Jelentés az önkormányzati út- és szennyvízcsatorna beruházásokhoz 2002-2005. években igénybe vett közműfejlesztési támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről 0639 2006. október
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.2. Szabályszerűségi és Teljesítményellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-1026-149/2005-2006. Témaszám: 799 Vizsgálat-azonosító szám: V0255 Az ellenőrzést felügyelte: dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Szikszainé Király Mária tanácsadó A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködött: dr. Marosi Gyöngyi tanácsadó Nagy Sándorné számvevő tanácsos Tóthné Salamon Ildikó számvevő tanácsos Az ellenőrzést végezték: Alexovics Ágota számvevő tanácsos Batkiné Vas Anna számvevő Böröcz Imre tanácsadó Csényi István számvevő Csuti Lajos számvevő tanácsos György Árpád számvevő tanácsos Ambrus Lajos tanácsadó Bialkó Zsolt számvevő tanácsos Czifra Erzsébet tanácsadó dr. Csikai Zsolt főtanácsadó Eigner György számvevő Hirka Mihály főtanácsadó Baloghné Dakó Eszter számvevő tanácsos dr. Botta Tibor számvevő tanácsos Csepreginé Tancsik Erzsébet számvevő tanácsos Csiszárné dr. Kosik Mária számvevő tanácsos Ébner Vilmosné főtanácsadó Holman Magdolna osztályvezető számvevő főtanácsos Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
dr. Horváth Klára számvevő Jakubcsák Jenő számvevő tanácsos Kerezsi Pál számvevő tanácsos dr. Kiss Károly számvevő tanácsos Kozák György főtanácsadó Luhály Matild számvevő Mohl Anna számvevő Nagy Attila számvevő tanácsos Papp József számvevő tanácsos Péntek László főtanácsadó Schósz Attiláné számvevő tanácsos Szalontai Miklós számvevő tanácsos dr. Takács András külső szakértő dr. Tóth András külső szakértő Vida László számvevő tanácsos Horváth Mária számvevő Kalmár István számvevő tanácsos Kisapáti Angéla számvevő Komlósiné Bogár Éva számvevő tanácsos dr. Kőrös István külső szakértő Major Lászlóné számvevő tanácsos Molnár Gyula Mihály osztályvezető főtanácsos Nagy János számvevő tanácsos Pappné dr. Szamosi Éva számvevő tanácsos Puskás Balázs számvevő Szabó Leonóra számvevő Szihalminé Kovács Zsuzsanna számvevő dr. Telkes Imre számvevő tanácsos Tóthné Salamon Ildikó számvevő tanácsos Vojcsekné Szabó Ágnes számvevő tanácsos Huszár Sándorné számvevő tanácsos Kányáné Murvai Tünde számvevő Kisgergely István számvevő Kopaczné Horváth Zsuzsanna számvevő tanácsos Laki Dóra számvevő tanácsos Maróti Sándor számvevő tanácsos Molnár Istvánné számvevő Nagy Sándorné számvevő tanácsos Pálfi András számvevő tanácsos Reichert Margit számvevő Szabó Tamás számvevő tanácsos dr. Szikszai Bertalan számvevő tanácsos Tótfalusi Zoltán számvevő Veres Jánosné számvevő Zeke József számvevő tanácsos
A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés az önkormányzatok által államháztartáson kívülre átadott pénzeszközök felhasználásával megvalósuló víziközmű beruházások finanszírozási rendszerének célszerűségéről Jelentés a települési önkormányzatok szennyvízközmű fejlesztési és működtetési feladatai ellátásának vizsgálatáról sorszáma 0538 0416 Jelentés az Állami Számvevőszék 2002. évi tevékenységéről 0306 Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2002. évi címzett és céltámogatások Jelentés a Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2001. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2000. évi címzett és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának vizsgálatáról Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1999. évi címzett és céltámogatások felhasználásának vizsgálatáról Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióhoz nyújtott 1998. évi címzett és céltámogatások vizsgálatáról Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1997. évi címzett és céltámogatások vizsgálatáról 0332 0329 0232 0120 0022 9922 9823
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 11 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 30 1. Az önkormányzati közműberuházásokba bevont lakossági pénzeszközök állami támogatásának jogszabályi feltételei 30 1.1. Változások a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásának szabályozásában 31 1.2. A lakás-takarékpénztári megtakarítások szerepe a közműfejlesztési hozzájárulások megfizetésében 33 1.3. A közműfejlesztési (érdekeltségi) hozzájárulásokat megelőlegező állami kamattámogatott víziközmű-társulati hitel 36 2. A közműfejlesztési hozzájárulások megállapítása 37 2.1. Az érdekeltségi (közműfejlesztési) hozzájárulásokat megállapító víziközmű-társulatok tevékenysége 37 2.1.1. Az érdekeltségi hozzájárulások összegének megállapítása és változása 37 2.1.2. A víziközmű-társulatok feladatellátása 43 2.1.3. Az önkormányzatok közműfejlesztési hozzájárulás megállapítási tevékenysége 46 2.2. Az önkormányzati bevételek hatása a közműfejlesztési hozzájárulás megfizetésére 49 2.3. Jogszabálysértések a víziközmű-társulati hitelek felvételekor 53 3. A közműfejlesztési támogatások igénylése és felhasználása 56 3.1. Az igénylések, az igazolások és a nyilvántartás hiányosságai 56 3.2. Az önkormányzati és alapítványi pénzeszközök szerepe a magánszemélyek közműfejlesztési hozzájárulásának megfizetésében 58 3.3. A MÁK által kiutalt közműfejlesztési támogatások továbbítása 61 4. A közműfejlesztési támogatások igénybevétele 66 4.1. A jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatások nagyságrendje és okai 67 4.2. Az állami tehervállalás alakulása 79 5. korrupciós kockázatok és egyéb szabálytalanságok a közműberuházások kialakult finanszírozási rendszerében 83 5.1. Személyi összefonódások, adóelkerülő módszerek 83 5.2. A bankok szerepe a beruházások finanszírozásában 86 1
