MEGFELELŐ-E AZ AGRÁR- KÖRNYEZETVÉDELMI TÁMOGATÁSOK RENDSZERÉNEK KIALAKÍTÁSA ÉS IRÁNYÍTÁSA?

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 7. sz. különjelentés ISSN 11831-0893 2011 MEGFELELŐ-E AZ AGRÁR- KÖRNYEZETVÉDELMI TÁMOGATÁSOK RENDSZERÉNEK KIALAKÍTÁSA ÉS IRÁNYÍTÁSA? HU

7 2011. sz. különjelentés MEGFELELŐ-E AZ AGRÁR- KÖRNYEZET VÉDELMI TÁMOGATÁSOK RENDSZERÉNEK KIALAKÍTÁSA ÉS IRÁNYÍTÁSA? (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint) EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURG Tel. +352 4398-1 Fax: +352 4398-46410 E-mail: euraud@eca.europa.eu Internet: http://www.eca.europa.eu 7 2011. sz. különjelentés Jelentős mennyiségű további információt talál az Európai Unióról az interneten. Az információk az Europa szerveren, a következő címen állnak rendelkezésre: http://europa.eu Katalógusadatok a kiadvány végén találhatók. Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2011 ISBN 978-92-9237-206-4 doi:10.2865/44008 Európai Unió, 2011 A sokszorosítás a forrás megnevezésével engedélyezett. Printed in Luxembourg

TARTALOMJEGYZÉK 3 Bekezdés KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY I V ÖSSZEFOGLALÁS 1 12 BEVEZETÉS 1 2 MEZŐGAZDASÁG ÉS KÖRNYEZETVÉDELEM ELLENTMONDÁSOS PARTNERSÉG 3 11 AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI KIFIZETÉSEK UNIÓS TÁMOGATÁSA 12 A SZÁMVEVŐSZÉK KORÁBBI ELLENŐRZÉSEI 13 16 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE 17 94 ÉSZREVÉTELEK 17 51 AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI SZAKPOLITIKA KIALAKÍTÁSA ÉS FELÜGYELETE HOZZÁJÁRUL-E KÉZZELFOGHATÓ KÖRNYEZETI HASZON LÉTREJÖTTÉHEZ? 20 27 AZ AGRÁR-KÖRNYEZET VÉDELMI KIFIZETÉSEK CÉLKITŰZÉSEI NEM ELÉG KONKRÉTAK, EZÉRT NEM ÉRTÉKELHETŐ, HOGY ELÉRTÉK-E ŐKET 28 34 A FELSOROLT KÖRNYEZETI PROBLÉMÁK NEM INDOKOLJÁK EGYÉRTELMŰEN AZ AGRÁR-KÖRNYEZET VÉDELMI KIFIZETÉSEKET 35 39 PÉLDÁK KÉZZELFOGHATÓ KÖRNYEZETI HASZONRA TÖREKVŐ GYAKORLATOKRA 40 51 AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI POLITIKA EREDMÉNYEI NEHEZEN MONITOROZHATÓK 52 69 A TERMELŐKET MEGFELELŐ IRÁNYMUTATÁSOK ÉS KORREKT TÁMOGATÁSI ÖSSZEGEK SEGÍTIK-E? 54 57 A TERMELŐKET ÁLTALÁBAN MEGFELELŐ IRÁNYMUTATÁSOK SEGÍTIK, DE A BEVÁLT GYAKORLATOK TERJESZTÉSE FEJLESZTÉSRE SZORUL 58 69 HIÁNYOSSÁGOK JELLEMZIK AZ AGRÁR-KÖRNYEZET VÉDELMI KIFIZETÉSEK TÁMOGATÁSI ÖSSZEGEINEK MEGÁLLAPÍTÁSÁT

4 70 94 AZ AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI POLITIKA IRÁNYÍTÁSA SORÁN FIGYELEMBE VESZIK-E A KONKRÉT KÖRNYEZETI IGÉNYEKET? 72 83 A TERÜLETI LEHATÁROLÁSSAL ÉS A KIVÁLASZTÁSSAL KAPCSOLATOS ELJÁRÁSOK ALKALMAZÁSA KORLÁTOZOT T 84 94 A FORRÁSOK ELOSZTÁSA NEM A KÖLTSÉGHATÉKONYSÁG JEGYÉBEN TÖRTÉNIK 95 100 KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK I. MELLÉKLET A SZÁMVEVŐSZÉK KORÁBBI AGRÁR-KÖRNYEZETVÉDELMI TÉMÁJÚ JELENTÉSEINEK FŐBB MEGÁLLAPÍTÁSAI II. MELLÉKLET AZ ELLENŐRZÉSI KÉRDÉSEK MEGVÁLASZOLÁSÁRA HASZNÁLT ELLENŐRZÉSI KRITÉRIUMOK ALAPJÁNAK LEÍRÁSA ÉS HÁTTERE III. MELLÉKLET A NYOLC ELLENŐRZÖTT TAGÁLLAM BESZÁMOLÓIBAN SZEREPLŐ OUTPUT- ÉS EREDMÉNYMUTATÓK A BIZOTTSÁG VÁLASZAI

KIFEJEZÉSGYŰJTEMÉNY 5 Agrár-környezetvédelmi célprogram: Támogatási mechanizmus, amelynek keretében a tagállamok agrár-környezetvédelmi kifizetéseket folyósítanak a termelőknek utóbbiak számára előírt gazdálkodási gyakorlatok elvégzéséért. Adott vidékfejlesztési program több ( jellemzően kb. tíz) agrár-környezetvédelmi célprogramból áll. Agrár-környezetvédelmi célprogram például a gazdálkodási rendsze - rek külterjessé tétele (extenzifikáció), a vetésforgó alkalmazása, és a biodiverzitás megőrzését célzó tevékenységek. Agrár-környezetvédelmi kifizetések: Az uniós vidékfejlesztési politika alkalmazásának egyik, pénzügyi szempontból a legjelentősebb eszköze. Először 1987-ben került bevezetésre a közös agrárpolitikán belül, akkor még választható lehetőségként, majd 1992-től lett a tagállamokra nézve kötelező eszköz. Jelenleg az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 39. cikke szabályozza. Biogazdálkodás: Olyan élelmiszer-termelési mód, amely a környezetre gyakorolt emberi hatás minimalizálására törekszik. 1991 óta a vonatkozó követelményeket például a termelési módszereket és az ellenőrzést uniós szinten határozzák meg. A biogazdálkodást jelenleg a 834/2007/EK tanácsi rendelet szabályozza. Eredménymutatók: Ezeket a mutatókat a program keretében hozott intézkedésekből közvetlenül adódó változások mérésére használják a 2. tengelyes intézkedések például az agrár-környezetvédelem esetében ez az a földterület (hektárszámban), amelyen eredményes termőföld-gazdálkodás folyik, és amely ezáltal hozzájárul egy konkrét cél (pl. a vízminőség javításának) megvalósításához. Gazdálkodási gyakorlat: Mezőgazdasági termelési módszer, amely a környezetre nézve pozitív vagy negatív hatással járhat. Hatásmutatók: Bizonyos időszak elteltével megfigyelhető, hosszabb távú társadalmi-gazdasági, illetve környezeti hatások mérésére használt mutatók, amelyeket a vidékfejlesztés esetében programszinten határoznak meg. Az agrár-környezetvédelemhez kapcsolódó mutatók: a biodiverzitás-csökkenés visszafordítása, a mezőgazdasági területen fészkelő madarak állományának alakulása, magas természeti értékű mezőgazdasági terület és erdőség fenntartása, a vízminőség javulása és hozzájárulás az éghajlatváltozás elleni küzdelemhez. Integrált gazdálkodás: Olyan gazdálkodási rendszer, amelyre vonatkozóan uniós szinten nincsenek egységesen megállapított követelmények; célja természeti erőforrások felhasználása és a fenntartható gazdálkodás biztosítása, elsősorban a szennyező inputok lehető legkisebb mértékű felhasználása révén. KAP: Közös agrárpolitika. Közös értékelési és monitorozási keretrendszer: A Bizottság és a tagállamok által kidolgozott megközelítés, amelynek célja beszámolók készítése a vidékfejlesztési programok pénzügyi végrehajtásával, outputjával, eredményeivel és hatásaival kapcsolatban. Közösségi stratégiai iránymutatások: A Tanács által a 2007 2013-as programozási időszakra vonatkozóan elfogadott uniós vidékfejlesztési prioritások (2006/144/EK határozat). Magas természeti értékű gazdálkodás: Olyan gazdálkodási típusok és mezőgazdasági területek, amelyek jellegükből adódóan alkalmasak a biodiverzitás magas szintjének, illetve állományvédelmi szempontból fontos fajoknak és élőhelyeknek a támogatására.

6 Natura 2000 területek: A természetvédelmi területek uniós szintű hálózata, amelyet az 1992-es élőhelyvédelmi irányelv (92/43/EGK tanácsi irányelv) hozott létre. Outputmutatók: Adott beavatkozás során elért eredmények mérésére használt mutatók. Az agrár-környezetvédelem esetében pl.: a támogatott gazdaságok/szerződések száma és az intézkedés keretében támogatott terület (hektárok számában), illetve állatszám. Referenciaszint: Az a viszonyítási szint, amelyhez képest felmérik, hogy a termelők valóban csak a törvényben előírtnál nagyobb erőfeszítést követelő gyakorlatokért részesülnek agrár-környezetvédelmi kifizetésekben. A referenciaszint fontos eleme a kölcsönös megfeleltetés, amely alatt a 73/2009/EK tanácsi rendelet II. és III. mellékletében felsorolt közegészségügyi, állat- és növényegészségügyi, környezetvé - delmi, állatjóléti, illetve a földterület jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban való tartására vonatkozó követelmények értendők. Tagállam: Jelen ellenőrzés fogalomhasználatában tagállam alatt az agrár-környezetvédelmi kifizetések irányításával megbízott hatóságok értendők. A tagállamok e célból ugyanis irányító hatóságot jelölnek ki. Egyes tagállamokban, például Németországban, Spanyolországban és Olaszországban minden régió külön-külön programmal és irányító hatósággal rendelkezik. Támogatott fizikai terület: Termelők és egyéb gazdálkodók által használt földterületek, amelyekre agrár-környezetvédelmi kötelezettségvállalások vonatkoznak. Ha ugyanarra a területre több kötelezettségvállalás is vonatkozik, a kötelezettségvállalásokkal fedett teljes területet ehhez a mutatóhoz csak egyszer szabad figyelembe venni. Vidékfejlesztési program: Adott tagállam által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott, az uniós vidékfejlesztési politika tervezéséről és végrehajtásáról szóló alapvető programozási dokumentum. A 2007. január 1-je és a 2013. december 13. közötti időszakot öleli fel, és akár 40 intézkedést is tartalmazhat, ezekből egy az agrár-környezetvédelmi kifizetésekre vonatkozik. Vízgyűjtő: Olyan földterület, amelyről minden felszíni lefolyás a vízfolyások, folyók, és esetleg tavak sorozatán át a tengerbe folyik egyetlen folyótorkolaton vagy folyódeltán keresztül (a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló 2000/60/EK irányelv 2. cikke).

