JELENTÉS a Köztársasági Elnökség fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről 1994. február!95.
Az ellenőrzést vezette: Nagy Ákosné főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Csóry Györgyné Szíjártó Károly számvevő számvevő tanácsos tanácsos
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK V-25-11/1993/94. Témaszám: 191. JELENTÉS a Köztársasági Elnökség fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről A Köztársasági Elnökség!991. évtől jelent meg mint fejezet a központi költségvetés szerkezeti rendjében. Ezt megelőzően a Köztársasági Elnöki Hivatal az Országgyűlés fejezethez tartozott és az Országgyűlés Hivatala (OGYH) részben önálló költségvetési szerveként funkcionált. A Köztársasági Elnökséget (KE) a Köztársasági Elnöki Hivatal (KEH) önállóan gazdálkodó, és a Köztársasági Elnök Katonai Irodája (KIR) részben önállóan gazdálkodó intézmények alkotják. A KE fejezethez 1993-ban 3 cím tartozott (KEH, fejezeti kezelésű előirányzatok, ágazati célkeret). A KE fejezeti önállóságához szükséges, de létrehozásakor még hiányzó személyi és tárgyi feltételek megteremtésének - a vizsgálat idején sem lezáruló - folyamata a költségvetési előirányzatok alakulásában is kifejezésre jutott. A költségvetési előirányzat 1990. és 1993. évek összehasonlításában 69%-kal - l 09,7 M Ft-ról 185,8 M Ft-ra- emelkedett. A realizált bevétel az 1990. évi 51,6 M Ft-ról!992-ben 205 M Ft-ra, a tényleges kiadások 46,5 M Ft-ról 196 M Ft-ra nőttek. A foglalkoztatottak létszáma ugyanezen időszakban 21 főről 39 főre emelkedett. A feladatok ellátásához 1990-ben 51,6 M Ft, 1992-ben 159 M Ft költségvetési támogatásban részesültek. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a fejezeti tevékenységhez, a gazdálkodási önállósághoz mennyiben teremtették meg a szükséges személyi és tárgyi feltételeket, a fejezet költségvetési gazdálkodásában a törvényességi, a célszerűségi és eredményességi szempontok hogyan érvényesültek. Az ellenőrzött időszak 1990-1993. I. félévre terjedt ki.
-2- I. Következtetések, javaslatok A vizsgált időszakban létrehozott KE fejezet az e besowlással járó követelményeknek még nem felelt meg. A köztársasági elnök közjogi méltósághoz tartozó - az előző államfői teendőkhöz képest -újszerű és bővülő feladatrendszer intézményi háttere szakaszosan fejlődött, folyamatát az útkeresés jellemezte. A feladatok, a szervezet és a gazdálkodás feltételeinek összhangja kezdetben hiányzott, és a vizsgálat befejezéséig sem vált teljessé. A KEH alapítására nem született semmilyen jogszabály, vagy határozat. A tapasztalt ellentmondások, hiányosságak és szabálytalanságok meghatározó forrása volt ezért, hogy a megváltozott államfői feladatrendszer a régi alapokon jött létre, továbbá a gazdálkodási jogkör fejezeti szintre emelésével egyidejűleg nem történt változás a gazdálkodás szervezésének módjában. A KE fejezeti besorolása 1991-ben formális volt, mivel nem rendelkezett a kapcsolatos jogosítványok gyakorlásához szükséges személyi, tárgyi és finanszírozási feltételekkel: pénzügyi-gazdasági szervezete nem volt, sőt még önálló bankszámlája sem. Az önálló fejezeti, illetve intézményi szintű gazdálkodás feltéteteinek megteremtése - az előírásokhoz képest is - késedelmesen történt. A KE szervezete nem igazodik megfelelően a feladatokhoz. Az elméletileg konstruál t szervezet struktúrájában célszerűtlenül túltagolt és nem konf orm a tevékenységgel, egyes vonatkozásban szűkebb, más vonatkozásban bővebb annál. Az apparátus kiépítettsége ugyanakkor lényegesen elmaradt a meghatározott lehetőségektöl. A gazdálkodás szempontjából kulcsfontosságú pénzügyi szervezet személyi feltételeinek hiánya a pénzügyi-gazdasági feladatok ellátásának rovására ment. A szervezési, szabályozási és személyi feltételek hiányossága miatt a fejezeti és intézményi gazdálkodási feladatok összemosódtak. A KE intézményeinek tevékenysége a működésük kereteinek (alapító okirat. SZMSZ) rögzítése révén behatároltabbá vált, de még nem kellően szabá!yozotc. A feladat-, hatáskör, felelősség meghatározása, illetve elhatárolása nem megfelelő, többek között hiányzik a pénzügyi-gazdasági folyamatok szabályozása.