5.3. A támogatási céltól eltérő felhasználások, a beruházások túlfinanszírozása 89 5.4. A realizált bevételekkel arányos állami támogatásokról való lemondások elmaradása 89 MELLÉKLETEK 1. számú A közműfejlesztési támogatások alakulása 2001-2005. években 2. számú (a. d.) A kapott és visszafizettetésre javasolt közműfejlesztési támogatások megyénkénti alakulása 3. számú A visszafizettetésre javasolt közműfejlesztési támogatások okainak részletezése 4. számú (a. és b.) Ltp. megtakarítás célját szolgáló befizetésre igénybe vett visszafizettetésre javasolt támogatások alapját képező befizetések forrásai 5. számú A 2002-2006. években lejárt lakás-előtakarékossági szerződések alapján, a megtakarítási időszakban jogtalanul igényelt közműfejlesztési támogatások 6. számú A közműberuházásokkal kapcsolatos állami tehervállalás különböző beruházás-finanszírozási módozatok esetén 7. számú Az Önkormányzati és Területfejlesztési Miniszter jelentéssel kapcsolatos észrevétele 8. számú A Miniszterelnöki Hivatalt Vezető Miniszter jelentéssel kapcsolatos észrevétele 9. számú Az Környezetvédelmi és Vízügyi Miniszter jelentéssel kapcsolatos észrevétele 10. számú A Pénzügyminiszter jelentéssel kapcsolatos észrevétele 11. számú A Pénzügyminiszternek adott válasz 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁSZ tv. az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény Alkotmány A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény Ptk. a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény Ötv. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény Áht. az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény Cct. tv. a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény Szoc. tv. a szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény Számv. tv. a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Szja. tv. a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény Vg. tv. a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény Ltp. tv. a lakás-takarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvény 2004. évi zárszámadásról szóló törvény Kktv. a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás három éves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény Étv. az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény Htv. a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény üvegzseb törvény a közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvény 160/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet a vízgazdálkodási társulatokról szóló 160/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Vhr. az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 215/1996. (XI. 23.) Korm. rendelet 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet 262/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet a lakás-előtakarékosság állami támogatásáról szóló 215/1996. (XI. 23.) Korm. rendelet a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 73/1999. (V. 21.) Korm.rendelet a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 262/2004. (IX. 23) Korm. rendelet a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 3
109/2002. (V. 14.) Korm. rendelet 110/2002. (V. 14.) Korm. rendelet a vízgazdálkodási társulatokról szóló 160/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet módosításáról a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet módosításáról 111/2002. (V. 14.) Korm. a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) rendelet Korm. rendelet módosításáról 50/2006. (III. 14.) Korm. a helyi önkormányzatok által 2004. évben jogtalanul rendelet igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló 50/2006. (III. 14.) Korm. rendelet 19/1994. (V. 31.) KHVM A közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet rendelet MÁK Magyar Államkincstár ÁSZ Állami Számvevőszék PSZÁF Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete LTP Lakás-takarékpénztár Rt. ltp. lakás-takarékpénztári ltp. szerződés lakás-előtakarékossági szerződés víziközmű-társulati hitel a víziközmű-társulatok által felvehető állami kamattámogatott hitel áfa általános forgalmi adó KAC Környezetvédelmi Alap célelőirányzat VICE Vízügyi célelőirányzat ÖNHIKI önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került helyi önkormányzatok támogatása Nemzeti Szennyvízprogravalósítási Program Nemzeti Települési Szennyvíz-elvezetési és tisztítási Meg- ÖKOTÁM Alapítvány ÖKOTÁM Csatornázást és Szennyvíztisztítást Elősegítő és Támogató Közhasznú Alapítvány ÖKOTÁM 2000 rendszer szennyvízcsatorna beruházások bonyolításának, szervezésének és finanszírozásának rendszere ltp. szerződéses önkormányzatok TESZI Alapítvány azok az önkormányzatok, amelyek illetékességi területén a közműberuházások kapcsán megállapított közműfejlesztési hozzájárulást a magánszemélyek ltp. megtakarításból fizetik Települések Európai Színvonalú Infrastruktúrájáért Kiemelten Közhasznú Alapítvány 4
BEVEZETÉS ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Közműfejlesztési hozzájárulás: A 2002. május 22. előtt hatályos 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet 1. (5) bekezdése, valamint a 2002. május 22. után hatályos 1. (6) bekezdése szerint az a befizetési kötelezettségként megállapított pénzösszeg, amelynek nagyságát a beruházás kezdeményezője a várható kivitelezési érték alapján, a közmű által kiszolgálandó ingatlanokért számította ki. Közműfejlesztési támogatás: A 2004. október 8-ától hatályos 262/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet 2. d) pontja szerint a közműfejlesztési hozzájárulás: az a közműfejlesztés céljára befizetési kötelezettségként megállapított pénzösszeg, amelynek nagyságát a magánszemélyek ingatlanait érintő közműberuházást szervező, a helyi önkormányzat, a szolgáltató vagy a víziközmű-társulati, mint igazolás kiadására jogosult jogi személy, az általános forgalmi adó későbbi levonási jogát is figyelembe vevő várható kivitelezési érték alapulvételével, a közmű által kiszolgálandó ingatlanonként előzetesen számította ki, és azt az érintett magánszemélyekkel írásban közölte. A 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet 1. (1) bekezdése alapján ha a magánszemély a közműhálózat fejlesztéséhez pénzbeli befizetéssel hozzájárul, a központi költségvetés az e célra befizetett összeg 15%-át közműfejlesztési támogatásként visszatéríti. A 2004. október 8-ától hatályos 262/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet 1. -a alapján a központi költségvetés a lakossági közműfejlesztés támogatása célú előirányzatából, a közműfejlesztési hozzájárulás egészének vagy részleteinek megfizetése időpontjában jogosult magánszemély részére a közműfejlesztési hozzájárulás megfizetett összegének 25%-át támogatásként visszatéríti. Közműfejlesztési támogatás alapja: A 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet 3. (1)-(2) bekezdés alapján a magánszemély a közműfejlesztési támogatást a közműfejlesztési hozzájárulás ténylegesen megfizetett öszszege alapján igényelheti. A közműfejlesztési hozzájárulás részletekben történő megfizetése esetén a közműfejlesztési támogatás ezzel arányosan igényelhető. A közműfejlesztési hozzájárulás bankkölcsön felvételével történő megfizetése esetén a közműfejlesztési támogatás alapja a törlesztő részletek összege, legfeljebb azonban a közműfejlesztési hozzájárulás befizetési kötelezettségként megállapított összeg. A 262/2004. (IX. 23.) Korm rendelet 2. e) pontja szerint a támogatás alapja a közműfejlesztési hozzájárulás megfizetett összege, ingatlanonként és közművenként azonban 5
