26. FEJEZET Belsı kontroll és belsı ellenırzés a projektvégrehajtó önkormányzatoknál A soron következı fejezetben röviden áttekintjük mindazt, ami egy önkormányzat számára fontos és érdekes lehet egy uniós támogatásból megvalósított projekt ellenırzése kapcsán. Át kell tekinteni a vonatkozó hazai és közösségi jogszabályokat, valamint tisztázni kell az ellenırzés kifejezés értelmezési lehetıségeit. Az önkormányzat, mivel közpénzbıl mőködik, speciális helyzető kedvezményezett. Az ıt érintı ellenırzésnek is megvan a maga sajátossága: a belsı kontroll-mechanizmusokra való fókuszálás. Kitérünk a pénzügyi elszámolhatósági szabályokra a projekt-végrehajtó, mint ellenırzött számára ez a legkényesebb és legfontosabb ellenırzési terület. Végül röviden áttekintjük, hogy melyik szervezet folytathat és milyen módon ellenırzési tevékenységet az önkormányzatnál, mint EU-támogatott kedvezményezettnél. Reméljük, hogy a fejezet végére egyértelmővé válik, hogy az ellenırzés jogszabályi szinten szigorúan meghatározott, szabályozott tevékenység. Sok szempontból automatikus feladatot jelent mind az ellenırzı, mind az ellenırzött részérıl. Ennél jóval nagyobb az önkormányzat önállósága, ha értékelés révén kíván véleményt alkotni saját munkájáról. Errıl olvashatnak a következı, 33. fejezetben. A fejezet elolvasása után a következı kérdésekre fog választ kapni: Mit takar az ellenırzés fogalom? Mit jelent a belsı kontroll, illetve a belsı ellenırzés? Miért van szükség a belsı kontroll és belsı ellenırzés ilyen részletes taglalására? Mennyiben érinti ez az önkormányzatokat? Hogyan mőködtessen irányítási és kontroll-rendszert egy önkormányzat, az uniós fejlesztési projekt megvalósítása során? Mire kell figyelemmel lennie az önkormányzatnak a kifizetések, pénzügyi elszámolások kapcsán? 701
Mely szervek és mikor ellenırizhetik az önkormányzatokat mint kedvezményezetteket? Mit takar az ellenırzés fogalom? Az ellenırzés hétköznapi értelemben magában foglal minden olyasfajta tevékenységet, melynek során egy munkafolyamatot vagy annak eredményét, outputját vizsgálat tárgyává teszünk. Ez a definíció azonban túl általánosnak bizonyul a strukturális alapok és általában a közigazgatás kapcsán. A gyakorlati problémák megértéséhez meg kell különbözetnünk egymástól két fogalmat: a belsı kontrollt, illetve a belsı ellenırzést. Mit jelent a belsı kontroll, illetve a belsı ellenırzés? Belsı kontroll (Internal control) Az OECD SIGMA szakértıi csoportjának 2004. júliusi magyarországi jelentése így írja körül a belsı kontroll fogalmát: Egy szervezeten belül minden tevékenységnek két szintje van, két rendszerben. Az egyik a mőködési rendszer, amely úgy alakult ki, hogy teljesítse saját célkitőzését, mint például: napi 200 kifizetés feldolgozása; hiba nélkül, és megfelelve az EU elvárásainak. A másik a kontroll rendszer, amelyik a mőködési rendszert fedi le. Ez a (kontroll) rendszer eljárásokból, szabályokból és utasításokból áll, amelyeknek célja azt biztosítani, hogy a mőködési rendszer elérje kitőzött céljait. A kontroll javítja a valószínőségét, hogy a vezetés elvárásai teljesülnek. Belsı ellenırzés (Internal audit) Az IIA (Institute of Internal Auditors) a következı meghatározást adja a belsı ellenırzésre: Független, tárgyilagos bizonyosságot adó és tanácsadó tevékenység, melynek célja, hogy az ellenırzött szervezet mőködését fejlessze és eredményességét növelje. A belsı ellenırzés az ellenırzött szervezet céljai elérése érdekében rendszerszemlélető megközelítéssel és módszeresen értékeli, illetve fejleszti az ellenırzött szervezet kockázatkezelési, ellenırzési és irányítási eljárásainak hatékonyságát. Kontroll és ellenırzés összevetése A fenti meghatározásokból kitőnik, hogy a belsı kontroll egy folyamatba épített irányítási és ellenırzési rendszer, megléte és mőködtetése alapvetıen hozzátartozik a 702