-3- A feladatok és a hozzájuk rendelt pénzügyi keretek közötti összhang javult. A fejezeli költségvetés nagyságrendje a végrehajtott fedezet átcsoportosításole eredményeként arányosabban igazodott a tevékenység ráfordítás szükségletéhez. Az OGYH és a KEH közötti elszámolás módjával összefüggésben a költségvetés belső szerkezetében nem tükrözte reálisan a müködési költségeket. A vizsgált években a fejezet költségvetése a feladatellátás pénzügyi szükségleteit maradéktalanul biztosította. A költségvetési tervező munkát az óvatosság és a biztonságra törekvés jellemezte, az előirányzatokat szükségletek felmérésével számításokkal nem mindig támasztották alá, illetve dokumentáltságuk hiányos volt. A bázisszemléletű tervezés következtében a feladattartalmat meghaladó mértékben igényelt és juttatott - meghatározóan az állami kitüntetések céljára szolgáló - pénzügyi keretek miatt egyes években jelentős pénzmaradványok képződtek, melyeket részben felajánlottak, részben elvontak. A fejezetek közötti előirányzat átcsoportosítás megfelelt a törvényi előírásoknak, a fejezeten belüli előirányzat átcsoportosítás nem volt minden esetben dokumentált. A fejezet költségvetési gazdálkodása kiegyensúlyozott, feszültségektől mentes volt. A részben önállóan gazdálkodó intézményi besorolás miatt folyamatosan csak a létszám- és bérelőirányzat felett döntöttek önállóan. A folytatott létszám- és bérgazdálkodás következtében jelentős volt a tartósan üres álláshelyek száma. Ennek bérfedezetét - részben a többletfeladatokhoz kapcsolódóan, esetenként szabálytalanul - jutalmazási célokra fordították. Az állami kitüntetésekre adott előirányzat vizsgálata céltól eltérő felhasználást nem tárt fel. A pénzügyi és számviteli feladatokat 1992-ig teljeskörűerr az OGYH végezte részükre. Az önálló gazdálkodási feltételek létrejöttét követően nem határolták be megfelelően - különböző gazdálkodási jogállású - KEH és KIR közötti, illetve a saját és a szolgáltatásként igénybe vett pénzügyi-gazdasági kapcsolatokat. Ennek következményeként az 1992. éves, és 1993. évközi beszámolók egyes adatai nem kellően megalapozottak, illetve nem feleltek meg teljes mértékben a számviteli előírásoknak. A pénzügyi és bizonylati fegyelem nem érvényesült maradéktalanul. Az ellenőrzési tevékenység rendszerében nem, csak egyes elemeiben kiépített, így
-4- nem segítette megfelelően szabályos vitelét. a vezetés munkáját, a gazdasági pénzügyi folyamatok Az ellenőrzés megállapításai alapján javasoljuk, hogy a KE l. A szervezet korszerűsítése és racionalizálása érdekében tekintse át a feladatés szervezetrendszerét és figyelemmel az ellenőrzés megállapításaira - törekedjen a főosztályi struktúra tagoltságának csökkentésére, a kapcsolódó feladatok célszerű összerendezésével; -határozza ne g a feladatvégzéshez szükséges létszámot és intézkedjen az üres ' álláshelyek betöltéséről; - göndoskodjon a gazdasági apparátus megszervezéséről, ennek keretében intézkedjen felelős pénzügyi vezető kinevezésével a pénzügyi-gazdasági szervezet kiépítéséről 2. A müködés rendje, szabályozoltsága érdekében - gondoskodjon az intézmények alapító okiratának. szervezeti, működési szabályzatainak kiegészítéséről illetve korszerűsítéséről, a főosztályi ügyrendek, munkaköri leírások elkészítéséről; -a pénzügyi-gazdasági folyamatokat -az OGYH, illetve a KEH és KIR közölti f<:;ladatmegosztás és kapcsolatrendszer figyelembevételével - szabályozza, készítsék el a számlarendet 3. Gondoskodjon az intézményi belső ellenőrzés rendszerének teljeskörű kiépítéséről és megfelelő működtetéséről. 4. Vizsgálja felül az OGYH-val a feladatmegosztásra és a kapcsolódó pénzügyi fedezetre kötött megállapodást és a célszerűség követelményének érvényesítése alapján - részletesen határozza meg, illetve pontosítsa az OGYH és a KEH közölti feladatmegosztást; - intézkedjen a működés mérhető költségeinek saját gazdálkodási körébe vonásárcíl.
-5-5. Gondoskodjon a költségvetése terhére beszerzett eszközök saját vagyonként való kimutatásához a feltételek megteremtéséről 6. Szervezze meg az állami kitüntetések pénzeszközei felhasználásának nyilvántartási rendszerét. ll. Részletes megállapítások l. A feladatok, a szervezeti rendszer és a gazdálkodási feltételek összhangja Az Alkotmányt módosító 1989. évi XXXI. tv. hatálybalépését követően a köztársasági elnök közjogi méltósággal együttjáró feladat- és hatásköröknek megfelelő, ugyanakkor az állami intézményrendszerbe illeszkedő hivatali szervezet és a gazdálkodási önállóság több fokozatban alakult ki. E folyamat - különösen a gazdálkodást érintően - hiányosságokkal és eilentmondásokkal terhelten ment végbe. A feladatok, a szervezet és a gazdálkodás feltételeinek összhangja a megalakuláskor hiányzott, s a vizsgálat idején sem volt teljes. Ebben az átfogó helyzetelemzésen alapuló koncepció hiányáll túl közrejátszott az is, hogy hagyományokra csak korlátozottan lehetett támaszkodni. A KEH alapítására nem született jogszabály, vagy határozat, pusztán az Alkotmánynak a köztársasági cinökre vonatkozó szabályai voltak fellelhetők. A KEH a Népköztársaság Elnöki Tanácsa (NET) hivatali és költségvetési bázisán jött létre, ugyanakkor attól feladatköre és annak ráfordítás igénye alapvetően eltért. Nem történt változás a gazdálkodás szervezésének módjában: a KEH - mint korábban a NET Titkársága - az Országgyűlés (OGY) fejezetbe tartozóarr az OGYH részben önálló költségvetési szerveként működött. Az önálló megjelenítés céljából az 1990. évi CIV. törvény a központi költségvetés szerl::ezetén belül a Köztársasági Elnökséget fejezetként elkülönítette. A KE fejezet létrehozása 1991-ben a törvényi előírás szerint is formális volt. A KE nem rendelkezett a fejezeti jogok, kötelezettségek gyakorlásához szükséges
