JELENTÉS Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2009. évi ellenőrzéséről 0953 2009. december
3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-3001-4/27/18/2009. Témaszám: 933 Vizsgálat-azonosító szám: V0444 Az ellenőrzést felügyelte: Dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Sepsey Tamás főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Csecserits Imréné főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: Kesmájer Ágota irodavezető, főtanácsadó Laki Dóra számvevő tanácsos Vida László számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2006. évi átfogó ellenőrzéséről Jelentés a helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodási rendszerének 2006. évi átfogó és egyéb szabályszerűségi ellenőrzéséről sorszáma 0650 0726 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 16 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 24 1. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzete 24 1.1. A tervezett költségvetési bevételek és kiadások alapján a költségvetési egyensúly alakulása, a költségvetési hiány oka, finanszírozásának tervezett módja és a költségvetési hiány megállapításának szabályszerűsége 24 1.2. A teljesített költségvetési bevételek és kiadások alapján a pénzügyi egyensúly alakulása, a pénzügyi hiány oka, finanszírozásának módja és hatása a pénzügyi helyzetre az eladósodás, valamint a fizetőképesség szempontjából 25 2. Az Önkormányzat felkészültsége az európai uniós források igénylésére és felhasználására, valamint az elektronikus közszolgáltatási feladatok ellátására 33 2.1. Az európai uniós források igénybevételére és a várható támogatás felhasználására történt felkészülés szabályozottságának, szervezettségének eredményessége 33 2.1.1. Az európai uniós forrásokra történő pályázatok benyújtására vonatkozó döntések összhangja a fejlesztési célkitűzésekkel 33 2.1.2. Az európai uniós forrásokhoz kapcsolódóan a pályázatfigyelés, a pályázatkészítés, valamint az európai uniós támogatással megvalósuló fejlesztés lebonyolítása belső rendjének szabályozottsága, a végrehajtás személyi, szervezeti feltételei, az ellenőrzési feladatok meghatározása 35 2.1.3. A fejlesztési feladat lebonyolításánál a feladatellátás rendjére, az ellenőrzési feladatok teljesítésére, valamint a felelősségi szabályokra vonatkozó előírások betartása 36 2.2. Az elektronikus közszolgáltatás feltételeinek kialakítása, a közérdekű gazdálkodási adatok elektronikus közzététele 39 3. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljai 42 3.1. A szabályozottság kockázata a költségvetés tervezési, gazdálkodási, beszámolási és a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési feladatoknál 42 3.2. A belső kontrollok működése az önkormányzati források szabályszerű felhasználásában, a költségvetési tervezés, gazdálkodás, beszámolás folyamataiban 45 1
3.3. A belső ellenőrzési kötelezettség teljesítése, javaslatainak hasznosulása 49 4. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján készített intézkedési terv végrehajtása, eredményessége 53 4.1. Az Önkormányzat gazdálkodási rendszerének átfogó ellenőrzése során tett javaslatok végrehajtására tervezett intézkedések megvalósulása 53 4.2. A zárszámadáshoz kapcsolódó (állami hozzájárulások, támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzése), valamint a további vizsgálatok esetében a megállapítások, javaslatok alapján tett intézkedések 57 MELLÉKLETEK 1. számú Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatok, mutatószámok (1 oldal) 2. számú Az önkormányzati vagyon alakulása (1 oldal) 2/a. számú Az önkormányzati kötelezettségek alakulása (1 oldal) 3. számú Az Önkormányzat 2006-2009. évi költségvetési előirányzatainak és 2006-2008. évi pénzügyi teljesítéseinek alakulása (1 oldal) 4. számú Tanúsítvány az európai uniós forrásokkal támogatott célok és programok 2006-2009. évi tervezett és teljesített adatairól (4 oldal) 4/a. számú Tanúsítvány az európai uniós forrásokra 2006-2009. között benyújtott pályázatokról, amelyek elbírálásáról az Önkormányzat nem kapott tájékoztatást (2 oldal) 4/b. számú Tanúsítvány a 2006-2009. években benyújtott és elutasított európai uniós pályázatokról (1 oldal) 5. számú Adatlap az európai uniós forrással támogatott Elektronikus önkormányzati szolgáltatások megvalósítása fejlesztésről (3 oldal) 6. számú Vantara Gyula úr, Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterének észrevétele (1 oldal) 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Törvények Áht. Eisztv. Htv. Ket. Ötv. Számv. tv. az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Rendeletek Ámr. az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Ber. a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet Közgyűlési SzMSz Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának 4/2007. (II. 19.) számú rendelete a Közgyűlés Szervezeti és Működési Szabályzatáról Vhr. az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet 2006. évi költségvetési rendelet 2007. évi költségvetési rendelet 2008. évi költségvetési rendelet 2009. évi költségvetési rendelet 2006. évi zárszámadási rendelet 2007. évi zárszámadási rendelet 2008. évi zárszámadási rendelet Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának 8/2006. (II. 23.) számú rendelete a 2006. évi költségvetésről Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának 6/2007. (II. 15.) számú rendelete a 2007. évi költségvetésről Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának 10/2008. (III. 3.) számú rendelete a 2008. évi költségvetésről Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának 6/2009. (II. 23.) számú rendelete a 2009. évi költségvetésről Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának 20/2007. (V. 2.) számú rendelete a 2006. évi költségvetés végrehajtásáról Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának 22/2008. (IV. 28.) számú rendelete a 2007. évi költségvetés végrehajtásáról Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának 13/2009. (IV. 6.) számú rendelete a 2008. évi költségvetésről 3