szervezet tevékenységeihez. Nem revizori, hanem támogató-szabályozói szerepet tölt be. A belsı ellenırzés feladata pedig ennek az irányítási és kontroll-rendszernek szabályossági és hatékonysági vizsgálata. Érdemes azonban kategorikusan összehasonlítani a két tevékenységet, hogy a kettı közti különbség értelmezhetı legyen. Belsı kontroll kontrollpontok kiépítése és mőködtetése eredményesség biztosítása 32.1. sz. táblázat Belsı ellenırzés kontroll-tevékenység felülvizsgálata szabályszerőség biztosítása, hatékonyság növelése folyamatba épített tevékenység idıközönként A táblázat értelmezéseként néhány megjegyzést kell tenni. Elıször is, a fentiek és a táblázat alapján is megállapítható, hogy a belsı ellenırzés valamilyen szempontból a belsı kontroll felett áll, hiszen funkciója éppen a belsı kontroll mőködésének ellenırzése: a kontrollok jelentik a belsı ellenırzést végzı személy munkájának alapját. Másrészt fontos hangsúlyozni a belsı ellenırzés hatékonyság-javító és ezzel együtt tanácsadó funkcióját: a modern belsı ellenırzés eltávolodott a hagyományos revizori szerepkörtıl, még ha ezzel az ellenırzés által érintettek nincsenek is feltétlenül tisztában. Végül fontos különbség az is, hogy a belsı ellenırzéssel külön erre delegált személyek vagy szervezeti részlegek foglalkoznak, míg a belsı kontroll mőködtetésére nincsen külön kijelölt személy, legalábbis az államigazgatásban. Terminológiai problémák Az Európai Unióval, valamint a strukturális alapokkal foglalkozó dokumentumokban hemzsegnek az ellenırzéssel kapcsolatos fogalmak, ami megnehezítheti a szövegek értelmezését, saját munkakörünk vagy aktuális feladatunk pontos megértését. Az angol és a magyar szakterminológia tisztázó áttekintésében nagy segítséget jelenthet az alábbi táblázat. 703
32.2. sz. táblázat PIFC (Public Internal Financial Control) ÁBPE (Államháztartási Belsı Pénzügyi Ellenırzés) Internal Audit (Függetlenített) Belsı Ellenırzés Internal Control Irányítási és ellenırzési (kontroll-) rendszerek FEUVE Folyamatba épített elızetes, utólagos vezetıi ellenırzés A terminológiai nehézségek akkor jelentkeznek élesen, amikor valamiféle kommunikációs probléma származik abból. A belsı ellenırzési tevékenység számára éppen az az egyik legnagyobb akadály, hogy az ellenırzés tárgyául vett személyek, szervezetek hajlamosak szankcionáló revizort látni a belsı ellenırzést végzı személyben, valójában pedig mára kifejezetten tanácsadó, hatékonyság-növelı funkciója került elıtérbe. Sokszor maga a vezetıség sincsen tisztában ezzel a szereppel, és nem kívánja meghallgatni a belsı ellenırzés tanácsait, ami ugyancsak nehezíti a belsı ellenırzés eredményességét. Felmerült az angol eredető audit szó magyar szakterminológiai átvétele is, azonban az audit kifejezésnek ugyancsak megvan a saját mögöttes jelentéstartalma ( könyvvizsgálás ). Mindazonáltal a belsı ellenırzést végzı személyt gyakran nevezik belsı auditornak. Ugyancsak magyarázatra szorul a FEUVE mozaikszó jelentése. A FEUVE (Folyamatba épített Elızetes, Utólagos Vezetıi Ellenırzés) a belsı kontroll szinonimája. Hangsúlyosan megjelenik benne, hogy a belsı kontroll mőködtetése a vezetıség feladata. Gyakran irányítási és kontroll-rendszerek elnevezéssel jelenik meg a dokumentumokban, jogszabályokban. 704