7 ÖSSZEFOGLALÁS I. A z a g r á r - k ö r nyezetv é d e l e m a z e g y i k l e g - a l a p vetőbb u n i ó s s z a k p o l i t i k a ; a z e t e r ü- l e t r e v o n a t k o z ó u n i ó s f i n a n s z í r o z á s ö s s z e g e é v e n t e k ö z e l 2, 5 m i l l i á r d e u r ó t t e s z k i. E p o l i t i k a c é l j a, h o g y k i e l é g í t s e a k ö r nyezetv é d e l m i s z o l g á l t a t á s o k i r á n t i e g y r e e r ő s e b b t á r s a d a l m i i g é ny t. A s z a k- p o l i t i k á t a B i z o t t s á g é s a t a g á l l a m o k megosztva irányítják. A z agrár-környezetv é d e l m i k i f i z e t é s e k h e z a k ü l ö n b ö z ő t a g - á l l a m o k b a n a g a z d á l k o d á s i g y a k o r l a t o k s z é l e s k ö r e k a p c s o l ó d i k, a n n á l i s i n k á b b, mivel a termelők rész vétele önkéntes alap o n tör ténik. E h áttérinfo r m á c i ó k a l a p j á n a S z á m v e v ő s z é k a z t é r t é k e l t e, h o g y e z t a v i d é k f e j l e s z t é s i i n t é z k e d é s t m e g f e l e - l ő e n a l a k í t o t t á k- e k i, i l l e t ve m e g fe l e l ő e n irányítják- e. II. A S z á m v e v ő s z é k m e g á l l a p í t o t t a, h o g y a t a g á l l a m o k á l t a l k i t ű z ö t t c é l o k s z á m a n a g y, é s a zok n e m e l é g k o n k ré t a k, e m i att n e m é r t é k e l h e t ő, h o g y a z o k a t e l é r t é k - e v a g y s e m. B á r a v i d é k f e j l e s z t é s i p r o g r a - m o k b a n m e g á l l a p í t o t t á k, h o g y m e l y e k a k ö r n y e z e t i p r o b l é m á k, a z o k n e h e z e n i n d o k o l j á k a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i zetéseket. A k özös fe l ü g ye l e t i é s é r té - k e l é s i k e r e t r e n d s z e r b e v e z e t é s e e l ő r e - l é p é s t j e l e n t a m o n i t o r i n g r e n d s z e r e k t e k i n t e t é b e n, d e k ö v e t e n d ő p é l d á k a t a k e r e t r e n d s z e r e n k í v ü l i s t a l á l t u n k. U g y a n a k k o r j e l e n tős p roblémák m e r ü l tek f e l a v e z e t ő i i n f o r m á c i ó k r e l e v a n c i á j a é s m e g b í z h atósága tek i ntetében. Különösen a z o k ozott p roblémát, h o g y a z a grár-kör - nyezet védelmi k ifizetések környezeti haszn á ról m e g l e h e tősen k e vé s i n fo r m á c i ó á l l t rendelkezésre.

8 ÖSSZEFOGLALÁS III. M a g u k a t e r m e l ő k d ö n t ő s z e repet j á t s z a - nak az agrár-környezetvédelmi k ifizetések végrehajtásában: fontos, hogy munk ájuk at útmutatások segítsék, valamint az is, hogy a támogatások összege megfelelő ösztönző e r ő v e l h a s s o n s z á m u k r a. A t e r m e l ő k e t ú t m u t a t á s s a l e l l á t ó r e n d s z e r e k á l t a l á b a n jól működnek. Ugyanak kor lényeges prob - lémák at találtunk a támogatási összegeket i l l e t ő e n, többek k özött a zok k i s z á m í t á s a - kor adódtak hiányosságok, illetve a k ifize - téseket nem igazították hozzá a regionális, illet ve helyi feltételek hez. IV. A t a g á l l amok at az uniós jog kötelezi arra, h o g y a t á m o g atások at a k o n k ré t i g é nye k - nek megfelelően bocsássák rendelkezésre. Ellenőr zésünk során azonban azt állapítottuk meg, hogy a legtöbb k iadás horizontál i s célprogramok at finanszírozott anélkül, h o g y k i választási e l j á rások ra k e r ü l t vo l n a s o r. E z t n e m t á m a s z t o t t á k a l á d ö n t é s e k azzal k apcsolatban, hogy a felmerülő költs é g e k a l a p j á n m i l yen s z i n t ű c é l o r i e n t á l t- s á g i n d o k o l t. A vezetőség e z e n k í v ü l n e m vette eléggé figyelembe a tényeket a dönt é s h o z a t a l s o r á n, é s a k i f i z e t é s e k e t n e m i r á ny í totta k o n k rét k ö r nyezeti p roblémák kezelésére. V. A Számvevőszék a következőket javasolja: ŪŪ ŪŪ ŪŪ a B i z o t t s á g é s a t a g á l l a m o k t e g y é k e g yé r telműbbé é s i n d o k o l j á k m e g fe l e - l ő b b e n a z a grár-környe zetvé d e l m i cél - p r o g r a m o k a t, i l l e t v e s z á m o l j a n a k b e világosabban azok ról; j ó v á h a g y á s e l ő t t a B i z o t t s á g é r t é k e l j e s z i g o r ú b b k ö vetelmények s z e r i n t a v i - dékfejlesztési programok főbb elemeit; a k ö v e t k e z ő p r o g r a m o z á s i i d ő s z a k r a n é z ve a B i z o t t s á g a k ö vetkezőket fo n - tolja meg: ŪŪ ŪŪ ŪŪ az agrár-környezetvédelmi kiadásokat pontosabban kell- e szegmentálni? a v é l h e t ő e n n a g y o b b k ö r n y e z e t i h a s z n o t h o z ó c é l p r o g r a m o k r a n a - g y o b b a r á n y ú u n i ó s f i n a n s z í r o z á s járjon- e? szét kell- e választani az egyszerűbb, i l l e t v e a s z i g o r ú b b k ö v e t e l m é n y e - k e t á l l í t ó a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i célprogramok at? ŪŪ a t a g á l l a m o k l e g y e n e k - e m é g e l ő - r e t e k i n t ő b b e k a z a g r á r - k ö r n y e z e t - v é d e l m i k i f i z e t é s e k i r á n y í t á s á n a k területén?

9 BEVEZETÉS M E ZŐ G A Z D A S ÁG É S KÖ R N Y E Z E T V É D E L E M E L L E N T M O N D Á S O S PA R T N E R S É G 1. A z 1970- es és 1980-as évek óta a köz véleményt egyre ink ább aggasztja a mezőgazdaság környezetre gyakorolt k áros hatása. E z többek k özött a g a zdaságok e g y re n öve k vő s z a k o s o d á s á- val, a műtrágya és a növényvédőszerek alk almazásával, a nagy á l l o m á nysűrűséggel, é s e l s ő s o r b a n a d é l i t a g á l l a m o k b a n az öntözött területek terjedésével függ össze. A közös agrárpolitik a korábbi, mezőgazdasági ter mékek hez nyújtott árga - ranciái gyorsították az ilyen belterjes gazdálkodási módszerek elterjedését. 1 Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet (2005. szeptember 20.) 35. preambulumbekezdése (HL L 277., 2005.10.21., 1. o.). 2. A k ülterjes gazdálkodás egyes fajtái azonban elősegítik a táj környezeti ér tékeinek megőrzését. A külterjes gazdaságok és ter mőföldek ter melésből való k ivonása egyre nagyobb problémát jelent az Európai Unió egyes régióiban, hiszen az k áros hatással jár a biodiver zitásra és a tájdiver zitásra, emellett pe - dig az erdőtüzek veszélyét is növeli. A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K U N I Ó S TÁ M O G ATÁ S A 3. 1987 óta az EU hozzájárul a tagállamok agrár- környezetvédelm i k i f i z e t é s e i h e z a n n a k é rdekében, h o g y v á l a s z t a d j o n a r r a a kettős k ihívásra, amit a belterjes gazdálkodás negatív hatásainak csök kentése és a külterjes gazdálkodás pozitív hatása - inak fenntar tása jelent. A k ifizetések célja, hogy ösztönözzék a m e z ő g a z d a s á g i t e r m e l ő k e t é s e g yéb g a z d á l k o d ó k a t a r r a, hogy a társadalom egészét szolgálják a környezet, a táj és annak jellemzői, a természeti erőforrások, a talaj és a genetik ai sokféleség védelmével és javításával összeegyeztethető me - zőgazdasági termelési módszerek bevezetésével vagy további alk almazásával 1. A 2007 2013- as időszak ban az agrár- környezetvédelmi kifizetések re elkülönített uniós összeg: 22,2 milliárd EUR

10 4. 2 0 0 0 ó t a a z a grár-környe zetvé d e l m i k i f i zetések ré s zét k é p e - zik az Unió vidékfejlesztési politik ájának, amely a tagálla mok h é t é v e s i d ő s z a k o k r a t e r v e z e t t v i d é k f e j l e s z t é s i p r o g r a m j a i r é v é n k e r ü l m e g v a l ó s í t á s r a. A t a g á l l a m o k k ö t e l e s e k a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k e t i s b e l e f o g l a l n i p r o g r a m j a - i k b a : a j e l e n l e g i, 2 0 0 7 2 0 1 3 - a s i d ő s z a k b a n a t a g á l l a m o k e r r e 2 2, 2 m i l l i á r d e u r ó t k ü l ö n í t e t t e k e l a z U n i ó fo r r á s a i b ó l. Az 1. ábra az elkülönített összegeket mutatja tagállamonként. A 2009- es pénzügyi évre szóló uniós kiadások tényleges össze - ge 2,5 milliárd EUR volt, míg a programozási időszak első felében (2007. január 1 2010. július 1.) az összeg 7,7 milliárd eurót tett k i 2. 2 A 2,5 milliárd, illetve a 7,7 milliárd EUR normál kiadási szerkezetnek felel meg. A kezdeti, 2007-es agrár-környezetvédelmi keretösszeget (20,2 milliárd EUR) a KAP felülvizsgálatát követően 2 milliárd euróval megnövelték (az állapotfelméréssel és a gazdaságélénkítő csomaggal összefüggésben). Emellett 2007-ben és 2008-ban a kiadások viszonylag alacsonyak voltak, mert a programokat még nem hagyták teljesen jóvá. 1. Á B R A A 2007 2013 KÖ ZÖT T I AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K R E E L K Ü LÖ N Í T E T T U N I Ó S Ö S S Z E G ( A V I D É K F E J L E S Z T É S I P R O G R A M O K B A N 2009 DECEMBERÉIG JÓVÁ H AG YOT T Ö S S Z E G ) 2 500 2 000 millió EUR 1 500 1 000 500 0 Belgium Bulgária Cseh Köztársaság Dánia Németország Észtország Írország Görögország Spanyolország Franciaország Olaszország Ciprus Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Románia Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Egyesült Királyság Forrás: DG AGRI: Vidékfejlesztés az Európai Unióban Statisztikai és gazdasági adatok 2009. évi jelentés, 2009. december (4.1.1. rész EMVA A pénzügyi tervek áttekintése).

