncesszió útján látnak el sem az önkormányzatok folyó többletéből, sem központi költségvetési támogatásból nem finanszírozhatók, a beruházásfinanszírozási hiányt hitelfelvétellel kell pótolni. Az elkövetkező években ez a hiány az EU strukturális alapok igénybevétele mellett is jelentőssé válhat, hiszen az önkormányzati bevételek egyik fontos forrása az önkormányzati vagyon értékesítése rövidesen kimerül. 10. Az önkormányzati tőkepiac jogi és intézményi hátterének megerősítése. Az önkormányzati intézményeket Magyarországon a legnagyobb kockázattartalommal bíró adósok közé sorolják. Noha az önkormányzati csődtörvény hasznos eszköz, a pénzügyi ágazat önkormányzati hitelekre vonatkozó szabályozó és prudenciális keretrendszerében, és az önkormányzati hitelfelvételt segítő költségvetési feltételrendszerben, továbbra is vannak hiányosságok. 11. A magántőke önkormányzati igénybevételét a keresleti oldalon korlátozó jogi akadályok mérséklése. A helyi infrastruktúra finanszírozására alkalmas, versenyképes és fenntartható önkormányzati hitelpiac kialakulásának kulcsfontosságú tényezője a helyi önkormányzatok fokozott hozzáférése a tőke- és hitelpiacokhoz oly módon, hogy ez ne veszélyeztesse a makrogazdasági stabilitást. Az önkormányzatok döntő többsége túl kicsi a gazdasági értelemben életképes beruházások önálló megvalósításához, így nem veheti igénybe többek között az olyan kölcsönöket, amelyeket a beruházás által kitermelt bevételekből fizetnének vissza. Az önkormányzatok területi szolgáltató társulásai az alacsony tőkeellátottság miatt nem tekinthetők életképes piaci szereplőknek. 12. Az önkormányzati pénzügyi közvetítő rendszer megerősítése. Miközben a magyar lakossági és vállalati pénzpiacokon a versenyképesség, a piac mélysége és likviditása tekintetében jelentős fejlődésnek lehetünk szemtanúi, az önkormányzati hitelpiacon ez a fejlődés elmaradt. Az infláció és a kamatlábak csökkenése önmagában nem fogja megoldani azt a poblémát, hogy nem léteznek önkormányzatok által igénybe vehető korszerű tőkepiaci finanszírozási eszközök. Nincsenek olyan szakosított pénzügyi eszközök és pénzpiaci közvetítők, amelyek alkalmasak lehetnek az önkormányzatok és közszolgáltató vállalatok beruházási szükségleteinek előre jelzett növekedése miatti nagy hiteligények kielégítésére. 3
II. A költségvetési kapcsolatok rendszerének korszerűsítése 1. A költségvetési kapcsolatok rendszere teremti meg a helyi közösségek működésének általános kereteit, és nagyrészt meghatározza azokat a tényezőket, amelyek a helyi önkormányzatok mindenkori magatartását befolyásolják. Az önkormányzati humán kapacitások megerősítését és egy versenyképes önkormányzati pénzpiac létrehozását nagymértékben befolyásolja a központi kormányzat és az önkormányzatok stabil és kiszámítható pénzügyi rendszere. Noha Magyarország már sokat tett a költségvetési kapcsolatok rendszerének modernizációja terén, további módosításokra van szükség ahhoz, hogy a rendszer alkalmazkodjék a változó körülményekhez és javuljon a szolgáltatások minősége. A rendszer különböző összetevői egymással szorosan összefüggnek, alakulásukat erőteljesen befolyásolják a különböző politikai és intézményi tényezők. A rendszer egyik részében kezdeményezett változtatások mindig hatással vannak a többi területre, ami az eredeti szándékoknak megfelelő, illetve azokkal ellentétes is lehet. 2.1. táblázat: Helyi önkormányzatok költségvetése, 1993-1998 (a GDP százalékában) 4 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Összes bevétel 16,1 15,9 13,6 13,0 12,8 12,0 Saját folyó bevételek 3,0 2,8 2,6 3,0 3,3 2,9 Központi kormányzattal megosztott bevételek 1,4 1,5 1,7 1,6 1,7 1,9 Központi támogatások 7,7 7,3 5,7 5,0 4,3 4,2 Egyéb állami támogatások 2,8 2,9 2,4 2,4 2,4 2,2 Tőkejövedelmek 0,7 0,9 0,8 0,6 0,6 0,5 Egyéb bevételek 0,5 0,5 0,4 0,4 0,5 0,3 Összes kiadás 17,2 17,4 13,9 13,0 13,1 12,7 Folyó kiadások 13,5 13,7 11,5 10,9 10,5 10,2 Tőkekiadások 3,1 3,3 2,4 2,1 2,6 2,4 Egyéb kiadások 0,6 0,4 0,0 0,0 0,0 0,1 Egyenleg -1,1-1,5-0,3 0,0-0,3-0,7 Nettó finanszírozás 0,5 1,0 0,2 0,3 0,3 0,4 Privatizációs bevételek 0,2 0,3 0,5 0,7 1,0 0,5 Nettó