JELENTÉS a felsőoktatási törvény végrehajtásának ellenőrzéséről 0915 2009. június
2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3 Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V2010137/20082009. Témaszám: 59. Vizsgálatazonosító szám: V0414 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Bittó Zoltán számvevő igazgatóhelyettes A számvevői jelentések feldolgozásában és az összefoglaló jelentés készítésében részt vettek: Bittó Zoltán számvevő igazgatóhelyettes Deák Tamásné számvevő tanácsos, főtanácsadó Dobos András Csaba számvevő tanácsos, tanácsadó Horváthné Herbáth Mária számvevő tanácsos, tanácsadó dr. Novák Zsuzsanna Csilla számvevő tanácsos Az ellenőrzést végezték: Borsos Ferenc számvevő tanácsos, főtanácsadó Eötvös Magdolna számvevő tanácsos Dr. Kevevári Edit számvevő gyakornok Vértényi Gábor számvevő Deák Tamásné számvevő tanácsos, főtanácsadó Dr. Fónyad Erzsébet számvevő tanácsos Dr. Novák Zsuzsanna Csilla számvevő tanácsos Zagyi Judit számvevő tanácsos Dobos András számvevő tanácsos, tanácsadó Horváthné Herbáth Mária számvevő tanácsos, tanácsadó Samu István számvevő Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés a magyar egyetemi felsőoktatás ellenőrzéséről 218 Jelentés a főiskolák és az egyetemek főiskolai karai állami támogatásának ellenőrzéséről 318 Jelentés a felsőoktatási intézményhálózat integrációjának ellenőrzéséről 0311 Jelentés a felsőoktatás normatív finanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről 0433 Jelentés a központi költségvetésből kutatásfejlesztési célokra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről 0440 Jelentés a felsőoktatás feladatfinanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről 0503 Jelentés a felsőoktatási állami intézmények ingatlangazdálkodásának ellenőrzéséről 0615 Jelentés a felsőoktatás kollégium beruházási programjának ellenőrzéséről 0741
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 23 1. A felsőoktatás ágazati irányítási rendszere 23 1.1. A döntéshozói beavatkozás, a jogalkotás hatása a felsőoktatási feladatok ellátására 23 1.1.1. Az új felsőoktatási törvény megalapozottsága, összhangja a felsőoktatás fejlesztési stratégia céljaival 23 1.1.2. A törvény módosításai, azok indokoltsága 24 1.1.3. Az állam szerepe a felsőoktatásban 26 1.1.4. A felsőoktatás középtávú fejlesztési terve, hasznosulása, az ágazati minőségpolitika 27 1.2. A felsőoktatási törvény végrehajtását biztosító ellenőrzési és információs rendszer 28 1.2.1. Az ágazati ellenőrzés szervezeti és beszámolási rendszere 28 1.2.2. A felsőoktatás információs rendszere 30 2. Az oktatásképzési rendszer átalakításához kapcsolódó törvényi célok megvalósulása 32 2.1. A hazai felsőoktatás uniós felsőoktatással történő harmonizációjának megteremtése 33 2.1.1. A többciklusú oktatásiképzési szerkezet kialakítása 33 2.1.2. A kreditrendszer értékelése 35 2.1.3. A hallgatói és oktatói mobilitást elősegítő intézkedések, az oklevelek nemzetközi elismerése 36 2.2. Az új szabályozás hozzájárulása a felsőoktatás minőségéhez, versenyképességéhez, hatékonyságához 38 2.2.1. Az oktatásképzés minőségének, versenyképességének biztosítására irányuló intézkedések 38 2.2.2. A hatékonyság növelését célzó intézkedések 44 2.3. A felsőoktatás és a gazdaság kapcsolata 45 2.4. A nem állami intézmények oktatásképzési tevékenysége 48 3. Finanszírozási rendszer és az intézményi gazdálkodás 51 3.1. A finanszírozási rendszer működése 51 3.1.1. A finanszírozás elemei, képzéssel való kapcsolata 51 3.1.2. Az állami támogatás rendszere 55 1
3.1.3. A hároméves fenntartói megállapodások 56 3.1.4. A nem állami intézmények működése és finanszírozása 58 3.2. Az intézményi gazdálkodás 61 3.2.1. A gazdálkodási autonómia érvényesülése 61 3.2.2. Gazdálkodási, működési követelmények, fejlesztések 62 3.2.3. Vagyongazdálkodás 64 3.3. Intézményi belső kontrollrendszerek működése 66 MELLÉKLETEK 1. sz. melléklet: Észrevételek 2. sz. melléklet: A felsőoktatási törvény végrehajtásának rendszerszemléletű folyamatábrája 3. sz. melléklet: Ellenőrzésbe vont felsőoktatási intézmények jegyzéke 4. sz. melléklet: Összesítő táblázatok a felsőoktatási intézmények statisztikai és tanúsítványi adataiból 5. sz. melléklet: Diagramok a felsőoktatási törvény végrehajtásának ellenőrzéséhez 6. sz. melléklet: Összesített kérdőíves felmérés a nem állami felsőoktatási intézményektől a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény végrehajtásáról 7. sz. melléklet: Összesített kérdőíves felmérés a gazdasági érdekképviseleti szervezetek, kamarák részéről a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény végrehajtásáról 8. sz. melléklet: Összesített kérdőíves felmérés a munkaerőpiaci elhelyezkedést segítő szervezetektől a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény végrehajtásáról 9. sz. melléklet: Összesített kérdőíves felmérés az egyetemi/főiskolai hallgatói önkormányzatoktól a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény végrehajtásáról 10. sz. melléklet: Kérdések, kritériumok és adatforrások a felsőoktatási törvény végrehajtásának ellenőrzéséhez 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE AB ÁSZ BCE BGF BME BMF CEMS CEEPUS CSEFT DE DF