KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA Általános közigazgatási ismeretek 3. rész Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek
Szerző: 1-3. fejezet: Dr. Gyergyák Ferenc 4-6. fejezet: Dr. Rothermel Erika Szerkesztő: Dr. Kökényesi József Dr. Andriska Szilvia Lektorálta: Dr. Kiss László Dr. Kilényi Géza Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2002. április
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS... 1 1. A JOGALKOTÁS TARTALMI KÉRDÉSEI... 2 1.1. JOGI ÉS TÁRSADALMI NORMÁK; A JOG ÉS AZ ERKÖLCS; A JOG ÉS A NEM JOG HATÁRAI... 2 2. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG JOGFORRÁSI RENDSZERE... 6 2.1. A JOGFORRÁSI RENDSZER ELEMEI... 6 2.1.1. A törvény... 6 2.1.2. A rendelet... 9 2.1.2.1. A törvényerejű rendelet... 9 2.1.2.2. A köztársasági elnök rendelete... 10 2.1.2.3. A Honvédelmi Tanács rendelete... 10 2.1.2.4. A Kormány, a miniszterelnök és a Kormány tagjainak rendelete... 10 2.1.2.5. Az államtitkári rendelkezés... 11 2.1.2.6. Az önkormányzat rendelete... 11 2.2. AZ ÁLLAMI IRÁNYÍTÁS EGYÉB JOGI ESZKÖZEI... 11 2.2.1. Határozat...11 2.2.2. Utasítás... 12 2.2.3. Jegybanki rendelkezés... 12 2.2.4. Statisztikai közlemény... 13 2.2.5. Jogi iránymutatás... 13 2.3. A HIVATALOS LAPOK... 13 3. JOGSZABÁLY-ELŐKÉSZÍTÉSI ÉS JOGSZABÁLY-SZERKESZTÉSI ISMERETEK... 15 3.1. A JOGSZABÁLY-ELŐKÉSZÍTÉSI ÉS JOGALKOTÁSI ELJÁRÁS... 15 3.1.1. Kezdeményezés... 15 3.1.2. A jogszabálytervezet előkészítésére kötelezett szervezet... 18 3.1.3. A jogszabálytervezetek véleményezése... 18 3.1.4. A tervezet jogalkotó szerv elé terjesztése, elfogadása, kihirdetése... 20 3.2. A JOGSZABÁLYTERVEZET SZERKESZTÉSE, SZÖVEGEZÉSE... 21 3.2.1. A jogszabály megjelölése... 21 3.2.2. A preambulum és a bevezető rész... 21 3.2.3. A jogszabály rendelkező része... 22 3.2.4. Záró rendelkezések... 25 3.3. A JOGSZABÁLY SZERKEZETI FELÉPÍTÉSE (TAGOLÁSA)... 28 3.4. A JOGSZABÁLY HATÁLYOSULÁSÁNAK VIZSGÁLATA... 29 3.5. A JOGSZABÁLYOK ÉRVÉNYESSÉGE, HATÁLYOSSÁGA... 30 3.6. A JOGSZABÁLYOK KIHIRDETÉSE ÉS KÖZZÉTÉTELE... 31 3.7. A JOGSZABÁLY-NYILVÁNTARTÁS ALAPVETŐ KÉRDÉSEI... 32 3.8. A DEREGULÁCIÓ... 33 3.9. A MAGYAR JOGALKOTÁS TIPIKUS TARTALMI ÉS FORMAI HIBÁI... 35 4. ÁLTALÁNOS JOGALKALMAZÁSI ISMERETEK... 37 4.1. A JOGALKALMAZÁS FOGALMA, FOLYAMATA... 37
4.1.1. A hatósági jogalkalmazás jellemzői... 37 4.1.2. A hatósági jogalkalmazás szervei... 37 4.1.3 A hatósági jogalkalmazó tevékenység... 38 4.1.4. A hatósági cselekmények... 38 4.2. A JOGALKALMAZÁS MENETE... 39 5. A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS... 42 5.1. A KÖZIGAZGATÁSI AKTUSOK KIADÁSÁRA IRÁNYULÓ TEVÉKENYSÉG... 42 5.2. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI ELJÁRÁSI JOG HATÁLYA ÉS FORRÁSAI... 42 5.2.1. A törvény hatálya... 42 5.2.2.Az eljárási jog forrásai... 44 5.3. ALAPELVEK A JOGALKALMAZÁSBAN... 45 5.4. A HATÁSKÖR ÉS AZ ILLETÉKESSÉG... 45 5.4.1. A hatáskör és az illetékesség fogalma és megállapítása... 45 5.4.2.Hatáskörelvonás, hatásköri és illetékességi összeütközés... 47 5.5. A JOGERŐ FOGALMA, ÉRVÉNYESÜLÉSE AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI ELJÁRÁSBAN... 47 6. AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI ELJÁRÁS SZAKASZAI... 