Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 Közigazgatástudományi Kar TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 IMRE MIKLÓS A SZABÁLYOZÓ ÉS FELÜGYELŐ ÁLLAM * (AZ EURÓPAI UNIÓ PERSPEKTÍVÁJÁBAN) Bevezetés Témaválasztásunk aktualitása nem igényel különösebb indokolást. A 2008-ban kezdődő globális gazdasági krízis az adott régiók (EU) és az egyes államok válságjelenségei, valamint az általános értékválság kedvezőtlen hatásai együttesen érzékelhetők. Anélkül, hogy fatalista módon a nemzetállami cselekvések hiábavalósága mellett érvelnénk, szükségesnek tartjuk annak rögzítését, hogy az államok rendkívül szűk mozgástérrel rendelkeznek a gazdasági krízis felszámolásával kapcsolatban. Az egyes államok gazdasági szerepét megjelenítő gazdaságpolitika hatékonysága régóta a viták kereszttüzében áll. Ebben a körben a kormányzatok kétség kívül rendelkeznek bizonyos befolyásolási képességgel és autonómiával. Az államok mozgásterét azonban jelentősen szűkíti, hogy a gazdaságpolitikának két olyan feltételrendszer között kell érvényesülnie, amelyekre egyáltalán vagy csak csekély mértékben rendelkeznek befolyással. Ezeket a kondíciókat a történelmi adottságok és a nemzetközi körülmények jelentik. Az adott állam gazdasági erejéhez, a nemzetközi munkamegosztásban elfoglalt helyéhez képest valamilyen mértékben a globális vagy regionális (például Európai Unió) kooperáció alkotója is. Az állami beavatkozási lehetőségek az országok és a gazdaságok egymástól való kölcsönös függőségi kapcsolatainak (interdependencia) erősödésével tovább szűkülnek. Tanulmányunkban a globális válságra adható állami válaszokat elemezzük az Európai Unió jogrendjének keretei között. Álláspontunk szerint a nemzetállamok válságra adható gazdasági válaszait az Európai Unió jogrendszerének keretei között nem lehet kizárólag az unió politikái alapján meghatározni. * Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a Közigazgatási szervezet és e-kormányzás műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Török Gábor egyetemi tanár (BCE). A szerző főiskolai tanár (BCE Közigazgatástudományi Kar); elérhetősége: miklos.imre@uni-corvinus.hu.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 2 Úgy véljük, hogy az államoknak a gazdaságra gyakorolt hatását illetően az uniós politikák mellett meghatározó jelentőségűek a tagállamok mozgásterét szűkítő rendelkezések. A törvényhozás jelentősége folyamatosan csökken a nemzetközi jog miatt, illetve az alkotmánybíróságok gyakorlatának következtében. Erősíti ezt a folyamatot, hogy a szabályozó hatóságok működésében egyre inkább előtérbe kerülnek a diszkrecionális jogkörök. A gazdasági válságból való kilábalást nehezíti az európai jogrend negatív integrációs formája, amely egy neoliberális koncepciónak is tekinthető. Arra figyelemmel mondhatjuk ezt, hogy a gazdasági integráció a versenykorlátozó állami támogatások korlátok közé szorításával, illetve a négy szabadság érvényesülésének a tagállamok jogrendje akadályainak lebontásával valósul meg. Szeretnénk azonban rögzíteni, hogy az Európai Unió egész működése nem tekinthető kizárólag negatív integrációnak. Az európai együttműködés kezdetekor a keresztény demokrata és keresztény szocialista eszmerendszer alapján egy, a térség fejlődését biztosító aktív kooperációt kívántak megvalósítani. Az Európai Unió Bírósága rendkívül szigorúan vizsgálja a tagállamok által életbe léptetett rendelkezéseket. Sokan úgy vélik, hogy e kontroll hiányában az államok a hagyományos keynesi gazdaságpolitika alapján hoznák versenyelőnybe saját gazdasági szereplőiket, támogatással, vagy bürokratikus intézkedésekkel, ami e közösség felbomlásához vezetne. Ezért a kormányzatok bármilyen gazdasági szabályozással kapcsolatos döntéseinek meg kell felelniük ennek a viszonyrendszernek, ami jelentős bizonytalanságokat okoz, ugyanakkor szűkíti a tagállamok gazdasági mozgásterét. Elég csak a válságadókra, az áfával, illetve a rögzített árfolyamon történő végtörlesztéssel kapcsolatos kérdésekre gondolni. A hagyományos állami hatáskörben lévő monetáris politikát az Európai Központi Bank, a