A belsı ellenırzést gyakran nevezik függetlenített belsı ellenırzésnek. Ez a jelzı arra utal, hogy objektivitása megırzése végett a belsı ellenırzési osztályok a szervezeti hiearchiától elkülönítve helyezkednek el, fölöttük csak az adott szervezet vezetıje áll, viszont közvetlenül ık sem állnak más szervezeti egységek fölött. Miért van szükség a belsı kontroll és belsı ellenırzés ilyen részletes taglalására? Mennyiben érinti ez az önkormányzatokat? A speciálisan a strukturális alapokkal foglalkozó uniós és hazai jogszabályok (438/2001. EB Rendelet, illetve 233/2003. Kormányrendelet és az azt módositó 162/2005. Kormányrendelet) az irányítási és ellenırzési rendszerek, azaz a belsı kontroll-mechanizmusok meglétét az alapok kezelésében részt vevı államigazgatási szervekre (KSZ, IH) írja elı kötelezı jelleggel. Elvileg tehát a kedvezményezettekre nem vonatkozik ilyen kötelezettség. De mivel ezek az elvek kellenek hogy érvényesüljenek a strukturális alapok megvalósításának egész folyamatában, logikus módon az ellenırzı szervezetek, illetve személyek az ellenırzés tárgyául szolgáló kedvezményezettnél is azt fogják vizsgálni, hogy mennyire vannak kiépítve kontrollpontok, mennyire mőködıképes a belsı kontroll-rendszer. Az önkormányzat azonban speciális kedvezményezett, mivel a közszférába tartozik. A strukturális alapok kezelésével kapcsolatos elvárások okán átalakították (és átalakítják) az egész magyarországi ÁBPE rendszert, melynek érvényessége az egész hazai közszférára vonatkozik, nem csak a strukturális alapokra. Az Európai Unióval folytatott csatlakozási tárgyalások 28. fejezete ( Pénzügyi Ellenırzés ) foglalkozott ezzel a kérdéssel; az Unió pénzügyi érdekeinek megvédése érdekében mindenképpen megkövetelte a SA kapcsán egy hatékony ellenırzési rendszer felállítását, valamint javasolta a magyar államháztartási rendszer e logika mentén történı fejlesztését is. Ez a folyamat jelenleg is tart. A 193/2003. Kormányrendelet a belsı ellenırzési munka szabályozását a strukturális alapokkal kapcsolatos EU-elvárások mentén alakítja át az egész magyar államháztartási rendszerre vonatkozóan hatálya kiterjed az önkormányzatokra is. A jogszabály a belsı ellenırzéssel foglalkozik, explicite nem rögzíti 705
a FEUVE-elvek önkormányzatokra történı kiterjesztését. Implicit módon azonban ezt mégis megteszi a 8. paragrafusban: A belsı ellenırzés feladata: a) vizsgálni és értékelni a folyamatba épített, elızetes és utólagos vezetıi ellenırzési rendszerek kiépítésének, mőködésének jogszabályoknak és szabályzatoknak való megfelelését; b) vizsgálni és értékelni a pénzügyi irányítási és ellenırzési rendszerek mőködésének gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét A FEUVE, a belsı kontroll tehát az önkormányzatok számára is elıírt, követendı gyakorlat. Ennek explicit megjelenése a jogszabályok szintjén csak idı kérdése. A jelenlegi, kissé felemás helyzet a folyton változó-fejlıdı jogszabályi környezet miatt alakult ki. Egy uniós finanszírozású fejlesztési projektet megvalósító önkormányzat mint kedvezményezett szerepel a SA rendszerében. Azonban, mint államháztartási szerv, speciális pénzügyi és irányítási kötelezettségei vannak, amelyek az ıt érintı SA-ellenırzés fı tárgyát képezik. Végül érdemes az OECD SIGMA szakértıi csoport hazai tapasztalatait ismertetni, az önkormányzatok FEUVE rendszereinek kapcsán. Látható, hogy ha nem is kellı egyértelmőséggel, de a jogszabályok a FEUVE követelményeket a helyi önkormányzatokra is kiterjesztették. A magyar partnereknek az volt az értelmezése (különösen a Pénzügyminisztériumban), hogy az ÁBPE követelményei, melyeket a módosított Áht. tartalmaz mind a központi, mind a helyi önkormányzati költségvetési szervekre azonos módon vonatkozik. jogosan gondolható, hogy a jogszabályok alapján valamennyi (!) költségvetési szervnek, beleértve a helyi önkormányzati szintet is, teljes mértékben meg kell felelni az ÁBPE követelményeinek. Az önkormányzatok irányítási és kontroll-rendszereirıl a következıt állapították meg: A tapasztalat azt mutatja, hogy az esetek többségében a FEUVE követelményei teljesülnek, de nincsenek mindig alaposan dokumentálva és elterjesztve az érintettek között. A 2007-2013 közötti pénzügyi idıszakban a korábbinál nagyobb teret kapnak az úgynevezett kiemelt projektek és a kétfordulós pályázatok, melyekben a projektgazda 706