-6- személyi, tárgyi és finanszírozási feltételekkel, sőt az intézményi szintű önálló költségvetési gazdálkodáshoz szükséges kritériumokkal sem. Az 1990. évi CN. törvény 22. -a szerint a fejezeli besorolás nem érintette a költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartását, bankszámlarcndjét, bankszámla számait, azon 1991-ben változtatui nem kellett. Így a KE fejezet továbbra is az OGYH részben önállóan gazdálkodó szerveként, armak beszámolási rendszerében jelent meg. Az önálló, fejezeti gazdálkodás megszervezése, feltételeinek kialakítása - a jogszabályi előírásokhoz képest is - késedelmesen történt. Az 1991. évi XCI. törvény hatálybalépésével 1992-től a fejezeti szintű gazdálkodás kritériumainak megléte alóli felmentés megszűnt, ugyanakkor a szükséges feltételek megteremtésére nem született meg időben az intézkedés. Az önálló gazdálkodás feltételeinek megteremtését az OGYH és a KEH vezetője közös előterjesztésben 1992. jún. 23-án kelt levélben kezdeményezte a PénzügyminisztériumnáL Ebben kérték - többek között - a hozzájárulást: a KE fejezet és a KEH intézmény részérc 1992. júl. l-jével a bankszámlák megnyitásához; az OGYH, a KE és a KEH pénzellátási feladatainak visszamenőleges rendezéséhcz; 1992. jan. 1-i időponttal a KEH önállóan gazdálkodó költségvetési szerv alapításához. Az!992. novemberében keltezett válasz értelmében az intézkedésekre 1993. jan. l-től kerülhetett sor. A célszerűség, takarékosság jegyében a gazdasági műszaki feladatok meghatározott részét - a közös elhelyezés, az azonos rendszerben szervezett pénzügyi-gazdasági folyamatok előnyeit kamatoztatva - az önálló költségvetési gazdálkodás finanszírozási feúételeinek létrejöttét követően is az OGYI-I végzi. A költségvetési gazdálkodás jelenlegi feltételei ennek ellenére nem felelnek meg a követelményeknek. A fejezeti szintű költségvetési gazdálkodáshoz kapcsolódó jogosítványok - tervezési, előirányzat módosítási, pénzügyi ellenőrzési, stb. teendők - telepítése ugyanis nem rendezett egyértelmüen. A fejezeti és intézményi gazdálkodási feladatok összemosódnak. Hiányzik a felelős vezető irányításával működő pénzügyi apparátus. Az 1992. évi költségvetésben tervezett és elfogadott 3 fős pénzügyi és számviteli osztály nem épült ki. A gazdálkodási feladatokat a fejezet és a KEH intézmény szintjén!993. január l-tól látja cl egy számviteli főelőadó, akinek a szcrvczeti hovatartozása nem megoldott. Ez az önálló fejezetté válás kritériumrendszerével össze nem egyeztethető hiányát. állapot, a helyettesítés megoldatlanságán túl, felveti a kontroll teljes
-7- A pénzügyi, gazdasági feladatok újraszervczése az OGYH-nál is csak 1992. második felében kezdödött el. A részben önállóan gazdálkodó KIR pénzügyi-gazdasági feladatkapcsolódásai nem a legésszerűbbek. A KIR a főkönyvelöségén (l fő részmunkaidős állás) keresztül részben önállóan, részben a lilih-el közösen látja el a gazdálkodási feladatokat. Tekintve, hogy ezeknek egy részét a KEH számára az OGYH végzi, a feladatellátásban többszörös az áttétel. Ezen túlmenően a KIR és a Magyar Honvédség Parancsnoksága közölt is vannak átfcdések a gazdálkodási feladatokban. A KE munkaszervezete célszerűtlenül elaprózódott, főosztályi struktúrája létszámához képest túltagolttá vált. Ebben közrejátszott az, hogy a központi államhatalmi apparátus - társadalmi presztízséből következő - besorolási igénye nem illeszthető maradéktalanul a köztisztviselői törvény előírásaihoz. Ezért a beosztás rangját, a kvalifikáltságot a vezetői besorolással kívánták elismerni. Az 58 álláshellyel rendelkező!(eh egymás mellé rendelt szervezeti egységeinek száma az SZMSZ szerio t 9. A főosztályok kétharmadának státusza 3-6 fő (pl. az Alkotmányügyi Főosztály, a Panaszügyi és Levelezési Főosztály 3-3 álláshellyel rendelkezik). A KIR 4 szervezeti egységre tagolódik, az apparátus ugyanakkor mindössze 1-1 fiít jelent. Így a feladalellátás a gyakorlatban nem szervezeti elkülönülésben, hanem a feladaloknak az adott létszámra telepítésében jelenik meg. A foglalkoztatottak 45%-a vezetöi besorolású. A KE munkaszervezete nem igazodik kellően a feladatokhoz. A szervezeti keretek meghatározása, biztosítása esetileg megelőzte a tevékenység tényleges változását. Ugyanakkor az apparátus kiépítettsége a költségvetésben meghatározott lehetőségektől - részben objektív okolera visszavezethetőell - lényegesen elmaradt. Az 1993. évre jóváhagyott 60 rős apparátus csak 65%-ban feltöltött. A KEH-uél a kegyelmi ügyekkel kapcsolatos feladatok teljeskörü átadását az Igazságügyi Minisztérittm kezdeményezte 1991-bcn. Az elölerjesztés t, a költségvetési keretek biztosítását követöen- alkotrnánymódosítá.si kötclczcttségclrc hivatknzással - a minisztcr mindczt visszavonta. Így az e feladat ellátásához szük.ségcs szervczcti egység felállítása elmaradt. Nem jdtt lélrc még a köztársasági megbízottakkal kapcsoiatos feladatok cllá!ására tervbe vett önálló részleg.