DPR DSG EFT EGHF EJF EKF ELTE EU FEUVE FIR FTT Ftv. Alkotmánybíróság Állami Számvevőszék Budapesti Corvinus Egyetem Budapesti Gazdasági Főiskola Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Budapesti Műszaki Főiskola Community of European Management Schools Central European Exchange Program for University Studies (Középeurópai Diákcsere Program) Csatlakozás az Európai Felsőoktatási Térséghez Debreceni Egyetem Dunaújvárosi Főiskola Diplomás Pályakövetési Rendszer Deutschsprachiger Studiengang in Betriebswirtschaftslehre (Német nyelvű gazdálkodástudományi tanulmányok) Európai Felsőoktatási Térség Egri Hittudományi Főiskola Eötvös József Főiskola Eszterházy Károly Főiskola Eötvös Loránd Tudományegyetem Európai Unió Folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Felsőoktatási Információs Rendszer Felsőoktatási és Tudományos Tanács A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény Fvhr. Az Ftv. végrehajtási rendelete, a 79/2006. (IV. 5.) Korm. rendelet GDF Gábor Dénes Főiskola GDP Gross Domestic Product (Bruttó hazai termék) GFHF Gál Ferenc Hittudományi Főiskola, Szeged GKM Gazdasági és Közlekedési Minisztérium GT Gazdasági Tanács HÖK Hallgatói Önkormányzat Ift. Intézményfejlesztési Terv KTIF Kölcsey Ferenc Református Tanítóképző Főiskola Kht. Közhasznú Társaság KRE Károli Gáspár Református Egyetem KSH Központi Statisztikai Hivatal MAB Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság MÁK Magyar Államkincstár ME Miskolci Egyetem MeH Miniszterelnöki Hivatal 3
MNV Zrt. MOME MUP MÜTF MRK NAO NVT NYF NYME OECD OEP OGY OH OHV OKM OM PhD PPKE PPP PTE SZE SZF SZMR SZMSZ SZTE TÁMOP TDK TSF ÚMFT Vtv. Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. MoholyNagy Művészeti Egyetem Magyar Universitas Program Modern Üzleti Tudományok Főiskolája Magyar Rektori Konferencia National Audit Office (az Egyesült Királyság számvevőszéke) Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács Nyíregyházi Főiskola NyugatMagyarországi Egyetem Organisation for Economic CoOperation and Development (Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet) Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országgyűlés Oktatási Hivatal Oktatói munka hallgatói véleményezése Oktatási és Kulturális Minisztérium Oktatási Minisztérium Philosophiae Doctor Pázmány Péter Katolikus Egyetem Public Private Partnership (köz és magánszféra együttműködése) Pécsi Tudományegyetem Széchenyi István Egyetem Szolnoki Főiskola Szervezeti és Működési Rend Szervezeti és Működési Szabályzat Szegedi Tudományegyetem Társadalmi Megújulás Operatív Program Tudományos Diákkör Tessedik Sámuel Főiskola Új Magyarország Fejlesztési Terv Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény 4
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Akkreditáció: Államilag támogatott képzés: Állandó jellegű támogatás elemei: Átsorolás: Autonómia: Bolognai Nyilatkozat: Felsőfokú szakképzés: Felsőoktatási Tudományos Tanács: Fenntartói megállapodás: Fenntartói támogatás: Folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés: A felsőoktatási intézmények intézménylétesítéssel és működéssel kapcsolatos minőséghitelesítése. (Ftv. 110. (1) bekezdés alapján) A felsőoktatási intézményben folyó képzés költségeit az állami költségvetés viseli. (Ftv. 53. (1) bekezdés) A fenntartói normatíva, beruházásokkal összefüggő szolgáltatás vásárlásához biztosított minisztériumi hozzájárulás, normatívákhoz nem köthető intézményi feladattámogatás. (Ftv. 133/A. (2) bekezdés) A hallgató átsorolása a tanulmányi eredményei alapján az államilag támogatott képzésből a költségtérítéses, illetve költségtérítéses képzésből az államilag támogatottba. (Ftv. 55. alapján) A felsőoktatási intézmény Ftvben szabályozott önrendelkezése, amely biztosítja az intézmény önálló oktatási, kutatási, szervezeti és működési, valamint gazdálkodási tevékenységét. (Ftv. 1. alapján) Európa oktatási minisztereinek közös nyilatkozata, amelynek célja egységes Európai Felsőoktatási Térség létrehozása. (OKM honlapja) Felsőoktatási intézmények által hallgatói valamint felsőoktatási intézménnyel kötött megállapodás alapján szakközépiskolák által tanulói jogviszony keretében folytatott szakképzés, amely beépül a felsőoktatási intézmény alapképzésébe, és egyben az Országos Képzési Jegyzékben szereplő felsőfokú szakképesítést ad. (Ftv. 147. ) Az oktatási és kulturális miniszter a felsőoktatás fejlesztési, finanszírozási és kutatásfejlesztési kérdéseiben döntéselőkészítő, véleményező és javaslattevő független szakértői testülete. (Ftv. 112. (1) bekezdés) Az OKM és a felsőoktatási intézmény között létrejött szerződés, amely tartalmazza három évre az intézmény által vállalt teljesítménykövetelményeket, az állandó és változó támogatások jogcímeit. (Ftv. 133/A. alapján) A felsőoktatási intézmények fenntartási költségeihez való hozzájárulás. (Ftv. 132. (2) bekezdés alapján) Az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzési rendszerének önálló eleme, melynek kialakításával és működésével biztosítható a rendelkezésre álló források szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználása. (Áht. 121. (1) bekezdés) Gazdasági Tanács: A felsőoktatási intézmény véleményező, a stratégiai döntések előkészítésében részt vevő és a döntések ellenőrzésében közreműködő szerv. (Ftv. 20. (2) bekezdés) Hallgatói követelményrendszer: Tartalmazza a felvételi eljárás rendjét; a hallgatói jogok gyakorlásának és kötelességek teljesítésének rendjét. Részét 5