valamilyen költségvetési szerv, állami tulajdonú szervezet vagy önkormányzat lehet. Ezekben az esetekben az önkormányzatot még szigorúbban érinti az ún. ellenırzés-tőrési kötelezettség, amelyet a 281/2006. Kormányrendelet is rögzít. Hogyan mőködtessen irányítási és kontroll-rendszert egy önkormányzat, az uniós fejlesztési projekt megvalósítása során? Nem tárgya e tananyagnak, különösen ennek a viszonylag rövid fejezetnek az irányítási és kontroll-rendszerek mőködtetésének részletes bemutatása errıl egy külön kötetet lehetne összeállítani. Két dolgot érdemes ismertetni, ami megfelelı támpontot adhat a FEUVE kiépítéséhez: a FEUVE (belsı kontroll) fıbb típusait; valamint a FEUVE fı alapelvét, a kockázatkezelést. A belsı kontroll fıbb típusai Természetesen a belsı kontroll jellege nagymértékben függ az adott szervezettıl (alkalmazotti létszám), a feldolgozott tranzakciók jellegétıl, és a szervezet vezetési stílusától és ellenırzési kultúrájától. Az belsı kontroll funkciói jellegüknél fogva több csoportba sorolhatóak: 1. Szegregációs (szétválasztási) 2. Szervezeti 3. Felhatalmazási és jóváhagyási 4. Fizikai 5. Felügyeleti 6. Személyzeti 7. Számtani és számviteli 8. Vezetési 1. Kötelezettségek szétválasztása Szükség van a kompetenciák, hatáskörök logikus szétválasztására. Nagy kockázatot jelent, ha egy személy felelıs a teljes tranzakcióért (pl. rögzítésért és 707
feldolgozásért). Több ember bevonása, többszöri ellenırzés csökkenti a véletlen hibák valószínőségét, a szándékos manipuláció lehetıségét. Szét kell választani a kezdeményezés, engedélyezés, végrehajtás, tárolás, számla rögzítés és kifizetés folyamatait. A felelısségi körök szétválasztása nagy (3-400 embert foglalkoztató) szervezet esetén nem jelent problémát, ugyanakkor ezt kis szervezetben nehéz lehet kezelni. 2. Szervezeti Szükség van szervezeti térképre, mely tartalmazza a felelısségek meghatározását, elosztását, és meghatározza egyértelmően a jelentési vonalakat és hatásköröket, feladatokat. 3. Engedélyezés és jóváhagyás Az engedélyezés és jóváhagyás a legfontosabb ellenırzési pontok egyike a szervezetben. Minden tranzakciót egy embernek kell engedélyeznie és jóváhagynia, a felelıs személyét jól dokumentálva a visszakereshetıség érdekében. Példák: Minden túlórában történı munkavégzésre vonatkozó kifizetést a munkaügyi vezetınek kell jóváhagynia Fél millió forintig a projekt-menedzser engedélyezheti a kifizetéseket, annál nagyobb összeg esetén az önkormányzat 4. Fizikai ellenırzés Fontos, hogy a szervezet fizikai eszközei biztonságban legyenek, csak a jogusultak férhessenek hozzájuk (raktárhoz való hozzáférés, értékpapírok kezelése, elektronikus eszközök használatának jelszavakkal történı korlátozása, fontos dokumentumok ırzése) Példaként a következık szolgálhatnak: a szervezet gépjármőhasználatának ellenırzése (ne lehessen külföldre vinni azt), az ingóságok, könnyen értékesíthetı, szállítható tárgyak esetében fontos. 708
5. Felügyeleti ellenırzés A szervezet minden szintjén végrehajtott összes intézkedést felügyelni kell, eljárási kézikönyvet kell alkalmazni. Tisztázni kell az ellenırzési jogköröket, a felügyelet felelısségét Példaként a következı szolgálhat: az adminisztrációval foglalkozó munkatársnak tudnia kell, hogy ki és milyen felelısségi körrel ellenırizheti İt. 6. Személyzeti ellenırzés Biztosítani kell, hogy az alkalmazottak képesek legyenek elvégezni a rájuk osztott feladatokat. A belsı ellenırzés folyamata, minısége a személyzettıl függ. Nagy jelentısséggel bírnak a megfelelı munkaerı-kiválasztási eljárások, referenciák (ajánlószemélyek, önéletrajz) ellenırzése, karrierfejlesztési lehetıségek, megfelelı kompenzáció, juttatások biztosítása. Kulcsfontosságú a munkaerı megbízhatósága, és ezt egészíti ki a testreszabott feladatleosztás. 