hitelfelvétel 0,3 0,7-0,2-0,4-0,7-0,1 Többlet / Deficit -0,6-0,5-0,1 0,3 0,0-0,3 Emlékeztető tétel: Beruházási hitelfelvétel a 70 százalékos beruházási hitelfelvételi limit arányában (%) 117 167 81 27 19 30 Forrás: Pénzügyminisztérium Intézményi, jogi és szabályozási keretrendszer 2. A költségvetési föderalizmus intézményi, jogi és szabályozási keretrendszere egyrészt meghatározza az államháztartás struktúráját, másrészt, befolyásolja a kormányzat különböző szintjei közötti együttműködést. Az államháztartási kapcsolatok hatékony működésének, előfeltétele, hogy pontosan és egyértelműen határozzák meg a kormányzati szinteket, és hogy a meglevő intézmények minden szinten ösztönözzék az áttekinthető, kiszámítható és felelős döntéseket. Fontos ezenkívül, hogy minden kormányzati szinten megfelelő számonkérhetőség működjön e nélkül aligha érvényesülhetnek a decentralizáció előnyei. Az önkormányzatok és közszolgáltatások mai elaprózott rendszerében nincs egyértelműen meghatározva a kormányzás középső szintjének szerepe, jogállása és finanszírozása. Az intézményi, jogi és szabályozási keretrendszer továbbfejlesztése három területen számottevően javíthatja az elszámoltathatóságot és az ösztönzést: a kormányzat középső szintjén kialakult tisztázatlan helyzet rendezése; a központi és ágazati törvényhozás összhangjának megteremtése; valamint a közszolgáltatások vállalkozásba adására vonatkozó jogi és szabályozási keretrendszer megerősítése. Az elaprózottság mérséklése és egy többszintű önkormányzati rendszer kiépítése 3. A középszintű kormányzati szint körüli bizonytalanság megszüntetése és a fejlesztés irányának megválasztása fontos feltétele a jelenlegi rendszer korszerűsítésének. Az elmúlt időszakban a szabályozás kísérletet tett az elaprózottság kérdéseinek kezelésére és a szolgáltatások hatékonyabbá tételére. Ennek érdekében megerősítette a kormányzati struktúra középső szintjeinek szerepét (többek között felálltak a megyei és regionális területfejlesztési tanácsok), valamint megteremtette az önkormányzati társulások és más együttműködési formák létrehozásának jogi feltételeit, ezzel is ösztönözve a közszolgáltatások hatékonyabb ellátását. A hatályos jogi szabályozásban azonban továbbra sem
világos, milyen konkrét funkciókat kell ellátniuk a kormányzati struktúra középső szintjén elhelyezkedő intézményeknek, milyen azok egymáshoz való viszonya. Ezenkívül ezzel a tisztázatlan jogállással a középső szint intézményei nem képesek bővíteni saját bevételi forrásaikat, többségük nem rendelkezik semmilyen jogkörrel a felmerült költségek behajtására, önálló jogi személyként nem részesülhetnek támogatásban, illetve nem vehetnek fel hitelt. Mindez korlátozza a elszámoltathatóságot és a különböző szolgáltatások ellátásának lehetőségeit. 4. Általános az a vélemény, hogy politikai okok miatt elképzelhetetlen a helyi önkormányzatok összevonása és a jelenlegi 3 200 helyi önkormányzat helyett egy, mondjuk, 150 önkormányzaból álló közigazgatási rendszer létrehozása. Így a központi kormányzat számára kínálkozó egyik lehetséges megoldás a kormányzás középső szintjének újjászervezése vagy a régi struktúrák összevonásával, vagy a területfejlesztési tanácsok jogállásának megfelelő szabályozásával, vagy új közigazgatási egységek felállításával. Ennek a megoldási módnak is lehetnek politikai akadályai, ezenkívül az előkészítés, a konszolidáció és a megvalósítás évekig is eltarthat. A másik lehetséges megoldás az önkormányzati társulások megindult fejlődésének támogatása. Az ilyen társulások különböző módon jöhetnek létre egy-egy konkrét szolgáltatás ellátására, például az Egyesült Államokban az oktatási feladatok ellátására létrehozott körzetek mintájára, vagy több különböző tevékenység elvégzésére. 