Szórövidítések AVOP LEADER+ ÁROP ÁSZ beruházási szabályzat DAOP EACEA EGT Norvég Finanszírozási Mechanizmus e-közszolgáltatás Ellenőrzési csoport Építéshatósági csoport FEUVE gazdasági szervezet ügyrendje GVOP IBSZ INTERREG HEFOP HURO az Európai Unió Bizottsága által kialakított kistérségi komplex támogatási program ÚMFT Államreform Operatív Program Állami Számvevőszék Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének Beruházási Szabályzata az Önkormányzat beruházásainak rendjéről (Hatályos: 2007. május 1-től) ÚMFT Dél-alföldi Operatív program Európai Oktatási Audiovizuális és Kulturális Ügynökség az Európai Gazdasági Térség és a Norvég Finanszírozási Mechanizmusok Közösségi Kezdeményezés elektronikus közszolgáltatás Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Ellenőrzési Csoportja Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Építéshatósági Csoportja folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatala gazdasági szervezetének ügyrendje (jóváhagyta a polgármester és a jegyző, hatályos 2005. január 1-től) NFT Gazdasági Versenyképesség Operatív Program Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Informatikai Biztonsági Szabályzata (Hatályos: 2009. augusztus 1-től) határon átnyúló, nemzetek és régiók közötti együttműködés NFT Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program Magyarország-Románia Határon Átnyúló Együttműködési Program HU-RO-SCG Magyarország-Románia és Magyarország-Szerbia és Montenegro Határon Átnyúló Együttműködési Program jegyző Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának jegyzője KELER Zrt. Központi Elszámolóház és Értékpapír Zrt. KEOP ÚMFT Környezet és Energia Operatív Program MNB Magyar Nemzeti Bank gazdálkodási jogkörök szabályzata Közbeszerzési csoport Közgyűlés Szabályzat a kötelezettségvállalás, a kötelezettség vállalás ellenjegyzésének, valamint a kiadás teljesítésével összefüggő szakmai teljesítésigazolás, érvényesítés utalványozás, ellenjegyzés rendjéről (jóváhagyta a jegyző, hatályos 2008. január 1-től) Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Közbeszerzési Csoportja Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése 4
KÖZOP MAG Zrt. NFT Önkormányzat Pénzügyi bizottság Pénzügyi osztály polgármester Polgármesteri hivatal Polgármesteri hivatal SzMSz-e Projektmenedzsment csoport ROP STRAFO Szociálpolitikai osztály TÁMOP Társulás TIOP ÚMFT VAK Zrt. Városüzemeltetési osztály ÚMFT Közlekedés Operatív Program Magyar Gazdaságfejlesztési Központ Zrt. Nemzeti Fejlesztési Terv Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzata Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének Gazdasági, Költségvetési és Pénzügyi Bizottsága Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Pénzügyi és Gazdasági Osztálya Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának polgármestere Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Szervezeti és Működési Szabályzata (jóváhagyta a polgármester és a jegyző, hatályos 2007. május 1-től) Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Projektmenedzsment Csoportja NFT Regionális Fejlesztés Operatív program Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Stratégiai és fejlesztési Osztálya Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Szociálpolitikai Osztálya ÚMFT Társadalmi Megújulás Operatív Program Békéscsaba és Térsége Többcélú Önkormányzati Kistérségi Társulás ÚMFT Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program Új Magyarország Fejlesztési Terv Vagyonkezelő Zrt. Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának Városüzemeltetési Osztálya 5
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR 1. elektronikus szolgáltatási szint 2. elektronikus szolgáltatási szint 3. elektronikus szolgáltatási szint 4. elektronikus szolgáltatási szint európai uniós források fejlesztési feladat (projekt) fejlesztési célkitűzés hazai társfinanszírozás irányító hatóság Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan információs, tájékoztató szolgáltatás, amely csak általános információkat közöl az adott üggyel kapcsolatos teendőkről és a szükséges dokumentumokról. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan egyirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely az 1. szinten túl biztosítja az adott ügy intézéséhez szükséges dokumentumok, nyomtatványok letöltését, és azok ellenőrzéssel, vagy ellenőrzés nélküli elektronikus kitöltését, amely esetben a dokumentumok benyújtása hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan kétirányú kapcsolatot biztosító szolgáltatás, amely közvetlen, vagy ellenőrzött kitöltésű dokumentum segítségével biztosítja az elektronikus adatbevitelt és a bevitt adatok ellenőrzését. Az ügy indításához, intézéséhez személyes megjelenés nem szükséges, de az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés (határozat, egyéb aktus) közlése, valamint a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés hagyományos úton történik. Az 1044/2005. (V. 11.) Korm. határozat alapján olyan teljes közvetlen kétirányú ügyintézési folyamatot biztosító szolgáltatás, amikor az ügyhöz kapcsolódó közigazgatási döntés is elektronikus úton kerül közlésre, illetve a kapcsolódó illeték-, vagy díjfizetés elektronikus úton is intézhető. A támogatott projekt megvalósítása érdekében, a fejlesztés lebonyolítása során felmerült kiadások finanszírozási forrása. A fejlesztési feladat (projekt) tartalmilag és formailag részletesen kidolgozott, megfelelő pénzügyi háttérrel és végrehajtási ütemezéssel rendelkező fejlesztési terv, amely illeszkedik az Európai Unió, illetve a Nemzeti Fejlesztési Terv és az Új Magyarország Fejlesztési Terv által támogatott programokhoz. Az önkormányzat által ellátott kötelező, vagy önként vállalt feladatok biztosításának mennyiségi, vagy minőségi fejlesztésére vonatkozó terv. A mennyiségi fejlesztés megvalósulhat beszerzéssel, létesítéssel, bővítéssel, átalakítással. A központi költségvetési és az elkülönített állami pénzalapokból származó finanszírozás. A strukturális alapok és a Kohéziós alap forrásainak szabályszerű, hatékony és eredményes felhasználásához szükséges intézményrendszer felső eleme. Az irányító hatóság általános és átfogó felelősséget visel a programok, projektek hatékony és szabályszerű végrehajtásáért. Felelősségi köréből eredően ellenőrzi a közösségi, valamint a 7