Hátrányos helyzetű hallgató: Intézményfinanszírozási módok: Intézményi források: Intézményi dokumentum: Képesítési keret: Képzési ág: Képzési és kimeneti követelmények: Képzési idő: Képzési program: Költségtérítéses képzés: Kredit: képezi a tanulmányi és vizsgaszabályzat, illetve a hallgatókat terhelő fizetési kötelezettség megállapításának és teljesítésének rendje, valamint a hallgatói juttatások elosztásának rendje. (Ftv. 21. (4) bekezdés) Az a hallgató, akit középfokú tanulmányai során családi körülményei, szociális helyzete miatt a jegyző védelembe vett, illetve aki után rendszeres gyermekvédelmi támogatást folyósítottak, illetve rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre jogosult, vagy állami gondozott volt. (Ftv. 147. ) Normatív költségvetési támogatás, pályázati úton és megállapodás alapján adható támogatás. (Ftv. 127. (2) bekezdés) A fenntartó által biztosított költségvetési támogatások, átvett pénzeszközök és államháztartáson kívüli forrásból származó bevételek. (Ftv. 127 (1) bekezdés alapján) Az alapító okirat, továbbá az Ftvben előírt szabályzatok, programok, tervek, így a szervezeti és működési szabályzat, képzési program, intézményfejlesztési terv, hallgatói önkormányzat alapszabályzata, kutatásifejlesztésiinnovációs stratégia. (Ftv. 147. ) A többciklusú képzés egyes végzettségi szintjeinek minden képzési területre vonatkozó általános jellemzői. (Ftv. 147. ) A képzési terület azon szakjainak összessége, amelynek a képzési tartalma a képzés kezdeti szakaszában azonos. (Ftv. 147. ) Azoknak az ismereteknek, jártasságoknak, készségeknek, képességeknek (kompetencia) összessége, amelyek megszerzése esetén az adott szakon a végzettségi szintet és szakképzettséget igazoló oklevél kiadható. (Ftv. 147. ) Az előírt kreditek, a végzettségi szint, szakképzettség, szakképesítés megszerzéséhez szükséges, jogszabályban meghatározott idő. (Ftv. 147. ) Az intézmény komplex képzési dokumentuma, amely a.) az alap és mesterszak, valamint a szakirányú továbbképzési szak részletes képzési és tanulmányi követelményeit, b.) felsőfokú szakképzésben a szakképzési programot, továbbá c.) a doktori képzés tervét tartalmazza, a képzés részletes szabályaival, így különösen a tantervvel, illetve az oktatási programmal és a tantárgyi programokkal, valamint az értékelési és ellenőrzési módszerekkel, eljárásokkal és szabályokkal együtt. (Ftv. 147. ) A felsőoktatási intézményben folyó képzés költségeit a hallgató viseli. (Ftv. 53. ) A hallgatói tanulmányi munka mértékegysége, amely a tantárgy, illetve a tantervi egység vonatkozásában kifejezi azt a becsült időt, amely meghatározott ismeretek elsajátításához, a követelmények teljesítéséhez szükséges; egy kredit harminc tanulmányi munkaórát jelent. (Ftv. 147. ) 6
Magán felsőoktatási intézmény: Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság: Magyar Rektori Konferencia: Magyar Universitas Program: Mentorprogram: Normatív költségvetési támogatás elemei: Pályakövetési rendszer: PPP (Public Private Partnership): Résztanulmányok folytatása: Saját bevétel: Nem költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény, amelyet alapítvány, gazdálkodó szervezet, magánszemély hozott létre. A gazdálkodását a közhasznú szervezetekre vonatkozó 1997. évi CLVI. törvény határozza meg. (Ftv. 137138. ok alapján) A felsőoktatásban folyó képzés, tudományos kutatás, művészeti alkotótevékenység minőségének értékelésére, valamint az intézményi minőségfejlesztési rendszer működésének vizsgálatára létrehozott független, országos szakértői testület. (Ftv. 109. ) A felsőoktatási intézmény képviseletére, érdekeinek védelmére jogosult testület, amely a felsőoktatás rendszerének működésével kapcsolatos bármilyen kérdésben véleményt nyilváníthat, javaslatot tehet a döntéshozó, illetve a döntés előkészítője részére. (Ftv. 114. ) Az Oktatási és Kulturális Minisztérium által kidolgozott program, amely részletesen tartalmazza mindazon lépéseket, amelyeknek révén a magyar felsőoktatás minél előbb csatlakozhat az Európai Felsőoktatási Térséghez. (www.felvi.hu Fogalomtár) A képzésnek az a sajátos formája, amelyben a hátrányos helyzetű hallgató felkészítéséhez, felkészüléséhez a felsőoktatási intézmény hallgatója, oktatója segítséget nyújt. (Ftv. 147. ) A hallgatói juttatásokhoz nyújtott, képzési, tudományos célú, fenntartói és egyes feladatokhoz nyújtott támogatás összessége. (Ftv. 127. (3) bekezdés) A fiatal diplomás pályakezdők elhelyezkedésének vizsgálata, a karrier irodák és elhelyezkedést segítő intézmények információjával. (Ftv. 103. (1) bekezdés alapján) A közszféra és a magánszféra együttműködési formája, melyben a közfeladatok ellátásáért felelős állam beruházási, szolgáltatási feladatainak szervezésekor komplex módon együttműködik a magánszféra szereplőivel. Az együttműködés tervezési, építési, működtetési, finanszírozási feladatokban egyaránt megvalósulhat. (GKM PPPkézikönyv alapján) A hallgató egy másik hazai vagy külföldi felsőoktatási intézményben vendéghallgatói jogviszony keretében szerez kreditet. (Ftv. 147. ) Az államháztartáson kívüli források (beleértve minden olyan, az Európai Uniótól származó támogatást, amelyhez nem az állami költségvetésen keresztül jut a felsőoktatási intézmény, továbbá a szakképzési hozzájárulási fizetési kötelezettség teljesítéseként elszámolt forrásokat is), valamint a Kutatási és Technológiai Innovációs Alapból származó bevételek. (Ftv. 147. ) 7