11 5. A z a grár-környe zetvé d e l m i k i f i zetéseket á l t a l á b a n t a g á l l a m i k ö z s z e r vezetek, i l l e t ve a k e d vezményezettek ( t e r m e l ő v a g y e g yé b g a zdálkodók) k özött l é t re j ö t t s zerződések a l a p j á n fo - lyósítják. Ezek a szerződések, amelyek rendszerint öt hét éves időszak ra szólnak, részletesen tar talmazzák azok at a kötele - z e t t s é g e k e t, a m e l yeket a k e d vezményezett k ö t e l e s v á l l a l n i. Ezek a kötelezettségek a gazdálkodási gyakorlatok széles körét ölelik fel, és az alábbi módon csopor tosíthatók. o o o o o o o o o A gazdálkodási gyakorlatok fő csoportjai (az agrár-környezetvédelmi kifizetésekhez) Biogazdálkodás (lásd: Kifejezésgyűjtemény) Integrált gazdálkodás (lásd: Kifejezésgyűjtemény) A gazdálkodási rendszerek egyéb módon történő külterjessé tétele (extenzifikáció): a műtrágya és a növényvédőszerek használatának csökkentése, az állattenyésztés külterjessé tétele Vetésforgó, területpihentetés A talajerózió megelőzése vagy csökkentése Genetikai források (a gazdálkodásból való eltűnéssel fenyegetett helyi fajták, génerózióval fenyegetett növények) A biodiverzitás megőrzése és megerősítése A mezőgazdasági földterület tájképének és történelmi jellegzetességeinek fenntartása Vízhez kötődő intézkedések (a tápanyag-gazdálkodáson kívül), például puffermezők, mezsgyék, vizes élőhelyeken történő gazdálkodás. 6. A z a g r á r - k ö r nyezetvédelmi k i f i z e t é s e k e g y i k a l a p e l ve, h o g y a z i l y e n s z e r z ő d é s e k m e g k ö t é s e é s a l k a l m a z á s a a t e r m e l ő k részéről önkéntes alapon tör ténik. Ebből adódóan a k ifizeté - s e k ö s s z e g é n e k a v á l l a l t k ö t e l e z e t t s é g e k h e z é s a z a z o k h o z k apcsolódó k iadások hoz mér ten kellően vonzónak kell lennie. A k e d vezményezettek n e k k i f i zetett t á m o g a t á s t k i z á rólag a z a g r á r - k ö r nyezetvédelmi k ö t e l e z e t t s é g e k b ő l a d ó d ó t ö b b l e t - költségek és bevételk iesések alapján kell k iszámítani; a tranzakciós költségek szintén figyelembe vehetők. 7. A z agrár-környezetvédelmi k ifizetések olyan gyakorlatot nem k o m p e n z á l h atnak, a m e l y e l vé g zésére tör vé ny k ö telezi a term e l ő k e t. A z a z a l a p h e l y z e t, a m e l y h e z k é p e s t a t ö b b l e t k ö l t - ségeket megállapítják, az alapszint, illetve referenciaszint. Az e szint felett várható környezeti haszon jelentősen eltérhet, és elsősorban attól függ, hogy az adott gazdálkodási gyakorlat mennyire munk aigényes. További részletek ről lásd: 2. ábra.

12 8. A z agrár-környezetvédelmi ér tékelések szerint az intézkedés végrehajtására mindig két lehetséges módszer létezik, melyekre a következőképpen utalnak : széles és sekély, illetve mély és szűk, alapszintű, illetve magasabb szintű célprogramok, valamint alapfokú és szigorúbb követelményeket alk almazó m ó d s z e r e k 3. E z a m e g k ü l ö n b ö z t e t é s a z o n a z e l m é l e t e n a l a - pul, hogy a két módszer homlokegyenest eltérő logik a szerint fo l yósítja a z a g r á r - k ö r nyezetvédelmi k i f i z e t é s e k e t : e l t é rőek a célprogramok által érintett területek, csakúgy, mint az érin - tett k e d ve z m é nye zettek s z á m a, a fe l m e r ü l ő k ö l t s é g ve tési é s adminisztratív k iadások, az alk almazandó irányítási szabályok é s a várható h atások i s. A z a grár-környe zetvé d e l m i célpro g - r a m o k e l e m z é s é n e k b e v á l t m ó d j a i n e m j e l e n n e k m e g a j o g - s z a b á l y o k b a n, m e g h a g y v a a z i l l e t é k e s h a t ó s á g o k s z á m á r a a választási l e h e tőséget a z a l k a l m a z a n d ó m ó d s zere k k özött, a kontextustól és a problémák jellegétől függően. A 2013 utáni időszak ról szóló vitaindító bizottsági közlemény 4 lehetőségk é nt a z t j avasolja, h o g y a z e g yszerű é s á l t a l á n o s a n a l k a l m a- zott a grár-környe zetvé d e l m i i ntézkedések n é l a l k a l m a z z a n a k köz vetlen k ifizetéseket. 3 A Bizottság A vidékfejlesztési programok hatásvizsgálata, tekintettel a 2006 utáni vidékfejlesztési politikára" című dokumentuma (Mezőgazdasági Főigazgatóság, EPECzárójelentés, 2004. november) 85. oldalán megemlíti, hogy a»szűk és mély«, illetve»széles és sekély«közötti vita az agrár-környezetvédelmi politika bevezetése óta fontos szerepet játszik; a jelenlegi agrár-környezetvédelmi programokban mindkét módszer egyértelműen jelen van". Ez a megkülönböztetés már 1998-ban is szerepelt számos egyéb, az Európai Bizottság számára készült értékelési jelentésben (a 2078/92/EGK rendelet értékelése, DG AGRI VI/7655/98. sz. dokumentum). 1. kép: Példa agrár-környezetgazdálkodásra (Anglia) balról jobbra: búzaparcella, bevetetlen táblavégi fordulósáv, majd egy vadon élő madarak számára maggal bevetett sáv. 4 A KAP jövője 2020-ig: az élelmezési, a természetes erőforrásokat érintő és a területi kihívások kezelése, COM(2010) 672 végleges, 2010. november 18. Európai Unió, forrás: Európai Számvevőszék.

13 9. A z a l a p fo k ú a grár-környezetvédelmi célprogramok a l k a l m a - z á s a a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k f o l y ó s í t á s á n a k költséghatékony módszere lehet, ha nagy területen szükséges intézkedéseket hozni. Ezek re a célprogramok ra egyszerű és általánosan alk almazott intézkedések (pl. a legelők fenntar tása, zöld növénytakaró a termőföldeken), valamint a kedvezménye - zettek n a g y s z á m a j e l l e m ző. M i vel a termelőktől c s a k k o r l á - tozott mér tékű befektetést várnak el, a támogatási összegek viszonylag alacsonyak. 2. Á B R A A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K I N T E R V E N C I Ó S LO G I K Á J A A legszigorúbb követelmények környezeti haszna Befektetett munka Közel 600 000, agrárkörnyezetvédelmi kifizetésekben részesülő gazda (17,5 millió hektárral), akiknek a kötelezőkön túl további előírásokat is kell teljesíteniük Referenciaszint Közel 7,3 millió gazda (160 millió hektárral), akiknek teljesíteniük kell a kötelező előírásokat Kedvezményezettek száma, földterület nagysága

14 10. A s z i g o r ú b b k ö v e t e l m é n y e k e t á l l í t ó c é l p r o g r a m o k a t e z z e l s zemben a h e l y i k ö r ü l m é nye k h e z l e h e t i g a z í t a n i, é s e zek h e z már összetettebb és nagyobb szakér telmet követelő gazdálko - dási típusok ra van szükség. A tagállamok ezeket a támogatási mechanizmusok at behatároltabb földrajzi területeken 5 alk alm a z z á k, é s a z o k b a n k e v e s e b b k e d v e z m é n y e z e t t v e s z r é s z t. M i vel a t e r m e l ő k részéről k o m o l y b e fe k t e t é s re v a n s z ü k s é g, ami magasabb költségek kel, illet ve bevételk ieséssel jár, a tám o g a t á s i ö s s z e g e k e b b e n a z e s e t b e n v i s z o n y l a g m a g a s a k. A szigorúbb, konk rét területek re szabott követelmények miatt a m u n k a i g é nye s e b b célpro gramok t á m o g atott h e k t á ro n k é nt p o t e n c i á l i s a n n a g y o b b k ö r n y e z e t i h a s z o n n a l j á r n a k, e n n e k azonban a költsége is magasabb. 5 Kivétel ezalól a biogazdálkodás, amely a gazdálkodás egyik legszigorúbb követelményeket állító típusa, mégis földrajzilag nagy területen művelik. 11. A z agrár-környezetvédelmi k ifizetések i rányítása a B izottság és a tagállamok között megosztva tör ténik. A tagállamok által elkészített és benyújtott vidékfejlesztési programokat a Bizottság ér tékeli és hagyja jóvá. A források szabályos felhasználásához szükséges valamennyi tör vényi, jogszabályi, és közigazgatási rendelkezést a tagállamok fogadják el. A termelők (illetve egyéb gazdálkodók) szerződést kötnek a megfelelő tagállami irányító hatósággal, és az ő felelősségük lesz, hogy a gazdálkodási gyakorlatot valóban a szer ződés szerint hajtsák végre. o o o o o o Az agrár-környezetvédelmi kifizetések röviden Arra ösztönzik a termelőket, hogy a környezetvédelemmel összeegyeztethető mezőgazdasági termelési módszereket alkalmazzanak. Kulcsfontosságú uniós szakpolitika, amelyre évente kb. 2,5 milliárd eurót költenek az Unió költségvetéséből. A tagállamok számára kötelező, de a termelők önkéntes alapon vehetnek részt benne. A vállalt kötelezettségeknek meg kell haladniuk egy adott referenciaszintet. A kifizetéseket a többletköltségek és a jövedelemkiesés alapján számítják ki, a tranzakciós költségek szintén figyelembe vehetők. Ösztönzők alkalmazása tilos. Az irányítási feladatokat a Bizottság és a tagállamok megosztva végzik. A S Z Á M V E V Ő S Z É K KO R Á B B I E L L E N Ő R Z É S E I 12. A S z á mvevőszék m á r k o r á b b a n i s végzett e l l e n ő r zést a z a g- r á r - k ö r nyezetvédelmi k i f i z e t é s e k t é m á j á b a n, m e l y n e k k e re - tében több hiányosságot is feltár t. A legfőbb hiányosságok at az I. melléklet tar talmazza.

AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE 15 13. Jelen ellenőr zés célja annak megállapítása, hogy az agrár- környezetvédelmi támogatási rendszerek k ialak ítása és irányítása megfelelő - e. Az ellenőrzés során konk rétabban a következő kérdések re kerestük a választ: ŪŪ az agrár-környezetvédelmi szakpolitika kialakítása és felügyelete hozzájárul- e kézzelfogható környezeti haszon létrejöttéhez? ŪŪa termelőket megfelelő iránymutatások és korrekt támogatási összegek segítik- e? ŪŪ az agrár- környezet védelmi politik a irányítása során figye - lembe vesznek- e egyedi környezeti igényeket? 14. A Számvevőszék ellenőrzési kritériumokat dolgozott ki az agrár-környezetvédelmi kifizetések kialakítására, végrehajtására, illetve monitorozására/ér tékelésére vonatkozóan. Ezeket a k ritériumok at a jogszabályok, a Bizottság dokumentumai és k iadványai, valam i n t t u d o m á nyos t a n u l m á nyok a l a p j á n á l l í t o t t u k ö s s z e ( l á s d : I I. m e l l é k l e t). A Számvevőszék a k ritériumok ér vényességéről és alkalmazhatóságáról konzultált egy agrár-környezetvédelmi szakér tők ből álló testülettel is 6. A Számvevőszék emellett a dokumentumok áttekintését és a szakértői testülettel való kommunikációt követően összeállította a követendő gyakorlatok rövid listáját is 7, amelyek a szak irodalom szerint különösen alk almasak arra, hogy hozzájáruljanak az agrár-környezetvédelmi célprogramok e r e d m é nyességének j a v í t á s á h o z. A S z á mvevőszék A n g l i á b a n, a németországi R ajna- Pfalz tar tományban, valamint Franciaor - szág Centre régiójában végzett helyszíni ellenőrzéseket, ame - lyek során példák at tanulmányozhatott az ilyen gyakorlatok ra. 6 A testület kilenc szakértőből állt: három szakértő állami kutatóintézetekből (a francia Nemzeti Agronómiai Kutatóintézet", a német von Thünen Intézet" és az ír Teagasc Kutatóközpont"), kettő egyetemekről (Koppenhágából és Gloucestershire-ből), kettő európai szervezetektől (Európai Környezetvédelmi Ügynökség és Közös Kutatóközpont), egy szakértő egy környezetvédelmi civil szervezettől, egy szakértő pedig egy a termelőket uniós szinten képviselő szervezettől érkezett. 7 Ilyen gyakorlatok pl.: iránymutatások nyújtása a kedvezményezetteknek a célprogramok végrehajtásához, eredményalapú célprogramok kialakítása és monitorozása, valamint a célprogramok célirányos, pontosan meghatározott igényeket kielégítő alkalmazása. 15. A z ellenőrzés 203 véletlenszerűen k iválasztott agrár- környezetvédelmi témájú szerződés dokumentumalapú vizsgálatával kezdődött. A szerződéseket a tagállamok Bizottság felé bejelentett 2008- as k iadásai fedezték. A mintába 21 tagállam 48 vidékfej - lesztési programja tar tozott. 16. Ezt követően a Számvevőszék nyolc programot választott k i to - vábbi, részletes tesztelésre. A k iválasztott tagállamok (régiók) a k ö v e t k e z ő k v o l t a k : S p a nyolország ( A n d a l ú z i a ), O l a s z o r s z á g ( Pi e m o n t ), N é m e tország ( B e r l i n é s B randenburg), Svédország, Ausztr ia, M agyarország, Lengyelország és Franciaország. Valamennyi tagállamban ellenőrzési bizonyítékokat gyűjtöttünk több a grár-környe zetvé d e l m i célpro gramra vo n atkozóan, é s a zok at dokumentumok és adatok elemzése, valamint személyes beszélg e tések s o rán m e g v i z s g á l t u k. E zenk í v ü l e l l átogattunk s z á m o s mezőgazdasági üzembe is annak érdekében, hogy az agrár- környe zetvé d e l m i k i f i zetések vé gre h a j t á s át a z ü zemek s z i ntjén i s megvizsgáljuk. Ezeken a helyszíni ellenőrzéseken a termelők és a tagállami helyszíni ellenőrök is részt vettek.

16 ÉSZREVÉTELEK A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I S Z A K P O L I T I K A K I A L A K Í TÁ S A É S F E LÜ G Y E L E T E H O Z Z Á J Á R U L - E K É Z Z E L F O G H ATÓ KÖ R N Y E Z E T I H A S ZO N L É T R E J ÖT T É H E Z? 17. A jogszabályi háttér számos olyan elemet tar talmaz, amelyek célja annak biztosítása, hogy az agrár- környezet védelmi k ifizetések valóban környezeti haszonnal járjanak. A tagállamok kötelesek bemutatni a kör nyezet jelenlegi állapotát a vidékfejlesztési programjuk ban. Ezenk ívül az agrár- környezetvédel - m i k i f i zetések re vállalt k ü l ö n fé l e k ö telezettségek l e í rását é s indok lását is csatolniuk kell annak alapján, hogy a környezeti igények hez és prioritások hoz képest milyen környezeti hatást várnak 8. 1 8. A hatékony és eredményes pénzgazdálkodásnak a költségve - tési rendelet 27. cik kében 9 megfogalmazott elve előírja, hogy egyedi, mérhető, elérhető, szakszerű és időzített szak politik ai célok at kell meghatározni. M inden vidékfejlesztési program - b a n s z e r e p e l n i e k e l l a d a t o k n a k a z i n t é z k e d é s e k h e z r e n d e l t konk rét, ellenőrizhető célok ról, és a programok előrehaladá - s á t, h a t é k o nyságát é s e redményességét e zek h e z a c é l o k h oz képest kell mérni 8. 8 Lásd elsősorban: az 1698/2005/EK tanácsi rendelet 16. cikke a) és c) pontja, valamint 81. cikke 1) pontja, és az 1974/2006/EK bizottsági rendelet II. melléklete (HL L 368., 2006.12.23., 15. o.). 9 Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (2002. június 25.) (HL L 248., 2002.9.16., 1. o.). 1 9. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a vidékfejlesztési programok ban az agrár-környezetvédelmi k ifizetések kel k apcsolatos célk itűzések elég pontosak ( egyediek, mérhetők és megfelelően időzítettek) voltak- e ahhoz, hogy szilárd alapot nyújtsanak az eredmények ér tékeléséhez. A Számvevőszék megvizsgálta továbbá, hogy a vidékfejlesztési programok megfelelően megalapozták- e az agrár-környezetvédelmi k ifizetések környezeti p ro b l é m á k k a l tör ténő i n d o k l á s á t. M i ve l a z, h o g y j ó m i n ő s é - gű adatok álljanak rendelkezésre, előfeltétel annak megállap í t á s á h o z, h o g y a s z a k p o l i t i k á k e l é r t é k- e a z e redményeket, a Számvevőszék azt is ér tékelte, hogy a felügyeleti rendszerek megbízható adatok at hoztak- e létre, és azok révén mér hető - ek voltak- e az agrár-környezetvédelmi k ifizetések környezeti hatásai.

17 A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K C É L K I T Ű Z É S E I N E M E L É G KO N K R É TA K, E Z É R T N E M É R T É K E L H E TŐ, HOGY ELÉRTÉK-E ŐKET A z agr á r-k ö r n y e z e t v é d e l m i c é l o k a t az általános vidékf e j l e s z t é s i k e r e t r e n d s z e r részek é n t határozzák meg 20. A m a g a s s z i n t ű j o g s z a b á l y o k a v i d é k f e j l e s z t é s é s e n n e k r é s z e k é n t a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k j o g i k e - reteit általánosságban határozzák meg. A 2007 2013- as idős z a k r a v o n a t k o z ó a n a Ta n á c s a z U n i ó v i d é k f e j l e s z t é s i p r i - o r i t á s a i t a k ö z ö s s é g i s t r a t é g i a i i r á n y m u t a t á s o k b a n ( l á s d : K i fe j e z é s g y ű j t e m é ny ) fo g a l m a z t a m e g. A z a g r á r - k ö r nyezet - v é d e l m i k i f i z e t é s e k m á s v i d é k f e j l e s z t é s i i n t é z k e d é s e k k e l együtt az elvárások szerint a következő három uniós szintű pr ior itási területhez járulnak hozzá: a biodiver zitás és a ma - gas természeti ér tékű mezőgazdasági és erdészeti rendszerek, valamint a hagyományos mezőgazdasági táj megőrzése és fejlesztése; vízgazdálkodás; és éghajlat változás. 21. A z uniós célk itűzések amint az 1698/2005/EK rendeletből is k itűnik ink ább általános jellegűek, ám ez magas szintű jogi szabályozásnál ter mészetes is. A tanácsi rendelet a vidékfej - l e s z tési p o l i t i k a célk i t ű zéseit k o h e re n s i ntézkedéscsopor tok (ún. tengelyek) mentén fekteti le. Annak a tengelynek a célja, a m e l y h e z a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k t a r t o z n a k, a kör nyezet és a táj állapotának fejlesztése a ter mőföld- gazdálkodás támogatása révén. A c é l o k száma túl nagy és azok igen összetettek 2 2. M inden tagállamnak nemzeti stratégiai ter vet kell benyújta - n i a, é s e b b e n s zere p e l n i e k e l l a z Euró p a i M e zőgazdasági Vi - dékfejlesztési Alap és az érintett tagállam k iemelt cselek vési prioritásainak, figyelembe véve a közösségi stratégiai iránymutatások at, a vidékfejlesztés konk rét céljait és a rendelkezésre álló pénzügyi források at is. A vidékfejlesztési programok nak biztosítaniuk kell, hogy az Unió vidékfejlesztési támogatásai hozzájáruljanak a közösségi stratégiai iránymutatások ban és a n e m zeti s t ratégiai ter ve k b e n l e fe k tetett p r i o r i t á s o k h oz é s célok h oz. A p ro gramok n a k a d a tok a t k e l l k özölniük a z e g ye s tengelyek ről, valamint a tengelyek mentén javasolt intézkedések ről, ideér t ve elsősorban azok at a konk rét és ellenőrizhető célok at, amelyek lehetővé teszik a program előrehaladásának, hatékonyságának és eredményességének a mérését.