tagállamok fiskális politikáját a konvergencia-kritériumok, illetve a most épülő gazdasági kormányzás rendelkezései szorítják korlátok közé. Az államok ebben a helyzetben nagyrészt a globalizáció következtében elveszített gazdasági mozgásterüket, európai szintű szupranacionális intézmények felállításával pótolhatják, amelynek keretein belül hatékonyan képesek a közérdek képviseletére. Másrészt késztetést éreznek a stratégiai vállalatok saját kézben tartására, és az állami gazdasági társaságok segítségével a gazdaság befolyásolására. Ezeket az állami célkitűzéseket is az európai jogrend keretei között kell értelmezni. A tanulmány kísérletet tesz az állam a válság során módosult gazdasági szerepének a bemutatására, különös tekintettel az európai jog feltételeire. Az állam gazdasági szabályozó szerepe Az állam gazdasági szabályozó feladatainak meghatározásánál szükséges annak hangsúlyozása, hogy az állam és a közigazgatás minden hiányosságuk ellenére végső soron a köz érdekében járnak el, míg a gazdaság szereplőit a profitmaximalizálás szempontjai vezérlik.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 3 Az előző megállapítás annak ellenére igaz, hogy a vállalkozások társadalmi szerepvállalásában komoly előrelépéseket láthatunk. A gazdasági szereplők társadalmi szerepvállalásával kapcsolatos program (CSR) keretein belül a magánvállatok törekszenek az etikus működésre, valamint hozzá kívánnak járulni a társadalmi-gazdasági fejlődéshez (pl. a magyarországi bankok működésére vonatkozó etikai kódex). A CSR program részleges sikerei ellenére szükség van a közérdek hatékony képviseletére. Vitathatatlan, hogy a multinacionális vállalatok valós túlhatalmával szemben csak stabil közigazgatással rendelkező nemzetállamok vagy azok együttműködésével létrejövő szupranacionális szervezetek képesek fellépni. A komplex gazdasági-társadalmi fenntarthatósági szempontok miatt számos szerző már a globális közérdek és közjó érvényesítésének szükségességét hangsúlyozza. A modern államokban az igazgatási (bürokratikus) koordinációnak megvan a maga létjogosultsága a piaci koordinációval együtt. Ezek harmóniája biztosítja a társadalom és a gazdaság kiegyensúlyozott működését. A közigazgatás feladatainak jobb ellátása érdekében mérsékelni kell tevékenységének kiterjedtségét, amelyet az állami hatalom erősítésével kell összekapcsolni. A szocializmus keretei között az állam gazdasági szabályozó eszközei, a társadalmi berendezkedés különbségeiből adódóan a mai helyzettől alapvetően eltérő keretek között érvényesültek. Hangsúlyos volt például a termelési volumenek meghatározása. Az állam gazdasági szabályozási tevékenységét szűkebb értelemben jogszabályalkotásnak tekinthetjük. Tágabb felfogásban a gazdasági szabályozás magába foglalja az állami beavatkozás komplex eszközrendszerét. Általános megközelítések szerint az állam gazdasági befolyásolási lehetőségei között a gazdasági tervezés mellett a gazdasági szabályozásnak van meghatározó jelentősége. 1 A gazdasági folyamatok közigazgatási befolyásolása jogi tilalmak, kötelezettségek, adóztatás, kedvezmények biztosítása vagy jegybanki műveletek útján történik. Megkülönböztethetünk tartalmi szempontból monetáris és fiskális eszközöket. Monetáris eszköznek tekintik a forgalomban lévő aktív pénzmennyiséggel és a kamatokkal összefüggő cselekvéseket. Ilyenek például a tartalékráta szabályozása, a banktartalékok leszámítolási kamatlábának megváltoztatása, a kamatlábak regulálása stb. Ebben a körben meghatározó a jegybank szabályozási tevékenysége. Fiskális eszközként tartják számon a költségvetéssel összefüggő cselekvési formákat. Ilyenek pl. az adóztatás, a vállalkozásokat segítő szubvenciók. Gazdasági rendészetnek tekinthetjük azokat a közigazgatási tevékenységeket, amelyek a kitűzött célokat kötelezettségek és/vagy tilalmak megfogalmazásával kívánják előmozdítani. A gazdasági közigazgatásnak ezen kívül vannak informális eszközei is (pl. lobbi, kampány). 1 PAPP ZSIGMOND: A gazdasági közigazgatás fogalma, eszközei és szervezete. 12-19. o. In: Közigazgatás és gazdaság. Szerkesztette: Lőrincz Lajos. Budapest, UNIÓ 2001.