Szak: Szakirány: Szakképzettség: Szenátus: Távoktatás: Telephely: Teljesítménykövetelmények: Tudásközpont: Tudományos célú támogatás: Tudományterületek: Változó jellegű támogatás elemei: Felhasznált források: Valamely szakképzettség megszerzéséhez szükséges képzési tartalom (ismeretek, jártasságok, készségek) egységes rendszerét tartalmazó képzés. (Ftv. 147. ) A szakképzettség részeként megszerezhető, speciális szaktudást biztosító képzés. (Ftv. 147. ) Alapfokozattal vagy mesterfokozattal egyidejűleg megszerezhető, a szak és a szakirány tartalmával meghatározott, a szakma gyakorlására felkészítő szaktudás oklevélben történő elismerése.(ftv. 147. ) A felsőoktatási intézmény döntést hozó és a döntés végrehajtását ellenőrző testülete. (Ftv. 27. alapján) Sajátos információtechnológiai és kommunikációs taneszközök, valamint ismeretátadásitanulási módszerek használatával az oktató és hallgató interaktív kapcsolatára és az önálló hallgatói munkára épülő képzés, amelyben a tanórák száma nem éri el a teljes idejű képzés tanóráinak harminc százalékát. (Ftv. 147. ) Az alapító okiratban meghatározott, a székhelyen kívül működő szervezeti egység elhelyezkedését szolgáló feladatellátási hely.(ftv. 147. ) A hároméves fenntartói megállapodásban az Ift. alapján meghatározott oktatási, kutatási, gazdálkodási, irányítási, valamint együttműködési területre jellemző mutatók, amelyek a felsőoktatási intézmény teljesítménycéljainak teljesítését mérik. (Ftv. 133/A. (4) bekezdés alapján) Az adott statisztikai és fejlesztési régióban a kutatást és fejlesztést, az innovációt segítő, a tudást, a kutatási eredményeket menedzselő intézmény, amely a kereslet megteremtésével és szolgáltatásaival segíti a tudás, a kutatási eredmények gazdasági életben történő hasznosulását. (Ftv. 147. ) Az intézményben folyó képzéssel összefüggő kutatási célok megvalósulását biztosító forrás. (Ftv. 131. alapján) A bölcsészettudományok, a hittudományok, az agrártudományok, a műszaki tudományok, az orvostudományok, a társadalomtudományok, a természettudományok és a művészetek, amelyek tudományágakra tagozódnak. (Ftv. 147. ) A hallgatói juttatásokhoz nyújtott támogatás, képzési támogatás, tudományos normatíva, a közoktatási feladatellátás támogatása és speciális feladatokhoz nyújtott támogatás. (Ftv. 133/A. (3) bekezdés) A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény GKM PPPkézikönyv OKM honlap Országos Felsőoktatási Információs Központ honlapja (www.felvi.hu) 8
JELENTÉS a felsőoktatási törvény végrehajtásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az egyetemek és főiskolák szerepe, hatása meghatározó az ország jelenlegi és jövőbeni gazdasági, kulturális életében. Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) stratégiájában az 1990es évek közepétől kiemelt ellenőrzési célnak tekinti a felsőoktatás, mint nagy ellátórendszer teljesítményének értékelését. A magyar egyetemi felsőoktatás helyzetét 1994ben az Angol Számvevőszékkel (NAO) párhuzamos ellenőrzés keretében értékeltük, s ezzel együtt eddig nyolc jelentésben foglalkoztunk a felsőoktatás működésével és fogalmaztunk meg javaslatokat az ellenőrzések tapasztalatai nyomán. Jelenlegi ellenőrzésünk aktualitását a 2005. évi új felsőoktatási törvény hatásainak áttekintése mellett az adja, hogy társadalmigazdasági szinten ismét napirenden van az ellátó rendszerek felülvizsgálata. Az európai felsőoktatás egységesítésére irányuló Bolognai Nyilatkozatot 1999 ben a Magyar Köztársaság Oktatási Minisztériuma (OM) 29 másik országgal egyetértésben fogadta el, amelyet a később csatlakozottakkal együtt összesen 46 ország írt alá. A Bolognai Nyilatkozat aláírói arra vállalkoztak, hogy a versenyképességük biztosítása érdekében 2010re egységes Európai Felsőoktatási Térséget (EFT) hoznak létre, és összehangolják, összehasonlíthatóvá teszik felsőoktatásiképzési rendszereiket. Magyarországon a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény tizenkét éves időtartamú alkalmazását követően az Országgyűlés (OGY) 2005. november 29 én elfogadta az Alkotmánybíróság 41/2005. (X. 27.) határozatának figyelembe vételével módosított a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvényt (Ftv.). Az új törvény megalkotását az európai uniós felsőoktatási kötelezettségeink és vállalásaink nyomán szükségessé vált változások, ezzel összefüggésben a felsőoktatás működésének egységes, átfogó szabályozása indokolta. Hazánkban az új képzési rendszer bevezetését 2004ben a felsőoktatás átfogó fejlesztési programját tartalmazó Magyar Universitas Program (MUP) fogalmazta meg. Az Ftv. célja a felsőoktatás hazai feszültségeinek oldásához és felsőoktatásunk európai közösségi vállalásainak teljesítéséhez szükséges jogi környezet megteremtése volt. Alapvető céljai között a minőségi képzésen keresztül megjelent a gazdasági versenyképesség javulásához való hozzájárulás, az oktatásképzés és a gazdaság együttműködése hatékonyságának javítása, az intézményi önálló gazdálkodás korábbinál szélesebb lehetőségének biztosítása. Az EFThez történő csatlakozás keretében meg kell teremteni az oklevelek, a végzettségek összehasonlíthatóságát, a képzési rendszerben az egymással illeszke 9