BEVEZETÉS víziközmű-társulati hitel: lakás-előtakarékosság állami támogatása: önkormányzati, illetve alapítványi támogatásként feltüntetett bankszámlapénz: ÖKOTÁM és a hasonló finanszírozási rendszerű közműberuházások legfeljebb 150 ezer forint. A víziközmű-társulat által a lakossági hozzájárulás megelőlegezésére - a teljesítés szakaszos visszafizetésére figyelemmel a lakáscélú támogatásokról szóló 160/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 13. (5) bekezdése szerint biztosított, állami kamattámogatással felvehető hitel. A magánszemélyeknek a lakáscélok saját erőből történő megvalósítást elősegítő előtakarékosságát a központi költségvetés a LTP-kon keresztül a megtakarítás éves összege alapján 30%-os, de legfeljebb 72 ezer Ft éves összegű állami támogatásban részesíti 2003. április 1-től. Ezt megelőzően kötött szerződések esetén az évente maximálisan adható támogatás 36 ezer Ft volt. A kereskedelmi bankok által az ÖKOTÁM és a hasonló beruházás-finanszírozási rendszerben az önkormányzati bevételek kiszámlázása kapcsán jelentkező beruházási költségnövekedés miatt kihelyezett állami kamattámogatott víziközmű-társulati hitelrész, amelyet óvadéki betétként a kamattámogatott hitel fedezeteként zárolt betétszámlán helyeznek el, és amelyek felett kizárólag a bankok rendelkezhetnek. Az óvadéki betétből, annak folyamatos csökkentésével finanszírozzák a magánszemélyek ltp. megtakarításait, amelyek majd fedezetévé válnak a kihelyezett hitelnek, ha azokra a lakás-előtakarékosság 30%-os állami támogatását jóváírják. Az óvadéki betét kizárólag a bankszektoron belül bankszámlapénzként mozog, a bankok és a LTP-k rendelkezési jogának kikötésével. A közműfejlesztési hozzájárulás lakás-takarékpénztári megtakarítással történő megfizetéséhez a magánszemély az önkormányzattól, vagy önkormányzati közpénzként, illetve alapítványi támogatásként feltüntetett bankszámlapénzből támogatást kap. Ezekre a támogatásokra az önkormányzatok a magánszemélyek nevében, azok megbízásából a magánszemélyeket megillető támogatásokat igénybe veszik, amelyről az önkormányzati közműberuházás megvalósítása érdekében a magánszemélyek lemondanak, illetve azt a közműberuházás megvalósításában részt vevő szervezetekre (alapítvány, víziközmű-társulat, önkormányzat) engedményezik, vagy annak összegét a kifizetéssel egyidejűleg visszafizetik. A beruházáshoz kapcsolódóan önkormányzati bevételeket realizálnak, amelyek összege növeli a kivitelezési költséget, ezáltal indokolatlan mértékben megemeli a víziközmű-társulati hitelt, amely így maga után vonja az állami támogatások (közműfejlesztési támogatás, lakás-előtakarékosság állami támogatása, víziközmű-hitel kamattámogatása) alapjának megemelését. 6
JELENTÉS az önkormányzati út- és szennyvízcsatorna beruházásokhoz 2002-2005. években igénybe vett közműfejlesztési támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS A Magyar Köztársaság 2004. évi zárszámadásáról szóló törvény 7. (17) bekezdésében az Országgyűlés felkérte az Állami Számvevőszéket, hogy vizsgálja meg a központi költségvetés által 2005. év végéig az önkormányzatokhoz út- és szennyvízcsatorna építés címén utalt közműfejlesztési támogatások igénylésének és felhasználásának jogszerűségét, különös tekintettel az ÖKOTÁM és hasonló rendszerben megvalósuló beruházásokra. Az Országgyűlés a döntését az ÁSZ 2005 augusztusában nyilvánosságra hozott jelentésében foglaltakra figyelemmel hozta meg. Az ÁSZ a 2005-ben közzétett vizsgálati jelentésében 1 megállapította, hogy a felhalmozási célra államháztartáson kívülre átadott pénzeszközök alapvetően az önkormányzati szennyvízközmű beruházások megvalósításához kapcsolódtak. Az ÖKOTÁM Alapítvány, amelyet 1999 májusában alapítottak, olyan beruházás-szervezési, finanszírozási rendszert terjesztett el az önkormányzatok körében a közcélú szennyvízközmű beruházások megvalósítására, amelyben a beruházási összköltség indokolatlan megemelésére ösztönözte az önkormányzatokat és a víziközmű-társulatokat. Ezáltal megemelték a magánszemélyeket megillető állami támogatások (közműfejlesztési támogatás, lakáselőtakarékosság állami támogatása, víziközmű-társulati hitel állami kamattámogatása) igénybevételének alapját, a lakosságot megillető állami támogatást pedig visszaforgatták az önkormányzati beruházások finanszírozásába, amelyre újabb állami támogatást vettek igénybe. Így önkormányzati forrás nélkül, az állami támogatások halmozott, jogosulatlan és indokolatlan igénybevételével, a piaci verseny kizárásával megvalósuló beruházások miatt az állami költségvetést kár érte. A beruházási összköltséget úgy emelték meg, hogy az önkormányzat az általa nyújtott szolgáltatással arányban nem álló, indokolatlanul magas szolgáltatá- 1 Jelentés az önkormányzatok által államháztartáson kívülre átadott pénzeszközök felhasználásával megvalósuló víziközmű-beruházások finanszírozási rendszerének célszerűségéről (0538. számú jelentés) 7