18 A z andalúziai programhoz tar tozó agrár-környezetvédelmi intézkedés rendk ívül sok célt tűz k i, megne - hezítve ezáltal az eredmények mérését 2 3. A különböző programdokumentumok ban szereplő, agrár- környe zetvé d e l m i k i f i zetések h e z re n d e l t célok a l a p j á n g y a k ran rendk ívül bonyolult keretrendszer jön létre. Ezt jól szemlélteti Andalúzia példája. A nemzeti stratégiai ter v 20 kör nyezet vé - delmi célkitűzést tar talmaz. Ezt a vázat a vidékfejlesztési program úgy ülteti a gyakorlatba, hogy az agrár-környezetvédelmi k ifizetések ről egy nyolc célk itűzést tar talmazó általános szak aszt közöl; a nyolc célk itűzés a korábban leír t 20 céltól vagy eltér, vagy általánosabbra fogalmazza át azok at. 24. A v i d é k f e j l e s z t é s i p r o g r a m e z e n k í v ü l a 1 5 a g r á r - k ö r n y e - z e t v é d e l m i c é l p r o g r a m m i n d e g y i k é h e z c é l o k a t t ű z k i ( ö s z - s z e s e n 5 1 - e t ), a m e l y e k s z i n t é n n é h a r é s z b e n, n é h a t e l j e - sen eltérnek az általános részben megfogalmazott céloktól. A z átfogó keretrendszer t, és annak részeként a stratégiai környe zeti é r tékelést 1 0 é s a z e l őzetes é r tékelést 1 1 i s f i g yelembe vé ve, a célok re n d k í v ü l n a g y s z á m a m e gnehezíti a z e re d m é - nyek mérését. 10 A stratégiai környezeti értékelés az előzetes értékelés része (lásd: 11. lábjegyzet), és a 2001/42/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben ( stratégiai környezetvédelmi értékelési irányelv ) (HL L 197., 2001.7.21., 30. o.) szereplő környezeti értékelés követelményének felel meg. 11 Az előzetes értékelés a vidékfejlesztési program összeállítási folyamatához tartozik; célja a költségvetési források minél optimálisabb elosztása és a program minőségének javítása. 2 5. A Számvevőszék megállapította, hogy a vidékfejlesztési programok ban szereplő célok az egyedi, mérhető, illetve megfele - lően időzített k ategóriák nak nem felelnek meg. A tagállamok általában olyan nem konk rét k ifejezéseket használtak a célok megfogalmazásához, mint csök kent, megvéd, hozzájárul, stb. Sokszor azokban az esetekben sem tör tént számszerűsítés, amikor pedig az megvalósítható lett volna ( pl. 20%- k al csökkenteni). A z olyan célok például, mint amilyeneket Lengyelország alk almazott az agrár-környezetvédelmi célprogramok k al k apcsolatban ( megfelelő talajhasználat és víz védelem ), nem ellenőrizhetők. A célok mellett továbbá nem határoztak meg alapszinteket, amelyek bemutatnák az agrár-környezetvédelmi k i f i zetések b e ve zetése e l ő t t i á l l a p o tot, é s h atáridőt s e m a d - t a k m e g a vé gre h a j t á s h oz. I l ye n h i á nyo s s á g o k at valamenny i ellenőrzött tagállamban találtunk, és ezek miatt nehéz annak megítélése, hogy a célok at valóban elér ték- e vagy sem.

19 2 6. Ugyanak kor találtunk példák at egyedi és mér hető célk itűzé - s e k re i s. Své d o r s z á g b a n a z a grár-környe zetvé d e l m i célok a z ú n. n e m zeti k ö r nyezetminőségi c é l k i t ű zések c s o p o r t j á b a i l - l e s z k e d n e k, a m e l yeket a s véd p a r l a m e n t 1 9 9 9 - b e n fo g a d o t t el. A célk itűzések 2020-ra szólnak, de a legtöbb célhoz köztes, 2010-re vonatkozó célok at is rendeltek. 27. A legjobb példák at az ún. eredményorientált célprogramok szolgáltatták, amelyek megvalósítása a helyszínen köz vetlenül megfigyelhető eredményeket hoz. Andalúziában, Piemontban é s Fr a n c i a o r s z á g b a n e zek a c é l p rogramok a g a zdálkodásból való eltűnéssel fenyegetett fajták védelmére irányultak (lásd: 2. ké p). A R a j n a - P f a l z t a r tomány b a n é s Franciaországban a l - k almazott célprogramok, amelyeket a követendő példák k ap - c s á n e l l e n ő r i z t ü n k, a l e g e l ő g a z d á l k o d á s t é r i n t e t t é k ( l á s d : 3. h á t t é r m a g ya rázat). 2. k é p : Pé l d a a g r á r - k ö r nye z e t vé d e l m i i n t é z k e d é s r e Fra n c i a o r s z á g b a n : gazdálkodásból való eltűnéssel fenyegetett lófajta ( Ardenni ) védelme. Európai Unió, forrás: Európai Számvevőszék.

20 A F E L S O R O LT KÖ R N Y E Z E T I P R O B L É M Á K N E M I N D O KO L J Á K E G Y É R T E L M Ű E N A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K E T A vidékfe j l e s z t é s i pro g r a m o k fe l m é r i k a k ö r n y e z e t i terhelést 28. A z e l l e n ő r zött v i d é k fe j l e s z tési p rogramok m i n d e g y i k e m e g- á l l a p í t o t t a, h o g y m e l y e k a f e n n á l l ó k ö r n y e z e t i p r o b l é m á k. A k ö r nyezeti t e r h e l é s e l s ő s o r b a n a k ö v e t k e z ő k b ő l a d ó d o t t : a biodiver zitás csök kenése, a vízminőséget fenyegető veszé - lyek, talajerózió, légszennyezés és az éghajlat változás. A környezeti problémák beazonosításához elsősorban a közösségi s t ratégiai i rány m u t atások at ve t ték a l a p u l, a m e l ye k b e n a Ta - n á c s a 2 0 0 7 2 0 1 3 - a s v i d é k fe j l e s z t é s i p r o g r a m o z á s i i d ő s z a k uniós prioritásait fejti k i. 2 9. A nyolc ellenőrzött vidékfejlesztési programból héthez csatoltak a beazonosított környezeti problémák at ábrázoló térképe - ket. A tagállamok általában rendelkezésre tudtak bocsátani do - kumentumokat (pl. adatokat vagy tanulmányokat) a környezeti terhelésre irányuló elemzésük alátámasztására. Ezt szemlélteti pl. a piemonti vidékfejlesztési program, amely a talajt fenye - gető különböző veszélyeket (a talaj szer vesanyag tar talmának csök kenése, tömörödés, szennyeződés stb.) ábrázoló térképe - ket is tar talmaz. Az irányító hatóság szintén fel tudott mutatni a d a t o k a t, a m e l y e k a l a p j á n a r é g i ó 1 2 0 6 t e l e p ü l é s é t ( i l l e t v e azok egyes részeit) a talajerózió veszélye szempontjából osztályozni lehetett, összesen három osztályba sorolva (kevesebb m i n t é v i 3 tonna/hektár, é v i 3 é s 1 5 tonna/hektár k özött, é s évi több mint 15 tonna/hektár). 30. Több ellenőrzött program azonban a környezeti problémák at általánosan mutatta be anélkül, hogy egyér telmű k apcsolatot teremtett volna az agrár-környezetvédelmi alintézkedések kel. Spanyolországban, Olaszországban és Franciaországban például néhány, a vidékfejlesztési programok ban beazonosított k ö r n y e z e t i p r o b l é m á h o z n e m t a r t o z o t t a g r á r - k ö r n y e z e t v é - d e l m i k i f i z e t é s. E z e k r e a z e s e t e k r e a p r o g r a m o k n e m a d t a k magyarázatot.

21 A k ö r n y e z e t állapota és a gazdálk o d á s i gyak o r l a t k ö z ö t t s z á m o s összefüggés létezik, amely e k e t azonban nehéz pontosan m e g á l l a p í t a n i 31. Annak ér tékelése, hogy az agrár- környezet védelmi célok at mil y e n m é r t é k b e n é r t é k e l, a t t ó l f ü g g, h o g y v a n - e k a p c s o l a t a z agrár-környezetvédelmi célprogramok és a környezeti problémák között. Az agrár-környezetvédelmi célprogramok több környeze - ti problémával ( víz, talaj, levegő, biodiver zitás stb.) k apcsolat - ban is nyújthatnak pozitív hatást. A környezeti problémákat nem l e h e t fo n t o s s á g i s o r rendbe á l l í t a n i, i l l e t ve r a n g s o rolni, m i vel olyan tényezőkhöz kapcsolódnak, amelyek mindegyike lényeges, ugyanak kor jellegében eltérő, és nem összehasonlítható. 12 A biodiverzitás és a magas természeti értékű területek fenntartása; a vízforrások védelme; az üvegházhatású gázkibocsátás csökkentése; a mezőgazdasági tevékenység fenntartása az olyan területeken, ahol a termelésből való kivonás veszélye fenyeget; valamint a földterület védelme. 32. Emiatt az ellenőrzött vidékfejlesztési programok nem vagy csak kevés információt nyújtanak a megállapított környezeti problé - mák viszonylagos jelentőségéről. Továbbá arra sem mutatnak rá, hogy milyen konk rét összefüggés áll fenn a problémák és a javasolt agrár- környezetvédelmi célprogramok között. Ebből adó - dóan nehéz ér tékelni, hogy a célprogramok milyen mér ték ben gyakoroltak hatást a konk rét környezeti problémák ra. A legtöbb t a g á l l a m e z é r t á t fo g ó a n, a c é l p rogramok ö s s z e s s é g é re n é z ve mérlegeli az agrár- környezet védelmi célok teljesülését. 33. A vidékfejlesztési programok ezér t k imondják, hogy a környe - zeti problémák és az agrár- kör nyezet védelmi címen támogatott gazdálkodási gyakorlatok között többszintű k apcsolat áll fe n n. A nyolc e l l e n ő r z ö t t p rogramból k e t t ő e z t ú g y o l d o t t a m e g, h o g y a k ö r nyezeti p ro b l é m á k é s a z a grár-környezetvé - delmi célprogramok közötti összefüggéseket köz vetlen, illetve köz vetett csopor tra osztotta. Piemontban például az egyik ellenőrzött agrár-környezetvédelmi célprogram (az integrált gazdálkodás támogatása, lásd: Kifejezésgyűjtemény) az elvárá - sok szerint az öt környezetvédelmi célk itűzés 12 közül négyhez j á r u l t h o z z á, e b b ő l a z o n b a n c s a k e g yet v á l a s z t o t t a k k i k ö z- vetlen és fő célk itűzésként (a vízminőség védelmét). Ez segít rávilágítani arra, hogy az agrár-környezetvédelmi k ifizetések milyen módon járulnak hozzá a keretrendszerben meghatáro - zott környezet védelmi célok hoz. 3 4. A megállapított környezeti terhelés és az agrár- környezet vé - delmi célprogramok köz vetlen összek apcsolására az egyik példa Lengyelországban volt megfigyelhető. A lengyel vidékfejlesztési program szerint a szélerózió veszélye a terület 28%-át fenyegeti. A tél folyamán talajborítás alk almazása olyan gazdálkodási gyakorlat, amely csök kenti többek között a szél á l t a l o k ozott t a l a j e róziót. E z t a g y a k o r l a tot a l e n g ye l v i d é k - fejlesztési program részeként az agrár- környezet védelmi k ifizetések is támogatják ( lásd: 3. ké p).