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 4 Tágabb értelemben állami szabályozásnak tekinthetjük azt is, amikor nemzeti bankok vagy magánvállalatok az államtól kapott megbízás alapján végeznek közérdekű tevékenységet (pl. államkötvények vásárlása stb.). A gazdasági szabályozás szempontjából fontosnak tartjuk bemutatni az állam gazdasági szerepét óvatosan kezelő angolszász modellt és a közismerten aktív állami cselekvésre építő francia megoldást. Előbbit a piac által vezérelt vegyes gazdaság modelljeként, utóbbit az állam által vezérelt duális gazdaság példájaként szokták említeni. 2 Angolszász modell 3 Az angolszász modell kialakulásának történelmileg az az oka, hogy ezekben az államokban már a piacgazdaság kialakulásának pillanatában a magánszervezetek álltak a gazdasági fejlesztések fókuszában. A feudális maradványok egyáltalán nem terhelték a gazdaságot (pl. USA), vagy a piacgazdaság szerves fejlődés útján jött létre (Nagy-Britannia). Az államoknak tehát ezekben az országokban nem kellett aktív, centralizált módon megtisztítani a gazdaságot a feudális előzményektől. Az angolszász modell hagyományosan idegenkedik az állami beavatkozástól, az öngondoskodást, illetve a szabad piac működését helyezi előtérbe. Az angolszász irodalom egy része szerint az államnak szabályokat kell alkotnia a piac tökéletlenségeinek kiküszöbölésére. Más nézetek szerint az államnak nincs meg a szükséges információja ahhoz, hogy optimálisan szabályozzon, vagy a különböző lobbiérdekek nyomása miatt a reguláció nem lesz kellően hatékony, sőt esetenként könynyen kontra produktívvá válhat. A piaci tökéletlenségek oka lehet a monopol erőfölény, környezetvédelmi problémák, illetve a szereplők korlátozott racionalitása. Ez utóbbi például abból eredhet, hogy az emberek így a döntéshozók is nehezen látnak át bonyolult helyzeteket. A legtöbb amerikai szerző úgy véli, hogy az államnak a jólét biztosítása érdekében a gazdasági hatékonyságot kellene növelnie, ami a piaci tökéletlenségek kiküszöbölésével érhető el. Ugyanakkor léteznek olyan nézetek is, amelyek szerint a gazdasági szabályozást a jövedelmek újraelosztására kellene használni. Az állami reguláció számunkra talán idegennek tűnő kritikái szerint egyes iparágak vállalatai amikor a hatóságoktól szabályozást kérnek, gyakran a reguláció céljával ellentétes eredményt érnek el. Sok esetben ugyanis a gazdasági szereplők rabul ejtik a szabályozókat és így a többi vállalathoz képest indokolatlan előnyre tesznek szert. Szintén kritika éri a jogi monopóliumokat, mert a szakmai kamarák keretein belül végzett tevékenységek (ügyvédi kamarák) gyakorlását feltételekhez kötik. E nézetek szerint az ilyen helyzetek számos visszaélésre adnak lehetőséget. Sok esetben a monopol tevékenységekkel előmozdított pozitív hatások nem képesek a negatív következmények ellensúlyozására. 2 Összehasonlító gazdaságtan. Szerkesztette: Szabó Katalin. AULA Kiadó 2007. 3 DENNIS W. CARLTON JEFFREY M. PERLOFF: Modern piacelmélet. PANEM 2006. Szabályozás és dereguláció 20. fejezet
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 5 Az angolszász irodalom döntő többsége szerint a monopóliumok magasabb árakhoz vezetnek, mintha az adott tevékenységeket versenyző vállalatok látnák el. A monopóliumokkal kapcsolatos szabályozás három területen lehet ártalmas. A szabályozás megszünteti az innovációra, a hatékonyabb működésre való késztetést. Szükségtelen a reguláció olyan helyzetben, amikor a piaci szereplők beléphetnek az adott piacra, hiszen ennek következtében meg is szűnik a monopólium. Nincs szükség monopóliumra, ha a reguláció költsége aránytalanul drága, vagy a szabályozók alkalmatlanok, illetve ha az eredeti célok regulációval nem érthetők el. A közszolgáltatások az Egyesült Államok esetében is jelentős részben állami tulajdonban vannak. Ebben a helyzetben az állami tulajdon elsősorban a társadalom tagjainak jólétét szolgálja és nem kizárólag profitérdekeket követ. Azonban az állami tulajdonban lévő vállalatokat sok kritika éri: kevésbé hatékonyabbak a magántulajdonban lévő cégeknél. A privatizációra olyan