BEVEZETÉS dő többciklusú képzési szerkezet bevezetését, az összemérhetőséget és az átválthatóságot biztosító kredit alapú képzést. A képzési rendszer átalakítása alap, mester és doktori képzés jelenleg félidős állapotban van. 2006. szeptember 1jével vezették be az alapképzést és csak 2009. szeptember 1jétől indul tömegesen az alapképzésre épülő mesterképzés. A felsőoktatási intézmények fenntartói szerkezete A hallgatói létszám fenntartónkénti megoszlása Magán 21% Állami 42% Egyházi 6% Magán 8% Egyházi 37% Állami 86% Adatok: OKM Statisztikai Osztály, 2008/2009. tanév A felsőoktatás rendszerét a 2008/2009es tanévben 71 intézmény alkotta 173 karral. A fenntartó szerint 30 intézmény állami (18 egyetem, 12 főiskola), 26 egyházi (5 egyetem, 21 főiskola), 15 magán vagy alapítványi (2 egyetem, 13 főiskola) volt. A felsőoktatásban a 2008/2009es tanév elején 381 019 hallgató vett részt. Ebből a felsőfokú tanulmányokat végzők száma 347 764 fő, a felsőfokú szakképzésben vagy szakirányú továbbképzésben részt vevőké 33 255 fő volt. Az oktatók és tanárok létszáma 22 362 fő volt. A felsőoktatási intézmény működéséhez szükséges pénzügyi forrásokat az államháztartás alrendszereiből 1 származó támogatás, átvett pénzeszköz 2 és államháztartáson kívüli forrásból 3 származó, valamint a nem állami fenntartó által biztosított bevételek alkotják. Az állami támogatások három csatornán keresztül jutnak el a felsőoktatási intézményekhez: normatív finanszírozás rendszerében, pályázati úton és megállapodások alapján nyújtott támogatásokként. Az állami felsőoktatási intézmények központi költségvetési támogatása 2008. január 1jétől az intézmények és a minisztérium között létrejött hároméves fenntartói megállapodás keretében történik. A felsőoktatási intézményekben folyó képzésre az OKM fejezetben 2008ban 231,1 Mrd Ft költségvetési támogatást fordítottak. A fejezetnél a felsőoktatás állami támogatásának eredeti előirányzati összege 2009ben 209,6 Mrd Ftra 1 központi költségvetés fejezetei, elkülönített állami pénzalapok, helyi önkormányzatok költségvetése 2 más fejezeti kezelésű előirányzatokból, más költségvetési szervezetektől, nonprofit szervezetektől átvett pénzeszközök 3 vállalkozásoktól, alapítványoktól, EUköltségvetésből származó bevételek 10
BEVEZETÉS csökkent. A költségvetési támogatásokból az állami felsőoktatási intézmények 216,0 Mrd Fttal, az egyházi felsőoktatási intézmények 11,3 Mrd Fttal, az alapítványi felsőoktatási intézmények 3,2 Mrd Fttal, a gazdasági társaságok által fenntartott felsőoktatási intézmények 0,6 Mrd Fttal részesültek. Az állami támogatás fenntartói szerkezet szerinti összetétele Egyházi 5% Magán 2% Állami 93% Forrás: OKM statisztika Az EU 27 tagállamában 2007ben a felsőoktatásra a GDP 1,2%át költötték átlagosan az Eurostat becslése szerint. Magyarországon a felsőoktatásra költött kiadások a GDP 1%át tették ki 4. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a 2005. évben döntéshozói beavatkozásként elfogadott új felsőoktatási törvény előírásainak alapulvételével kialakított ágazati irányítási és finanszírozási rendszer elősegítettee az oktatási feladatok minőségi, versenyképes, eredményes ellátását; a felsőoktatási rendszer intézményeinek új szabályozás szerint kialakított oktatásiképzési tevékenysége, működési rendje, valamint a gazdasággal való együttműködése eredményesség és hatékonyságjavulással járte; a felsőoktatási intézmények finanszírozásának és gazdálkodásának új szabályozásával a rendszerbeli beavatkozás elértee a kitűzött célokat. Az ellenőrzés a 20052008 közötti időszakra irányult (a 2005. évet viszonyítási alapnak tekintve), a helyszíni vizsgálat befejezéséig (2009. január vége) tartó tendenciák értékelésével együtt. Az ellenőrzés során 38 felsőoktatási intézménytől kértünk adatszolgáltatást (ebből 28 állami, 6 egyházi, 4 magán illetve alapítványi fenntartású felsőoktatási intézmény). A helyszíni ellenőrzés kiterjedt a felsőoktatás ágazati irányítását végző Oktatási és Kulturális Minisztériumra (OKM), az Oktatási Hivatalra (OH) és a hozzájuk kapcsolódó háttérintézményekre valamint nyolc felsőoktatási intézményre (ebből 6 állami, 1 egyházi és 1 alapítványi fenntartású). A tanúsítványi adatszolgáltatásba, illetve a helyszíni ellenőrzésbe vont intézmények kiválasztása rétegzett mintavétellel az intézmények fenntartók szerinti 4 Forrás: Statisztikai tükör, II. évfolyam 15. szám, 2009. március 3., KSH 11