közreműködő szervezet lebonyolítás operatív program Nemzeti Fejlesztési Terv hazai jogszabályok betartását, koordinálja az európai uniós források szétosztásának folyamatát, irányítja az intézményrendszer, a statisztikai és a pénzügyi nyilvántartási rendszer működését. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv Irányító Hatósága közreműködik az Operatív Program véglegesítésében, irányítja az Operatív Program Program-kiegészítő Dokumentum kidolgozását, és közreműködő szerepet vállal e dokumentumoknak az Európai Bizottsággal történő tárgyalásaiban. Az Irányító Hatóság részt vesz továbbá a költségvetési tervezésében, valamint közreműködő szervezetek bevonásával irányítja a meghirdetett pályázatok és a központi programok végrehajtását. A közreműködő szervezet az európai uniós támogatást elnyert kedvezményezettekkel kapcsolatot tartó szerv. Az operatív programok közreműködő szervezetei befogadják, nyilvántartják, döntésre előkészítik a pályázatokat, rögzítik a támogatással kapcsolatos adatokat az Egységes Monitoring Informatikai Rendszerben, elvégzik a támogatások előzetes (szerződéskötést megelőző), közbenső (a pénzügyi elszámolás, finanszírozás folyamatában végzett) és utólagos (a támogatott projekt pénzügyi lezárását megelőző) ellenőrzését. Az önkormányzatoknál a leggyakrabban előforduló operatív program a Regionális Fejlesztési Operatív Program végrehajtásában közreműködő szervezetek a VÁTI Kht. és a regionális fejlesztési ügynökségek. A Kohéziós alap kettő közreműködő szervezete (Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium, Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium) a támogatott projektek végrehajtásához kapcsolódó operatív feladatokat látják el. Ennek keretében megkötik a szerződéseket a projekt kedvezményezettjével, folyamatosan nyomon követik a teljesítéseket, lebonyolítják a támogatások kifizetését, vezetik az Egységes Monitoring Informatikai Rendszert. Az európai uniós források felhasználásával megvalósuló fejlesztésre irányuló műszaki, gazdasági (pénzügyi) tevékenységet magában foglaló szervezési, irányítási szolgáltatás. A szervezési szolgáltatás kiterjedhet a pályázatkészítésre, a közbeszerzési eljárás lebonyolításán keresztül a folyamatos műszaki ellenőrzésre, a pénzügyi elszámolásra, a műszaki átadás-átvételre, az üzembe helyezésre, illetve a fejlesztési folyamat egyes elemeire. Az Európai Bizottság által jóváhagyott, a Közösségi Támogatási Keret végrehajtására vonatkozó, több évre szóló intézkedésekhez kapcsolódó prioritások egységes rendszerét tartalmazó dokumentum. Helyzetelemzést, stratégiát a tervezett fejlesztési területek prioritásait, azok céljait és pénzügyi forrásaik megjelölését tartalmazó dokumentum, amelyet a Magyar Köztársaság 8
regionális program Új Magyarország Fejlesztési Terv támogatási szerződés készített az Európai Unió programozási irányelveinek, célkitűzéseinek megfelelően a fejlődésben lemaradó régiók fejlődésének és strukturális átalakulásának elősegítésére a kiemelt szükségletekre figyelemmel. A Nemzeti Fejlesztési Terv stratégiai fejezetének célja, hogy a 2004-2006 közötti időszakra kijelölje a strukturális alapokból támogatható fejlesztéspolitikai célkitűzéseit és prioritásait. A strukturális alapok operatív programjai: Agrár és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP); Gazdasági Versenyképesség Operatív Program (GVOP); Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP); Környezetvédelmi és Infrastruktúra-fejlesztési Operatív Program (KIOP); Regionális Fejlesztési Operatív Program (ROP). Az ágazati és regionális prioritásokat egyaránt tartalmazó operatív program regionális prioritása, illetve támogatási konstrukciója. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv célja a foglalkoztatás bővítése és a tartós növekedés feltételeinek megteremtése. Ennek érdekében 2007-2013 között hat kiemelt területen indított el összehangolt állami és európai uniós fejlesztéseket: a gazdaságban, a közlekedésben, a társadalom megújulása érdekében, a környezet és az energetika területén, a területfejlesztésben és az államreform feladataival összefüggésben. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv operatív programjai: Államreform Operatív Program (ÁROP); Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP); Gazdaságfejlesztés Operatív Program (GOP); Környezet és Energia Operatív Program (KEOP); Közlekedés Operatív Program (KÖZOP); Dél-Alföldi Operatív Program (DAOP); Dél-Dunántúli Operatív Program (DDOP); Észak-Alföldi Operatív Program (ÉAOP); Észak-Magyarországi Operatív Program (ÉMOP); Közép-Dunántúli Operatív Program (KDOP); Közép-Magyarországi Operatív Program (KMOP); Nyugat-Dunántúli Operatív Program (NYDOP); Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program (TIOP); Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP). A strukturális alapok esetében az irányító hatóságnak, illetve a Kohéziós Alap esetében a közreműködő szervezeteknek a kedvezményezett önkormányzattal kötött szerződése, amely a támogatás felhasználásának részletes feltételeit tartalmazza. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében támogatott projektek esetében a támogatási szerződést a kedvezményezett és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség nevében eljáró közreműködő szervezet között jön létre. Nagyprojekt esetén a támogatási szerződést az Nemzeti Fejlesztési Ügynökség ellenjegyzi. A támogatási szerződés képezi a megvalósítás nyomon követésének, finanszírozásának és ellenőrzésének alapját. 9
JELENTÉS Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzata gazdálkodási rendszerének 2009. évi ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Ötv. 92. (1) bekezdése, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (3) bekezdése, valamint az Áht. 120/A. (1) bekezdése alapján az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az ellenőrzésre az Országgyűlés illetékes bizottságai részére is átadott, országosan egységes ellenőrzési program szerint került sor. Az Állami Számvevőszék a stratégiájában foglalt célkitűzéseknek megfelelően a helyi önkormányzatok költségvetési gazdálkodási rendszere átfogó ellenőrzésének programját a 2007. évtől megújította, azt kiegészítette további teljesítmény-ellenőrzési elemekkel. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az Önkormányzat: milyen módon biztosította a költségvetési és a pénzügyi egyensúlyt a költségvetésében és annak teljesítése során, valamint változott-e a hiányzó bevételi források pótlásában a finanszírozási célú pénzügyi műveletek jelentősége, hatása; eredményesen készült-e fel a szabályozottság és a szervezettség terén az európai uniós források igénylésére és felhasználására, továbbá biztosította-e az elektronikus közszolgáltatás feltételeit, a gazdálkodási adatok közzétételével a gazdálkodás nyilvánosságát; kialakította-e és működtette-e a külső és a belső feltételeknek megfelelően a költségvetés tervezési, gazdálkodási és zárszámadási feladatai belső kontrollrendszerét 1, ezen tevékenységek szabályszerű ellátásához hozzájárult-e a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés, valamint a belső ellenőrzés; 1 A gazdálkodás szabályszerűségét biztosító kontrollrendszer alatt értjük a kiépített és működő pénzügyi irányítási és szabályozási rendszert, valamint a belső ellenőrzési funkciók ellátásának rendszerét. 11