22 3. kép: Példa lengyel agrár-környezetvédelmi intézkedésre: a jobb oldalon növényborítás nélküli, széleróziónak kitett terület látható, míg a bal oldalon az agrár-környezetvédelmi célprogram keretében ültetett rozsföld látható, amely megvédi a talajt az eróziótól. Európai Unió, forrás: Európai Számvevőszék. P É L D Á K K É Z Z E L F O G H ATÓ KÖ R N Y E Z E T I H A S ZO N R A TÖ R E K V Ő G YA KO R L ATO K R A Egyér telmű szabályok a források elosztásakor 35. A k ö r n y e z e t i p r o b l é m á k m e g á l l a p í t á s á t k ö v e t ő e n a f o r r á s - e l o s z t á s t a n n a k f é n y é b e n k e l l m e g i n d o k o l n i, h o g y a z é r i n - tett területeken mek kora költséghatékonyság mellett érhető e l k ö r nyezeti h a s z o n. E t e k i n t e t b e n A n g l i a p é l d á u l A n g l i - á t a S z á mve vő s zék k öve tendő p é l d á k m e g tek i n tése céljából kereste fel olyan megközelítést alk almaz, amely alapszintű é s m a g a s a b b s z i ntű célpro gramok at k ü l ö n b öztet m e g. E z zel e g yé r telműbbé é s á t l á t h a tóbbá v á l t a k a z e re d m é nye k ( l á s d : 1. h á t t é r m a g ya rázat).

23 36. Az ellenőrzött tagállamok közül három szintén elkülönített költségvetési keretösszegeket alkalmaz a különböző típusú célprog - ramok hoz. M agyarország v idékfejlesztési programjában az áll, hogy az ország az alacsonyabb környezetvédelmi outputot elérő célprogramok ra nem k íván a keretösszegek 35%-nál többet költeni. Lengyelország vidékfejlesztési programjában a k ilenc célprogramból kettőre külön összegeket szánt. A z egyik a Natura 2 0 0 0 területeken a ve s zélye z tetett m a d á r f a j o k é s természetes é l ő h e l yek védelmével fo g l a l k o z ó c é l p rogramra e l k ü l ö n í t e t t összeg a 2007 2013- as időszak ra vonatkozó agrár- környezetvé - delmi k ifizetések teljes összegének a 19%-át teszi k i. Franciaor - s z á g a 2 0 0 7 2 0 1 3 - a s i d ő s z a k ra vo n atkozó k e re tösszeg 2 7 % - át az 5. háttérmagyarázatban leír t célprogramok ra különítette el. A z agr á r-k ö r n y e z e t v é d e l m i kifizetések k e l párhuzamos egy é b szak politikák nak nem szenteltek komoly figyelmet 37. A z agrár-környezetvédelmi k ifizetések a környezet védelmét és javítását célzó számos szakpolitik a egyikét jelentik. A tagál - lamok azonban szabályozási rendelkezések, különadók, illetve célzott képzések és tanácsadás révén is felléphetnek ezen a te - rületen. Ezek nek az alternatív lehetőségek nek a tanulmányo - zása révén ki lehetne mutatni, hogy az agrár-környezetvédelmi k ifizetések mely területen nyújtják a megállapított problémák kezelésének leghatékonyabb módját. 1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A L A P S Z I N T Ű É S A M AG A S A B B S Z I N T Ű C É L P R O G R A M O K A N G L I Á B A N Angliában a tagállami hatóságok több különböző földrajzi területen is észleltek környezeti problémákat. A hatóságok elemezték, hogy melyik típusú célprogramnak (Angliában ezek alapszintű és magasabb szintű célprogramokra oszlanak) nagyobb a költséghatékonyága az elért környezeti haszon tekintetében. Az alapszintű célprogramok költségvetésének meghatározásakor ezért azt a célt tartották szem előtt, hogy a termőföld 70%-ára alapszintű agrár-környezetvédelmi szerződések vonatkozzanak. A költségvetés fennmaradó részét a magasabb szintű célprogramokra irányozták elő, és kilenc régió között osztották szét, azok mérete és környezeti tulajdonságai, valamint a programok kihasználtságának eddigi és a tervezett számadatai alapján. Minden régióban ún. célterületeket határoztak meg, amelyeket a magasabb szintű támogatási rendszeren belül fontossági sorrendbe állítottak olyan szempontok alapján, mint a biodiverzitás, a tájképi jelleg, a természeti erőforrások védelme (pl. az eróziótól) stb. Minden egyes célterület potenciális kedvezményezettjeit tájékoztatják a területen alkalmazható termőföld-gazdálkodási tevékenységekről. Az elért eredményeket külön erre a célra kidolgozott mutatókkal monitorozzák (lásd: 51. bekezdés).

24 38. A S z á mvevőszék m i n d ö s s ze k é t o l y a n p é l d á t t a l á l t ( Fr a n c i a- ország és Svédország), ahol a vidékfejlesztési programok ban tényleg megjelentek alternatív megoldások. A svéd vidékfejlesztési program szerint a műtrágya- és növényvédőszer- használat k áros hatásainak csök kentése terén a hatályos jogszabályi rendelkezések a legjelentősebb alternatív politikai eszközök k ö zé t a r t o z n a k. A p rogram e l ő rejelzést t a r t a l m a z a j ö vőben várható viszonyok ról, és előrevetíti az agrár- környezet védel - mi k ifizetések nek a jogszabály-módosítások fényében tör ténő á t a l a k í t á s á t. A f r a n c i a p rogram b e m u t a t j a a t a g á l l a m i é s a z uniós szak politik ák összefüggéseit, az agrár-környezetvédelmi k ifizetéseket pedig csupán egynek tek inti azon eszközök ( például tagállami rendeletek, adópolitik a stb.) közül, amelyek kel bizonyos problémák ( biodiver zitás, víz stb.) kezelhetők. 13 8/2008. sz. különjelentés: Eredményesen működik-e a kölcsönös megfeleltetés?, 60. bekezdés és 3. háttérmagyarázat. 39. Le n g y e l o r s z á g b a n é s N é m e t o r s z á g b a n ( B e r l i n, i l l e t ve B r a n - d e n b u r g ) a v i d é k f e j l e s z t é s i p r o g r a m o k n e m f e j t e t t é k k i, h o g y a z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k m i é r t j e l e n t i k a l e gmegfe l e l ő b b m ó d j á t a k ö r nye zeti i g é nye k k e zelésének. A z ü t k ö z ő s á v o k r a v o n a t k o z ó l e n g y e l a g r á r - k ö r nyezetv é d e l - m i c é l p rogramot p é l d á u l a refe renciaszinthez t a r t ozó ( l á s d : K i fe j e z é s g y ű j t e m é ny ) k ö l c s ö n ö s m e g fe l e l t e t é s k e retében i s végre lehetett volna hajtani. Erre a Számvevőszék egy korábbi jelentése is felhívta a figyelmet 13. A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I P O L I T I K A E R E D M É N Y E I N E H E Z E N M O N I TO R O Z H ATÓ K A k ö z ö s fe l ü g y e l e t i és ér t é k e l é s i k e r e t r e n d s z e r előrelépést j e l e n t, azonban nem járul hoz z á elegendő releváns és megbízható a d a t létrejöttéhez 4 0. A 2007 2013- as időszak ra vonatkozó vidékfejlesztési program o k k ö z ö s fe l ü g yeleti é s é r t é k e l é s i k e retrendszere j a v u l á s t j e l e n t a 2 0 0 7 e l ő t t i h e l y zethez k é p e s t. A k e retrendszer több e k k özött o l y a n k özös m u t a t ó k a t í r e l ő, a m e l yeket a t a g á l- lamok nak bele kell építeniük a programjaik ba. A z output- és eredménymutatók at minden évben meg kell küldeni a Bizotts á g n a k. A B i z o t t s á g e z u t á n e l l e n ő r z i, h o g y a b e s z á m o l ó b a n s zereplő m u t a t ó k é s a d a t o k k övetkezetesek é s m e g b í z h a t ó - a k- e. E zen e l l e n ő r zések a l a p j á n a B i zottság s z á m o s h i á nyo s - ságot állapított meg, melyek közül elsősorban a hiányzó vagy helytelen adatok at, a különböző táblázatok közötti eltéréseket és a hibásan feltüntetett k iadások at kell megemlíteni.

25 41. A s z á mve vő s zék i e l l e n ő r zés a l á t á m a s z totta a B i zottság á l t a l észlelt hiányosságok at, és megállapította, hogy több tagállam nem megbízható adatok at bocsátott rendelkezésre. Andalúzi - ában például az output- és eredménymutatók nem voltak öszszefüggésben az agrár- környezetvédelmi k iadások k al. A Számvevőszék Franciaországban számos hiányosságra világított rá, többek között a Bizottságnak megküldött, 2008- as évre vonatk ozó t á b l á z atok b ó l e g ye s a d atok h i á nyoztak. A z a g yakorlat továbbá, hogy a táblázatok ba a szerződések lejár tát követően i s v e z e t n e k a d a t o k a t, a v a l ó s n á l n a g y o b b n a k t ü n t e t i f e l a z uniós k iadások révén elér t eredményeket. A lezár t támogatási mechanizmusok at Franciaország minden esetben úgy tek inti, hogy azok a programozási időszak végéig továbbra is kifejtik hatásuk at 14. 42. A k ö z ö s f e l ü g y e l e t i é s é r t é k e l é s i k e r e t r e n d s z e r b e o u t p u t -, e r e d m é n y -, é s h a t á s m u t a t ó k t a r t o z n a k. A t a g á l l a m o k n a k a p r o g r a m - v é g r e h a j t á s r ó l é v e s e l ő r e h a l a d á s i j e l e n t é s t k e l l k ü l d e n i ü k a B i z o t t s á g n a k, é s e b b e n a z o u t p u t - é s a z e r e d - ménymutatók nak is szerepelniük kell. A nyolc ellenőrzött tagá l l a m 2 0 0 9 - e s e l ő re h a l a d á s i j e l e ntésében s zere p l ő a d atok at a I I I. m e l l é k l e t t a r t a l m a z z a. A h a t á s m u t a t ó k t á g é s h o s s z ú távú hatások at mérnek, amelyeket az agrár-környezetvédelmi programból nyújtott támogatás mellett számos más tényező is befolyásol 15. 4 3. A z eredménymutató ( sikeres földgazdálkodással érintett te - rület ) k ülönösen nem k ielégítő. E z a mutató a gyakorlatban m e g e g yezik a t a g á l l a m o k á l t a l s zerepeltetett o u t p u t m u t a tó adataival ( sikeres AKG- beavatkozással ér intett terület ). Enn e k o k a, h o g y a t a g á l l a m o k n e m t e s z n e k k ü l ö n b s é g e t e k é t mutató között, és minden támogatott terület sikeresnek min ő s ü l. E m i a t t a k ö r nyezeti h a s z n o t n e m m o n i t o rozzák m e g- fe l e l ő e n : e l l e n ő r z é s ü n k o l y a n e s e t e k re m u t a t o t t r á, a h o l a z agrár-környezetvédelmi szerződés nem hozott eredményeket, m é g i s b e l e s z á m í t o t t á k a z e r e d m é ny m u t a t ó b a. A k ö v e t k e z ő s z a k a s z a r r a m u t a t p é l d á k a t, h o g y m i n d e z h o g y a n j avítható ( lásd: 47 51. bekezdés). 14 Ezt az egyszerűsítést a közös felügyeleti és értékelési keretrendszerben fogadták el. Egyes célprogramok haszna már végrehajtásukkor érezhető, míg mások csak a támogatási rendszerek életciklusának végén hoznak érzékelhető hasznot. Mindez azt az egységes megközelítést eredményezte, amely feltételezi, hogy a hatások a támogatási mechanizmus lezárását követően is folytatódnak. Ez nem mindig van így, pl. akkor sem, ha egy termelő, aki öt évig támogatásban részesült azért, hogy áttérjen a biogazdálkodásra, a szerződés lejártával visszatér a hagyományos mezőgazdasági termeléshez. 15 A hatásmutatók a következők: a biodiverzitás-csökkenés visszafordítása, magas természeti értékű mezőgazdasági terület és erdőség fenntartása, a vízminőség javulása és hozzájárulás az éghajlatváltozás elleni küzdelemhez.