technikára tekintenek, mint amely képes a kevésbé hatékony állami vállalatokat magánkézbe adni. Az állam gyakran él az árszabályozással az infláció kordában tartása miatt, vagy egyes ágazatokban az árak alacsonyan tartása érdekében. A neoliberális koncepció jellemzően a deregulációt javasolja a túlzott szabályozás elkerülésére, ami esetekben pozitívan hathat az adott iparág versenyképességére is. Az európai jogrend az utóbbi évtizedekben egyre több elemet vesz át az Egyesült Államok gyakorlatából. Utaltunk már korában arra, hogy az Európai Közösség egységes belső piacának megvalósítása valójában egy neoliberális koncepciónak tekinthető. Az USA megoldásai, főleg az Európa Bizottság álláspontjára gyakorolnak nagy hatást, amely elsősorban az állami monopóliumok lebontásában, vagy átalakításában mutatkozik meg. Franciaország, mint az állami beavatkozás példája A klasszikus francia felfogás ahogy azt már korábban rögzítettük az állam által vezérelt duális piacgazdasági modellt preferálja. A történelmi előzményekhez tartozik, hogy a francia ipari fejlődés az angolszász államokhoz képest késleltetetten ment végbe. Ennek ellensúlyozására az állam központilag vezérelt módon végzett gazdaságfejlesztési feladatokat és kísérelte meg a feudális maradványok eltávolítását. A hagyományos francia etatista szemlélet alapján ami közvetlenül a 2. világháborút követően mutatkozott meg vegytiszta formában a tiszta piacgazdaság nem vezet prosperitáshoz. Ennek legfőbb okai a hosszú távú tervezés hiánya, a piaci szereplők körében pedig az a körülmény, hogy a gazdasági tranzakciók kevésbé transzparensek. Úgy vélték, hogy a vállalatok nagy többsége még a saját érdekeit sem képes felismerni, a közérdek szolgálata pedig szóba sem jöhet. Az előzőek alapján a francia modell a gazdaság egészére vonatkozóan a kapitalizmus viszonyaihoz képest nagyon erős állami kontrollt valósított meg. Ez nem csak az állami tulajdon meghatározó hányadát jelenti, hanem az árszabályozást és a gazdasági folyamatok tervezését is magában foglalja.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 6 A 80-as években ismételten beindult az államosítási hullám. Az Alkotmányból levezetve jogi kötelezettségként kezdte el érvényesíteni a kormányzat azt az elvet, miszerint a monopolhelyzetbe került közszolgáltatást nyújtó nagyvállalatokat államosítani kell. Ezt pedig a gazdasági közérdek mind jobb érvényesítése érdekében, valamint a gazdasági szuverenitás megőrzésével indokolták. Ez a folyamat éles ellentétben állt az ugyanebben az időben Nagy-Britanniában és az USA-ban érvényesülő neoliberális elemeket is magában foglaló neokonzervatív gazdaságirányítási fordulattal. Ez a felfogás Milton Friedman és a chicagói közgazdasági iskola által hirdetett monetarista elképzelésekre épült, amelynek értelmében az államnak teljes mértékben vissza kell vonulnia a gazdaságból. A szabad piac törvényei hosszútávon megoldják az egyensúlyi problémákat. Általános vélekedés szerint az angolszász neoliberalizmus európai jogrendre gyakorolt hatása miatt különös tekintettel az Európai Bizottságnak a versenyjog hatékonyabb érvényesítését célzó törekvéseire kezdett a francia állam a 80-as évek közepén ismét privatizációkba. Érdekes megállapítás, miszerint a szabályozó hatóságok létrejöttét éppen a stratégiai fontosságú, közszolgáltatást nyújtó állami vállalatok privatizációja tette szükségessé. A gazdasági szabályozás kiterjedt a napjainkra jellemző komplex rendszerek (gazdasági, pénzügyi, környezeti) optimalizálására, stabilizálására, egységesítésére, szabályosságára, méltányosságára vonatkozó normák megalkotására. 