BEVEZETÉS megoszlása, a költségvetési támogatás mértéke és a hallgatói létszám figyelembevételével történt. Az ellenőrzött intézmények felsorolását a 3. sz. melléklet tartalmazza. Az ellenőrzést a rendszerellenőrzés módszerével végeztük, amelynek során a törvényi előírások végrehajtása értékelésének középpontjában az eredményesség állt, kiegészítve a gazdaságosság és a hatékonyság elemeivel. Az ellenőrzés szempontjainak megalapozását szolgáló kérdéseket, kritériumokat és adatforrásokat a 10. sz. melléklet rögzíti. Az elemzéseket adatszolgáltatást biztosító tanúsítványokkal, helyszíni interjúkkal, valamint a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) és az OKM felsőoktatásistatisztikai adatai felhasználásával alapoztuk meg. Kérdőíves megkérdezés alapján a nem állami felsőoktatási intézmények mellett gazdasági érdekképviseleti szervezetek, kamarák, munkaerőpiaci elhelyezkedést segítő szervezetek, valamint a hallgatói önkormányzatok véleményére is támaszkodtunk. A felmérések eredményeit az 69. sz. mellékletek tartalmazzák. A helyszíni ellenőrzés tapasztalatait az ellenőrzésben érintett szervezetek vezető beosztású képviselőiből álló fókuszcsoporttal megtárgyaltuk. Az ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3), (5) valamint a 17. (3) bekezdései adtak jogszabályi alapot. A jelentéstervezetet egyeztettük az oktatási és kulturális miniszterrel, a MeH jogi és közigazgatási államtitkárával, valamint a Magyar Katolikus Egyház és a Magyarországi Református Egyház legfőbb vezetőivel. Észrevételező leveleiket és az arra adott válaszainkat az 1. sz. melléklet tartalmazza. 12
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A felsőoktatás rendszerét a 2005. évben elfogadott, többször módosított felsőoktatási törvény (Ftv.) szabályozza. A felsőoktatás rendszerére 5, s annak súlyponti területeire állami irányítás, képzési rendszer, finanszírozásgazdálkodás a külső és belső tényezők egyaránt hatással vannak. A felsőoktatásra ható külső tényezők közül, elsősorban a társadalmigazdasági környezet, a demográfiai helyzet, az állami szerep és tehervállalás, valamint a jogi szabályozás nevesíthető. A felsőoktatás belső, meghatározó tényezői között szerepel az intézményi szakmai és gazdasági autonómia, a rendelkezésre álló személyi, tárgyi, szellemi erőforrások mennyisége és minősége. Az állami irányítás terén az Ftv. alapján az állam egyszerre jelenik meg ágazati irányítóként és ellenőrzést lefolytatóként, szabályozóként, megrendelő finanszírozóként és fenntartóként (tulajdonosként). Az Ftv. az állam XXI. századi szerepvállalását és felelősségét nem határozta meg egyértelműen, az állami feladatok végiggondolása nem történt meg. A 2005. évi alkotmánybírósági döntés 6 indoklása az intézményi autonómia hangsúlyozására irányult, az Ftv. szabályozása az AB határozatban foglaltakat érvényesítette. A 2005. évi törvényi szabályozást nem előzte meg átfogó, megalapozott, hoszszabb távú felsőoktatási stratégia elkészítése, csak koncepcionális szakmai programok kimunkálása (CSEFT, MUP) és azok széleskörű szakmai egyeztetése. Az OKM a stratégiai célkitűzések hiányában nem készítette el a felsőoktatás rendszere fejlesztési terveit, beleértve a középtávú fejlesztési tervet. A stratégiai megalapozottság hiányát jelzi, hogy az új Ftvt már a hatálybalépés évében (2006.), majd azt követően a 2007. és 2008. években is módosították 7. A módosításokat nem alapozták meg hatástanulmányokkal, társadalmi konszenzus 5 Korábban már többször vizsgáltuk a magyar felsőoktatást. A magyar egyetemi felsőoktatás helyzetéről szóló az Angol Számvevőszékkel párhuzamosan végzett 1993/1994. évi vizsgálat megállapította az intézmények alacsony hatékonyságát és javasolta a felsőoktatás szervezeti és irányítási rendjének korszerűsítését. A felsőoktatási intézményhálózat integrációjának ellenőrzéséről szóló 0311. sz. 2003. márciusi ÁSZ jelentés 2010ig szóló középtávú fejlesztési tervet és az EFThez való eredményes csatlakozásunk érdekében a képzési szerkezet átalakítását és hatékonyabb intézményi működést javasolt. 6 41/2005. (X. 27.) AB határozat 7 A 2006. évi XLVI. törvény, a 2006. évi LXXIII. törvény, a 2007. évi CIV. törvény, a 2008. évi XCIV. törvény és a 2008. évi XCVII. törvény. A 2008. március 9i ügydöntő népszavazást követően a 2008. évi IX. törvény hatályon kívül helyezte a képzési hozzájárulásra vonatkozó szabályokat. Az Ftv. módosítására vonatkozóan folyamatban van több, 2009. I. félévében képviselői indítványként benyújtott törvényjavaslat, amelyek a nemzetközi jellegű felsőoktatási intézmények működését, illetve a szakindítást, az államilag támogatott tanulmányi idő csökkenését, valamint az intézmények gazdálkodását érintik. 13