-8- Ugyanakkor létrejött a külügyi és a sajtó főosztály, bővült a levelezési főosztály. Emellett a köztársasági elnök közéleti szerepének növekedésével szükségszerűen és lényegesen megnőtt a különbözö hivatali egységek feladatainak mennyisége és igényessége. Nincs betöltve több fontos munkakör (elnöki titkár, stb.). Hiányzik a szervezet kiegészítése, a feladat ellátásához minimálisan szükségesnck ítélt további részegységgel (pl. társadalompolitikai osztály, protokoll osztály, stb.). Ezeket a feladatokat az egyes meglévő szakterületek dolgozói látják el. (Pl. minden főosztály_ a munkaterülete szerinti,- egyes részlegeknél naponta jelentkező - protokoll és szervezési tennivalókat.) A szervezet nemzetközi és hazai összehasonlításban is szerénynek minösül és - a jelenlegilétszámfeltöltöttség mellett - erősen túlterhelt. Az apparátus a feladatokhoz képest mértéktartó. A feladatok és a hozzájuk rendelt költségvetési keretek összhangja az egyes években fokozatosan javult, de az aránytalanságokat, átfedéseket még nem számolták fel teljesen. A KE költségvetésében J 991-ig csak a működés szarosan vett közvetlen kiadásai (bér, társadalombiztosítási járulék, reprezentáció, kitüntetési anyagok) szerepeltek Az OGY fejezettől 1992-től átcsoportosítottak a KEH működésével összefüggő - s addig ott előirányzott- ráfordítások (közüzemi díjak, energia, stb.) fedezetére 58,4 M Ft költségvetési támogatást. Az előirányzat átcsoportosítás mértékét arányosítással határozták meg. Realitásának ellenőrzése, valorizáció ja elmaradt. A KIR feladataival kapcsolatos kiadások J 99 J -ig nem, s az 1992. évi 5,6 M Ft előirányzat átcsoportosítást követően sem teljeskörűen jelentek meg a fejezet költségvetésében. A Magyar Honvédség Parancsnoksága viseli továbbra is a kötelékébe tartozó, de a KIR-hez kivezényelt hivatásos állománnyal kapcsolatos költségvetési terheket, az összráfordítás mintegy kétharmadát. A KE, illetve intézményei tevékenysége a vizsgált időszak második felére, a szervezet és működés kereteinek meghatározásával szabályozottabbá vált. A KEH és KIR alapító okiratát 1993. január J -jével kiadták és ezzel egyidejűleg hatályba lépett a Szervezeti és Működési Szabályzatuk. A tevékenység reguláci6ja azonban még nem megfelelő. Az alapító okiratok tartalma nem felel meg teljeskörű en a 4/1991. (II.I3.) PM rendeletben, illetve a!37/!993. (X. IZ.) Karm. rendeletben előírt követelményeknek.
-9- A KIR alapító akirala gazdálkodási jogkörét részben önálló, bankszámlával rendelkező költségvetési szervként jelöli meg. Ugyanakkor e besorolással egyidejűleg nem rögzítették az önálló költségvetési szervhez tartozását, kapcsolatait. Az SZMSZ-ok néhány vonatkozásban kiegészítésre, pontosításra szorulnak. A hivatali apparátus tevékenysége a feladat-, hatáskör és felelősség vonatkozásában ugyanis nem megfelelően rögzített. Mind a fejezeti szintű, mind az intézményi költségvetési gazdálkodás súlyának megfelelő kezelése a szabályozás oldaláról sem biztosított megfelelően. Mindkét SZMSZ szakszerűtlen ül és pontatlanul, egyetlen mondatba tömöriti a gazdálkodási teendőket. Eszerint a KEH-nél, a gyakorlatban nem is létező üzemeltetési csoport, a KIR-nél a főkönyvelőség "ellátja azokat a feladatokat, amelyek költségvetési szerveknél a fejezet gazdálkodásával kapcsolatban a gazdasági hivatalra tartoznak". A fejez~t és az intézmények, valamint az OGYH kapcsolata ugyancsak nem rendezett. Az OGYH és a KEH közötti feladatmegosztást 1993. január l-i hatállyal emlékeztetőben rögzítették. Ez a dokumentum azonban nagyon szíikszavúan, felsórolásszcrűen rendezi a fdck közötti viszonyt. A szabályozás nem teljeskörű. A főosztályi ügyrendek, a munkaköri leírások még nem készültek el. Alapvető hiányosság továbbá - az átfogó pénzügyi szabályozás hiányán kívül - az is, hogy a ICEH-nek nincs érvényes számlarendje. Az azonos időpontban kelt különböző, hatályos szabályzatok nem mindig kanforrnak egymással. A KEH Szervezeti és Működési Szabályzata említést sem tesz főkönyvelői státus?iól, az összes többi szabályzat viszont konzekvensen a "főkönyvelőre" címzetten határoz meg feladatokat, pl. a kötelezettségvállalás, érvényesítés, utalványozás rendjéről szóló szabályzat szerint: "a köztársasági elnök intézkedéseit haladéktalanul végre kell hajtani, miután azt a Hivatal vezetője vagy pénzügyi helyettcse (továbbiakban főkönyvelő) ellenjegyezte". A gazdálkodás irányítási, döntési rendszeréhez a szervezett és folyamatos információ szaigáitatás szűkkörű, nem teszi lehetövé a gazdálkodás átfogó értékelését. Vezetői értekezletek napirendjéről a gazdálkodási témák általában hiányoznak. A jelenlegi adatkezelési-gyűjtési rendszer nem alkalmas arra, hogy dircl:t rnódon, egyértelműen megállapítható legyen, hogy az állami kitüntetések fel-