BEVEZETÉS megfelelően hasznosították-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, szabályszerűségi 2 és célszerűségi javaslatait. Az ellenőrzés típusa: átfogó ellenőrzés, amely egy ellenőrzés keretében meghatározott területekre összpontosítva alkalmazza a szabályszerűségi, valamint a teljesítmény-ellenőrzés jellemzőit. Az ellenőrzött időszak: az 1., 2. és 4. programpontok tekintetében a 2006-2008. évek és 2009. I. negyedév, a 3. ellenőrzési programpontnál a 2008. év és 2009. I. negyedév. Békéscsaba megyei jogú város lakosainak száma 2009. január 1-jén 63 441 fő volt. A 2006. évi önkormányzati választást követően az Önkormányzat 28 tagú Közgyűlésének munkáját hét állandó bizottság segítette. A helyi önkormányzat mellett a 2006. évi önkormányzati választásokat követően négy kisebbségi önkormányzat 3 működött. A polgármester a 2006. évi önkormányzati képviselő és polgármester választás óta tölti be tisztségét, a jegyző személye 2009. I. negyedévben változott. Az Önkormányzat feladatainak végrehajtása érdekében a 2008. évben 39 költségvetési intézményt működtetett, amelyekből 25 önállóan gazdálkodott. A feladatok ellátásában részt vett hét gazdasági társasága, továbbá kilenc alapítványa. Az Önkormányzat a 2008. évi költségvetési beszámolója szerint 22 308 millió Ft költségvetési bevételt ért el és 21 517 millió Ft költségvetési kiadást teljesített. 2008. december 31-én a könyvviteli mérleg szerint 59 394 millió Ft értékű vagyonnal rendelkezett. Az Önkormányzat vagyona a 2006. év végi állományhoz viszonyítva 7,7%-kal emelkedett, a befektetett eszközök 3,4%-os, valamint a forgóeszközök 73,6%-os növekedésének hatására. A befektetett eszközökön belül 2006-2007 között az ingatlanok állományának 3,5%-os csökkenése mellett 19,9%-kal nőtt az üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközök állománya a szociális feladatokat ellátó intézmény ingatlanjainak a Békéscsaba és Térsége Többcélú Önkormányzati Kistérségi Társulásnak, valamint a Körösök Völgye Látogatóközpont ingatlanjainak a Körösök Völgye Natúrpark Egyesület részére történő vagyonkezelésbe adása miatt. A forgóeszközökön belül a 2008. évben történt kötvénykibocsátásból származó bevétel befektetésének hatására az értékpapírok állománya 2006-2008 között közel 2,5-szeresére (2066 millió Ft-ra), a pénzeszközök állománya 131,3%-kal (2642 millió Ft-ra) növekedett. A hosszú lejáratú kötelezettségek közel négyszeres emelkedése miatt a kötelezettségek állománya több mint kétszeresére (7572 millió Ft-ra) nőtt, melyet a 2008. évi 4000 millió Ft összegű kötvénykibocsátás eredményezett. Az összes költségvetési bevétel 33,1%-át a saját bevétel, illetve 12,3%-át a helyi adó bevétel biztosította a 2008. évben. Az összes költségvetési kiadásból a felhalmozási célú kiadás részaránya a 2008. évben 12,7% volt. A 2009. évi költségvetési rendeletben 20 644 millió Ft költségvetési bevételt és 22 406 millió Ft költségvetési kiadást irányoztak elő. A Polgármesteri hivatalban dolgozó köz- 2 A törvényi előírások betartásának elmulasztásakor a részletes megállapítások fejezetben egységesen a törvénysértés megjelölést alkalmazzuk, mivel az ÁSZ nem tehet különbséget a törvényi előírások között. 3 Kisebbségi önkormányzatok: cigány, lengyel, román, szlovák. 12
BEVEZETÉS tisztviselők száma 2008. december 31-én 235 fő, a költségvetési intézményekben foglalkoztatott közalkalmazottak száma 3086 fő volt. Az Önkormányzat gazdálkodását meghatározó adatokat, mutatószámokat az 1 3. számú mellékletek tartalmazzák. Az Önkormányzat költségvetési és pénzügyi helyzetét az elemző eljárás módszerével vizsgáltuk. E körben elemeztük a költségvetés egyensúlyi helyzetének alakulását, a tervezett és tényleges költségvetési hiány okait, a mérséklésére tett intézkedéseket, finanszírozásának módját, az Önkormányzat adósságállományának alakulását, összetevőit. Az európai uniós támogatás igénylésére, felhasználására történt felkészülésre vonatkozóan teljesítményellenőrzést végeztünk. Az európai uniós források figyelésére, igénylésére és felhasználására a felkészülést akkor minősítettük eredményesnek, ha a meghatározott szempontok szerinti feltételeknek megfelelt a felkészülés szabályozottsága, szervezettsége, továbbá értékeltük, hogy az igényelt európai uniós támogatások az Önkormányzat által meghatározott fejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódtak-e. Az ellenőrzés során felmértük, hogy az e-közszolgáltatási feladat ellátása, illetve bevezetése, működtetése érdekében milyen intézkedéseket tettek, valamint biztosították-e a közérdekű adatok közzétételét. A költségvetési gazdálkodás belső kontrolljainak ellenőrzése során értékeltük, hogy a Polgármesteri hivatalnál a költségvetés tervezési, gazdálkodási, zárszámadás készítési feladatok belső kontrolljainak kiépítettsége és működése megfelelő biztosítékot ad-e a gazdálkodási feladatok megfelelő, szabályszerű ellátására. Felmértük és minősítettük a költségvetés tervezési, a gazdálkodási, a zárszámadás készítési feladatokkal, továbbá a pénzügyi-számviteli területen az informatikával kapcsolatosan kialakított kontrollok megfelelőségét, valamint a kialakított belső kontrollok működésének megbízhatóságát. Értékeltük a belső ellenőrzés szabályozottságát, működési feltételeinek kialakítását, továbbá működésének megbízhatóságát. A Polgármesteri hivatalnál értékeltük a gazdálkodás folyamatában kulcsszerepet betöltő belső kontrollok működésének megbízhatóságát, ennek keretében ellenőriztük a szakmai teljesítésigazolásra és az utalvány ellenjegyzésére kialakított kontrollok végrehajtását. Az ellenőrzést a következő, kiemelt kockázatuk alapján kiválasztott 4 kifizetésekre folytattuk le 5 : a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási szolgáltatásokra, 4 Az önkormányzatok kiemelt előirányzataira vonatkozóan, a vertikális folyamatokra elvégeztük a kockázatok becslését, amelynek eredményeként határoztuk meg a magas kockázatú területeket. 5 A korábbi ellenőrzési tapasztalataink szerint ezeken a területeken a jegyzők nem, vagy hiányosan szabályozták a megbízás, megrendelés, illetve beszerzés indokoltságának, szükségességének elbírálására, igazolására, valamint a teljesítések dokumentálására, a kiadások jogosultságának, összegszerűségének ellenőrzésére irányuló kontrollokat. További kockázatot jelentett, ha a külső szolgáltató által végzett karbantartási, kisjavítási munkák 50 ezer Ft alatti megrendeléseire vonatkozóan a jegyzők nem alakították ki a kötelezettségvállalások rendjét és nyilvántartási formáját, valamint a szabályozás elmulasztása esetén nem történt meg az írásbeli kötelezettségvállalás és annak az ellenjegyzése sem. 13