5. Az integráció általában egy adott feladat hatékony ellátásához szükséges gazdaságos területnagyság [Davey, K - Péteri, G.: 1998/a.] kialakítása céljából megy végbe és funkcionális integrációnak vagy funkcionális regionalizmusnak nevezhető. A jelenlegi támogatási rendszer ma arra ösztönzi a településeket, hogy önkormányzati társulás tagjaiként igényeljenek támogatást. Az ilyen társulások ennél jóval hatékonyabb támogatásának eszköze lehetne a társulások jogállásának törvényi rendezése. Ekkor a tárulás önálló jogi személyként támogatást igényelhetne a központi költségvetéstől, használati díjak bevezetésével és hitelfelvétellel saját bevételre tehetne szert. Noha az ilyen társulások fejlődése már megindult [Nyitrai E.: 1998], a megvalósításhoz további ösztönző intézkedésekre és a társulások jogállásának rendezésére van szükség. 2.2. táblázat A rendeletek száma ágazatonként Ágazat Rendeletek száma Egészségügy és szociális szolgáltatások 58 Közigazgatás (belügyi) 42 Mezőgazdaság 42 Ipari, kereskedelmi, idegenforgalmi árképzés 35 Igazgatási (igazságügyi) 34 Közlekedés, távközlés, vízügy 33 Pénzügy, költségvetés 31 Környezetvédelem, területfejlesztés 30 Munkaügy 27 Kultúra és közoktatás 21 Helyi és kisebbségi önkormányzatok 8 Honvédelem 3 Forrás: Péteri, G. 1998 6. Mindkét megoldási módnak vannak előnyei és hátrányai. Legalább annyi érv szól a középső szint felülről történő, törvény általi létrehozása ellen mint mellette. A funkcionális regionalizmushoz képest, ennek a megoldásnak kétségtelenül erős pontja a források méltányos és tisztességes elosztása, és a makrogazdasági stabilizáció céljainak megvalósítása, gyenge pontja viszont a politikai elszámoltathatóság biztosítása. Ami a működés hatékonyságát illeti, az első megoldás kétségtelen előnye hogy a számonkérhetőség és feladatmegosztás egyértelműbb, valamint átfogóbb és integráltabb gazdaságpolitikai elképzelések megvalósítására nyílik lehetőség. Ugyanakkor a funkcionális integráció rugalmasabb, támogatja a versenyt és alkalmasabb konkrét, specális igények kielégítésére. Ez a rendszer jobban illeszkedik az állampolgári közreműködés mára kialakult magyarországi mechanizmusaihoz amelyek az átmenet időszakában egyre jelentősebbé váltak. A részletekbe menő ágazati inputszabályozás torzítja a decentralizációt 7. A költségvetési kapcsolatok hatékonyabbá tételének egyik fontos eszköze a központi és ágazati törvények egészének újragondolása, valamint annak mérlegelése, hogy mennyire felel meg a hatályos joganyag az államháztartás finanszírozási rendszere általános célkitűzéseinek. Az Önkormányzati Törvény a szolgáltatások ellátásában és a szolgáltatásokra vonatkozó rendelkezésekben széles körű autonómiát biztosít a helyi önkormányzatoknak. A joggyakorlatban ezzel szemben a különböző ágazati törvények jelentősen korlátozzák az önkormányzati autonómiát a helyi közösségek tevékenységét szabályozó számos feltétel és kötöttség bevezetésével. [Pálné-Kovács, I.: 1998] Kétségtelen, hogy a központi kormányzat ágazati törvényeinek feladata kell legyen az országos szabványok, normák és egy általános szabályozó keretrendszer felállítása. 5
8. Ugyanakkor, az ágazati törvények gyakran jóval túlmutatnak alapvető feladatukon, az országos szabványok érvényesítésén és a prioritások támogatásán. Ezek a törvények esetenként lehetővé teszik a központ túlzott, részletekbe menő beavatkozását, íly módon aláássák azt, hogy a költségvetési finanszírozási mechanizmusok hatékonyan működjenek, ugyanis elválasztják egymástól a döntéshozást és a rendelkezésre álló helyi erőforrásokat, ezért a feladatfinanszírozás felé mozdítják a rendszert (lásd alább). Ennek következményeként a helyi önkormányzatok kisebb mértékben vonhatók felelősségre saját döntéseikért és teljesítményükért. Ahhoz, hogy a decentralizáció elérje kívánt hatását, a törvényeknek a kormányzati struktúra megfelelő szintjére kell helyezniük a döntési jogköröket. A szolgáltatásellátás alternatív formái változtatásokat tesznek szükségessé a szabályozásban 9. A megfelelő kormányzati struktúra és egységes és következetes jogi keretrendszer mellett további fontos kérdés a szolgáltató tevékenység alternatív formáit támogató környezet megteremtése. Ilyen alternatív módszer többek között a különböző szolgáltatások kiszervezése (vállalkozásba adása), valamint önkormányzati és magán közös-vállalkozások létrehozása. A magyar helyi önkormányzatok rendkívül nyitottak az állam és a magántőke együttműködése iránt. Magyarországon általánossá vált az a gyakorlat, hogy az