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nélkül hagyták jóvá (pl. tandíj bevezetése). A felsőoktatás rendszere túlszabályozott. Az ellenőrzött időszakban a törvény mellett több mint 30 kormányrendelet és miniszteri rendelet szabályozta túlzó részletességgel a rendszer működését. Az OKM a vizsgált időszakban nem ellenőrizte az intézményeknél az Ftv. végrehajtását. Az Ftvt megalapozó dokumentum nem számolt kellő mértékben a demográfiai helyzetből adódó hallgatói létszámcsökkenés és az oktatási kapacitások összhangjával. Nem határozott meg konkrétan elérendő célokat és európai felsőoktatási térségbeli kitörési pontokat a hazai felsőoktatási intézmények számára. A 2008. évi felsőoktatási kapacitásakkreditáció 489 ezres hallgatói férőhelyet rögzít, szemben a 2008. október 15i 381 ezer fős tényleges hallgatói létszámmal. Ez 28,3%os szerkezetében képzési szakonként eltérő kapacitástöbbletet, s egyben túlkínálatot mutat, amely a demográfiai helyzet nyomán 8 az elkövetkező években tovább növekszik. A felsőoktatás intézményi szerkezete jelenleg túlságosan tagolt a törvény által biztosított intézményalapítási jogosultságok 9 következtében. A 71 intézmény 42%a állami, 37%a egyházi, 21%a magán intézmény. A hallgatói létszám 86%a állami fenntartású intézmény hallgatója, az állami támogatás 93% ából az állami intézmények részesülnek. A törvény végrehajtása során a felsőoktatási információs rendszer (FIR) stratégiai célkitűzéseit, annak prioritásait, feladatait és feltételeit, valamint tárca részéről kijelölt felelősét az OKM nem határozta meg. Az adatok alacsony, 28% os feltöltöttsége miatt a FIR használhatósága erősen korlátozott, a 730 M Ftos központi költségvetési támogatás ellenére. A problémák irányítási, menedzselési, szervezési és intézményi adatszolgáltatási hiányosságokra vezethetők viszsza. A FIRhez kapcsolódó törvényességi ellenőrzési feladatok ellátásáról, az ágazati miniszter nem gondoskodott, a rendszer működése nem tekinthető eredményesnek. Az Ftv. végrehajtásaként megtörtént a többciklusú képzési rendszer kialakítása (alap, mester és doktori képzés), mely egyidejűleg struktúraváltó és hagyományőrző. Az intézmények oktatásképzési szerkezetének átalakítása összhangban volt a felsőoktatás ágazati céljaival és az intézményfejlesztési tervekkel. Az eddig bevezetett alapképzési szakok rendszere, képzési ideje összességében megfelel az EFTben megtalálható képzéseknek. Az alap és mesterképzés kialakítása a képzési és kimeneti követelmények azonos jogszabályi előírásával nem egyidőben történt, ami nehezíti az egymásra épülő szakstruktúra létrehozását. Az előkészítés nem volt kellően megalapozott. 8 A felsőoktatási intézmények hallgatói létszámát leginkább befolyásoló 2024 éves korcsoport létszáma folyamatosan csökken. A demográfiai adatok szerint a 2000ről 2007re az általános iskolát kezdő tanulók száma 17,2%kal csökkent. (Forrás: Oktatásstatisztikai évkönyv 2007/2008.) 9 Az Ftv. 7. (1) bekezdése a magyar állam, a helyi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat, az egyházi jogi személy, a gazdálkodó szervezet, az alapítvány, a közalapítvány számára szektorsemlegesen biztosítják az intézményalapítás lehetőségét. 14
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az alapképzésben az első teljes végzős évfolyam a 2008/2009. tanévben fejezi be tanulmányait, s ezt követően indul a mesterképzés. A MAB által akkreditált képzések munkaerőpiaci indoklása nem volt megalapozott, mert nem munkaerőpiaci prognózisokra és nemzetközi tendenciákra, hanem az adott szakterületen végzettek eddigi elhelyezkedési lehetőségeire épült. A 2005ben elindított 131 alapképzési szak többsége képzési helyenként szétaprózódott, párhuzamosan 728 intézménynél folytatott képzés 10, amely a munkaerőpiaci elhelyezkedést segítő szervezetek kérdőíves felmérése alapján 11 a jogász és bölcsészképzésben 3050%os, a pedagógus, közgazdász és menedzserképzés területén 1030%os túlkínálatot eredményez. Mindez az oktatási és pénzügyi erőforrások szétforgácsolódását, alacsony hatékonyságát jelzi, s az oktatás minősége ellen hat. Az államilag támogatott hallgatói létszámkeret a 20052009. években adatok: fő Képzés 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. Felsőfokú szakképzés 11 000 12 500 12 500 11 520 12 500 Főiskolai szintű képzés 33 500 Alapképzés összesen 45 000 39 450 40 630 39 750 Ebből: bölcsészettudomány 4 800 4 800 4 800 gazdaságtudományok 6 000 6 300 5 900 jog és igazgatás 500 530 500 műszaki 9 200 9 600 9 600 orvos és egészségtudomány 2 000 2 100 2 000 Egyetemi szintű képzés 17 500 Egységes osztatlan képzés összesen 4 500 3 250 3 050 2 950 Ebből: jog és igazgatás 1 200 1 100 1 000 orvos és egészségtudomány 1 500 1 400 1 400 Összesen 62 000 62 000 55 200 55 200 55 200 Mesterképzés 300 3 500 21 700 Doktori képzés 1 000 1 000 1 000 Forrás: 1092/2004. (IX. 29.); 2227/2005. (X. 26.); 1108/2006. (XI. 20.); 1077/2007. (X. 4.); 1051/2008. (VII. 28.) Kormányhatározatok az egyes években a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott létszámkeretekről. A képzési szerkezet átalakítása az oktatási teljesítményekben még nem hozott jelentős változást. A törvényi szabályozás nem ösztönzi a hallgatókat a tanulmányaik rövidebb idejű elvégzésére. A kreditrendszer elősegíti a hallgatói mo 10 Gazdálkodási és menedzsment alapszakot 28, kommunikációs és médiatudomány alapszakot 19, kereskedelem és marketing alapszakot 14 intézmény indított. A bölcsészettudományi szakterületen 77 intézmény rendelkezik filozófia, illetve pszichológia mesterszak indítási engedéllyel. A 2007/2008. tanévben az összes főiskolai, egyetemi szintű tanulmányokat folytató hallgató közül a legtöbben, 92 517 fő (25,7%) a gazdasági és menedzsment szakterület valamelyik szakára jártak, a második legnépszerűbb a műszaki szakterület volt, ahova összesen 48 935 fő (13,6%) járt. 11 Részletek a 8. sz. mellékletben 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK bilitást és a hallgatók kétirányú, ténylegesen kismértékű nemzetközi mozgását 12, de egyidejűleg nőtt a diploma megszerzésének átlagos időtartama. A felvett és a végzős hallgatók számának alakulása 140000 120000 100000 108 903 106 024 120 821 123 414 140000 120000 100000 94 937 95 922 80000 60000 80000 60000 51 458 59 507 40000 40000 20000 20000 0 Felvettek Első évfolyamosok 0 Utolsó évfolyamosok Végzettek 2002/2003. 