BEVEZETÉS a gépek, berendezések, felszerelések beszerzésére, továbbá az államháztartáson kívülre teljesített működési és felhalmozási célú pénzeszköz átadásokra. Az ellenőrzés hatékony elvégzése céljából a vizsgálandó területek kiválasztása során a kockázatokon alapuló megközelítés érvényesült, ezáltal az ellenőrzési erőforrásokat azokra a területekre fókuszáltuk, amelyeken legnagyobb a hibák előfordulási valószínűsége. Az ellenőrzési erőforrások ilyen típusú összpontosításával minimálisra csökkenthető a kívánt ellenőrzési bizonyosság eléréséhez szükséges időráfordítás. A pénzügyi-számviteli folyamatokban alkalmazott belső kontrollok létezésének és működésének ellenőrzésére a vizsgált három terület 2008. évi könyvviteli tételeiből területenként egyszerű véletlen mintát vettünk. A kijelölt gazdasági eseményre elvégzett megfelelőségi tesztek alapján értékeltük a kontrollok működésének megbízhatóságát a vizsgált három területre külön-külön, majd öszszefoglalóan 6. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak részletes dokumentálását megfelelőségi tesztlapokon, elővizsgálati és helyszíni ellenőrzési munkalapokon biztosítottuk. Ezeken a teszt- és munkalapokon a minősítés alapjául szolgáló kérdések és a vonatkozó konkrét jogszabályhelyek megjelölése mellett értékeltük a kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatokat 7 és a kialakított kontrollok működésének megbízhatóságát 8. Az ÁSZ korábbi ellenőrzési javaslatai alapján tett intézkedéseket, illetve azok megvalósítását utóellenőrzés keretében vizsgáltuk. A gazdálkodási rendszer átfogó ellenőrzése során megfogalmazott javaslatok végrehajtására tett intézkedések megvalósítását ellenőriztük, az egyéb számvevőszéki ellenőrzések során tett javaslatok esetében pedig a kiadott intézkedéseket tekintettük át. A helyszíni ellenőrzés során kitöltött az ellenőrzést végző számvevő és a Polgármesteri hivatal felelős köztisztviselője által aláírt elővizsgálati és helyszíni 6 A vizsgált három terület egyedi értékelési pontszámait a területek költségvetési súlyával arányosan összegeztük. 7 A kialakított belső kontrollokban rejlő kockázatot alacsonynak minősítettük, ha a kontrollok végrehajtásuk esetén megfelelő védelmet nyújtanak a hibák bekövetkezése ellen. Közepesnek minősítettük a belső kontrollokban rejlő kockázatot, amennyiben a kontrollok végrehajtásuk esetén a lehetséges hibák többsége ellen védelmet nyújtanak. Magasnak értékeltük a kockázatot, ha a kontrollok kialakításuk hiányában, vagy hiányos kialakításuk miatt nem nyújtanak elegendő védelmet a lehetséges hibákkal szemben. 8 A kontrollok működésének megbízhatóságát kiválónak értékeltük abban az esetben, ha azok működése esetleges apróbb hiányosságoktól eltekintve megfelelt a hibák megelőzésére és kijavítására meghatározott szabályozásnak és a legmagasabb szintű elvárásoknak. Jónak minősítettük a kontrollok működését, ha a hiányosságok száma ugyan jelentős volt, de nem veszélyeztette az ellenőrzött terület hibáinak megelőzését és kijavítását. Amennyiben a kontrollok kialakításuk hiánya, illetve hiányosságai miatt nem biztosították a hibák megelőzését, feltárását, kijavítását és ez veszélyeztette az eredményes, megbízható működést, a kontroll működésének megbízhatósága gyenge minősítést kapott. 14
BEVEZETÉS ellenőrzési munkalapokat, azok kitöltési útmutatóit, továbbá a megfelelőségi tesztek dokumentumait a polgármester részére a számvevői jelentéssel egyidejűleg átadtuk. A jelentés megállapításainak, javaslatainak egyeztetése során a polgármester arról adott részletes tájékoztatást egyidejűleg csatolta azokat a dokumentumokat, amelyek igazolták, hogy az időközben megtett intézkedésekkel a számvevői jelentésben tett javaslatok többségét 9 megvalósították. A megtett intézkedéseket a jelentés II. Részletes megállapítások fejezetében az adott témához kapcsolt lábjegyzetben feltüntettük és a vonatkozó javaslatokat elhagytuk. A jelentést az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 25. (1) bekezdése alapján észrevétel közlése céljából megküldtük Békéscsaba Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterének. A kapott tájékoztatást a jelentés 6. számú melléklete tartalmazza. 9 A számvevői jelentésben a helyszíni ellenőrzés során a polgármesternek két szabályszerűségi és egy célszerűségi javaslatot tettünk, amelyből egy szabályszerűségi javaslatot elhagytunk, a jegyzőnek 14 szabályszerűségi és 11 célszerűségi javaslatot tettünk, amelyből tizenkettő szabályszerűségi és tíz célszerűségi javaslatot elhagytunk. 15
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Önkormányzatnál a 2006-2008. években a tervezett költségvetési bevételek és kiadások folyamatosan csökkentek, a 2009. évben pedig növekedtek az előző évhez képest. Az Önkormányzat 2006-2009. évi költségvetési rendeleteiben a költségvetési bevételek és kiadások nem voltak egyensúlyban, a tervezett költségvetési bevételek nem nyújtottak fedezetet a költségvetési kiadásokra. A 2006. évi és a 2009. évi költségvetések hiányát a működési célú bevételek hiánya és a felhalmozási célú bevételeket meghaladó összegben tervezett felhalmozási célú kiadások együttesen idézték elő, a 2007. évi és a 2008. évi költségvetések hiányát a felhalmozási célú bevételeket meghaladó felhalmozási célú kiadások okozták. Az Önkormányzat a 2006-2007. évi költségvetési rendeleteiben a költségvetési egyensúly biztosításához hosszú lejáratú hitel felvételét, a 2008. évben felhalmozási célú kötvény kibocsátást, a 2009. évben pedig értékpapír értékesítést tervezett. A költségvetés tervezése során a költségvetés végrehajtása, a likviditás biztosítása érdekében a 2006-2009. években folyószámla hitelkeret meghatározásával hitel igénybevételét tervezték, azonban a jegyző az Ámr. előírása ellenére nem készített likviditási tervet. A 2006-2009. évi költségvetési rendelettervezetekben az Áht-ban foglaltak ellenére a költségvetési bevételek és kiadások különbözetét jelentő költségvetési hiány összegét nem mutatták be, valamint a költségvetés bevételi és kiadási főösszegének megállapításakor finanszírozási célú pénzügyi műveleteket is figyelembe vettek költségvetési hiányt módosító költségvetési bevételként, illetve költségvetési kiadásként. 