7. Számtani és számviteli ellenırzés A rögzítési funkción belül az engedélyezettség, teljesség (minden adat feltüntetése), helyes rögzítés, pontos feldolgozás ellenırzése. Példaként említhetı minden dokumentum, feljegyzés számolási pontosságának ellenırzése, végösszegek ellenırzése, sorrendiség ellenırzése (ellenırzési listák check list, megfelelı őrlap, amin kipipálható a dokumentumok teljessége számla, bizonylat). A hibák ellenırzésérıl van szó, ide tartozik például a banki egyenlegértesítı dokumentumból, számítógépes ellenırzés. 8. Vezetési A vezetési ellenırzés az átfogó, teljes képet vizsgálja, összehasonlítja a megvalósult adatokat a tervekkel, költségvetéssel, továbbá végrehajtja a belsı audit felülvizsgálati eljárásait. Példaként említhetı a megszokottól eltérı kiadások ellenırzése, helyszíni szemle (bejárás). 709
Kockázatkezelés, mint kontroll-alapelv 1. Kockázattípusok Mind a belsı kontroll, mind a belsı ellenırzés esetében Uniós alapkövetelmény a kockázatelemzés, mint elméleti háttér alkalmazása. A kockázat természetesen nem önmagában álló jelenség, hanem fontos a környezetbe való elhelyezése. A kockázati események, a kockázat a szervezetben (pl. minisztérium, fıosztály) helyezkedik el. A környezeti elemek közé tartoznak az erıforrások: az infrastruktúra (fizikai erıforrások), emberek (humán erıforrás), informatika (mőszaki erıforrás), pénzügyi erıforrások, vezetés (irányítási erıforrás), szolgáltatási erıforrás, továbbá a környezet szempontjából fontos a külsı környezet: jogalkotás, szabályozás, érintettek. Beszélhetünk inherens, folyamat és reziduális (avagy visszamaradt) kockázatról A kockázattípusok az alábbi táblázatban foglalhatóak össze: 32.3. sz. táblázat Kockázattípus Definíció Példa Inherens kockázat Kockázatok, melyek magának a rendszerbıl fakadnak, rendszer részei készpénz, külsı megbízott hatóság, eltérı földrajzi elhelyezkedés Folyamatkockázat A rendszer folyamataiban felmerülı kockázatok, egyetlen személy kulcsszerepe, dokumentumok szállítása ellenırzések mőködésével kapcsolatosak Reziduális kockázat Kockázatok, melyek a kockázatkezelés után visszamaradnak ellenırzések nehézségei, erıforrás nehézségek, vezetıi hanyagság Másfajta csoportosítás, ha külsı és belsı kockázatokat különítünk el egymástól. A külsı kockázati környezetbe tartoznak a következı entitások: kormány, részvényesek, választók, Európai Unió, idıjárás (mezıgazdaságra hathat), betegségek (járványok, növény, állatbetegségek - extrém esetben turizmusra is hatnak), közvélemény és természeti csapások. 710
A belsı kockázatok közé az emberi erıforrás (nem képzett, nem áll rendelkezésre), a folyamatok (tisztázatlanság, be nem tartás, nem létezés), rossz események tartoznak. 2. Kockázatelemzés A kockázatok fontossága az úgynevezett kockázat-regiszter összeállításából derül ki, szükséges a kockázatok összehasonlíthatósága az elıfordulási valószínőség és bekövetkezı hatás tekintetében. Ennek eszköze lehet az úgynevezett kockázati mátrix: 32.4. sz. táblázat Kockázati mátrix Valószínőség nagy valószínőség, kis hatás kis valószínőség, kis hatás nagy valószínőség, nagy hatás kis valószínőség, nagy hatás Hatás A legfontosabb a nagy valószínőségő, nagy hatású kockázati események kezelése. 3. Kockázatkezelés A kockázatok kezelésének keretére az úgynevezett 4T alkalmas, amely angol mozaikszóként értelmezhetı. A 4T-t a következı elemek alkotják: Kezelés (Treat Terápia): a rendszer megváltoztatása, jobb ellenırzések beiktatása Megszüntetés (Terminate Terminálás): az adott tevékenység megszüntetése, teljes elkerülés. Ebben az esetben beszélhetünk azonnali vagy fokozatos kivonulásról is. A kormányzati szervek ezt nem tehetik meg, hiszen törvényi feladatokkal bírnak. 711