49 6.1. AZ ELJÁRÁS FOLYAMATA AZ ALAPELJÁRÁS... 49 6.1.1. Az eljárás megindítása... 49 6.1.2. A tényállás tisztázása... 50 6.1.3. A határozat... 53 6.1.4. Az ügyfél jogai és kötelezettségei az eljárásban... 53 6.2. A JOGORVOSLAT... 54 6.2.1. A jogorvoslati rendszer... 54 6.2.2. A jogorvoslat fórumai... 54 6.2.3. A jogorvoslás formái... 55 6.2.4. A jogorvoslatok... 56 6.2.4.1. A fellebbezés... 56 6.2.4.2. A felügyeleti intézkedés... 57 6.2.4.3. A bírósági felülvizsgálat... 59 6.2.4.4. Az ügyészi intézkedések... 60 6.2.4.5. A semmisség... 62 6.2.4.6. Jogorvoslati lehetőség a közigazgatási szerv hallgatásával szemben... 63 6.3. A VÉGREHAJTÁSI ELJÁRÁS... 64 6.3.1. A végrehajtás fogalma, jelentősége, feltételei... 64 6.3.2. A végrehajtás szabályozottsága... 65 6.3.3. Biztosítási intézkedések és végrehajtásuk... 65 6.3.4. A végrehajtás elrendelése és foganatosítása... 66 6.3.5.Végrehajtási módok az Áe. és a különös eljárási szabályok alapján... 66 6.3.6. A költség- és kárviselés szabályai a végrehajtási eljárásban... 68 6.3.7. A végrehajtás szüneteltetése, felfüggesztése és megszüntetése... 68 6.3.8. Jogorvoslatok a végrehajtási eljárásban... 69 6.3.8.1.Fellebbezés a végrehajtási eljárásban... 69 6.3.8.2. A végrehajtási kifogás... 69 AJÁNLOTT IRODALOM ÉS JOGSZABÁLYOK... 70 JOGALKOTÁSI ISMERETEK... 70 JOGALKALMAZÁSI ISMERETEK... 70
Bevezetés A jogalkotás az európai kontinentális jogrendszerben a jogalkalmazással párba állított olyan meghatározó jelentőségű jogi tevékenység, amely a jog tudatos, írott létrehozatalát célozza. Fejlődése a jog egész történetét végigkíséri. Az államhatalmi ágak megosztásának hatására törvényhozásként az állami tevékenység viszonylag független ágaként ismerték el. Ettől az időtől kezdve jogalkotási termékként ismerik el mindazt a szöveget, amelyet az állam alkotmányában meghatározott módon, az arra feljogosított szervek, alkotmányos törvényekben meghatározott eljárás során hoztak létre és jogforrásként bocsátottak ki. A polgárok ügyeinek és a közigazgatás más feladatainak a fejlett közigazgatási rendszerek színvonalán történő hatékony, eredményes és színvonalas intézése a konkrét közigazgatási feladatok ellátása mellett lényeges eleme a megfelelő minőséget felmutató jogalkotási tevékenység. A Magyar Köztársaságban jelenleg több mint 5.000 központi jogszabály és csaknem 78.000 helyi (önkormányzati) rendelet hatályos. A köztisztviselők jelentős része így a munkája során nagy valószínűséggel előbb vagy utóbb találkozik olyan helyzettel, amikor jogszabály előkészítése, vagy az előkészítésében való közreműködés lesz a feladata. E stúdium ezért a jogalkotási munka személyi feltételeinek javítását kívánja elősegíteni, lehetővé téve, hogy a közigazgatásban dolgozó köztisztviselők képesek legyenek a hatályos joganyagot magas színvonalon előkészíteni, és amennyiben munkájuk során jogalkotással kapcsolatos feladattal találkoznak azt euro-konformmá is tenni, és elsajátítani azokat az elveket és elvárásokat, amelyeket az Európai Unióhoz való csatlakozás kötelezően megjelenít a magyar jogalkotásban. Ennek az anyagrésznek a célja ezért a jogalkotásra és jogalkalmazásra vonatkozó általános ismeretek átadása a közigazgatási szakvizsgára való felkészülés keretében. 1