- 10- adata (pénzjutalommal, dologi ldadásokkal, reprezentációval, stb. együtt) öszszességébcn mibe kerül. Az OGYH-val kötött megállapodásban nem rögzítették az adatszolgáltatás rend jét, így az esetleges. 2. A költségvetési tervezési és finanszírozási rendszer értékelése A KE költségvetési előirányzata a vizsgált időszakban - meghatározóarr a feladataihoz kapcsolódó pénzügyi előirányzatok más fejezetektől való átcsoportosítása, kisebb mértékben a feladatváltozás révén - közel kétszeresére nőtt. A költségvetési kiadások nagyságaszerint a fejezetek sorrendjében a KE költségvetése változatlanul a legkisebbek közé tartozik. Az ellenőrzött időszakban az éves költségvetési javaslatok kimunkálása az OGY fejezet tervezési folyamatába illeszkedett és - önálló bankszámla hiányában - a kiemeit előirányzatok elszámolással való elkülönítésére alapozódott. A KEH- illetve 1991-től a KE - és OGY fejezet közötti kapcsolatot a tervezési munkában nem mindig dokumentálták külön. Ezért -a költségvetési javaslatok alapdokumentumai nem álltak teljeskörüen az ellenőrzés rendelkezésére. Így az 1990. és 1991. évekre a bázis- és alapelőirányzatok levezetése nem volt dokumentált. Ezt követő időszakra az éves költségvetési javaslatok kiemeit előirányzatainak kidolgozásánál a vizsgálat szabálytalanságot nem tárt fel. A tervezés - a fejezeti költségvetés tartalmához igazodóan, - csak néhány előirányzat: a működési ráfordítások közül meghatározóarr a bér és járulékai, előirányzatok megállapi valamint a kitüntetésekkel kapcsolatos fejezeti kezelésű tására irányult. Az OGYH által végzett műszaki, gazdasági feladatok fedezetéül szolgáló előirányzatot 1992-töl egy összegben és lényegében változatlanul szerepcltették a köl tségvetésbcn. A tervezési munkában sem érvényesült maradéktalanul a feladat és a hozzárendelt pénzügyi keretek összhangja. A kiadások tervezését az óvatosság, a biztonságra törekvés jellemezte. Az előirányzatokat ugyanakkor esetenként nem alapozták meg a szükségletek konkrét felmérésével A fejezeti kezelésű - az állami kitüntetések céljára szolgálö - pénzügyi kcr ctekkel a feladattartalom nem volt núndig arányban.
A KEH az állami kitüntetési célt szolgáló pénzeszközöket a miniszterelnök javaslata, illetve előterjesztése alapján használta fel. A feladat időbeni -ll- ismeretének hiányában ezért az állami kitüntetések pénzügyi előirányzatának tervezése bázisszemlélctíí volt. A kitüntetésekkel kapcsolatos ráfordítás általában jelentősen kisebb volt, mint a javasolt és jóváhagyott előirányzat. A fejlesztési többletek alapvetőerr a hivatali szervezet kiépítésére irányultak. Ezeket a feladatok és a létszám komplex elemzésével nem, a kapcsolódó kiadásokat számításokkal csak részben támasztották alá. Így azok indokoltsága a végrebajtás tükrében nem volt megfelelőerr nyomonkövethető. Az 1992. évi 20 M Ft-os fejlesztési többlet indokoltságál megfelelő számítási anyag nem igazolta, a végrehajtás tükrében mértéke részben túlzott volt. Ezt részben az Igazságügyi Minisztériumtól tervbe vett feladatátvétel elmaradása okozta. A költségvetési előirányzat módosítása nem volt gyakori, s általában mértékében sem volt jelentős. Jellemzésül: a jóváhagyotthoz képest 1990-ben és 1993. első félévében nem változott, 1991-ben 6%-kal, 1992-ben ll %-kal nőtt a fejezet mótlosított költségvetése. Pátelőirányzatot feladataikhoz nem igényeltek. Kormányhatáskörben a központi költségvetés deficitcsökkentését célzó zárolás, pénzmaradv{my elvonás, saját hatáskörben a pénzmaradvány igénybevétele volt a módosítás indoka. A fejezeten belül - címek között - előirányzat átcsoportosítás a fejezeti kezelésű pénzeszközök (állami kitüntetések) felhasználásával - mely a KEH költségvetési keretei között történik - függött össze. Az előirányzat módosítások dokumentáltsága nem minden esetben volt megfelelő. Az előirányzat módosításokkal kapcsolatos ügyiratokból utólag nem mii1den cselben állapítható meg közvctlenül azok indokoltsága, feladatorientáltsága, forrása. Az 1991. évi pénzmaradványból visszahagyott 216,2 E Ft-os saját hatáskörii clöirányzal módosítás nem volt dokumentált. A fejezeli kezclésű állami ldtüntetési pénzeszközökkeh-hez történő átcsoportosítása a vizc;gált években számvitelileg nem volt nyomonkövetbctő. Az 1992. évi átcsoportosítást a lebontás mikéntjét levezető, a hivatalos formaságokat nélkülöz6 bizonylat dcklarálta. A fejezetek közölt az e!óiránynt átcsoportosítás a törvényi előírások megtartásával történt.