Áthárítás (Transfer Transzferálás): a kockázat felelısségének áthárítása például biztosítással, tevékenység-kiszervezéssel (outsourcing). Elfogadás (Tolerate Tolerálás): A szervezet kockázat éhségét elfogadva beletörıdnek a kockázat létébe, hiszen kockázat felvállalása nélkül nem lehet eredményt elérni. Mire kell figyelemmel lennie az önkormányzatnak a kifizetések, pénzügyi elszámolások kapcsán? Az önkormányzat, mint projekt-végrehajtó számára a belsı kontroll-rendszer mőködtetése leginkább egy feladattípusra, a pénzügyi elszámolásokra koncentrálódik. 1. Operatív feladatok A projekt végrehajtójának a pénzügyi elszámolással kapcsolatos operatív teendıi a következık: fogadják a beszállítóktól a számlákat; azokat a megfelelı módon, a megfelelı mellékletekkel továbbítják a KSZ irányába; elvégzik a projekt-menedzseri feladatból eredı számviteli, pénzügyi-számítási, archiválási feladatokat. 2. Elszámolhatósági szabályok Az operatív jellegő feladatok részét képezi a beérkezett számlák KSz felé történı továbbítása. Ehhez a kedvezményezettnek tudnia kell azt is, hogy melyik költségelemet téríti meg a KSz, és melyiket nem. Ha az adott kiadási tétel EU általi finanszírozására a jogszabályok szerint nincsen mód, és az önkormányzat mégis utólagos visszatérítést kér, akkor szabálytalanságot követ el. Az elszámolhatóságra vonatkozó elveket korábban az Unió központilag szabályozta; új fejlemény, hogy az új általános Rendelet tagállami hatáskörbe utalta az elszámolhatósági kritériumok kialakitását. Az alábbiak inkább irányadó jellegő általános elvek, az elszámolhatóságra vonatkozó konkrét feltételeket a pályázati kiirások rögzitik. Általánosabb szabályok: 712
A költségtétel valós kiadást takarjon, azaz valóban lebonyolított tevékenységet fedezzen. A költségtétel a szerzıdésben jóváhagyott jogosultsági idıszakban merüljön fel. A jogosultsági idıszak szinte mindig a szerzıdés megkötésével kezdıdik. Tipikus probléma ennek kapcsán, hogy az elbírálási-szerzıdéskötési folyamat csúszása miatt a pályázó szervezet kitőzött céljai szenvednének csorbát, ha a fejlesztést nem lehetne megkezdeni. Ezért például Magyarországon 2004-ben a nyertes pályázók megkapták az engedélyt a projekt elindítására, még a szerzıdés megkötése elıtt. A jogszabályok, Mőködési Kézikönyvek lehetıvé teszik, hogy a KSZ-ek elızetes helyszíni ellenırzést folytassanak, és ezáltal bizonyosodnak meg afelıl, hogy a pályázó nem kezdett neki a fejlesztésnek a szerzıdés megkötése elıtt. Magyarországon eddig (2004. december) a KSz-ek személyzeti ellátottsága miatt nem igazán volt még példa elızetes helyszíni ellenırzésre. A kiadás által fedezett tevékenység feleljen meg az intézkedés célkitőzéseinek. A kiadási tételek legyenek arányosak a teljesítéssel, azaz feleljenek meg a piaci árnak. Speciálisabb szabályok A felmerült költségeket átvett számlákkal vagy a könyvekbe történı bevitelt igazoló dokumentummal (pl. bankszámla-kivonattal) kell alátámasztani. Minden kifizetési igénnyel benyújtott költségelem mögött valós (készpénzes vagy átutalásos) tranzakció kell hogy álljon, kivéve az alábbi három esetet: értékcsökkenés, természetbeni hozzájárulás, rezsiköltség. Értékcsökkenés. Ha a kérdéses ingatlan vagy berendezés közvetlen szerepet játszik a projekt megvalósításában, úgy értékcsökkenése elszámolható kiadás, amennyiben: 713