24 000 20 000 16 000 AZ ÖNKORMÁNYZAT KÖLTSÉGVETÉSI ÉS PÉNZÜGYI HELYZETÉNEK 2006-2008. ÉVI ALAKULÁSA Adatok: millió Ft-ban 500 3752 412 3249 2311 2959 1414 2770 3016 2368 2934 927 2128 2737 2666 12 000 8 000 16 498 18 846 16 752 18 089 16 600 18 580 16 446 17 437 16 277 20 180 15 952 18 780 4 000 0 terv tény terv tény terv tény terv tény terv tény terv tény bevétel kiadás bevétel kiadás bevétel kiadás Tervezett, teljesített működési célú költségvetési bevétel-kiadás 2006. év 2007. év 2008. év Tervezett, teljesített felhalmozási célú költségvetési bevétel-kiadás Tervezett hiány Az Önkormányzatnál a 2006-2008. évek között teljesített költségvetési bevételek és költségvetési kiadások főösszege változóan alakult. Az előző évhez viszonyítva a 2007. évben csökkent a 2008. évben növekedett. A pénzügyi egyen- 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK súlyt biztosították, a teljesített költségvetési bevételek 2006-2008 között fedezetet nyújtottak a költségvetési kiadásokra, bevételi többlet keletkezett. Az Önkormányzatnak a 2006-2008. években az éves költségvetések végrehajtása során a működési célú bevételeknél többlet keletkezett, a 2006. évben a teljesített felhalmozási célú költségvetési bevételek meghaladták az azonos célú költségvetési kiadásokat, azonban a 2007. és a 2008. évben a felhalmozási célú költségvetési bevételeket meghaladóan teljesítettek felhalmozási célú költségvetési kiadásokat, amelyre a működési célú költségvetési bevételek többlete fedezetet nyújtott. Az Önkormányzat a költségvetés végrehajtása során létszámcsökkentéseket és intézményátszervezéseket hajtott végre. A 2006. és a 2007. évi költségvetési rendeletben tervezett fejlesztésekhez az Önkormányzat a 2006-2007. években forint és euró alapú hosszú lejáratú hitelt vett igénybe, a 2008. évben pedig 4000 millió Ft összegben, svájci frank alapú kötvényt bocsátott ki a fejlesztési feladatok, valamint a későbbiekben benyújtandó európai uniós pályázatokhoz szükséges saját forrás biztosítása érdekében. A kötvénykibocsátásból származó bevételt forint- és devizabetétekbe helyezték el, állampapírokba fektették, valamint opciós devizaügyleteket is lebonyolítottak. A devizaügyletekről a Közgyűlés nem hozott döntést, az ügyletekre vonatkozóan nem élt az Ötv-ben foglalt hatáskör átruházási lehetőséggel, ezért a polgármester nem volt jogosult arra, hogy opciós devizaügyleteket kössön, illetve ilyen ügyletek elvégzésére másnak felhatalmazást adjon. A polgármester megbízási szerződést kötött egy gazdasági társasággal a kötvénykibocsátásból származó bevétel még fel nem használt részének kezelésére. A pénzügyi osztályvezető, a pénzügyi osztályvezető-helyettes, a költségvetési csoportvezető, valamint egy gazdasági társaság ügyvezető igazgatója részére biztosított a kötvénykibocsátásból származó bevétel befektetésére vonatkozó döntési jogosultsággal a polgármester a Közgyűlés részére biztosított tulajdonosi jogokat ruházta át olyan személyekre, akiket az Ötv. nem nevesít az önkormányzati jogok gyakorlására felhatalmazhatók között, továbbá az átruházott hatáskör továbbadása sem felelt meg az Ötv-ben előírtaknak. A forint euróhoz, illetve svájci frankhoz viszonyított árfolyamváltozása, valamint a változó kamatmérték miatt az Önkormányzat számára a devizában történt hitelfelvételek, illetve a devizában történt kötvénykibocsátás kockázatot jelent. A Számv. tv-ben előírtak ellenére a 2008. évi könyvviteli mérlegben nem a kibocsátott kötvény névértékének 2008. december 31-én érvényes MNB középárfolyamon forintra átszámított értékét mutatták ki. Az Önkormányzat pénzügyi helyzete eladósodási szempontból 2006-2008 között kedvezőtlenül változott, mert a hosszú és rövid lejáratú fizetési kötelezettségek összes forráson belüli aránya növekedett. Az Önkormányzat fizetőképessége 2006-ról 2008-ra javult, a 2008. év végi rövid lejáratú követelések, forgatási célú értékpapírok és a pénzeszközök együttesen 4,1-szeres mértékben nyújtottak fedezetet a rövid lejáratú fizetési kötelezettségek kiegyenlítéséhez. Az Önkormányzat pénzügyi helyzete a 2006-2008. évek között a fizetőképességének javulása ellenére a kötvénykibocsátás miatti eladósodás következményeként összességében kedvezőtlenül alakult. Az Önkormányzat helyzetelemzéssel alátámasztott fejlesztési célkitűzéseit a 2007-2010-ig terjedő időszakra vonatkozó gazdasági programban, valamint az Integrált Városfejlesztési Stratégiában határozta meg. Az Önkormányzat 2006-17
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 2009. I. féléve között európai uniós támogatásokra 71 pályázatot nyújtott be, amelynek 63%-a támogatásban részesült, 23%-át elutasították, 14%-ának az elbírálásáról tájékoztatást még nem kaptak. Az Önkormányzat 2006-2009. évi költségvetési rendeletei tartalmazták az európai uniós támogatással megvalósuló működési és felhalmozási célú költségvetési kiadás és bevétel előirányzatait, a felhalmozási kiadásokat feladatonként, a többéves kihatással járó fejlesztési feladatok előirányzatait éves bontásban, azonban az Ámr-ben előírtak ellenére elkülönítetten nem mutatták be 19 európai uniós forrásból megvalósuló program bevételi és kiadási előirányzatait. Az európai uniós források igénybevételének és felhasználásának, az egységes pályázati rend kialakításának feladatait a 2006-2007. április 30. közötti időszakban nem határozták meg, ezeket a Polgármesteri hivatal SzMSz-ében 2007. május 1-től írták elő. A STRAFO keretein belül létrejött Projektmenedzsment csoport feladataként határozták meg az önkormányzati szintű pályázatfigyelési, a pályázat koordinálási, pályázat nyilvántartási, pályázatkészítési feladatokat. Az európai uniós forrással támogatott fejlesztések lebonyolításával kapcsolatos eljárási rendet a 2007. május 1-től hatályos beruházási szabályzat tartalmazta. Az Önkormányzatnál 2006. áprilisától az európai uniós források megszerzésére irányuló pályázatfigyeléssel és