BEVEZETÉS si díjat számlázott ki a kivitelezőnek 2, ami elérte a beruházási összköltség 66%- át is. A kivitelező ugyanakkor megemelte a kivitelezési költséget az önkormányzat által kiszámlázott szolgáltatási díj összegével. A beruházási költséget indokolatlanul növelő önkormányzati bevételek összegét úgy határozták meg, hogy az így megnövelt érdekeltségi hozzájárulások alapján igényelhető állami támogatások teljes egészében fedezzék a műszaki tartalom megvalósításához szükséges kivitelezési díjat, a víziközmű-társulatok működési költségeit, valamint a kereskedelmi bankok hozamelvárásait. Az önkormányzatok a bevételt alapítványon és a víziközmű-társulatokon keresztül adómentesen juttatták el a magánszemélyek lakás-előtakarékossági egyéni számláira, minek következtében az állam nemcsak a közcélú közműberuházás megvalósításába vont lakossági források meghatározott részét térítette vissza, illetve támogatta, hanem a kivitelezőktől származó, a lakossághoz támogatás formájában eljuttatott önkormányzati pénzeszközökre is támogatást adott. A magánszemélyek nevében az önkormányzatok a hatályos kormányrendeletek előírásai ellenére az alapítványi támogatásra is megigényelték a közműfejlesztési támogatást. A magánszemélyek azonban ténylegesen nem kapták meg a támogatásokat, mivel támogatásra vonatkozó igényüket már a víziközmű-társulathoz csatlakozással egy időben, a jogszabályi tiltás ellenére engedményezték az önkormányzatra vagy arra az alapítványra, amelytől támogatásban részesültek. A víziközmű-társulatok a beruházások forrásainak megteremtése érdekében, a lakossági befizetésekből származó érdekeltségi hozzájárulások megelőlegezésére állami kamattámogatású hitelt vettek fel. A hitelszerződésekben a víziközműtársulatok a hitel tőketörlesztését a futamidő végén egyösszegben vállalták, a hitel futamideje alatt csak a felvett hitel kamatait kellett rendszeresen fizetniük, annak ellenére, hogy a lakáscélú támogatásokról szóló kormányrendelet csak 2004-től engedi meg, hogy a hiteltörlesztést 54 hónapos türelmi időt követően kezdjék meg. A lakosság az ajánlott finanszírozási konstrukcióban szereplő, saját befizetés csökkentését biztosító kedvezőbb feltételeknek megfelelően lakáselőtakarékossági szerződést kötött az állami kamattámogatáshoz igazodó futamidőre és az államilag támogatott legnagyobb ltp. megtakarítási összegre, amelyet a víziközmű-társulatok számlájára fizetett be a lakástakarékpénztárak helyett. Az érdekeltektől havonta folyamatosan érkező bevételeket (amelynek egy része a lakosságtól, más része alapítványtól vagy önkormányzattól származott) a víziközmű-társulatok betétként helyezték el ahelyett, hogy azt a felvett víziközmű-hitel tőke-törlesztési kötelezettségének csökkentésére fordították volna, ami csökkentette volna mind a társulatot, mind pedig a központi költségvetést terhelő kamatokat. A magánszemélyek azonban az ltp. szerződésben szereplő, a közműfejlesztési hozzájárulás későbbi megfizethetősége érdekében a víziközmű-társulat által megállapított, illetve annak öszszegéhez igazodó havi ltp. megtakarításoknak csak 5-25%-át fizették meg, és a fennmaradó összeget az alapítvány az előzőekben részletezett forrásokból (önkormányzati bevételek, magánszemélyek közműfejlesztési támogatása) fedezte. A lakás-előtakarékossági szerződéssel rendelkező magánszemélyek által befizetett összeget a jegyzők a magánszemélyeket megillető állami támogatás meg- 2 Az alapítványtevők a fővállalkozó társaság tulajdonosai is egyben. 8
BEVEZETÉS igénylésénél egyidejűleg tekintették ltp. előtakarékosságnak, valamint érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének, aminek következtében ugyanazon személy befizetése alapján igénybe vették mind a lakás-előtakarékosságra járó állami támogatást, mind pedig a magánszemélyek közműfejlesztési hozzájárulásának meghatározott hányada visszafizetéseként nyújtott állami támogatást. A magánszemély csak a víziközmű-társulati hitel kapcsán fennálló kötelezettségének törlesztése után, azaz a lakás-takarékpénztári megtakarítás lejártával tudna közműfejlesztési támogatást igényelni. A magánszemélyeket illető támogatásokkal ily módon a jogalkotói szándéktól eltérően nemcsak a közcélú közműberuházást segítő lakossági megtakarításokat támogatta a Magyar Állam, hanem az önkormányzatok, valamint a kereskedelmi bankok által biztosított pénzeszközökre, (hitelre és kamatra) is támogatást adott. A kereskedelmi bankok indokolatlan nagyságú víziközmű-társulati hitelt nyújtottak a társulatoknak és az így a rendszerbe juttatott, a kivitelező, majd az önkormányzat, azt követően pedig közcélú alapítvány bevételeként, a magánszemély közműfejlesztési hozzájárulása befizetéseként feltüntetett szükségesnél nagyobb összegű hitelrészt a víziközmű-társulati óvadéki betétszámlán helyezték el. A gazdasági események fedezetét biztosító pénzeszközök ki se kerültek a bankból, mivel azok elszámolása pénzforgalom nélkül történt és a kivitelezési költségek kifizetéséhez erre nem volt szükség. Az ÖKOTÁM és a hasonló beruházás-szervezési és finanszírozási rendszert alkalmazó önkormányzatok a hiányzó forrásaikat és a lakossági befizetéseket csaknem egészében állami forrásokból pótolták és lényegesen drágábban olyan beruházásokat valósítottak meg, amelyek a Nemzeti Szennyvízprogramban nem, vagy későbbi időpontban szerepeltek. A finanszírozási rendszert működtető szervezetek ösztönzése és a velük kötött szerződésekben lévő feltételek teljesítése érdekében az önkormányzatok és a víziközmű-társulatok a beruházás folyamatában számos jogszabálysértést (Ötv., Áht., Ámr., vízgazdálkodási törvény, Ltp. törvény, stb.) követtek el, miközben az államot rövid és hosszú távon is kár éri az indokolatlanul megnövelt beruházási összköltséggel megvalósított közművek létrehozásával. A rendszer elterjedésében a pénzintézetek, az önkormányzatok és a magánszemélyek érdekeltsége mellett az ellenőrzési rendszer hiányosságai, a jogszabályok pontatlanságai, valamint a finanszírozási rendszerben szerepet vállaló szervezetek által realizált anyagi előnyök és a központi szervek magatartása is szerepet játszott. Jelen ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy a helyi önkormányzatok út- és szennyvízberuházásainak megvalósítása milyen szervezési, finanszírozási rendszerben történt. A közműfejlesztési hozzájárulások után járó közműfejlesztési támogatások igénylésének és felhasználásának rendje megfelelt-e a jogszabályi előírásoknak; a kiadott igazolások alapján történt-e jogtalan támogatás igénybevétel, annak összege mekkora volt. Az ellenőrzés céljához kapcsolódva vizsgáltuk az ltp. megtakarítások lakáscélú felhasználása önkormányzati igazolásának, az állami kamattámogatott víziközmű-társulati hitelek jogszerű igénybevételének, a víziközmű-társulatok 9