2003/2004. 2006/2007. 2007/2008. Adatok: OKM statisztikai évkönyvek, Országos Felsőoktatási Információs Központ A KSH adatok tanúsága szerint a 45 éves felsőoktatási képzési időt figyelembe véve több tízezres hallgatói létszámkülönbség van a későbbi beiratkozás, évismétlés, illetve a lemorzsolódás, az államilag támogatott 12 féléves tanulmányi idő és a kötelező nyelvvizsga le nem tétele miatt a felvett és első évfolyamos hallgatói létszám, illetve az utolsó évfolyamos hallgatók és a diplomát szerzett hallgatói létszám között 13. Mindez folyamatos állami támogatást, valamint a hallgatói teljesítmények színvonalának csökkenését jelzi. Ez utóbbit erősíti a jelenlegi alacsony ponthatárhoz kötött felvételi rendszer és a közoktatásból érkező hallgatók gyenge felkészültsége. Az ellenőrzött időszakban az oktatás minőségét meghatározó mutató az egy oktatóra jutó hallgatók száma 2005ről 2008ra kismértékben javult (18,3 főről 17 főre), nemzetközi összehasonlításban 14 azonban némileg magas. Az oktatói teljesítményértékelést az intézmények bevezették, de nem kapcsolódott hozzá differenciált bérezés. Az oktatói munka hallgatói véleményezésének rendszerét az intézmények többsége kialakította, de a hallgatók véleménye szerint ez nem eredményezett minőségi változást a felsőoktatásban. A demográfiai helyzet és a fizetőképes kereslet változásának hatására 2005ről 2008ra fokozatosan (összesen 26,7%kal) csökkent a felsőoktatásba jelentkezők száma. Az összes hallgató létszámon belül a költségtérítéses hallgatók ará 12 A magyar hallgatói mobilitás nemzetközi összehasonlításban alacsony szintű. 2006 ban az összes hallgató 1,7%a tanult más európai uniós országokban, míg az EU 27 átlaga 2,7% volt. A Magyarországon tanuló összes hallgató 2,1%a külföldi, addig ez az arány EU tagállamokban átlagosan 3%os. (Forrás: KSH) 13 A tanúsítványi adatszolgáltatás szerint az adatszolgáltató intézményeknél az előírt, mintaterv szerinti képzési időn belül végzettek száma 5055% körüli volt. Ez az arány a válaszadó 31 intézmény közül 22 esetében romlott 2005. évről 2007. évre. 14 Az OECD országokban az egy oktatóra jutó hallgatók száma 2006ban átlagosan 15,3 fő, míg az OECD tag EU tagállamok esetében 16 hallgató/oktató volt. (Forrás: Education at a Glance 2008 OECD) 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nya a levelező és távoktatásban résztvevők számának és a fizetőképes kereslet csökkenése miatt 49%ról 44%ra esett vissza. Az államilag támogatott hallgatói arány 51%ról 56%ra nőtt, miközben az évente felvehető államilag támogatott létszám 62 ezer főről 56 ezer főre csökkent. Az államilag támogatott és a költségtérítéses hallgatók létszáma (fő) 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 211 777 169 242 216 469 207 692 2005/2006. 2008/2009. államilag támogatott költségtérítéses A felsőoktatás és a gazdaság együttműködésének javítására irányuló törvényi célkitűzés csak részben teljesült. A gazdálkodó szervezetek képviselői megfelelő együttműködéssel részt vettek a képzési programok és tananyagok véleményezésében, a gyakorlati képzés feltételeinek kialakításában. A kialakult képzési szerkezet ugyanakkor elsősorban munkaerőpiaci prognózisok hiányában nem felel meg a munkaerőpiaci igényeknek. A törvény által előírt a felsőoktatás és a munkaerőpiac kapcsolatát javítandó diplomás pályakövetési rendszer kialakításában nem történt érdemi előrelépés. Jelenleg az intézmények 510%a folytat rendszeres pályakövetést. Az intézményi pályakövetési minta nem reprezentatív, alkalmazására nincs egységes gyakorlat ezt az OKM nem kezdeményezte, a törvényben előírt ez irányú ösztönzők nem elégségesek és nem biztosítják az adatintegrációhoz szükséges jogszabályi hátteret. A munkanélküliek közül a diplomások aránya a vizsgált időszakban 7,6,8,1% között alakult. A hallgatók, a gazdasági érdekképviseletek és a munkaerőpiaci elhelyezkedést segítő szervezetek egyöntetű, összegezett kérdőíves véleménye alapján az Ftv. csak részben segítette elő a felsőoktatási versenyképesség javulását, a vállalati szféra és a felsőoktatás együttműködésének erősítését. Véleményük szerint az ellenőrzés álláspontjával egyezően sok szakterületen a képzési szerkezet nincs összhangban a munkaerőpiaci kereslettel, nem gyakorlatias a képzés, alapvetően a képzési színvonal sem változott. Túlkínálat van jogász, bölcsész, pedagógus, közgazdász és menedzserképzésben. A bolognai képzési rendszer elfogadottsága munkaadói oldalról bizonytalan és ismerethiányos. Az Ftv. előírásai szerint a felsőoktatás finanszírozása többcsatornás (normatív támogatások, pályáztatás, megállapodások) rendszerben valósult meg. Az ellenőrzésbe vont intézményeknél az állami támogatás 70%át (az oktatásképzési támogatás 95%át) kitevő normatív finanszírozásban a korábbi sza 17