4 A gazdasági szabályozás törekedhet a makroökonómiai egyensúlytalanságok kezelésére, a fiskális és monetáris politikán keresztül. Ugyanakkor célozhatja meghatározott területek kodifikációját, illetve ellenőrzését is (pénzügyek, energia, kommunikáció). Jean Saint-Geours álláspontja szerint a közszektor leépítése például az Egyesült Királyságban megvalósított privatizáció Margaret Thatcher idején maga után vonta az úgynevezett francia típusú szabályozó hatóságok szerepének növekedését (versenyhatóságok). A szerző úgy véli, hogy a hatóságok a kiterjedt állami közszektor célkitűzéseit valósítják meg és szerepüket éppen a privatizáció eredményeképpen növelik meg. Az európai jogrendre gyakorolt francia hatás pedig a közszolgáltatások területén a versenyjog hatálya alóli jelentős derogációkban lelhető fel. Állami szerepvállalás okai és az azt magyarázó elméletek 5 A 20. században a tőkés piacgazdaság vegyes gazdasággá alakult, ami módosította az állami szerepvállalás eddigi formáit és új minőséghez vezetett. Ez a folyamat több fejleménnyel indokolható. A tőkés gazdaság keresletkorlátos (egyoldalúan profitorientált jellegéből) adódó konjunktúraingadozások gazdasági és szociális hatásai egyre inkább aláásták a társadalmi rend legitimitását. Ennek a helyzetnek az orvosolására állami beavatkozásra volt szükség. 4 JEAN SAINT-GEOURS: Quel avenir pour les enterprises publiques 2001 puf, P 39 5 BÁGER GUSZTÁV VÍGVÁRI ANDRÁS: Államreform, közpénzügyi reform. Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet 2007. április
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 7 Az aranyalapú pénzrendszer megszűnésével létrejött modern pénzügyi rendszer fokozott ellenőrzést igényelt. A 20. század második felében az információs technológia és a telekommunikáció fejlődésével elindult a termelési tényezők mobilitásának növekedése, amely deregulációkhoz vezetett. Ennek következményeként több államban is erőteljes privatizáció zajlott le. Európában e folyamatok tovább segítették az integrációt a korábbi jóléti rendszerek fenntartásával. A regionalizáció és a globalizáció párhuzamosan érvényesült. Ez a folyamat nehézségekhez és ellentmondásokhoz vezetett az európai gazdasági integráció során. Az állam gazdasági szerepvállalását magyarázó elméletek alapvetően két csoportra oszthatók. Az egyik szerint az állam a hagyományos közhatalmi funkcióin túllépő szerepvállalását az iparosodással kapcsolatos káros folyamatok enyhítése (urbanizáció, hagyományos családi kötelékek megváltozása) érdekében alkalmazza. Az ipari társadalom makrogazdaságilag nem tekinthető egyensúlyi rendszernek (gyakori túltermelési válságok). E problémák kezelése további állami beavatkozást indukál. A mainstream közgazdaságtan értelmében a kormányzat legfontosabb gazdasági funkciói a következők: szabályozás, allokáció, redisztribúció, gazdasági stabilizáció. Az állam szabályozó funkciója lehet normatív szabályozás, amely a gazdasági együttműködés kereteinek, feltételeinek, általános játékszabályainak a létrehozását jelenti. Ez elsősorban tehát a szerződéses viszonyok (magánjogi szabályok) kiépítését célozza. Azonban úgy véljük, hogy e funkciót sem lehet kizárólagosan magánjogi jellegűnek tekinteni. Például a közjegyzők által végzett hitelesítési tevékenység, amely szintén hozzájárul a szerződéses struktúrák védelméhez, nem tekinthető magánjogi természetűnek. A diszkrecionális szabályozás körébe tartozik különféle tevékenységek végzésének feltételeinek előírása, az árszabályozás, szubvenciók nyújtása, a piacra lépés korlátozása stb. Talán ezt a területet szorította a leginkább korlátok közé az európai jogrend. Az árszabályozás európai versenyjogi szabályokkal ütközhet, a szubvenciókat, azaz az állami támogatásokat szintén korlátozza a közösségi jog. A különféle tevékenységekre vonatkozó szabályozásnak ráadásul meg is kell felelniük a négy szabadságra vonatkozó elveknek. Jellemző, hogy a gazdasági tevékenységekkel kapcsolatos területeken az európai jogrend igyekszik visszaszorítani a közigazgatási szervek diszkrecionális jogkört is tartalmazó hatásköreit, mivel az ilyen helyzetek alkalmasak lehetnek a más tagállamok illetőségével rendelkező gazdasági szereplők hátrányos megkülönböztetésére. Ugyanígy nehézségekbe ütközött olyan európai ügynökség létrehozása, amelyekre szupranacionális szintű gazdasági tevékenységek ellenőrzése miatt volna szükség (pl. Európai Tőkepiaci Felügyelet). Az egyedi szabályozás a diszkrecionális szabályozás egy speciális esete. Ellentétben a diszkrecionális szabályozással, az egyedi szabályozást az európai jogrend is elősegíti, mert sok esetben azért ellentétesek a tagállami jogszabályok az európai joggal, mert nem teszik lehetővé az egyéni mérlegelés, így az arányosság jogelvének érvényre juttatását. Az allokációs és a redisztribúciós funkció jelentős mértékben összekapcsolódik.