1. A jogalkotás tartalmi kérdései 1.1. Jogi és társadalmi normák; a jog és az erkölcs; a jog és a nem jog határai A jogalkotás a kifejezetten jogalkotó hatáskörrel felruházott állami szerveknek az általános és absztrakt magatartásszabályok formájában megfogalmazódó jogi normák létrehozására irányuló tevékenysége. A jogalkotás területén az első szakmai kérdés, amellyel szembetalálkozunk annak eldöntése, hogy egyáltalán szükség van-e a jogi eszközökkel és jogi formában történő szabályozásra. Közelebbről: adott életviszony feltétlenül kiemelendő-e a társadalmi, illetőleg erkölcsi normák területéről. A norma általános tartalma szerint magatartásszabály, amely a lehetséges cselekedetek közül előírja a helyest és a követendőt. E meghatározás már önmagában is utal a társadalmi együttélés normák által irányított vagy szabályozott állapotára. Feltételezi egyben az emberi tudat fejlettségének olyan szintjét, amelyen az emberek a sokrétű és bonyolult helyzetekben különféle magatartást képesek tanúsítani, tehát már relatív választási szabadsággal rendelkeznek. A társadalmi normák létezése és az emberi együttélést szabályozó szerepe az emberi akarat, a választás szabadságának relatív önállóságára utal. A társadalmi norma történelmi képződmény, amelyet az emberek társadalmi érintkezése alakított ki. A társadalmi normák kialakulása természeti és társadalmi feltételekhez kötött. A történelmi fejlődés bármely fokán álló társadalom szervezete, struktúrája (beleértve az együttélést szabályozó normák tartalmát és változásait is) a társadalom anyagi feltételei által meghatározott. 1 A társadalmi normák olyan magatartás-előírások, amelyek a lehetséges magatartások közül előírják a helyeset és a követendőt, az előírás be nem tartása esetére hátrányos következményt helyeznek kilátásba. A társadalmi normák egyidősek az emberi társadalommal társadalmi normák nélkül nincs emberi társadalom. A társadalmi normák a magatartás-befolyásolás egyik legfontosabb mechanizmusát, eszközét képezik. A társadalmi normák legfontosabb sajátosságai a következők: A társadalmi normák magatartásmintát tartalmaznak, így befolyásolják az emberek viselkedését. A társadalmi normákra jellemző a tartós időbeli érvényesség. A társadalmi normákat általánosságukból fakadóan az ismételtség vagy az ismétlődésre törekvés jellemzi. A normák társadalmi szerepe éppen abban rejlik, hogy a bennük megfogalmazott követelmény nem egyszeri viselkedésre irányul, hanem a hasonló helyzetek minden esetére, azaz ismétlődő helyzetben ismétlődő magatartásra kötelez. Éppen ebben különböznek a társadalmi normák az egyszeri fölszólításoktól, a parancsoktól. A társadalmi normák jellemzője az általánosság. A társadalmi normák általánosan megfogalmazott és általánosan követendő előírásokat, magatartásmintákat jelentenek, amelyeket az azonosan ismétlődő társadalmi kapcsolatokban a közösség tagjainak követniük kell. 1 Antalffy Samu Szabó Szotáczki: Állam és jogelmélet. Budapest, 1970. 335-336. oldal 2