önkormányzatok külső cégeket bíznak meg különböző feladatok ellátásával, többek között a szilárd hulladék összegyűjtésével és elhelyezésével, parkok és utcák karbantartásával, bizonyos esetekben a vízszolgáltatás és a távfűtés feladatainak ellátásával. Az elkövetkező években az ilyen tevékenységek vélhetően bővülni fognak, hiszen a beruházások színvonalának javításához szükséges források mozgósításához gyakorta nélkülözhetetlen a lakossági hozzájárulás. Az önkormányzatok azonban gyakran túlértékelik ennek a megoldásnak a hasznát, nem számolnak annak kockázataival és azzal, hogy ezek a helyi szabályozó rendszert milyen kihívások elé állítják. [Baar, K.: 1998 és 1999] A kormány többféle intézkedést is hozhatna annak érdekében, hogy a szolgáltatások vállalkozásba adásához és az önkormányzatok és a magántőke partnerségéhez kedvező környezetet teremtsen. 10. Először, át kellene tekinteni és felül kellene vizsgálni a közbeszerzési törvényben meghatározott kivételeket. Vitatható annak, a törvény megalkotása során alkalmazott koncepciónak a jogossága, miszerint kivételes vagy kevésbé szigorú rendelkezéseket kell alkalmazni akkor, amikor a egy közszolgáltatásért az egyes felhasználók közvetlenül fizetnek a szolgáltatónak, vagy amikor egy magánvállalkozás közvetlenül a felhasználónak szolgáltat. Attól, hogy a szolgáltató tevékenység ellátása és/vagy a szolgáltatás ellenértékének kiegyenlítése az állami intézmény és az állampolgárok között közvetlenül, vagy egy vállalkozó közbeiktatásával történik, a közbeszerzési törvény előnyeinek kihasználásához fűződő állampolgári érdekek nem változnak. 11. Másodszor, nyilvánossá kell tenni a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó információkat és az árképzés alapjául szolgáló adatokat, hiszen ily módon biztosítható az áttekinthetőség, fokozható a piaci verseny, ezenkívül a fogyasztó megkaphatja azokat az alapvető információkat, amelyek ismeretében számon kérheti a közszolgáltatások megfelelő ellátását. Ez azért is fontos, mert a helyi közösségek tapasztalatokra tehetnek szert a vállalkozásba adásban és árképzésben, és olyan árképzési döntéseket hozhatnak, melyek során felhasználhatják a felhalmozott tapasztalatokat. 12. Harmadszor, rendkívül fontos, hogy a helyi önkormányzatok birtokában legyenek a szerződéskötéshez és a szolgáltatások kiszervezéséhez nélkülözhetetlen ismereteknek. Miután sok kisebb helyi közösség, és a költségvetés lehetőségei korlátozottak, érdemes lenne megfontolni egy olyan országos vagy regionális szervezet felállítását, amely a közbeszerzések, a szerződéskötés, az árképzés stb. területén szakmai ismeretekkel és tapasztalattal segíti a helyi önkormányzatokat. 6
Inkonzisztens az egészségügyi szolgáltatások decentralizálása? Az önkormányzatok 1990-óta a kórházak, a szak- és a háziorvosi rendelők tulajdonosai, az egészségügyi dolgozók munkaadói, s egyben felelősek lényegében minden egészségügyi szolgáltatásért. A korábbi adó-finanszírozott betegellátást biztosítási rendszer váltotta fel. Megalakult az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP), ami teljesítmény-mutatókon alapuló pontrendszer (HBCS) szerint támogatja a szolgáltatások folyófinanszírozását. A helyi önkormányzatok a fejlesztési ráformdításokat a saját költségvetésükből finanszírozzák a pályázatokkal elnyert címzett és céltámogatásokat illetve egyéb transzfereket is beleértve. Az egészségügyi szolgáltatók az önkormányzatok önálló jogi személyiségű intézményei melyek jelentős gazdasági önállósággal rendelkeznek. A kiadások három csoportját különböztethetjük meg: folyókiadások (pl. bérek, gyógyszerek, kiegészítő anyagok, fűtés, elektromos energia); gép és műszer fejlesztés (pl. elektromos berendezések, orvosi műszerek, computerek beszerzése); ingatlan beruházások (pl. épület építés vagy felújítás). Elvileg mindenféle beruházás az intézménytulajdonos önkormányzat feladata, és viselnie kell az intézmény esetleges csődjének pénzügyi következményeit. Az intézmények (pl. kórház) vezetését az önkormányzat a kinevezett vezetőkre (orvosigazgatóra) ruházza át, akik teljes jogkörrel működtetik az intézményt az önkormányzat