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 8 Az allokációs funkció keretében az állam a piactól átveszi az erőforrások koncentrációjának és elosztásának feladatait és forrásokat biztosít bizonyos célokhoz. A piac működését korrigáló allokációs funkció esetén az állam csak módosítja a piac működéséből származó allokációt, helyettesítő allokáció esetén az állam olyan területen avatkozik be, ahol a piac egyáltalán nem működik. Európai szintű allokációs funkciónak tekinthető a Közös Agrárpolitika, míg helyettesítő allokáció lehet a hátrányos helyzetű térségekre vonatkozó európai programok. Az elosztási (redisztribúciós) szerepkörben az állam az államháztartás egésze által, makrogazdasági szintű jövedelem újraelosztást valósít meg. Beszélhetünk jóléti (egészségügy), illetve generációk közti újraelosztásról. Bizonyos szempontból a Közös Agrárpolitika európai szintű redisztribúciós funkciónak is tekinthető. Az állam célja stabilizációs szerepkörben a gazdasági folyamatokban mutatkozó ingadozások, hullámzások káros hatásainak kivédése és a pénzügyi egyensúly biztosítása. Stabilizáló funkciót tölthet be az Európai Központi Bank a kamatszint változásaival. Időnként az alapító szerződések rendelkezéseinek megsértésével pénzügyi krízist akadályozhat meg tagállamok államkötvényeinek közvetlen vásárlásával (Olaszország). Az Európai Stabilizációs Alap természetesen betölt gazdasági stabilizáló funkciót. A gazdasági stabilizáció általános célja a gazdaság működőképességének fenntartása, az árszínvonal emelkedésének korlátozása, az államháztartási és folyó fizetési mérleg hiányának keretek közé szorítása, valamint a pénzügyi egyensúly fenntartása. Az Európai Tőkepiaci Felügyeleti Rendszer is ellát ilyen funkciót. Ez az új 2011 elején létrehozott szervezeti struktúra a makro-prudenciális válság elkerülését kívánja meg a jövőre nézve megakadályozni. A konvergencia-kritériumok többek között a folyó fizetési mérleggel kapcsolatos egyensúlytalanságok kiküszöbölése érdekében kerültek bevezetésre. Komoly problémákat okoz, hogy mind ez ideig nem sikerült kidolgozni egy olyan rendszert, amely elkerülhetővé tenne, vagy legalább tompítana olyan helyzeteket, amely egyes tagállamok tartós kereskedelmi többletéből, míg mások szükségszerű hiányából adódnak. A közszolgáltatások, elsősorban az európai versenyjoggal jelentenek potenciális öszszeütközési lehetőséget. A természeti erőforrások, például termőföldek szabályozásával kapcsolatban nagy kihívásokat jelentenek a tagállamoknak a tőke szabad áramlásával való összeegyeztethetőség kérdései. A szociális kohézióval összefüggésben szükséges annak rögzítése, hogy kevés az EU GDP-jéhez képest az ilyen célokra fordítható összeg. Amint arra már utaltunk, a pénzügyi ellenőrzésre részleges megoldást kínál az Európai Tőkepiaci Felügyelet. Az előzőekben részletezett szabályozási allokációs, elosztási és stabilizációs funkciók és ezek eszközei nem csak kiegészítik egymást, hanem számos esetben konfliktusba is kerülhetnek egymással.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 9 Válságkezelés az Európai Unió keretei között A 2008-as pénzügyi válságot megelőzően lényegében a Washingtoni Konszenzus alapelvei: dereguláció, privatizáció, kereskedelmi és financiális liberalizáció érvényesültek. 