BEVEZETÉS jogszabályoknak megfelelő működésének, a közműfejlesztési hozzájárulások nagyságát meghatározó beruházási összköltség növelését okozó önkormányzati bevételek kérdéskörét is. Az ellenőrzést helyszíni vizsgálattal, és az önkormányzatokat önellenőrzésre felkérve tanúsítványok és adatok bekérésével végeztük. A helyszíni vizsgáltra kijelölt önkormányzatok kiválasztását kérdőíves felmérés előzte meg, amely 1148 önkormányzatra terjedt ki. A kérdőíves felmérésben résztvevőket a MÁKtól, a PSZÁF-tól kapott információk alapján választottuk ki, mivel ezek az önkormányzatok vették igénybe a 2002-2005. években az út és csatornatámogatásként kifizetett központosított támogatások közel 90%-át. Az ÖKOTÁM és a hasonló finanszírozási rendszerben beruházó önkormányzatok körének meghatározása érdekében a Vízgazdálkodási Társulatok Országos Szövetségétől is kértünk adatokat, valamint a víziközmű-társulatok elnökeit is nyilatkozattételre kértük fel. A széleskörű adatbekérés tette lehetővé, hogy az adatok egyeztetésével nagy bizonyossággal kiválasztásra kerüljenek az ÖKOTÁM és hasonló finanszírozási rendszerben közműberuházást megvalósító önkormányzatok. A helyszíni ellenőrzés, valamint a kapcsolódó önkormányzati önellenőrzés keretében összesen 852 önkormányzat (az összes támogatást igénylő önkormányzat 61,1%-a) út- és csatorna beruházáshoz igénybe vett 8820 millió Ft összegű közműfejlesztési támogatásának felülvizsgálatára került sor. Ezek az önkormányzatok a vizsgálattal érintett 2002-2005. években az összes kifizetett támogatás 97,9%-át használták fel. Helyszíni ellenőrzést 298 önkormányzatnál végeztünk. Azoknál az önkormányzatoknál, amelyeknél a 2002. év előtt igényelt és megkapott közműfejlesztési támogatásból 2001. december 31-én maradvány mutatkozott, továbbá ahol jogtalan támogatás igénybevételt tapasztaltunk, vizsgálatunkat a jogtalanul igénybe vett támogatások, mint pénzügyi tartalmú követelések általános öt éves elévülési idejére tekintettel a 2001. évre is kiterjesztettük. Amennyiben az igénybe vett támogatás nagysága nem volt az önkormányzatnál rendelkezésre álló adatokból egyértelműen meghatározható, az ÁSZ tv. 21. (3) bekezdése alapján vizsgálatot folytattunk a közműberuházások szervezésében és finanszírozásában részt vevő szervezeteknél (alapítványoknál, víziközmű-társulatoknál) is. További 554 önkormányzatot kértünk fel, hogy önellenőrzéssel az általunk adott részletes szempontok figyelembevételével - vizsgálja felül az általa igénybe vett közműfejlesztési támogatások igénylésének és felhasználásának jogszerűségét. Azokat az önkormányzatokat, amelyeknél a beruházásban érintett magánszemélyek a közműfejlesztési hozzájárulás megfizetése érdekében lakás-előtakarékossági szerződést kötöttek, tanúsítvány kitöltésére kértük fel. Azokat az önkormányzatokat, amelyek illetékességi területén a közműfejlesztési hozzájárulás megfizetése érdekében ltp. szerződést nem kötöttek az érintett magánszemélyek, de a 2002-2005. években összesen egymillió Ft feletti összegben igényeltek közműfejlesztési támogatást, adatszolgáltatásra kértük fel. Az adatszolgáltatás keretében az önkormányzatoknak arról kellett számot adniuk, hogy a kapott támogatásokat kifizették-e a magánszemélyeknek. Az önellenőrzést végző önkormányzatoktól kapott információk a MÁK munkáját fogják segíteni a támogatások kifizetésénél további jogtalan támogatások kiáramlásának a megakadályozása érdekében. 10
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ÁSZ 2005. évi 0538. számú jelentésében részletesen bemutatta az ÖKOTÁM és hasonló rendszerű víziközmű-beruházások finanszírozásának elemeit, a rendszer működtetésében tapasztalt jogszabálysértéseket, a kialakulását lehetővé tevő jogszabályi hiányosságokat, azok államháztartásra hátrányos következményeit, továbbá a 2004. évre vonatkozóan 620,2 millió Ft közműfejlesztési támogatás jogtalan igénybevételét állapította meg. A 2004. évben jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatást az Országgyűlés elvonta, megfizetésére az önkormányzatok kérelmére a Kormány halasztott visszafizetéssel 10 éves részletfizetést engedélyezett 3. A 2004. évben jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló kormányrendelet szerint az önkormányzatok többsége azt követően kezdi majd meg a jogtalanul igénybevett támogatás visszafizetését, amikor lejárnak az ltp. szerződések és egy összegben lehívhatóvá válik a közműfejlesztési támogatás jogosan igénybe vehető része. Az alkalmazott megoldás miatt kitolódott az állami pénzeszközök megtérülése, ugyanakkor a jelentkező késedelmi kamat hosszú távon kedvezőtlen lesz az önkormányzatok pénzügyi helyzetére is. A 2005. évi ellenőrzést követően az ÁSZ javaslatára a Kormány intézkedéseket tett. A lakáscélú állami támogatásokról szóló kormányrendeletben a víziközmű-társulati hitelek felvehető összegét magánszemély érdekeltenként 200 ezer Ft-ban maximalizálták, amely a jövőben megakadályozza a kamattámogatott hitel indokolatlan nagyságú felvételét. Előírták továbbá, hogy a beruházás kapcsán keletkező bevételeket a víziközmű-társulati hitel törlesztésére kell fordítani. A jogszabályváltozások a jövőre vonatkozóan előreláthatóan megakadályozzák az ÖKOTÁM és hasonló rendszerű beruházás-szervezési és finanszírozási módszer további működtethetőségét. Nem történtek meg azonban a már korábban indokolatlanul (az óvadéki betét összegére) és szabálytalanul (nem a magánszemélyek befizetéseinek megelőlegezésére) felvett víziközmű-társulati hitelek megállapítása révén az államot ért károk minimalizálását szolgáló intézkedések. A 2004-2005. évi jogszabályváltozásokat megelőzően megállapított közműfejlesztési hozzájárulások finanszírozási módja még 5-6 évig hatással lesz a közműfejlesztési támogatások, ezzel párhuzamosan a lakás-előkarékosság állami támogatásának és a víziközműtársulati hitelek állami kamattámogatásának az alakulására, mert a jogszabályváltozások a már folyamatban lévő finanszírozásokat nem érintették. Az államot ért kár enyhítése csak további intézkedések és ellenőrzések hatására történhet meg, az indokolatlanul felvett víziközmű-társulati hitelek visszafizet- 3 A részletfizetés feltételeit a Kormány a helyi önkormányzatok által 2004. évben jogtalanul igénybe vett közműfejlesztési támogatás visszafizetésének ütemezéséről szóló 50/2006. (III. 14.) Korm. rendeletben határozta meg. 11