pályázatkészítéssel kapcsolatos feladatokat a Polgármesteri hivatal szervezetén belül a Projektmenedzsment csoport látta el. Az Önkormányzat a Polgármesteri hivatal köztisztviselői mellett a pályázatok készítésébe egy alkalommal vont be külső szervezetet. Az európai uniós támogatással megvalósuló fejlesztések lebonyolítási feladatait a Polgármesteri hivatalon belül biztosították. A GVOP-4.3.1. intézkedés keretében 2004. július 15-én nyújtott be pályázatot az Önkormányzat Elektronikus önkormányzati szolgáltatások megvalósítása címmel. A pályázat befogadásától a támogatási szerződés megkötéséig 300 nap telt el, ami a projekt tervezett indításának közel négy hónapos csúszását okozta. A projekt megvalósítása a tervezett határidőn belül megtörtént. A projekt előrehaladási jelentés, valamint a támogatás kifizetés igénylését alátámasztó számlák, bizonylatok ellenőrzése során megállapított és kért szükséges hiánypótlások is hozzájárultak ahhoz, hogy a támogatás igénybevétele nem a tervezett ütemezésnek megfelelően történt, ami átmeneti pénzügyi zavarokat is okozott. Az Önkormányzat a 2005-2007. évek költségvetési rendeleteiben a projekt megvalósításához tervezett összesen 54,1 millió Ft saját forrást biztosította a fejlesztési feladat megvalósítása során. A Polgármesteri hivatalban a projekt kiadásaival és bevételeivel összefüggő folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési feladatokat a gazdálkodási jogkörök szabályzata szerint elvégezték. A belső ellenőrzés a projekt megvalósításának folyamatát és az ezzel kapcsolatos kötelezettségek teljesítését nem ellenőrizte. Az irányító hatóság a projekt megvalósulásának folyamatában három alkalommal végzett helyszíni ellenőrzést, amelyek során szabálytalanságokat nem tártak fel. Az ÁSZ 2006- ban ellenőrizte a projekt megvalósítását és a határidőcsúszásokon kívül egyéb szabálytalanságokat nem tárt fel. A MAG Zrt. a pénzügyi lezárást megelőzően 2008. július 17-én helyszíni ellenőrzést végzett, melynek során szabálytalanságot nem állapított meg. Az Önkormányzat a szabályozottság és szervezettség tekintetében 2007. május 1. 2009. I. félév között eredményesen készült fel az európai uniós forrá- 18
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK sok igénybevételére és a várható támogatások felhasználására, mivel a gazdasági programban, ágazati szakmai koncepciókban, tervekben, stratégiában megfogalmazott fejlesztési célkitűzésekhez kapcsolódtak az európai uniós forrásokra benyújtott pályázatok. Szabályozták továbbá a pályázatfigyelést végzők és a döntési, illetve a döntés előkészítési jogkörrel rendelkezők közötti információszolgáltatási kötelezettséget és meghatározták a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési feladatokat, valamint biztosították a pályázatfigyelés, pályázatkészítés és a fejlesztési feladatok lebonyolításának szervezeti, személyi feltételeit, rögzítették a külső szervezettel kötött szerződésben a pályázat szakmai és formai követelményeinek biztosítására vonatkozóan a pályázatkészítést végző felelősségét. Annak ellenére eredményes volt az Önkormányzat felkészültsége, hogy az európai uniós forrásokkal támogatott fejlesztési feladatokra is kiterjedő, belső ellenőrzési stratégiát megalapozó kockázatelemzés a 2006-2007. évben nem készült. Az Önkormányzat a 2004-2006. évekre vonatkozóan rendelkezett informatikai stratégiával, a 2007-2009. évekre viszont nem. Az Elektronikus önkormányzati szolgáltatások megvalósítása címmel a GVOP, a Békéscsaba Megyei Jogú Város Polgármesteri hivatalának szervezetfejlesztése címmel az ÁROP keretében kiírt támogatásra pályáztak, amely pályázatokat támogatásban részesítették. Informatikai stratégiai célként az elektronikus szolgáltatás 3. szintjének elérését határozták meg, amelyet az útvonal-, a közterület használati-, a bontási-, a működési-, és a telephely engedélyezéssel, valamint a gépjármű regisztrációval kapcsolatos ügyekben már elértek. Az e-közszolgáltatási feladatokat ellátó informatikai rendszer ügyfelek általi igénybevételét nem kísérték figyelemmel. A jegyző a közérdekű adatok közzétételének eljárási rendjét, az adatok honlapon történő megjelenítésének felelőseit nem határozta meg, valamint az Áht. előírása ellenére nem tette közzé a céljellegű működési és felhalmozási támogatások kedvezményezettjeinek nevét, a támogatás célját, összegét, továbbá a támogatási program megvalósítási helyét. A jegyző az Áht-ban meghatározottakat figyelmen kívül hagyva nem gondoskodott az intézmények pénzeszközei felhasználásával, a vagyonnal történő gazdálkodásával összefüggő, nettó öt millió Ft-ot elérő, vagy azt meghaladó értékű árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésére, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra vonatkozó szerződések megnevezésének, tárgyának, a szerződést kötő felek nevének, a szerződések értékének, valamint a határozott időre kötött szerződések időtartamának a közzétételéről. A Polgármesteri hivatal 2008. évi költségvetési beszámolójának szöveges indoklását az Ámr-ben foglaltak ellenére a jegyző nem tette közzé. A költségvetés tervezési és a zárszámadás készítési folyamatok szabályozottsága alacsony kockázatot jelentett a feladatok megfelelő, szabályszerű végrehajtásában, mivel a jegyző a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszer keretében szabályozta a költségvetési tervezés és a zárszámadás elkészítés rendjét. Szabályozott volt az intézményi számszaki beszámolók belső, valamint annak a Közgyűlés által meghatározott adatszolgáltatással való összhangjának, továbbá a költségvetési tervezéshez készített intézményi mutatószám felmérés adatai megalapozottságának, az intézmények által az állami támogatásokkal, hozzájárulásokkal történő elszámoláshoz közölt mutatószámok adatai megbízhatóságának és az intézményi pénzmaradványok kimunkálása szabálysze- 19