az eszköz megvásárlásához semmilyen (nemzeti vagy EU) támogatást korábban nem nyújtottak, a vonatkozó számviteli szabályok szerint számolták el (ld. 30. fejezet), az értékcsökkenés kifejezetten a mővelet társfinanszírozási idıszakához kapcsolódik. Természetbeni hozzájárulás. A természetbeni hozzájárulás abban az esetben minısül elszámolható kiadásnak, amennyiben: eszközök/anyagok kutatási vagy szakmai rendelkezésre bocsátását jelenti, vagy ingyenes, önkéntes munkából áll, értéke megállapítható és ellenırizhetı. Ingatlan esetében független, képzett értékbecslınek vagy erre felhatalmazott testületnek kell az értékcsökkenés költségét igazolni. Ingyenes, önkéntes munka esetében a költséget az eltöltött munkaórák, illetve az adott munkáért járó átlagos piaci bérszint alapján kell meghatározni. Rezsiköltség. A rezsiköltség abban az esetben elszámolható, amennyiben: a támogatott projekttel kapcsolatos, valós költségekre alapul, az adott költségelem megfelelıen arányos részét társítják a projekthez Azaz az általánosan, a projekt nélkül is felmerülı költségeket ( mőködési költségeket ) nem lehet elszámolni! Az irodai villanyszámlát nem lehet visszatérítés céljából a KSz-nek benyújtani, ha az irodát egyébként is használnák. De ha az irodában a megszokott délután négy helyett hat óráig folyik a munka a projekt miatt, akkor napi két óra áramfogyasztás a projekt elszámolható költsége. A rezsiköltség projektre esı hányadának megítélése valójában sem a kedvezményezett számára, sem az ellenırzést végzı számára nem könnyő mutatvány. (Éppen ezért az ellenırzést végzı szervezetek is jobban koncentrálnak az ilyen típusú kiadásokra.) A rezsiköltség mind az ellenırzınek, mind a projekt végrehajtójának kellemetlenségeket okozhat, ezért azt tanácsoljuk, hogy ha lehetséges, érdemes azokat elkerülni. Például a szervezet állandó munkatársa napi néhány órában a projekttel 714
foglalkozik nem érdemes a bérköltség projektre esı arányát számolgatni, javasolt inkább külön szerzıdést kötni vele a projekt-megvalósításra. Alvállalkozói költség. Az alvállalkozói költség elszámolható, amennyiben úgy növelik a mővelet költségét, hogy arányosan értéket is ad hozzá, nem díj-jellegő, azaz nem a projektköltségek százalékában lett meghatározva (kivéve néhány, igazolt esetet). Bevételek. A bevételeket teljes egészében vagy arányosan (ha csak részben a projekt hatására jöttek létre) le kell vonni az elszámolható költségekbıl. Banki, illetve pénzügyi-tranzakciós díjak. Nem elszámolhatóak, kivéve, ha a projekt megvalósításához feltétlenül szükséges, és ezt a Támogatási Szerzıdés is rögzíti. Jogi díjak. Alapvetıen elszámolhatóak, amennyiben közvetlenül kapcsolódnak a projekthez, és annak megvalósításához feltétlenül szükségesek. Használt berendezés. Elszámolható, amennyiben: a berendezést nem EU vagy nemzeti támogatásból vásárolták az elmúlt 7 évben, az ár nem haladhatja meg a hasonló állapotú eszközök átlagos piaci értékét; a mővelet elvégzéséhez szükséges mőszaki jellemzıkkel rendelkezik. Földvásárlás. A földvásárlás költsége elszámolható, amennyiben: használata és a társfinanszírozott projekt célkitőzése között közvetlen kapcsolat áll fenn, a földvásárlás költsége nem haladhatja meg a projekt teljes elszámolható költségének 10%-át (hacsak ezt a Bizottság külön jóvá nem hagyta), a vételár nem haladja meg a (független értékbecslı által meghatározott) piaci értéket. Ingatlanvásárlás. Az ingatlanvásárlás költsége elszámolható, amennyiben: az ingatlan a megelızı 10 évben nem részesült nemzeti vagy EU támogatásban, 715