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tetésével, valamint a lakás-takarékpénztárakról szóló törvény céljával ellentétesen igényelt lakás-előtakarékossági támogatások megállapításával. A szabálytalanul igényelt víziközmű-kamattámogatott hitelek felderítésének elmaradása miatt a jogtalanul igénybe vett kamattámogatások összegét az ellenőrzésre jogosult adóhatóság nem állapította meg. A jogszabályi rendelkezések változtatásával nem teremtette meg a KHVM a víziközműtársulatok törvényességi és gazdálkodási szempontból történő rendszeres, hatékony ellenőrzésének lehetőségét sem. Az ÖKOTÁM és a hasonló finanszírozással megvalósított beruházásokban társberuházói szerepkörben eljáró víziközmű-társulatok jogszabályellenes működése továbbra is fennáll, mivel a vízgazdálkodási társulatokról szóló kormányrendelet ellenére a közfeladatok befejezését követően nem szűnnek meg, valamint betéteket összegyűjtő és továbbító, közvetítő tevékenységet látnak el az LTP-knek. A különböző jogcímeken kapható állami támogatások igénybe vételét összekapcsoló finanszírozási rendszer kialakítását lehetővé tette a szabályozási környezet pontatlansága és összehangolatlansága is. A jogszabályok összehangolása annak ellenére nem történt meg, hogy mindkét támogatási forma a közműberuházásokba történő lakossági forrásbevonás ösztönzését szolgálja. Egyik támogatás esetében a későbbi beruházás érdekében történő előtakarékosságot, másik esetben a megvalósított beruházáshoz felvett víziközmű-társulati hitel törlesztése kapcsán jelentkező utólagos lakossági takarékosságot, illetve a beruházással egyidőben történő lakossági forrásbevonást támogatja az állam. A lakás-előtakarékosság állami támogatásáról, valamint a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló kormányrendeletek nem tükrözik a jogalkotói szándékot, nem teszik egyértelművé, hogy a közműberuházások különböző formában történő megvalósításának támogatásához kapcsolódnak. Nem zárják ki az állami támogatások együttes igénybevételét, ezért hatásuk ellentétes az állam érdekeivel, mivel lehetővé teszik, hogy ugyanarra a befizetésre kétféle jogcímen 4, eltérő időben, halmozottan és összesen 45%-os állami támogatást vegyenek igénybe a magánszemélyek. Mindezt az állam a kamattámogatott víziközmű-társulati hitel törlesztéséhez nyújtott öt éves moratórium biztosításával segíti elő. Javaslatunk ellenére a lakáscélú támogatásokról szóló kormányrendelet továbbra is lehetővé teszi, hogy a hiteltörlesztést a víziközmű-társulat 54 hónap múlva kezdje meg és ltp. megtakarításból történjen a víziközműtársulat hiteltőke törlesztési kötelezettségének megfizetése, miközben az ltp. szerződések lejártának időpontjáig a víziközmű-társulatnak és az államnak a teljes hitel összegére kamatot, illetve kamattámogatást kell fizetnie. Az Ltp. tv. 2005. decemberi módosításakor az Országgyűlés nem szüntette meg az ltp. megtakarítások közcélú közműberuházásokra történő felhasználásának a lehetőségét annak ellenére, hogy a törvénymódosítást előterjesztő PM java- 4 A lakás-előtakarékosság állami támogatása címen 30%-os, a magánszemélyek közműfejlesztési támogatása címen 15%-os az állami támogatást, azonban 2004. október 8-át követően csak a szociálisan rászorultaknak nyújt a központi költségvetés 25%-os közműfejlesztési támogatást. 12
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK solta és a módosított törvényjavaslat indoklása 5 is azt rögzíti, hogy a támogatott lakáscélú felhasználások köréből törli a közműberuházások érdekében fizetett közműfejlesztési hozzájárulásokat. A törvénymódosításkor nem zárták ki azt sem, hogy a magánszemélyek helyett különféle szervezetek is befizetéseket teljesíthessenek a magánszemélyek egyéni számláira, így továbbra is lehetőség van arra, hogy önkormányzati, kivitelezői, alapítványi pénzeszközökre is magánszemélyeket megillető lakás-előtakarékossági állami támogatást vegyenek igénybe a LTP-kon keresztül. Elmaradt annak biztosítása is, hogy a MÁK a közműfejlesztési támogatások kiutalása előtt vizsgálja, hogy a jegyzők által továbbított közműfejlesztési támogatásra vonatkozó igények nem ltp. megtakarítás célját szolgáló befizetésekhez kapcsolódnak-e. Emiatt a 2005. évi vizsgálatunkat követően azok az önkormányzatok is részesültek közműfejlesztési támogatásban, amelyeknél korábbi jelentésünkben a visszafizettetési javaslatot az indokolta, hogy a befizetések nem közműfejlesztési hozzájárulás megfizetését, hanem ltp. megtakarítás célját szolgálták. A 2004. évi zárszámadásról szóló törvény alapján csak azt vizsgálták, hogy az önkormányzatok jegyzői a magánszemélyek számára fizették-e ki a támogatásokat, és nem valósult-e meg a közműfejlesztési támogatásról szóló kormányrendelet alapján a 2002. május 22-től tiltott engedményezés. A közcélú közműberuházások megvalósításakor a jelenlegi szabályozás szerint mindkét támogatási forma megilleti a magánszemélyeket, de az igénybe vehető támogatás alapja a közműfejlesztési támogatás esetében csak a magánszemélyek által ténylegesen megfizetett összeg lehet. A közműfejlesztési hozzájárulás tényleges megfizetése - az azt ltp. szerződés megkötésével vállaló magánszemélyek esetében - csak a megtakarítási összeg kiutalását követően történik meg, ezért a közműfejlesztési támogatást is akkor lehet igénybe venni. A szabálytalanul eljáró önkormányzatok az ltp. megtakarítások lejáratát megelőzően, az ltp. szerződések megtakarítási időszakában igényeltek közműfejlesztési támogatást. A központi költségvetés a 2002-2005. években a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásával megvalósuló útberuházásokhoz 354 millió Ft, szennyvízcsatorna beruházásokhoz 8654 millió Ft közműfejlesztési támogatást fizetett ki, ami 60 053 millió Ft lakossági forrásbevonást feltételezett az önkormányzati beruházásokba. Ezt a támogatást 1395 önkormányzat vette igénybe, amelyek 21,4 %-a (298 önkormányzat) kapta meg a kifizetett közműfejlesztési támogatások 62,3 %-át (5614 millió Ft-ot). A helyszínen ellenőrzött önkormányzatok a csatornahálózatra kifizetett közműfejlesztési támogatások 63,7%-át, 5512 millió Ft-ot, az útfejlesztések kapcsán kifizetett támogatások 28,8%-át, 102 millió Ft-ot vettek igénybe. A helyszínen ellenőrzött 298 önkormányzat közül 16 önkormányzatnál (5,4%) a magánszemélyek nem kötöttek ltp. szerződéseket a közműfejlesztési hozzájárulás megfizetésére, amelyek 37,5%-ánál (6 5 A lakás-takarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXXXVII. törvénynek nincs hivatalos, az Országgyűlés által elfogadott indoklása. A törvényjavaslat előterjesztői indoklása az általános indoklás körében megfogalmazta, hogy Tekintettel arra, hogy az önkormányzati, közműfejlesztési társulat útján megvalósított közmű beruházásokhoz számos támogatás kapcsolódik, a törvény törli e felhasználási lehetőséget a támogatott lakás-takarékpénztári lakáscélok közül. 13