- 12- A működési kiadások fedezetérc az OGY fejezettől átvett 58,4 M Ft előirányzatot az 1991. évi XCI. törvény hagyta jóvá. A KIR feladatainak részbeni fedezetére a HM fejezettől az előirányzat átcsoportosítása az 1991. évi XCI. törvény 41. (4) bek. a. pontja alapján történt. Az előirányzatot a tényleges ráfordítások alapján határozták meg, s rögzítették azon belül a kiemell (bér, TB járulék, dologi) előirányzatokat A pénzellátás általában kiegyensúlyozott volt, pénzügyi fesziiltségek lényegében nem keletkeztek. A fejezet költségvetési támogatását 1992. évvel bezárólag az OGY fejezeli számláij1 keresztül folyósították, ami!992-ben már nem felelt meg a pénzellátás szabályainak. A fejezet pénzellátását, a finanszírozási tevékenységet ezért kellően megítélni csak 1993-tól - az önálló bankszámlák megnyitásától kezdődően - lehetett. A pénzellátás a jogszabályi előírások szerinti ütemezéssei történt, de nem mindig igazodott a finanszírozási szükséglethez. Előfordult ugyanis, hogy a kiadások kiegyenlítési igénye késve követte az előirányzat átcsoportosítást. A KIR feladataival kapcsolatos kiadásokat!992-ben -az előirányzat átcsoportosítást követően előirányzata végezték el. is - a Magyar Honvédség Parancsnoksága saját költségvetési terhére finanszírozta, s a pénzügyi rendezést csak 1993-ban Az átmenetileg szabad pénzeszközök hasznositását - az önálló fejezetté válást megelőzően - az OGY fejezet végezte. A pénzeszközök elkülönített kezelésének hiányában az ebből eredő kamat összeg lllih-re eső hányada nem volt megállapítható. AL; ideiglenesen lekötött pénzeszközök kamatából elért többletbevétel!992- ben 22 E Ft volt.!993-ban a fejezet pénzellátási számlájától közvetlenül nem eszközöltek befektetéseket, szabad pénzeszközök hasznosítására intézményi szinten sem történt intézkedés. A vizsgált időszakban folyamatosan változó, esetenként a költségvetés nagyságrendjéhez képest jelentős összegű pénzmaradványok képződtek, melyek forrása döntően a kiadási - meghatározóan a kitüntetésekre szolgáló - előirányzat megtakarítás vol t. Az OGY fejezettel közösen kezelt pénzeszközökból I 992-ig arányosítással - a kiemeit tételek maradványösszegének kimutatásával - állapították meg a pénzma-
-!3- radvány összegét. Az elszámolások dokumentációja teljeskörűerr rendelkezésre. csak 1991-től állt Az 1991-bcn 20,2 M Ft, 1992-ben 9 M Ft pénzmaradvány képződött. A pénzmaradvány megállapítása 1991-92. évben szabályosan történt. Önrevízióval csak!991-ben tártak fel 19,2 M Ft befizetési kötelezettséget az állami kitüntetések keretmaradványaként Ugyanekkor a Kormány 349011992. sz. határozata alapján további 3,2 M Ft-tal csökkentették a fejezet felhasználható pénzmaradványát A szabad felhasználású pénzmaradvány!992. év végén 9,3 M Ft volt, a költségvetés több mint 5%-a. A pénzmaradvány felhasználás I 991-ben 5, l M Ft,!992-ben l,2 M Ft volt, ebből a bérmaradványt jutalmazás céljára fordították. 3. A költségvetés végrehajtása A fejezet a vizsgált években rendelkezett a feladatellátáshoz szükséges pénzügyi fedezettel, gazdálkodása kiegyensúlyozott, mértéktartó volt. A ténylegesen realizált - pénzmaradvány elvonás nélkül - bevétele az!990. évi 51,6 M Ft-ról folyamatosan,!992-ben 160,2 M Ft-ra (21 O %-kal) emelkedett. Forrása a központi költségvetés volt (3. sz. melléklet). A feladatok jellegemiatt a fejezet, illetve intézményei alaptevékenységéhez nem kapcsolódik rendszeres saját bevétel, vállalkozási tevékenységet nem folytattak. A költségvetési támogatást a vizsgált időszak egyes éveiben csak a mértékébcn hullámzó, de nem számottevő pénzmaradvány felhasználás egészítette ki. A teljesített kiadások összege ugyanezen időszakban megháromszorozódott:!990- ben 46,5 M Ft, 1992-ben 151,5 M Ft volt. Növekedésében a feladat bővülés, az inflációs hatás mellett a feladatokhoz tartozó fedezet átcsoportosítás volt a meghatározó tényező (4. sz. melléklet). A kiadások szcrkezete az egyes években -elszámolás technikai okok miatt -eltérő tartalmú volt. A fejezetté válást követően is előfordult, hogy különbözött a ráfordítások kimutatásának elve. Lényegében a vizsgálat idejére sem alakult ki olyan elszámolási rend, ami megfelelőerr alkalmas a kiadások valós bemutatásán:.