nevében. A három finanszírozási pálya súlyos játékelméleti és vezetési kihívásokkal terhelt, s fölöttük az önkormányzat képtelen érdemi ellenőrzést gyakorolni. A folyó ráfordításokat döntően bár nem kizárólagosan az OEP finanszírozza a HBCS pontok szerint utólagosan havonta átutalt transzferrel. Számos torzító tényező van. Először, a kórházak hajlamosak az adott betegség legbonyolultabb változatát lejelenteni, hogy bevételeiket maximalizálják. Válaszul az OEP inflálja a HBCS transzfereket, hogy ne lépje túl havi költségvetési keretét. Másodszor, fontos költségtényezők (pl. bérek, gyógyszer árak) kívül esnek az intézményvezetés és az önkormányzat ellenőrzési körén. Az egészségügyi dolgozók az önkormányzat alkalmazottaiként közalkalmazottak, akiket nehéz elbocsátani, miközben béremelésről rendszerint országos szinten döntenek, de helyi forrásokból kell a többletbért kigazdálkodni. Harmadszor, az intézmények hajlamosak csökkenteni az alacsony transzfer/költség arányú szolgáltatásokat, és eltúlozzák a költséges eljárások alkalmazását, amelyeknél a transzfer és a költségek aránya magas, ezzel a többi intézmény rovására növelik saját bevételeiket. Negyedszer, a gyártók ügynökei arra késztetik az orvosokat, hogy új és gyakran indokolatlanul drága eljárásokat és gyógyszereket alkalmazzanak. Végezetül, az intézmény túlköltekezését előbb hitelfelvétellel vagy számla hátralékkal igyekeznek áthidalni, nyílt fizetésképtelenség esetén azonban a tulajdonos önkormányzat felelős a megoldásért. 1999-ig pár tucat kórház került fizetésképtelen helyzetbe, melyekre többnyire megoldást találtak a tulajdonosok. Három kórházat inkább átadtak a helyi önkormányzatok a megyei önkormányzatnak, ami a probléma elodázását, mintsem megoldását jelenti. A gép és műszerbeszerzést többnyire címzett és céltámogatásokkal finanszírozzák, de egyre jelentősebb a magánalapítványok és az önkormányzatok saját finanszírozása is. Az önkormányzatok alanyi jogon pályázhatnak céltámogatásokra, bár gyakran nem kapják meg a támogatást. 1999-ben 6 milliárd forint címzett támogatást nyújtott az Egészségügyi Minisztérium (EM) közvetlenül az intézményeknek. Eközben az önkormányzatok 24 milliárd forint helyi forrást fordítottak beruházásra, bár ennek legalább felét céltámogatásból vagy egyéb állami transzferből szerezték. A fejlesztésfinanszírozás ezen rendszere az egyik legerősebb hatalmi eszköz az EM kezében. A normatív támogatási rendszer felszíne alatt ui. egy feudalisztikus diszkrecionális juttatás-rendszer tartja az orvosokat az EM szoros függésében. Ha valaki rossz viszonyban van a minisztériummal, a legszükségesebb fejlesztésekere sem kap pénzt. Ha jó viszonban van, esetleg akkor is kap egy új CT-t, ha a közeli másik kórházban már két CT is üzemel. A fejlesztési döntések vagy tényleges szükségletekből, vagy politikai kapcsolatokból erednek. Az ingatlan felújítás és építés (épületek, utak) finanszírozása vagy címzett támogatással, vagy helyi erőforrásokból történhet, ezért gyakran elmarad vagy halogatják. Röviden: a helyi önkormányzatok csak igen korlátozott ellenőrzést gyakorolnak az egyik legfontosabb közszolgáltatási feladatuk pénzfolyamata fölött. Különösen problematikus azon intézmények finanszírozása, melyek kiterjedt regionális szolgáltatást is folytatnak. Ennek oka, hogy a folyóköltségeket többnyire, bár ezeket sem teljesen finanszírozza az OEP transzfer, a fejlesztési kiadásokat viszont csak részlegesen finanszírozzák transzferek. Ezért a regionálisan szolgáltató intézmények fokozottan terhelik a tulajdonos önkormányzat költségvetését, miközben a környező települések poytautasok. A decentralizáció megerősítésében a szolgáltatások vertikális racionalizálása, egy a helyi és regionális szolgáltatásokat kombináló, s ezt megfelelően finanszírozó rendszer kialakítása jó megoldás lehet a fentebb vázolt problémák kiküszöbölésére. 7