26 44. M i v e l a k ö z ö s f e l ü g y e l e t i é s é r t é k e l é s i k e r e t r e n d s z e r s z a b - v á n y o s í t o t t, a z 1 6 9 8 / 2 0 0 5 / E K t a n á c s i r e n d e l e t a r r a k ö t e l e - z i a t a g á l l a m o k a t, h o g y k o r l á t o z o t t s z á m b a n t o v á b b i k ü l ö n mutatók at alk almazzanak. Noha minden ellenőrzött tagállam programja tar talmazott további mutatók at, ezek mindegyiké - n é l h i á nyo s s á g o k at á l l a p í tottunk m e g. A l e g fő b b h i á nyo s s á - gok a következők voltak: a k iegészítő mutatók, bár szerepel - tek a v i d é k fe j l e s z tési p rogramok b a n, a b e s z á m o l ó k b a n n e m voltak fe l t ü n t e t ve, i l l e t ve k ö z ö t t ü k é s a m e g l é vő k ö z ö s m u- tatók között átfedés volt megfigyelhető, esetleg nem eléggé voltak konk rétak, sőt előfordult, hogy adott környezeti prob - l é m á k e s e t é b e n i l y e n e k n e m i s l é t e z t e k. U t ó b b i h i á nyossá - g o t s zemlélteti M a g y a rország e s e t e, a h o l s z á m o s a g r á r - k ö r- nye zetvé d e l m i célpro gram l é tezik m e g h atározott k ö r nye zeti problémák pl. a víz- és szélerózió komoly veszélye, a veszé - lyeztetett madár fajok védelme kezelésére. A vidékfejlesztési p rogramban a z o n b a n n e m d o l g o z t a k k i k ü l ö n m u t a t ó k a t a z ezek kel k apcsolatos hatások monitorozására. 16 A közös felügyeleti és értékelési keretrendszerben a következő alapmutatók szerepelnek az egyedi környezeti jelentőségű területekre vonatkozóan: magas természeti értékű mezőgazdasági terület és erdőség, nitráttal és növényvédőszerekkel szennyezett területek (érzékeny területek), talajerózióval fenyegetett területek, kedvezőtlen adottságú területek, külterjes gazdálkodási területek és Natura 2000 területek. A k ö z ö s fe l ü g y e l e t i és ér t é k e l é s i k e r e t r e n d s z e r n e k nem c é l j a a környezeti hatások ér tékelése 45. A z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i k i f i z e t é s e k k ö r n y e z e t i h a s z n a a célterület j e l l e m zőitől f ü g g. Va n n a k o l y a n területek, a m e - lyek meghatározott, pl. a keretrendszer alapmutatói 16 között s z e r e p l ő k ö r nyezeti p r o b l é m á k k a l k ü z d e n e k, m í g m á s t e r ü - leteket nem terhelnek általános környezeti problémák. E zér t fontos figyelemmel követni, hogy a pénzösszegeket pontosan mire költik. Ennek ellenére a tagállamok általában nem monitorozták, h o g y a t á m o g atások at e g y a d o t t területen h o g yan használták fel. Egyes tagállamok vidékfejlesztési programjában például az állt, hogy prioritást élveznek a Natura 2000 terüle - teken megvalósítandó agrár-környezetvédelmi intézkedések. Arról azonban nem tudtak információt adni, hogy ténylegesen mek kora összeget költöttek ezek re a területek re.

27 46. A z a grár-környe zetvé d e l m i célpro gramok k ö r nye zeti h atásai k öve telményszinttől é s a területtípustól f ü g g ő e n j e l e ntősen eltérhetnek. A közös monitoring- és ér tékelési keretszabályok a zonban a z o u t p u tok ró l é s a z e re d m é nye k rő l való b e s z á m o- láskor ezt nem veszik figyelembe. M inden adatot összeadnak, f ü g g e t l e n ü l attól, h o g y a zok h atása g ye n g é b b vagy j e l e ntős e b b - e. K o n k ré t a n a r ró l van s zó, h o g y a s zélesebb területen korlátozottabb hatást k ifejtő célprogramok adatait összeadják olyan célprogramok adataival, amelyek általában nagyobb környezeti haszonnal járnak, de csak egy adott területen. Ennek egyrészt az a következménye, hogy a beszámolóban nagyobb m é r t é k b e n e s n e k l a t b a a s z é l e s e b b k ö r b e n a l k a l m a z o t t c é l - programok, másrészt az, hogy az uniós szinten összesített ada - tok nem ér telmezhetők ( lásd: 2. háttérmagya rázat). 2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT P É L D A É R T E L M E Z H E T E T L E N Ö S S Z E S Í T E T T A D ATO K R A Az Andalúziában (Spanyolország) alkalmazott 15 célprogram egyike méhészeteket támogat, és célja a biodiverzitás megőrzése, valamint a mezőgazdasági területeken kívüli növény- és állatvilág védelme. Ennek az alapszintű célprogramnak a keretében a kedvezményezettek hektáronként 21,40 EUR összegű támogatásban részesülnek. Andalúzia beszámolója szerint 2008-ban az Unió forrásaiból erre 7,9 millió eurót fordítottak, amelyet 1540 szerződés keretében 579 339 hektárnyi területen használtak fel. A Bizottság jelentései szerint ez a célprogram önmagában az uniós szintű agrár-környezetvédelmi kiadások teljes összegének több mint 3%-át teszi ki 17. Andalúziában egy másik célprogram a biogazdálkodásra vonatkozik. A hektáronkénti támogatási arány termesztett növénytől függően 123,10 és 600 EUR között mozog. Andalúzia terveiben évente 4000 termelő támogatása szerepel, ami gazdaságonként 15 hektáros átlagos mérettel számolva 60 000 hektárnak, a teljes uniós összeg 0,3%-ának felel meg. Uniós szinten e két adatot (579 339 ha és 60 000 ha) összeadják, ami nem értelmezhető. Egy méhészeti szerződés jellemzően 250 méhkasra vonatkozik, és 500 hektárként szerepel a beszámolókban. A biogazdálkodás esetében hasonló adathoz több mint 33, igen szigorú feltételeknek megfelelő termelő szükséges. 17 Az agrár-környezetvédelmi kifizetések által támogatott fizikai terület (lásd: Kifejezésgyűjtemény).

28 47. A számvevőszék i ellenőrzésre a programozási időszak kezdete u t á n több m i nt h á ro m é v ve l k e r ü l t s o r. A 2 0 0 7 2 0 0 9 - e s i d ő - s z a k ra vo n atkozóan a B i zottság é s a t a g á l l a m o k k e vé s i n fo r - mációval rendelkeztek az agrár-környezetvédelmi k ifizetések k ö r nyezeti h a s z n á ról. A t a g á l l a m o k á l t a l á b a n e g yetér t e t t e k a Számvevőszékkel abban, hogy a közös monitoring- és ér téke - lési keretszabályok ebben a tek intetben nem adtak elégséges információt. Néhány tagállam, valamint a Bizottság arra hivatkozott, hogy ezt a kérdést a programér tékelések fogják vizsgálni. A környezeti haszonnal k apcsolatos információk ra azonban s z ü k s é g v a n m i n d a z a g r á r - k ö r nyezetvédelmi c é l p rogramok irányításához, mind az ér tékelések szilárd megalapozásához. A k ö z ö s monitoring- és ér t é k e l é s i k e r e t s z a b á l y o k o n kívül is akadtak példák követendő monitorozási módszerek re 48. Három, a követendő példák ra irányuló helyszíni ellenőrzésünk s o rán többek k özött a m o n i toring területén t a l á l t u n k b e vált g y a k o r l a t o k a t. M i n d e n e s e t b e n s z i g o r ú b b k ö vetelményeket állító célprogramok ról volt szó, ahol a kör nyezeti haszon értékelése é s a z a r ró l v a l ó b e s z á m o l á s a k özös m o n i toring- é s ér tékelési keretszabályokon k ívül tör tént. A közös monitoringé s é r t é k e l é s i k e retrendszeren b e l ü l i g e n k ö l t s é g e s l e n n e a z ilyen módszerek elterjesztése. Ennek költségéről és hasznáról azonban nem áll rendelkezésre becslés. 4 9. Franciaország konkrét földrajzi területekre, nevezetesen a vízgyűjtők re szabott víz védelmi célprogramot valósít meg (lásd: K i fe j e zésgyűjtemény ). A z i l yen területeken t a l á l h a tó g a zdaságok at külső tanácsadó ér tékeli. Ennek során a termelők által végrehajtandó konk rét intézkedéseket fogalmaznak meg, a m e l y e k a z t á n b e é p ü l n e k a fe l ü g y e l e t i r e n d s z e r b e. M i n d e n projekthez tar tozik egy monitoringter v, amelyet a hatóságok a p rojekt e l i n d í t á s a e l ő t t é r t é k e l n e k. A v í z b e n k é m i a i e l e m- zések révé n v i z s g á l j á k e g ye s s zennye zőanyagok ( p l. fo s z fo r ) jelenlétét. A monitoringter v tar talmazza a vizsgálatok számát és gyakoriságát, az érintett folyók at és az illetékes szer veket. Ezek a rendelkezések lehetővé teszik a célprogram környezeti hatásainak pontos ér tékelését.

29 50. A németországi Rajna-Pfalz tar tomány 2007-ben két agrár-környezetvédelmi célprogramot indított el, amelyek célja a magas természeti ér tékű legelők fenntar tása volt. A célprogram vár t eredménye a legelők egyes növény- és állatfajainak védelmére irányul. E célprogramok monitoringjára szabványosított adatszer zési módszer révén kerül sor ( lásd: 3. h á t t é r m a g ya rá z a t). 3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT P É L D A E R E D M É N YO R I E N TÁ LT C É L P R O G R A M M O N I TO R I N G J Á R A Az alapkövetelmény (a célprogramtól függően) négy nyolc indikátornövény dokumentált megléte, melyeket egy előre meghatározott fajokat tartalmazó listáról kell kiválasztani. A minimális gazdálkodási követelmények mellett a termelők minden olyan gazdálkodási gyakorlatot alkalmazhatnak, amelyre szerintük az előírt eredmény eléréséhez szükség van. A termelőknek meghatározott módszerekkel kell nyilvántartást vezetniük a növények meglétéről. Az indikátornövényeket egy olyan sávban számolják meg, amelynek hosszúságát az adott terület leghosszabb átlója jelenti, szélessége pedig két méter. Ezt a sávot három szakaszra osztják, és az egyes szakaszokban található indikátornövényeket külön-külön veszik nyilvántartásba. A gyűjtési módszert az alábbi fotó illusztrálja. Forrás: Landesamt für Umwelt, Wasser wir tschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: PAULa - Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten, Mainz 2008, 8. o.