6 A válság hatására az állam gazdasági szerepe megváltozott, azonban ez a változás még nem tekinthető teljesen letisztultnak. A globális gazdasági krízis mint ahogy ezt mindennapi tapasztalataink és az OECD legutóbbi jelentése is megerősíti még nem múlt el. Az államoknak négy problémával kell egyszerre megküzdeniük. Pier Carlo Padoan, az OECD főtitkár-helyettese és vezető közgazdásza szerint a következő feladatok elvégzésére van szükség. Mindenáron meg kell akadályozni a munkanélküliség növekedését, be kell indítani a gazdasági növekedést és el kell kerülni a stagnálást. Konszolidálni kell a pénzügyi rendszert és szükség van a globális egyensúlytalanságok mérséklésére. A következőkben azt vizsgáljuk, hogy ezek a komplex megközelítést igénylő célkitűzések hogyan valósíthatók meg az Európai Unió jogrendjének keretei között. A kezdetben főként a tagállamok között a termelési tényezők akadályainak lebontásával és a versenykorlátozó állami beavatkozások leépítésével a közös piac kiépítésére irányuló európai jog mára az integráció létrejöttének kezdetekor elképzelhetetlen szerepet kapott, ami az európai államok esetében behatárolja az említett célok megvalósíthatóságát. Az európai jogrend befolyását alapvetően két területre csoportosíthatjuk az OECD célkitűzéseinek megfelelően. Az állam hagyományos gazdasági beavatkozáson alapuló intézkedéseit egyre inkább korlátok közé szorítja a közösségi jog. A nagyarányú közszektorral rendelkező államok egyre nehezebben valósíthatják meg a hagyományos értelmemben vett gazdasági szuverenitáson alapuló stratégiájukat. Az alapító szerződéseknek a tőke és a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezései nem teszik lehetővé, hogy az állam stratégiai vállalatait a maga számára megőrizze. A közösségi és a hagyományos értelemben vett állami közérdek elválik egymástól. Az állam vagy az állami vállalatok, amennyiben piaci műveleteket végeznek, az európai versenyjog hatálya alá tartoznak, amely jelentős korlátozásokat tartalmazhat. Az állam viszont a gazdasági és a szociális folyamatok szabályozásával feltéve, hogy az alkalmazott rendelkezések az európai joggal összeegyeztethetőek pótolhatja e területen elveszített kompetenciáit. Egyes szerzők szerint az állam elveszett funkcióit informatív eszközökkel biztosíthatja. Az egységes belső piac kiépítéséből eredően bizonyos szabályozó funkciók csak szupranacionális szinten valósíthatók meg. Egyértelmű, hogy a pénzügyi felügyelet hatékonyan csak ilyen módon valósulhat meg. Véleményünk szerint a pénzügyi- és tőkepiaci felügyeletek hatékony működéséhez szükséges egy széles mérlegelési jogkörrel, a jogszabályok kialakításának lehetőségével rendelkező szervezet létrehozása. Egy ilyen jellegű felügyelet kialakítását maga az európai jogrend szorította korlátok közé azzal, 6 SASKIA SASSEN: Territory, Authority, Rights: From Mediaval to Global Assemblages. Princeton University Press, 2006
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 10 hogy elvileg nem lehetséges diszkrecionális jogkörrel rendelkező európai ügynökségek létrehozása. Az európai gazdasági kormányzás kezdetben egyrészt a fiskális unió nélküli monetáris unió hiányosságait kívánja kiküszöbölni. Másrészt bizonyos francia javaslatok rávilágítanak arra, hogy az unión belüli gazdasági egyensúlytalanságokat orvosolni kellene, ugyanis ami kereskedelmi többletként jelenik meg az egyik tagállamban, az hiányt jelent a kevésbé versenyképesebbekben. Egyes vélemények szerint ezek a fellépő egyensúlytalanságok akár a monetáris unió felbomlását is maguk után vonhatják. Ezért a legutóbbi időben előtérbe került egy erőteljes fiskális együttműködés kialakításának a gondolata is. Véleményünk szerint egy ilyen típusú kooperáció kialakítása az Európai Unió fennmaradása szempontjából elengedhetetlenül szükséges. A közhatalom gazdasági tevékenységének kivételes szerepe az európai jogrendben Loic Azoulai, a Panthéon-Assas Egyetem professzora szerint az európai joggal nem egyeztethető össze az a francia tudományban általánosan elfogadott nézet, miszerint a közhatalom gazdasági szerepe bizonyos derogációkat élvez a piacgazdaság keretei között is. 7 Jean-Bernard Auby, a Sciences Politiques de Paris professzora úgy véli, hogy az állam és az állami vállalatok közti kapcsolatra nagy hatással van a közösségi jog. 8 Különösen igaz ez Franciaországra, amely hagyományosan igen kiterjedt gazdasági közszektorral rendelkezik. Ez a hatás érezhető volt az állami vállalatok és az állam viszonyára, ami részben az 1980 és 2000 közötti transzparenciára vonatkozó irányelveknek, részben az Európai Bíróság joggyakorlatának tudható be. Ennek következtében meg kellett változtatni