Az ellátási kötelezettségek és a feladatmegosztás 13. A költségvetési kapcsolatok hatékony rendszerének egyik alapvető összetevője a kormányzati struktúra különböző szintjeinek kötelezettségeit meghatározó világos és következetes feladatmegosztás. A feladatmegosztás koncepciójának kialakítását számos tényező befolyásolja. Mindenekelőtt külön kell választani a magán- és a közszolgáltatásokat. Bizonyos fontos szolgáltatások, többek között a honvédelem és a közvilágítás, jellegüknél fogva nem láthatók el a magánszektoron keresztül, azért sem, mert a szolgáltatás hasznát az egész közösség élvezi. A magánszektor általában nem képes kielégíteni az ilyen szolgáltatások iránti igényeket, ezért az államnak is részt kell vennie e szolgáltatások nyújtásában. A második fontos szempont egy adott szolgáltatás haszna vagy költsége. Léteznek országos, regionális és helyi közjavak. A feladatmegosztásnak ideális esetben az a célja, hogy a kormányzati struktúrának arra szintjére helyezze az ellátási kötelezettséget, ahol adottak a szolgáltatás leghatékonyabb ellátásának feltételei. 14. A harmadik szempont egy szolgáltatás ellátását eredendően meghatározó gazdaságos méretnagyság. [Hermann, Z. és társai 1998; Hegedűs, J. 1998] Bizonyos szolgáltatásoknál a gazdasági hatékonyság lényegesen kedvezőbben alakul, ha a szolgáltatást nem 200, hanem 10 000 ember veszi igénybe; ennek alapján kell eldönteni, hogy a kormányzati struktúra melyik szintjére helyezik az ellátási kötelezettséget. A feladatmegosztás negyedik fontos szempontja, a központi kormány újraelosztási törekvései, melyek célja a területi egyenlőtlenségek csökkentése. Az újraelosztási jellegű kiadásokat jellemzően a központi kormányzat szintjén célszerű kezelni, hiszen íly módon biztosítható, hogy ezeket más gazdaságpolitikai célokkal (például adópolitikai elképzelések) összhangban valósítják meg, illetve az, hogy a térségek és/vagy önkormányzatok egységesen fejlődjenek. Végül a kormányzati struktúra különböző szintjein a politikai elszámoltathatóság és a működtetés közigazgatási hatékonysága ugyancsak fontos szerepet játszanak akkor, amikor arra a döntésre kerül sor, hogy melyik a legalkalmasabb szint egy adott szolgáltatás ellátására. 15. Az Önkormányzati Törvény a helyi önkormányzati feladatok széles körét határozza meg. Magyarországon az északi országok önkormányzati rendszere ötvöződik a dél-európai országokra jellemző apró önkormányzatokból álló rendszer elemeivel. [Kopányi, M.: 1998] Magyarországon az önkormányzatok 74%-ának területén él az ország egész lakosságának 17%- a, itt költik el az önkormányzati ráfordítások 8%-át. Ezek az ellentmondások kedvezőtlenül befolyásolják a hatékonyság alakulását. Léteznek kötelező szolgáltatások; ilyen az ivóvízszolgáltatás, a gyermekintézmények és általános iskolák fenntartása, a gyermekek napközi ellátása és gondozása, az egészségügyi ellátás, a szociális szolgáltatások, a közvilágítás, a helyi utak és a temetők fenntartása, a nemzeti és etnikai kisebbségek védelme. A gyakorlatban azonban az önkormányzatok legnagyobb részénél léteznek önként vállalt szolgáltatások is, miközben bizonyos kötelező ellátási kötelezettségeknek nem 2.3. táblázat. Helyi feladatokmegosztások Északi Dél- Magyarország európai 1 Óvodák * Általános iskolák * Középiskolák Napközi * Egészségügy * Szociális ellátás * Közbiztonság Közvilágítás * Utak * Víz * Csatorna Szemétgyűjtés Tűzoltóság Parkok és pihenőhelyek Temetők * Lakásépítés Kisebbségi jogok * 1) 5 000 lakosnál kisebb önkormányzatoknál 2) * Kötelező Forrás: Gibson és Batley 1993, és Hermann és mások (1998) tesznek eleget vagy átruházzák azokat a megyére. Ezt könnyen megtehetik, hiszen a központi kormányzat a kötelező önkormányzati szolgáltatásoknál is a finanszírozáshoz szükséges forrásoknak csak egy részét biztosítja. Ilyen körülmények között a helyi önkormányzatok könnyen hivatkozhatnak az elégtelen költségvetési támogatásra és az ezt kiegészítő helyi források hiányára, vagy mondhatják azt, hogy nincs megfelelő helyi kereslet. 8