~ 14 ~ Az OGY-től a KEH feladatai fedezetéül átcsoportosított kiadási előirányzatot (bér, Tb. járulék, közüzemi díjak, felújítás, anyagbeszerzés, stb.) több jogcímen határozták meg (l. sz. mclléklet). Az 1992. évi költségvetésben ugyanakkor azt egy összegben, szolgáltatáskén l tervezték meg, a tárgyévi beszámolóban azonban fejezetek közölti pénzátadásként jelenítették meg. (1993-tól egységcsen ez utóbbi megoldást alkalmazták.) A működési kiadások az elszámolás módjából következően szaigáitatás kiadásait nem tartalmazzák. az OGY által végzett A műszáki, gazdasági feladatokra az OGYH-nak átadott keret tartalmában több olyan közvetlenül mérhető kiadási tételt is magában foglal, amely az előirányzattal való gazdálkodás követelménye, a felhasználás kimutatásának egységessége szem~ pontjából a KE fejezetnél indokolt (pl. eszközbeszerzés). A KE fejezet költségvetési gazdálkodása tehát folyamatosan csak néhány kiadási jogcímre és esetenként azoknál sem az előirányzat egészére terjedt ki. Az előirányzatok felhasználásánál a takarékosság követelményét általában érvényesítették. A kimutatott müködési ráfordítások több mint felét a béralap és járuléka képezte, további jelentős tétel a bérjellegű kiadások voltak. Ezek alkotják a költségcsoport több mint 80%~át. A létszám- és bérelőirányzatokkal a vizsgált időszak egészében a KE önállóan gazdálkódott. A KE-nél foglalkoztatottak állományi átlaglétszáma az 1990. évi 28 főről, 1992-bt;p. 40 főre, 42%-kal emelkedett. A költségvetésben előirányzattat az álláshelyek betöltése jelentős elmaradással követte: 1992-ben és - időarányosan!993-ban - 67-65% volt a létszámfeltöltöttség aránya. A tervezetthez képest az állománycsoportonkénti foglalkoztatás jól dokumentálja az intézmények szervezeti kiépítésének túlzottan lassú folyamatát. A betöltetlen álláshelyek 45%-a a vezetöi, egyharmada az ügyviteli állománycsoportban alakult ki. Az üres álláshelyek jelentős száma és aránya részben a munkakör betöltéséhez fűzött magas követelményrendszerrel függ össze, ugyanakkor következtetni enged tervezési lazaságra, illetve a létszám- és bérgazdálkodás hiányosságaira.
- 15 - A teljes munkaidőben való foglalkoztatási forma volt a meghatározó. Emellett emelkedő számban alkalmaztak nyugdíjasokat, létszámarányuk mintegy 20%. A részmunkaidőben való foglalkoztatás nem volt jellemző. A feladatok ellátására növekvő mértékben adtak megbízást szakértők részére, ennek ellenére az állományou kívüli bérfelhasználás továbbra sem számottevő. Az állományou kivüli bérkiadás 1991-bcn 0,1 M Fl, 1992-bcn 1,7 M Fl voll. A bérkiadások a tényleges foglalkoztatást meghaladó mértékben nőttek. Az e jogcímen eszközölt kifizetések 1990-1992. között 9,4 M Ft-ról 33,9 M Ft-ra, 260%-kal emelkedtek. A béralap felhasználás növekedésében!991-ben jelentős tényező volt a létszámbővülés. A foglalkoztatott 9 fős egyharmadát fedte le. többletlétszám a béralap 8,8 M Ft-os növekedésének A béralap szerkezetében növekvő mértékben az alapbér volt a meghatározó (62-74%), ugyanakkor nőtt a terhére fizetett jutalom is. A béralapból fizetett jutalom 1990-1992. közötl 3.860 E Ft-ról 8.038 E Ft-ra, 108%-kal nőtt, aránya a bérköltségen belül 41 %-ról 24%-ra változott. Az üres álláshelyek bérmegtakarításának jelentős részét ugyanis jutalmazásra használták fel, amit csak részben indokolt - a betöltetlen álláshelyek miatti - intenzívebb munkaterhelés anyagi elismerése. Az eddigiekben folytatott létszámés bérgazdálkodás következményeiben az álláshelyek feltöltése ellen hat. A túlóra és pótlék címen a béralap felhasználás mértéke nem volt jelentős. Túlórára 1990-bcn 361 E Ft-ot, 1992-ben 211 E Ft-ol fordítottak, ugyanakkor a pótlék Jeifizetés 245 E Ft-ról 496 E Ft-ra emelkedett. A végrehajtott létszám- és bérfejleszrések együttes hatására az l főre jutó átlagbér a vizsgált időszakban fejezeti szinten 65%-kal nőtt, állománycsoportonként jelentős szórással. A köztisztviselők jogállásáról szóló!992. évi XXIII. törvényben elöírt átsorolásokat elvégezték. A bérbeállási mutatók néhány esetben elérték, illetve meghaladják a törvényben meghatározott szintet.
- lg- Jogszabályi bizonytalanságból adódóan szabadság megváltás címén 1992-ben olyan kifizetéseket (összesen 305 E Ft-ot) eszközöltek, melyek nem sorolhatók egyértelműen a vonatkozó hatályos rendelkezések által megengedett esetek közé. A bérjellegű kiadások volumene tendenciájában csökkent. A kiadások összege!990-ben 31,4 M Ft-ot,!992-ben 30,7 M Ft-ot tett ki. A költségcsoporton belül meghatározott tétel az állami kitüntetésekkel járó és itt elszámolt díj (részaránya közel 90%). A kiadások jogcím szerinti ellenőrzése során megállapítást nyert, hogy a bérjellegű előirányzatok terhére rendszeresen fizettek, illetve számoltak el, az előírásokhoz nem illeszthető körben állományon kívüliek részére jutalmat. Az állományorr kívüliek részére fizetett jutalom,!993. első volt, melyből lm Ft-ot az OGY 62 dolgozójának juttattak. felében 1,5 M Ft A végzett feladatok ellenértékének kiegyenlítése mellett az adott külön jutalom indokoltsága vitatható. A reprezentációra költött - és a működési kiadások között fejezeli szinten kimutatott- ráfordítások 1990-1992. évek viszonylatában 1,8 M Ft-ról 3,8 M Ft-ra - lll %-kal - emelkedtek. Az!993. első félévi l,5 M Ft-os teljesítés időarányos volt. A repr6~entációs kiadások 1992-ben a módosítött előirányzatot 27 E Ft-tal meghaladó mértékben nőttek. A kiadások emelkedésében az állami kitüntetések átadásáv3j kapcsolatos fogadások költségei jelentős szerepet játszottak. Az egyéni, az állami ünnepekhez, egyéb eseményekhez kötődöerr kitüntetések száma évente 600-700. átadott A reprezentáció mértéktartónak minősíthető. A felhasználás dokumentálása ugyanakkor többször hiányos volt. A bizonylatokból nem mindig állapítható meg, hogy a vendéglátásra milyen alkalomból került sor, azon hány fő vett részt. Eseti, hogy jelentős érlékü (57 E Ft) ajándéktárgy átvétele aláírással nem volt igazolt.