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK rűségének ellenőrzése. Az Ellenőrzési nyomvonal és kiadott útmutatók határozták meg az intézmények részére a költségvetési javaslat összeállításával kapcsolatos követelményeket, valamint előírták annak ellenőrzését is, hogy az intézmények és a Polgármesteri hivatal szervezeti egységei által benyújtott költségvetési igények indokoltak- és teljesíthetők-e. A költségvetés tervezési és zárszámadás készítési folyamatban a belső kontrollok működésének megbízhatósága kiváló volt, mivel a szabályozásban foglaltaknak megfelelően ellenőrizték, hogy az intézmények teljesítették-e a költségvetési javaslat összeállításával kapcsolatban részükre meghatározott követelményeket, továbbá, hogy a Polgármesteri hivatal és az intézmények költségvetési javaslataikat a jogszabályban foglaltaknak megfelelően dolgozták-e ki. Vizsgálták, hogy az intézmények javasolt előirányzatai, valamint a költségvetési tervezéshez készített intézményi mutatószám felmérés adatai megalapozottak-e, és az ismert kötelezettségeket megtervezték-e. Ellenőrizték a benyújtott költségvetési igények teljesíthetőségét, a saját bevételek előirányzatainak és a költségvetés megalapozását szolgáló helyi rendeletek összhangját. A gazdálkodási, a pénzügyi-számviteli és a folyamatba épített ellenőrzési feladatok szabályozottsága összességében alacsony kockázatot jelentett a feladatok megfelelő, szabályszerű végrehajtásában, mivel a Polgármesteri hivatal SzMSz-ét a polgármester átruházott hatáskörben jóváhagyta. A jegyző a pénzügyi és irányítási rendszer keretében elkészítette a gazdasági szervezet ügyrendjét, szabályozta a pénzgazdálkodási jogkörök gyakorlását, elkészítette a számviteli politikát és a hozzá kapcsolódó szabályzatok többségét. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy a jegyző nem határozta meg az ellenőrzési nyomvonalban az egyes feladatok elvégzését igazoló dokumentumok fellelési helyét, nem készítette el az önköltség-számítási szabályzatot, a gazdálkodási hatáskörök szabályzatában a szakmai teljesítésigazolás módjának meghatározásánál nem írta elő az igazolás dátumának megjelölési kötelezettségét, valamint a kockázatkezelési eljárásrendben nem határozta meg az elfogadható kockázati szinteket, továbbá nem írta elő a kockázati környezet rendszeres felülvizsgálatát. A Polgármesteri hivatalnál a karbantartási, kisjavítási szolgáltatások, a gépek, berendezések és felszerelések beszerzése, valamint az államháztartáson kívülre történő működési, illetve felhalmozási célú pénzeszköz átadások gazdasági eseményei között elszámolt kiadások teljesítése során a belső kontrollok működésének megbízhatósága kiváló volt, mivel a szerződésekben, megrendelésekben meghatározott feladatok teljesítésének, a kiadások jogosultságának, öszszegszerűségének ellenőrzését a szakmai teljesítés igazolására kijelölt személyek a jogszabályban és a gazdálkodási jogkörök szabályzatában előírtakat figyelembe véve elvégezték. Az utalványok ellenjegyzője a gazdálkodásra vonatkozó szabályok érvényesüléséről, továbbá a szakmai teljesítésigazolás és az érvényesítés elvégzéséről meggyőződött. Az intézmény átszervezések vizsgálata során a belső kontrollok működésének hiányosságait állapítottuk meg az Önkormányzat által alapított Csabai Életfa Kht. átszervezésével kapcsolatban, mivel a határozott időtartamra kötött megbízási szerződés lejártát követően az Ámr. előírása ellenére kötelezettségvállalás nélkül is teljesítettek kifizetéseket. A szakmai teljesítés igazolására kijelölt 20
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK az Ámr-ben előírtakat figyelmen kívül hagyva a kiadások teljesítése előtt igazolta a szakmai teljesítést, annak ellenére, hogy hiányzott a jogosultságot, az összegszerűséget, és a szakmai teljesítés ellenőrzését megalapozó kötelezettségvállalás. Az utalvány ellenjegyzője az Ámr-ben előírtak ellenére nem végezte el az ellenőrzési feladatát, mert nem észrevételezte, hogy a 2008. évben kifizetett megbízási díjakra nem történt meg a kötelezettségvállalás. A Polgármesteri hivatalban a pénzügyi-számviteli feladatoknál alkalmazott informatikai rendszerek működésére vonatkozó szabályok hiányosságai magas kockázatot jelentettek a feladatok szabályszerű végrehajtásában, mivel a Polgármesteri hivatal nem rendelkezett informatikai stratégiával, 2009. augusztus 1-ig informatikai biztonsági szabályzattal és katasztrófa elhárítási tervvel, továbbá a jelszavak kezelése és hozzáférése nem volt szabályozott. Szabályzatban nem tiltották meg a külső szoftverfejlesztők hozzáférését az éles rendszerhez, nem voltak szabályozottak a pénzügyi-számviteli szoftverváltozások ellenőrzésére, tesztelésére vonatkozó eljárások. A Polgármesteri hivatalban a pénzügyi-számviteli feladatok ellátásánál alkalmazott informatikai rendszer belső kontrolljainak megbízhatósága gyenge volt, mivel nem határozták meg a jelszóvédelem módját, a pénzügyi-számviteli szoftver elemeire vonatkozó változáskezelési eljárások tesztelése, ellenőrzése nem volt dokumentált, valamint az elmúlt egy évben nem tesztelték, hogy az elmentett állományokból a pénzügyi-számviteli adatok teljes körűen helyreállíthatóak-e. A belső ellenőrzés szervezeti kereteinek kialakítása és szabályozása a belső ellenőrzési feladatok megfelelő szabályszerű végrehajtásában összességében alacsony kockázatot jelentett, mivel a Közgyűlés kialakította a belső ellenőrzés szervezeti kereteit, meghatározta a belső ellenőrzés ellátási módját, feladatait és a szabályozás során biztosította a belső ellenőrök függetlenségét, a jegyző a belső ellenőri kézikönyvet jóváhagyta, és annak tartalma megfelelő volt. A 2008-2009. évekre vonatkozóan rendelkeztek a Közgyűlés által jóváhagyott belső ellenőrzési stratégiával, az ellenőrzésekhez készítettek ellenőrzési programokat, amelyeket az illetékes belső ellenőrzési vezető hagyott jóvá. Annak ellenére összességében alacsony volt a kockázat, hogy az Ötv-ben foglaltak ellenére a belső ellenőrzési feladatokat nem egy szervezeti egységen belül oldották meg, valamint a 2006-2008. évekre vonatkozó belső ellenőrzési stratégiát kockázatelemzéssel nem támasztották alá. A belső ellenőrzés működésénél a kialakított kontrollok megbízhatósága öszszességében kiváló volt, mivel a belső ellenőrzés ellátása során az ellenőrök funkcionális függetlenségét biztosították, a tervezett ellenőrzéseket végrehajtották, azokról megfelelő tartalmú jelentéseket készítettek. Annak ellenére összességében kiváló volt a belső ellenőrzés működésének megbízhatósága, hogy 2008-ban nem készült kockázatelemzés, nem végezték el a kockázatok értékelését. A jegyzői feladatot 2008. év végén ellátó aljegyző tekintettel arra, hogy a 2008. évben csak mintegy egy hónapig látta el ezen feladatot az Ámr-ben rögzített formában nyilatkozott arról, hogy miért nem áll módjában a nyilatkozat megtétele. A polgármester a 2007. és a 2008. évi zárszámadási rendelettervezettel egyidejűleg a Közgyűlés elé terjesztette a Polgármesteri hivatalnak 21