A legszegényebbek szociális támogatása decentralizált ellátórendszerben? Magyarországon négy fő típusa van a szociális támogatásoknak: (i) Univerzális támogatást kapnak alanyi jogon a központilag is könnyen azonosítható csoportok. A kormány törvényben előírt pénz-támogatást nyújt a központi költségvetésből dekoncentrált szervein keresztül (például munkanélküli segély, anyasági és gyermeknevelési segély [GYES] és családi pótlék). (ii) A kötelező helyi szociális támogatásokat (melyeket az állam kötött felhasználású központosított előirányzatokkal vagy normatív transzferekkel támogat) törvényi kötelezettségként az önkormányzatok szolgáltatják, mivel a jogosultságra vonatkozó információk helyben pontosabban megszerezhetők. A kötött felhasználású központosított előirányzatból néhány olyan ellátást finanszíroznak, amelyeket az önkormányzatok az állam nevében szolgáltatnak (például a 160,000 főnek fizetett hosszútávú munkanéküliek jövedelempótló támogatása, a gyermeknevelési támogatás [GYET], és az öregkori járadék). (iii) A normatív transzferek egy tucatnyi olyan kötelező szociális szolgáltatáshoz nyújtanak pénzügyi segítséget, melyeket egyébként a helyi költségvetésből kell finanszírozniuk az önkormányzatoknak. Ezek közé tartozik a rendszeres szocális segély, amit azok kapnak, akiknek megszűnt a jogosultsága jövedelempótló támogatásra; rendszeres gyermekvédelmi támogatást kap körülbelül 900,000 gyerek, akiknek a családjában az egy főre jutó jövedelem nem éri el a minimum nyugdíjat. (iv) Önként vállalt helyi szociális szolgáltatások gyakran egészítik ki a kötelező szolgáltatásokat. Az alanyi jogon járó univerzális és a kötött felhasználású központosított előirányzatokból finanszírozott helyi szociális támogatások jellegüknél fogva nemzeti prioritást testesítenek meg. A kötött felhasználási előírás arra szolgál, hogy a források bizonyosan eljussanak a kedvezményezett csoportokhoz. A mondjuk 25 százalékos önkormányzati saját forrás követelménye jó eszköz arra, hogy csökkentse az ún. morális kockázatot (moral-hazard), és segítse, hogy az önkormányzatok körültekintően állapítsák meg az egyébként nehezen mérhető jogosultságot, s ne okozzanak fölösleges kiadást a központi költségvetésnek. Ezek a szolgáltatások jól működnek Magyaroszágon. A normatív transzferek olyan szolgáltatásokat finanszíroznak, melyeknél a jogosultságot, a szükséges támogatás nagyságát és a legmegfelelőbb szolgáltatástípust bonyolult megállapítani, s ezért a helyi információknak, priotitásoknak és megfontolásoknak kitüntetett szerepük van. A normatív transzferek magas, gyakran legalább 50 százalékos, önkormányzati pénzügyi hozzájárulást feltételeznek, ugyanakkor nem járnak szigorú kiadási kötelezettséggel, így természetük szerint leginkább az általános támogatásokhoz hasonlítanak. Ennek következtében, ha az önkormányzat valamely szektort (például az oktatást) többre értékel a szociális támogatásoknál, szabad keze van a források átcsoportosításában. Egy nemrégiben készített tanulmány kimutatta, hogy egyes önkormányzatok a kapott szociális normatív transzfereknél 40 százalékkal többet költenek szociális célokra, míg mások a kapott szociális transzferek akár 90 százalékát is más szektorba csoportosítják át [König 1998]. A nem kötelező helyi szociális ellátás is egyre jelentősebb az utóbbi időben. Egyes önkormányzatok kiegészítő szociális ellátást is nyújtanak, míg mások szinte semmit vagy csak igen keveset. Például Ózd, ez a közepes méretű város Észak-kelet Magyarországon, 9-féle szociális ellátást nyújt, Ferencváros, Budapest egyik kerülete, pedig csaknem 20-félét, közülük számos nem-kötelezőt, például lakásfenntartási támogatás, köztemetés, közgyógyellátás. A nem-kötelező szociális szolgáltatások, melyeket az önkormányzat menedzsel és a saját forrásaiból finanszíroz, egyrészt tovább növelik a szociális ellátások települések közötti különbségeit. Másrészt, ezek valós önkormányzati érdeket és prioritásokat fejeznek ki a szegénység csökkentésében, s így minden szociális ellátó rendszernek fontos kiegészítő elemei. Dilemmák: Az önkormányzatok egy jelentős hányada - kis mérete és csekély költségvetése miatt - sem szakmailag, sem gazdaságilag nem tűnik elég felkészültnek arra, hogy szociális szolgáltatást nyújtson, különösen nem, hogy a legszegényebbekről gondoskodjon. Vitathatatlan, hogy amennyiben a szociális programok legfőbb forrása a normatív transzfer, akkor a szegénység csökkentésének eszközei nem lesznek egységesek az ország különböző részein, mivel az ellátási