30 51. A n g l i á b a n a m a g a s a b b s z i n t ű c é l p rogramok e s e t é b e n ( l á s d : 1. h á t t é r m a g ya r á z a t), a termelők kel kötött megállapodások siker t jelző mutatók at is tar talmaznak. Ezek biztosítják, hogy a gazdálkodó, illetve a közszer vezet szakér tője figyelemmel kísérhesse, hogy a környezetvédelem terén elér ték- e az eredményeket. Ezeket a mutatók at a megállapodásban szereplő mind e n e g ye s g a zdaságra é s m i n d e n e g ye s g a zdálkodási m ó d ra kidolgozzák. A mutatók olyan időbeni, konkrét és számszerűsített elemeket tar talmaznak, amelyek hez képest a teljesítmény a g a zdálkodási e l ő í r á s o k m e g fe l e l ő a d a p t á l á s ával j avítható. A z i l yen m u t a t ó k p é l d á u l, a z 1. ké p e n l á t h a t ó g a z d á l k o d á s i g y a k o r l a t o k e s e t é b e n ( b e v e t e t l e n t á b l a v é g i fo r d u l ó s á v é s v a d o n é l ő m a d a r a k s z á m á r a m a g g a l b e v e t e t t s á v ) : 5 % é s 50% közötti területet tak arjanak meghatározott széles levelű növények, köztük legalább három szántóföldi célnövényfajta, illetve a parcellák nak tar tós vetőmag-utánpótlást kell bizto - s í t a n i u k e g é s z télen át, e g é s zen fe b r u á r 1 5 - i g. A h atóságok minden évben adott számú megállapodásra vonatkozóan értékelik a siker t jelző mutatók at. A T E R M E LŐ K E T M E G F E L E LŐ I R Á N YM U TATÁ S O K É S KO R R E K T TÁ M O G ATÁ S I Ö S S Z E G E K S E G Í T I K - E? 52. A t e r m e l ő k n e k i s m e r n i ü k k e l l a k ö r nyezeti p r o b l é m á k a t, é s tudniuk kell, hogy e téren mit várnak el tőlük, valamint hogy a z a g r á r - k ö r nyezetv é d e l m i c é l p r o g r a m o k e l ő í r á s a i t h o g y a n k e l l a l k a l m a z n i. E z e k n e k a z i n f o r m á c i ó k n a k a m e g s z e r z é - s é h e z a t e r m e l ő k n e k t á m o g a t á s ny ú j t h a t ó. A S z á mvevőszék m e g v i z s g á l t a, h o g y ny ú j t o t t a k- e, é s h a i g e n, h o g y a n, o l y a n támogatások at, mint pl. a képzések, a tanácsadás és az információnyújtás, valamint hogy a támogatások eredményességét ér tékelték- e és a bevált gyakorlatok révén javították- e. 53. A z a g r á r - k ö r n y e z e t v é d e l m i c é l p r o g r a m o k b a n a t e r m e l ő k ö n k é n t e s a l a p o n v e h e t n e k r é s z t, e z é r t a h h o z, h o g y a c é l - p r o g r a m o k k e l l ő e n v o n z ó a k l e g y e n e k a t e r m e l ő k s z á m á r a, megfelelő pénzügyi támogatást kell nyújtani, kerülve ugyanak kor a túlkompenzációt. A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a programokban szereplő támogatási összegeket helyesen számították- e k i, és azok at megfelelő tényezők támasztják- e alá, valamint hogy a kiszámításkor megkülönböztették- e a regionális és a helyi feltételeket, és figyelembe vették- e a környezeti hatások at is.

31 A T E R M E LŐ K E T Á LTA L Á B A N M E G F E L E LŐ I R Á N YM U TATÁ S O K S E G Í T I K, DE A BEVÁ LT G YA KO R L ATO K T E R J E S Z T É S E J AV Í TÁ S R A S ZO R U L 54. A S z á m v e v ő s z é k m i n d e n f e l k e r e s e t t t a g á l l a m b a n a z t á l l a - p í t o t t a m e g, h o g y a z a l a p m e c h a n i z m u s o k r a v o n a t k o z ó a n a k e d ve z m é nye zettek n e k a m e g l é vő k özigazgatási h á l óza - tok bevonásával valóban k aptak útmutatást és képzéseket, i l l e t ve t a n á c s a d á s t. Á l t a l á n o s t á j é k o z t a t á s ny ú j t á s á r a t a l á l- k o z ó k, p rospektusok é s i n t e r n e t e s o l d a l a k révén k e r ü l t s o r. Részletesebb tájékoztatást és útmutatást a közszer vek, illetve s z a k é r t ő k a d t a k, t a n fo l y a m o k v a g y s z a k m a i s e g í t s é g ny ú j t á s keretében. Az agrár- környezetvédelmi célprogramok jobb végrehajtása érdekében valamennyi felkeresett tagállam igénybe ve t t vagy i g é ny b e ter ve zett ve n n i e g yé b, többny i re k é p - zésre vagy tájékoztatásra irányuló vidékfejlesztési intézkedé - seket. Svédországban majdnem minden az agrár- környezetvé - delmi k ifizetések ben részesülő mezőgazdasági üzem részt vett ilyen képzésben. 55. Emellett a legtöbb tagállamban a szigorúbb követelményeket b e t a r t ó k e d vezményezettek e g yedi ú t m u t a t á s t i s k a p t a k. E z általában egy szakér tő által elkészített környezetvédelmi ter v formáját öltötte, amelyhez a szakér tő előzetesen megtekintette a g a zdaságot, é s m e g á l l a p í totta a n n a k k ö r nyezeti j e l l e m zőit (élőhelyek, tavak, érzékeny területek stb.). A ter v a legmegfe - lelőbb gazdálkodási módok alk almazásához nyújt útmutatást. Svédországban, Brandenburgban, Lengyelországban és Franciaországban például a meghatározott területek biodiverzitásának védelmét c é l zó c é l p rogramok n á l k ö t e l e z ő a z e g yes e s e t e k re külön k idolgozott természet védelmi ter vek alk almazása. A bevált gyakorlatok at csak csekély mér ték ben terjesztik, és a termelők is kevés visszajelzést k apnak 56. A b e v á l t g y a k o r l a t o k t e r j e s z t é s e a z ü g y i n t é z ő k é s a k e d - vezményezettek s z á m á r a ny ú j t o t t ú t m u t a t á s e g y i k fo r m á j a. A Bizottság olyan fórumok at vezetett be, mint pl. az Európai Vidékfejlesztési Hálózat, amelynek célja a bevált vidékfejlesztési gyakorlatok gyűjtése, terjesztése és megszilárdítása uniós szinten. A z agrár-környezetvédelem terén azonban ez csak korlátozottan működött, a meglévő rendszerek révén ugyanis csak kevés konk rét példa adódott bevált gyakorlatok ra.

32 57. A számvevőszéki ellenőrzés rámutatott, hogy tagállami szinten az illetékes közigazgatási hatóságok az agrár- környezetvédelmi szerződés megkötése után csak r itk án adtak visszajelzést az elér t eredmények ről a kedvezményezettek nek. A 203 ellenőrzött szerződésből álló mintában ez mindössze 2% esetében volt így. A visszajelzés nyújtása hozzájárulhat, hogy a termelő tájékozottabb legyen a végrehajtandó célprogram környezeti hatásaival k apcsolatban, különösen, ha új módszerek re tér t át. H I Á N YO S S ÁG O K J E L L E M Z I K A Z AG R Á R - KÖ R N Y E Z E T V É D E L M I K I F I Z E T É S E K TÁ M O G ATÁ S I Ö S S Z E G E I N E K M E G Á L L A P Í TÁ S ÁT A beve z e t e t t eljár á s o k nem akadály o z z á k meg a támogatási összegek k iszámításakor előforduló hibákat és hiányosságokat 58. Programjuk ban a tagállamok nak be kell mutatniuk a számítás o k n á l a l k a l m a zott m ó d s zer t a nt é s a gro n ó m i a i fe l tevé s e k e t. Részletes számadatok és segédszámítások megadása azonban nem kötelező, és ezeket a program nem is mindig tar talmazz a. A p rogramban továbbá i g a zolni k e l l, h o g y a z i l l e tékesek a számítások hoz tőlük független szer vektől megfelelő szakértői segítséget k aptak, ezt azonban nem mindig bizonyították. I tt követendő példaként említendő Piemont régió programja, a m e l y részletesen l e í r j a a k a p o t t s z a k é r tői s e gítséget. A s e - g í t s é g k i t e r j e d t a s z á m í t á s o k h e l y e s s é g é n e k e l l e n ő r z é s é r e, valamint a vonatkozó jogi előírások betar tásának ér tékelésé - re i s. A p rogramjóváhagyási e l j á r á s o k részeként a B i z o t t s á g e l l e n ő r i z te a t á m o g a t á s o k ö s s zegeit. A z e l l e n ő r zés a zonban k izárólag a számítások elfogadhatóságára korlátozódott. 5 9. A fenti eljárásokból nem következett, hogy a támogatási összegek k iszámításakor ne fordultak volna elő hibák és hiányosságok. Ak ár 8,5%- os eltérést is eredményező egyszerű számítási hibák fordultak elő Andalúzia, Piemont és Svédország számí - tásaiban. A műtrágya korlátozott használatából származó költségmegtak arítást és hasonló releváns tényezőket nem vettek megfelelően figyelembe a számítások során. Ezen felül egyes tagállamok elavult adatok at használtak fel a támogatási ös z- szegek alapelemeinek k iszámításához; Lengyelország például a 2001 2003- as adatok alapján számította k i az elmaradt be - vételeket, pedig a bevételek azóta jelentősen nőttek.

33 60. A bevezetett eljárások azt sem szűrik k i, hogy a kedvezménye - zettek ne részesüljenek agrár-környezetvédelmi kifizetésekben olyan mezőgazdasági módszerekér t, amelyeket már korábban is alk almaztak. Andalúziában a méhészek az agrár- környezetvédelmi célprogram keretében támogatást k apnak azér t, hogy tevékenységeikről az egyébként is fennálló adatrögzítési elő - írások k al nagyrészt megegyező naplót vezessenek. A z egyik felkeresett projektnél a méhész 1770 eurót k apott ennek a kö - telezettségnek a teljesítéséér t, amely a gyakorlatban néhány sor naplózásában merült k i (lásd: 4. ké p). 4. kép A Számvevőszék által Spanyolországban felkeresett méhész gazdálko dási naplója. A méhkasok szállításának naplózását az uniós agrárkörnyezetvédelmi célprogram mint gazdasági gyakorlatot támogatja.