a vételár nem haladja meg a (független értékbecslı által meghatározott) piaci értéket, használata és a társfinanszírozott projekt célkitőzése között közvetlen kapcsolat áll fenn. Mely szervek és mikor ellenırizhetik az önkormányzatokat mint kedvezményezetteket? Közremőködı Szervezet/Irányító hatóság Az Irányító Hatóság jogosult az elszámolható költségek folyamatos ellenırzésére, a számlák vagy számlát helyettesítı okmányok ellenırzésére, valamint a kifizetés engedélyezése elıtti ellenırzésekre. 1 Az IH, élve a jogszabály adta lehetıséggel, az ellenırzéssel kapcsolatos egyes feladatokat (pl. helyszíni ellenırzések végzése a projekt pályáztatásának és pénzügyi lebonyolításának megvalósítására vonatkozóan) általában delegálja a KSZ-nek. 2 Ellenırzési Hatóság (KEHI) Az uniós alapokra vonatkozó 1083/2006. Rendelet és a 281/2006. Kormányhatározat alapján az Operativ Programok esetében a teljes támogatható kiadások legalább 5 százalékát érintı, mintavételes ellenırzést kell végrehajtani. Ennek szervezeti lebonyolítója az Ellenırzési Hatóság, aminek szerepét Magyarországon a KEHI tölti be. Az ellenırzési stratégiát kockázatelemzéssel állítják össze; a legnagyobb kockázattal bíró kedvezményezettek a program idıtartama alatt legalább egyszer ellenırzésre kerülnek. 3 A mintavételes ellenırzések többek között felülvizsgálják a belsı kontrolltevékenységet is. 1 233/2003. Kormányrendelet, 7. e) pont. 2 233/2003. Kormányrendelet, 8., 2. bekezdés e) pont. 3 233/2003. Kormányrendelet, 57. 7. bekezdés 716
Kifizetı Hatóság A költségigazolás a Kifizetı Hatóság által végzett munka, melynek során a KH igazolja a Bizottság felé az IH és a KSz irányítási és kontroll-rendszereinek meglétét. Ha a definíciót jobban megnézzük, a költségigazolás nem ellenırzési tevékenység. Sem a belsı kontrollhoz, sem a belsı ellenırzéshez nem sorolható. Azonban mégis végezhet ellenırzéseket, abból a célból, hogy meggyızıdhessen az általa Brüsszel felé igazolt összegek valódiságáról, jogosultságáról. Ennek érdekében ún. tényfeltáró vizsgálatot hajthat végre, ami akár helyszíni ellenırzést is magában foglalhat. (A 281/2006. Rendelet különbséget tesz a tényfeltáró vizsgálat és a tényfeltáró látogatás között. Elıbbi folyamatba épitett utólagos dokumentum-alapú ellenırzés, utóbbi pedig fıként személyes interjúkra alapozott folyamatba épített helyszíni ellenırzés.) Külsı ellenırzések A tagállami SA-rendszereken kívül a Bizottság szervei is végezhetnek ellenırzést Magyarországon; ha kívánnak, akkor akár a kedvezményezettek szintjét is vizsgálhatják helyszíni ellenırzések formájában. A Bizottság által létrehozott de attól független szerv, az OLAF (Közösségi Csalásellenes Hivatal) is végezhet helyszíni ellenırzéseket Magyarországon. Ezek az ellenırzések nem kifejezetten a kedvezményezettekre koncentrálnak, hanem a rendszer mőködését vizsgálják. Ennek viszont részét képezheti a kedvezményezettnél lefolytatott helyszíni ellenırzés is. 717
26.1. Kapcsolódó jogszabályok A BIZOTTSÁG 438/2001/EK Rendelete a strukturális alapok keretében nyújtott támogatások irányítási és ellenırzési rendszerei tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról. A BIZOTTSÁG 448/2004/EK Rendelete az elszámolhatósági szabályokról. 233/2003. és a 162/2005. Kormányrendelet az Európai Unió strukturális alapjai és a Kohéziós Alap támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenırzési rendszerek kialakításáról. 193/2003. Kormányrendelet a költségvetési szervek belsı ellenırzésérıl. 718
26.2. Felhasznált és ajánlott irodalom Belsı Ellenırök Magyarországi Szervezete honlap. (www.iia.hu) Pénzügyminisztérium portál. (www.pm.gov.hu). Különösen: Az OECD SIGMA jelentése a magyarországi ÁBPE rendszerrıl. (2004. július) Útmutató a szabálytalanságok kezeléséhez (FEUVE módszertan) (2004. 11. 29.) Útmutató a kockázatkezelés kialakításához (FEUVE módszertan) (2004. 11. 29.) Útmutató az ellenırzési nyomvonal kialakításához (FEUVE módszertan) (2004. 11. 29.) A strukturális alapokra való intézményi felkészülés címő Phare-finanszírozású program keretén belül lezajlott SA-KA Ellenırzése Képzési Program tananyaga. (2004. tavasz) 719
720 Ez az oldal szándékosan üres!