szintek két különböző személy illetve két különböző település esetében is jelentősen eltérhetnek. Az önkormányzatok fontos morális kötelezettsége, hogy a legszegényebb szociális csoportokról megfelelően gondoskodjanak. Fokozni kellene az érdekeltséget abban, hogy a szociális normatívát szociális célokra költsék és, hogy bizonyos minimális ellátást még a legszűkösebb költségvetésből is megkapjanak a legszegényebbek. Például egyes ellátási formákat át lehetne csoportosítani a normatív transzferekkel finanszírozott ellátások közül a kötött felhasználású központi forrásokból finanszírozott szolgáltatások közé [WDR 1999]. A helyi civil szervezetek szintén jelentős szerepet játszhatnak a legszegényebbek érdekeinek megfogalmazásában és képviseletében hiszen a legszegényebbek érdekérvényesítő ereje igen gyenge vagy nem is létezik. 9
Hatékonyabb feladatmegosztás és jobb szolgáltatás 16. Az első olyan intézkedés, amely hatékonyabb feladatmegosztási rendszer létrejöttét segítheti az államháztartási szabályozás egyedi döntéseket lehetővé tevő jellegének korlátozása. Az önkormányzatok ugyanis, a hatályos szabályozás értelmében saját maguk dönthetnek bizonyos tevékenységek vállalásáról, illetve nem vállalásáról. A fentiekből már kiderült, hogy számos helyi szolgáltatás ellátása az önkormányzatok számára nem kötelező, azaz a kormányzati struktúra különböző szintjei közötti feladatmegosztásban létezik egy bizonyos mérlegelési szabadság. Ezenkívül az önkormányzatok szintén saját hatáskörükben dönthetnek arról, hogy bizonyos tevékenységeket átvállalnak-e a megyétől, más tevékenységeket pedig átruháznak-e a megyére. Noha ez az elem a rendszer megalkotásakor annak rugalmasabbá tételét szolgálta, hatása mára pusztán abban nyilvánul meg, hogy csökkent a rendszer áttekinthetősége és kiszámíthatósága. Ilyen körülmények között sokkal nehezebb eldönteni, hogy a kormányzat mely szintje felelős egy bizonyos szolgáltatás ellátásáért, illetve mennyire gazdaságos egy bizonyos szolgáltató tevékenység. 120.0 2.1. grafikon Az önkormányzatok száma és megoszlása a lakosság nagysága, a kiadások mértéke szerint 100.0 80.0 60.0 40.0 Helyi önkormányzatok száma Összes halmozott ráfordítás [%] Lakosság halmozott aránya [%] 20.0 0.0 1-199 200-499 500-999 1000-1999 2000-4999 5000-9999 10000-19999 20000-49999 50000+ Megye Budapest fováros 17. Egy másik lehetséges kormányzati intézkedés az ellátási kötelezettségek átruházása arra a szintre, ahol a legjobb hatékonysággal és legnagyobb hatásfokkal képesek eleget tenni az adott ellátási kötelezettségnek. Az önkormányzati feladatok jellegüket tekintve négy nagy csoportba sorolhatók: közigazgatási feladatok, humán infrastruktúra fenntartása (oktatás, egészségügy, szociális ellátás), fizikai infrastruktúra (víz és csatorna, szemétgyűjtés) valamintés a gazdaság- és területfejlesztés. A feladatok ellátására leginkább alkalmas kormányzati szint kiválasztása során a kormánynak mérlegelnie kell az egyes szolgáltatások sajátosságait. Például a szilárd hulladék összegyűjtése és elhelyezése a kormányzás helyi szintjén történik, ugyanakkor tekintettel az iparági méretgazdaságossági megfontolásokra a kisrégió sokkal inkább alkalmas lenne ennek a feladatnak a hatékony ellátására. 18. Az önkormányzati kiadások települések nagysága alapján rendszerezett adatai jelzik, hogy a kisebb önkormányzatok többsége a források viszonylag csekély hányadának az elosztásáról rendelkezik. Az adatok azt mutatják, hogy az igazgatási költségek a kisebb önkormányzatoknál aránytalanul magasabbak a nagyobb önkormányzatok hasonló költségeinél. Méretgazdaságossági elemzések szintén azt bizonyítják, hogy az infrastruktúra fejlesztésére és működtetésére szánt források felhasználása a kormányzatnak nem azon a szintjén történik, ahol ez a feladat a legnagyobb hatékonysággal lenne elvégezhető. Mindez arra hívja fel a figyelmet, hogy szorgalmazni és támogatni kell a kulcsfontosságú szolgáltatások ellátásának fokozott integrációját. Az ilyen integráció szükségszerűen kapcsolódik a Kormánynak a kormányzati struktúra középső szintjeire vonatkozó elképzeléseihez, amiről korábban már szóltunk. 10