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK önkormányzatnál) állapítottunk meg egyéb jogcímen jogtalan igénybevételt. Az ellenőrzött önkormányzatok 94,6%-ánál (282 db) kötöttek a magánszemélyek a közműfejlesztési hozzájárulások megfizetése érdekében ltp. szerződéseket. A közműfejlesztési támogatás igénybevételekor az ltp. szerződéses konstrukciót alkalmazó önkormányzatok körében is eltérő volt a gyakorlat. Szabályosan járt el a közműfejlesztési támogatások igénylése során az ltp. szerződéses önkormányzatok 41,8%-a (118 önkormányzat, a helyszínen ellenőrzött önkormányzatok 39,6%-a), mivel az ltp. megtakarítások céljára befizetett összegek után az ltp. szerződések megtakarítási ideje alatt, azzal párhuzamosan nem igényelt közműfejlesztési támogatást. Az ltp. szerződéses önkormányzatok 58,2%-a (164 önkormányzat, az ellenőrzött önkormányzatok 55,0%-a) szabálytalanul, az ltp. szerződések megtakarítási ideje alatt igényelt közműfejlesztési támogatást. A szabálytalanul eljáró, az ltp. szerződések megtakarítási időszakában közműfejlesztési támogatást igénylő ltp. szerződéses önkormányzatok 31,1%-a (51 db) csak a magánszemélyek tényleges befizetéseire igényelt közműfejlesztési támogatást. Ezek a támogatások az ltp. szerződések lejáratát követően megilletik a magánszemélyeket. A szabálytalanul eljáró ltp. szerződéses önkormányzatok 64,6%-a (106 db) a magánszemélyek ténylegesen teljesített befizetésén túl a magánszemélyek nevében ltp. megtakarítás céljára befizetett önkormányzati és alapítványi pénzeszközökre is a jogosulttá válás időpontja előtt a magánszemélyek nevében közműfejlesztési támogatást igényelt. A szabálytalanul eljáró ltp. szerződéses önkormányzatok 4,3%- ánál (7 önkormányzat) a magánszemélyek saját pénzeszközeikből egyáltalán nem fizettek közműfejlesztési hozzájárulást, az LTP-nél vezetett 14
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK egyéni számlájukra csak jogi személyektől származó befizetések érkeztek, ennek ellenére a magánszemélyek a lakás-előtakarékosság állami támogatásában, valamint magánszemélyek közműfejlesztési támogatásában is részesültek. A szabálytalanul eljáró (le nem járt és lejárt ltp. szerződésekkel rendelkező) ltp. szerződéses önkormányzatok az összes ellenőrzött önkormányzat által jogtalanul, illetve a jogosulttá válás időpontja előtt igényelt a 3688,6 millió Ft közműfejlesztési támogatásból 3615 millió Ft-ot igényeltek, amely jogszerű igénylés esetén 27 656 millió Ft lakossági forrásbevonáshoz kapcsolódott volna. Ezzel szemben valójában ennek mindössze 12,9%- a, 3555 millió Ft volt a magánszemélyek tényleges hozzájárulása a beruházások megvalósításához. Az igénybe vett támogatások 87,1%-át nem a magánszemélyek, hanem más szervezetek befizetéseire igényelték az önkormányzatok. A közműfejlesztési támogatások igénylésekor szabálytalanul eljáró önkormányzatok 40,9%-ánál (67 db) a közműfejlesztési hozzájárulásokkal összefüggésben megkötött ltp. szerződések lejártak, az ltp. szerződések lejáratát követően a közműfejlesztési hozzájárulás megfizetése megtörtént. A jogosulttá válás időpontja előtt igénybevett közműfejlesztési támogatások a 2006. évben vagy azt megelőző években jogossá váltak, ezért az önkormányzatokat a jogosulttá válás időpontja előtt igényelt állami támogatás miatt kamatfizetési kötelezettség terheli, a támogatás visszafizettetését, majd ismételt kiutalását ugyanakkor nem javasoljuk. A jelentés 5. számú melléklete mutatja be, hogy a rendelkezésre álló adatok alapján végzett számítás szerint mennyi volt a magánszemélyek tényleges befizetéseire, valamint az önkormányzati és alapítványi támogatásokból származó befizetésekre jutó közműfejlesztési támogatásrész. A magánszemélyek önkormányzati és alapítványi támogatásának összegére is közműfejlesztési támogatást igénylő, le nem járt ltp. szerződéses 80 önkormányzat (a helyszínen ellenőrzött önkormányzatok 26,8%-a) esetében az önkormányzatok pénzeszközeire, valamint az önkormányzati, illetve alapítványi támogatásként feltüntetett bankszámlapénzre igénybe vett közműfejlesztési támogatás összege 2002-2005. években 2729 millió Ft volt (4. a. számú melléklet). A lakossági pénzeszközök bevonása esetén ez a közműfejlesztési támogatás 18 200 millió Ft lakossági forrásbevonás ösztönzését biztosíthatta volna. ÖKOTÁM és hasonló rendszerben ugyanakkor a beruházás-szervező ezt az összeget nem vonta be a lakosságtól, hanem a magánszemélyek támogatásának alapját növelte meg abból a célból, hogy állami támogatást minél magasabb összegben tudjanak igénybe venni. A közcélú közműberuházások megvalósításában az ÖKOTÁM és a hasonló rendszerű beruházás-szervezési és finanszírozási módszer működése a magánszemélyeknek biztosított állami támogatások rendszerén keresztül kedvezőtlen hatást gyakorolt a költségvetési deficit alakulására is. Amennyiben az állam önerőből, deficitfinanszírozó hitel felvételével vagy államkötvény kibocsátásával valósította volna meg a közműberuházásokat, akkor is mindössze 75-85%-ába került volna, mint amekkora támogatást az ÖKOTÁM és a hasonló rendszerek alkalmazói indokolatlanul és szabálytalanul igényeltek a központi költségvetésből (a számszaki adatokat a jelentés 6. számú 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK melléklete részletezi). A rendszer haszonélvezői a LTP-k, a kereskedelmi bankok, az önkormányzatok és nem utolsósorban a magánszemélyek voltak. A hagyományos módon finanszírozott, lakossági forrásbevonással együtt járó beruházás-finanszírozáshoz kapcsolódó támogatási rendszerben (6. számú melléklet 4. pontja) biztosított támogatottsági arányhoz képest (az állami támogatás a létrehozott közművagyon értékének 44-60%-a) az ÖKOTÁM módszerrel megvalósított közműberuházások esetén (6. számú melléklet 1. pontja) ugyanolyan műszaki tartalmú és értékű közműberuházás megvalósításakor több mint háromszorosára (a kieső lakossági forrás 165-200%- ára) nőtt az