azt a rendszert, amelyben az állami vállalatok klasszikus értelmében az állam jobb kezeként működtek és az állam ezeket a cégeket a gazdaságpolitika eszközeként használta. Ez a helyzet maga után vonta a vállalat állami kezelésével és működtetésével kapcsolatban a transzparencia hiányát és az adott állami cég vezetésének viszonylag nagy önállóságát. Auby szerint néhány helyzetben magának az állami vállalatnak a létjogosultsága és státusza kérdőjeleződött meg a közösségi jog következtében. A 90-es években az Európai Bizottság azzal a feltétellel járult hozzá a Crédit Lyonnais (állami vállalat) megmentéséhez szükséges állami támogatás megadásához, hogy cserébe a francia állam vállalta a bank privatizációját. Az Európai Bizottság más esetekben vitatja azt a francia szabályozást, amely szerint az állami vállalatok egyes vagyonelemei nem vonhatók végrehajtás alá. Amennyiben az Európai Bíróság is elfogadja ezt az álláspontot, akkor ezen vállalatok státusza is veszélybe kerül. 7 LOIC AZOULAI: Sur un sens de la distinction public/privé dans le droit de l`union européenne, RDTE 2010/4 P 842-861 8 Le droit administratif francais a l`épreuve de la construction communautaire P 86 in L`État actuel et les perspectives du droit administratif européen, Bruylant Bruxelles 2010
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 11 Álláspontunk szerint negatív az a folyamat, amelyben lehetetlenné válik, hogy az állam kiterjedt gazdasági közszektorát gazdaságpolitikai eszközként használja, akár a foglalkoztatás növelése érdekében, akár pedig más közérdekű célokból. A válságban a nyitottabb gazdaságok sérülékenyebbek voltak. Krízishelyzetekben az állam bizonyos mértékben kiigazíthatná a piac hiányosságait. Az állam gazdasági szabályozó tevékenységének új perspektívái Loic Azoulai szerint a francia állam- és jogtudományban egyértelműen elválasztható egymástól a köz- és a magánjog. 9 Az előbbi a közigazgatási szervek egymásközti viszonyait, valamint a hatóságok és a magánszemélyek közötti kapcsolatokat rendezi. Az utóbbi a magánszemélyek egymás közti jogügyleteit szabályozza. A közjogban a közhatalom gyakorlására helyezik a hangsúlyt, míg a magánjogban a magánautonómia lényeges. A közösségi jogban ez a különbségtétel nem tartható. Azoulai úgy véli, hogy az európai jogban is létezik a köz- és a magánjog megkülönböztetése, de ebben a körben ennek nincs olyan rendszerképző szerepe, mint a nemzeti jogokban. W. Sauter és H. Schepel szerint azonban ez a különbségtétel új értelmet nyer az európai gazdasági jog keretein belül, elkülönítve a köz- és a magánszférát. J. Dutheil de la Rochere, a Parizs II Egyetem professzorának az az álláspontja, hogy az uniós jogban ez a megkülönböztetés sokkal inkább a funkcionális, mint organikus megfontolások alapján lehetséges. 10 Ezek szerint, ha az állam, vagy annak meghosszabbításai (pl. közvállalatok) piaci műveleteket végeznek tulajdonosként, vagy valamilyen gazdasági tevékenység szereplőjeként, akkor rájuk is kiterjed a közösségi versenyjog szabályainak hatálya. Kivételt képeznek azok az esetek, amelyekben nyomós közérdek alapján elfogadhatóak bizonyos korlátozások. A szerző úgy véli, hogy az uniós jog nem tartja evidensnek azt a francia jogban általánosan elfogadott elvet, miszerint a közhatalom gazdasági tevékenysége a piacgazdaság keretei között bizonyos derogációkat élvez. Az előzőek ellenére, amennyiben az állam vagy annak valamilyen szervezete (a szerző szerint akár magánjellegű intézményen keresztül) visszakaphatja a közfunkcióit, amely a gazdasági és szociális folyamatok szabályozásában testesül meg. Az állam nincs a piac szabályai alá vetve abban az esetben, ha az adott szabályozás az európai jog szabad mozgásra és az általános jogelvekre vonatkozó rendelkezéseinek megfelel. A szerző úgy véli, hogy ez a megfelelés a garancia felosztását jelenti. 9 LOIC AZOULAI: Sur un sens de la distinction public/privé dans le droit de l`union européenne, RDTE 2010/4 P 842-861 10 JEAN-VICTOR LOUIS: Les services d`interet économiques général et l`union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2006 P 108