- 17- A kimutatott felhasználás ugyanakkor 1992-ig nem volt teljes, mivel az OGY -nek működésre átadott pénzeszköz is tartalmazott ilyen jogcímen fedezetet (évi 300 E Ft-ot). Bel- és külföldi kiküldetés címen a kiadások hiánya, vagy nagyságrendjének csekély volta miatt, nem mutattak ki felhasználást 1991-től. például 1993. első félévében 20 E Ft-ot fordítottak.) (Külföldi kiküldetés céljára A munkavállalók részére fizetett költségtérítés növekedésében a ruházati költségtérítés és az üdülési hozzájárulás volt a meghatározó. Az adott költségtérítés, illetve hozzájárulás mindkét jogcím esetében a vonatkozó 170/1992. (XII.22.) Karm. rendelet előírásainak megfelelő, mértéke az adható maximum. A ruházati költségtérítés mértéke 27 E Ftlfő. Az üd ülési hozzájárulás mértéke 18 E Ftlfő volt 1993-ban, így az e jogcímeken teljesített kiadás 2,8 M Ft voll. Eszközgazdálkodást gyakorlatilag nem folytatnak, a kitüntetésekkel kapcsolatos beszerzéseken, készletezésen kívül. Tárgyi eszközállomány nyilvántartásukban nem szerepel. Állami kitüntetések céljára fejezeti kezelésű előirányzatként 1991-ben 50 M Ft-ot, 1992-ben 49 M Ft-ot, 1993-ban 37 M Ft-ot hagytak jóvá költségvetésükben. E pénzeszköz felhasználásában túlfeszítés nem mutatkozott. Az 1990-91. években a még meglévő régi kitüntetésiformák lehetövé tették a régi készletek felhasználását. Az új megrendelés, készletfeltöltés elmaradása is szerepet játszolt az előirányzathoz képest rnutatkozó rnintegy 50% körüli teljesítésben (28,4, illetve 19,7 M Ft). Az!992. évi módosítoll előirányzattal megegyező teljesítést (43,2 M Ft) követően az 1993-ra tervezett - az előző évinél 6 M Ft-tal alacsonyabb - költségvetés az inflációs rátával nem számolt. (A Kossuth díjjal együttjáró pénzjutalom rendeletileg a bérből és fizetésből élők- évente változó - átlagjövedelmének ötszöröse.) Az 1993-ban évesen tervezett 37 M Ft-ot év közben csaknem teljes egészében felhasználták 4. Számviteli rend, bizonylati fegyelem A KEH költségvetési beszámolási kötelezettségének 1992-ig az OGYH pénzügyi és számviteli rendszere keretében tett eleget. Az 1992-ben az éves önálló
- 18 - intézményi beszámoló adatainak helyessége, megalapozottsága, a mérlegvalódiság érvényesülése külön nem volt ellenőrizhető. A költségvetési előirányzatokat és azok felhasználását elszámolás alapján bontották meg, a közös bankszámla beszámolóban feltüntetett egyenlegeinek szétválasztása technikai volt. Megállapítást nyert ugyanakkor, hogy az 1992. éves mérleg nyitóadatai nem voltak teljesek, hiányzott a készletadatok leltárral való alátámasztása. Az analitikus nyilvántartás szerint 309 E Ft ajándékkészlet a nyitómérlegből hiányzott. A zárórnérlegben kimutatott állománya ugyanakkor egyezett az értékben és mennyiségben vezetett analitikus nyilvántartással A KEH 1993. évi évközi beszámolójában kimutatott bérkiadások adatai nem egyeztek a kapcsolódó analitikus nyilvántartás adataival Az 1993. VI. 15-én lista szcrint kifizetett 4,4 M Ft jutalom a féléves beszámolóban nem szcrepelt. A vagyonkezelés, nyilvántartás rendje a vagyonvédelmi követelményekhez igazodott, de nem felelt meg a számvíteli előírásoknak. A KEH önállóan gazdálkodó intézményi besorolását követően vagyonmegosztás nem volt. A tárgyi eszközök és készletek teljes köre az OGYH vagyonnyilvántartásában szerepel, arra hivatkozással, hogy a KEH-nél azok elkülönített gazdálkodásának nincsenek meg a feltételei. A KEH<javára és költségvetése terhére beszerzett eszközök elszámolásának, nyilvántartásának módja nem felel meg a számviteli előírásoknak. Pl. a KEH költségvetés terhére!992-ben beszerzctt 944 E Ft összegű nem szerepelt az intézmény vagyonában. eszköz Az idegen helyen tárolt, illetve idegen tulajdonú eszközök elhatárolásával a vagyonkezelés nyilvántartási feltételei megoldhatók. A pénzügyi fegyelem, pénzkezelés ellenőrzése határidőn túli előleg elszámolásokat, esetenként a követelés késedelmes kiegyenlítését tárta fel. Beszerzésre 1993. febr. 2-án felvett előleggel ápr. 19-én számoltak el, a csatolt bizonylatokból a beszerzés tárgya, összege nem volt megállapítható.