állami tehervállalás. A közműberuházások különböző finanszírozási módjától függő állami tehervállalás alakulását a jelentés 6. számú melléklete részletesen bemutatja a 2002. május 22. előtti és utáni jogszabályi feltételek figyelembevételével. A közműfejlesztési támogatás feltételeit meghatározó kormányrendeletek előírásait figyelembe véve az ltp. megtakarításból megfizetett, közműfejlesztési hozzájárulásoknál csak a magánszemélyek tényleges befizetései, legfeljebb azonban a közműfejlesztési hozzájárulás befizetési kötelezettségként megállapított összege után lehet támogatást igényelni. Az Ltp. tv. deklarált célja, hogy ösztönözze a magánszemélyek előtakarékosságát a lakáscélok saját erőből történő megvalósítása érdekében, így az Ltp. tv. céljával ellentétes, hogy lakás-előtakarékossági támogatást biztosítsanak a magánszemély saját erőből történő megtakarítása helyett a jogi személyek befizetéseire is. Az ltp. megtakarításokból megfizetett közműfejlesztési hozzájárulások esetében, a lakás-takarékpénztári kiutalásokat követően ugyanakkor a támogatásra való jogosultság vizsgálatának a feltételei nem biztosítottak, mivel a kiutalásból úgy tűnik, mintha az ltp. megtakarítás összege teljes összegében a magánszemély saját befizetéséből származna. A víziközmű-társulati hitel törlesztéseként az LTP. által a hitelt nyújtó kereskedelmi banknak átutalt összegből nem lehet megállapítani, hogy abból mekkora volt a magánszemélyek befizetése, illetve a kapott önkormányzati vagy alapítványi támogatás miatt jelentkező befizetés, valamint azok összegére külön-külön jóváírt hozam és állami támogatás, amely lehetővé tenné a támogatásra való jogosultság feltételei fennállásának vizsgálatát. Így a közműfejlesztési hozzájárulás lakáselőtakarékossági megtakarításból történő megfizetése elfedi azt a magánszemély nevében más által teljesített befizetést. A magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló kormányrendelet 2002. május 22-től hatályos előírása kifejezetten tiltotta az önkormányzati támogatásból, továbbá önkormányzat harmadik személlyel kötött szerződése alapján átvett pénzeszközből megfizetett közműfejlesztési hozzájárulás után a visszatérítést. Mindezek miatt a társulati úton megvalósuló közcélú közműberuházásokba történő lakossági forrásbevonásnak az ltp. megtakarításokon keresztül történő ösztönzését (támogatását) a továbbiakban, jelenlegi formájában nem kívánatos fenntartani, amely alátámasztja az Ltp. tv. módosításának a szükségességét. Az államnak lehetősége van arra, hogy a közcélú közműberuházások megvalósítása érdekében a magánszemélyek befizetéseit a víziközműtársulatokon keresztül támogassa annak érdekében, hogy ezzel kiküszöbölje, hogy a magánszemélyek tömeges bevonásával, illetve jogaikkal való visszaélések, jogszabálysértések sorozatával realizáljanak állami támogatást a közcélú közműberuházások megvalósításához. 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A lakás-előtakarékossági állami támogatás jogszabályoknak megfelelő felhasználásának ellenőrzésére 6 éppen azok a szervezetek (lakástakarékpénztárak) jogosultak, amelyek maguk is részt vettek a szerződéses konstrukció folyamatos működtetésében, valamint üzleti érdekük fűződött a minél több ltp. szerződés megkötéséhez. A víziközmű-társulati hiteleket nyújtó bankok hivatottak vizsgálni az igényelt hitel esetében az állami kamattámogatásra való jogosultság feltételeinek fennállását, miközben annak a minél nagyobb összegű kihelyezéséhez üzleti érdekük fűződik. A törvényi előírásoknak megfelelő hitelkihelyezések rendszeres állami ellenőrzése nem megoldott. Az ÖKOTÁM és a hasonló finanszírozású beruházások esetén a beruházási összköltség alapján fizetendő közműfejlesztési hozzájárulás összegét aránytalanul magasan határozták meg 7, amely a magánszemélyek közül sokak számára vállalhatatlan anyagi terhet jelentett volna az önkormányzatok vagy alapítványok hozzájárulása nélkül. Valójában azonban csak töredékét, önkormányzatonként változó mértékben, az önkormányzati támogatás függvényében, 5-25%-át kellett ténylegesen megfizetniük. A közműfejlesztési hozzájárulásoknak a magánszemélyek tényleges befizetésén felüli részét az önkormányzatok elsősorban 2002. május 22. előtt 8 adómentes szociális támogatásként, szociális rászorultság vizsgálata nélkül juttatták el a magánszemélyek LTP-knál vezetett egyéni megtakarítási számláira a víziközmű-társulatok közbeiktatásával. 2002. május 22. után pedig pénzforgalom nélküli gazdasági események elszámolásával, szerződések és engedményezések láncolatán keresztül a víziközmű-társulatok és közcélú alapítványok közbeiktatásával névlegesen fizettek támogatásokat a magánszemélyek ltp. megtakarításaihoz. A kivitelezési költségekre, valamint a banki hozamelvárásra szükséges források biztosítása érdekében a beruházási összköltséget a hiányzó források 2,22- szeresével növelték meg. A magánszemélyek nevében az ekkora összeggel megemelt beruházási összköltség miatt, ugyanilyen mértékben növekvő közműfejlesztési hozzájárulásra kétféle jogcímen igényelt 45%-os állami támogatás így fedezte a forráshiányt. A hitelszerződést kötő felek az állami kamattámogatott hitelekről szóló szerződésekben a jogszabályi előírásoknak nem mindenben megfelelő feltételeket is szerepeltettek. Ennek következtében a beruházáshoz kapcsolódó kiadások lebonyolítására a hitelt nyújtó banknál az önkormányzatok számlát nyitottak függetlenül attól, hogy a költségvetési számlájukat másik banknál vezették, megsértve ezzel az Áht. előírását, amely rögzíti, hogy a költségvetési bevételek és kiadások elszámolására az önkormányzatok csak egy pénzintézetnél vezethet- 6 A lakás-takarékpénztárak ellenőrzik a lakás célú felhasználást a ltp. megtakarítások esetében, a bankok jogosultak az állami kamattámogatott hitelek kihelyezésekor a jogszabályi feltételek vizsgálatára. 7 Abban szerepeltették a jogalap nélkül kiszámlázott önkormányzati bevételek miatt jelentkező beruházási összköltség egy érdekeltségi egységre jutó összegét is. 8 2002. május 22-ei hatállyal a közműfejlesztési támogatásról szóló 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet módosításra került, amelyben pontosításokat és szigorításokat fogalmaztak meg. A jogszabály módosításokat részletesen a jelentés 1.1. pontja tartalmazza. 17