A társadalmi normák formai eleme a szankció, vagyis a normasértés esetére kilátásba helyezett, a normasértő személy számára hátrányos következmény előírása. A szankció a társadalom, a közösség tagjai vagy képviselői számára a magatartás-előírás megsértése esetére előírja a kilátásba helyezett hátrány érvényre juttatását is. A szankció alkalmazása, a szankcionálás nem puszta hátrányokozás, hanem a normasértés miatt kötelezően előírt hátrányokozás. A társadalmi normák tehát két előírást tartalmaznak: az egyik a követendő magatartásra vonatkozik, és a magatartásmintában fejeződik ki, a másik a közösség reakciójára vonatkozik és a szankcióban ölt testet. A társadalmi normák érvényesülését valamilyen kényszer, vagyis valamilyen hátrány elszenvedésével való fenyegetettség is biztosítja. A társadalmi normákra jellemző a hipotetikus szerkezet, a ha-akkor fölépítés, a norma tartalmát képező két előírás sajátos összekapcsolása. A normában előírt normatív következmény nem okszerűen következik be, hanem a norma előírása alapján, az előírást megvalósító magatartásokban kifejeződő közösségi reakciók révén. A társadalmi normákra jellemző, hogy ún. normatív elvárást fejeznek ki. Csak azok az előírások lehetnek társadalmi normák, amelyek mint elvárások reálisak. A társadalmi normákra jellemző a kölcsönösség. A társadalmi normák értékelést, valamilyen értéket fejeznek ki, mivel a több lehetséges magatartás közül a követendő kiválasztása csak valamilyen érték alapján történhet. 2 A társadalmi normáknak három nélkülözhetetlen eleme van, amelyek azonban a norma nyelvi megfogalmazásában összeolvadnak, csak logikai elemzés útján, analitikailag választhatók el egymástól. Ezek a következők: a magatartás leírása, megfogalmazása; a magatartás normatív minősítése, vagyis tilossá, kötelezővé vagy megengedetté nyilvánítása; a következmények előírása, amely valamely előírás követését honoráló előny kilátásba helyezésében, vagy szankció (büntetés) meghatározásában ölthet testet. 3 A társadalmi együttélés biztosítása során a társadalmi normák négy alapvető funkciót töltenek be: magatartásmintát nyújtanak a társadalom tagjai számára, tájékoztatnak arról, hogy adott esetben mi a helyes, a követendő magatartás, és azt elő is írják. közreműködnek a társadalom tagjai között keletkezett konfliktusok rendezésében. lehetővé teszik mások magatartásának az értékelését, ahhoz értékelési alapot nyújtanak. lehetővé teszik mások magatartásának a kiszámíthatóságát, hiszen a társadalom tagjai általában a társadalmi normáknak megfelelően járnak el. A jog fogalmát az alábbiak szerint határozhatjuk meg: a jog olyan magatartási szabályok és azokhoz kapcsolódó egyéb magatartás-előírások (elvek, célmeghatározások) összessége: 2 Szilágyi Péter: Jogi alaptan. Budapest, 1978. 204. oldal 3 Szilágyi Péter: hiv. mű 207-209. oldal 3
amelyek keletkezése állami szervekhez kötődik, azaz azokat az állam bocsátja ki, vagy szankcionálja, vagyis a már kialakult magatartásszabályok megsértéséhez államilag kényszerintézkedéseket, hátrányokat fűz vagy pedig valamilyen nem állami normaalkotó eljárást (például népszavazás) jogalkotásként ismer el; amelyek általánosan kötelezőek; amelyek érvényesülését az állami szervek végső soron kényszerrel ténylegesen biztosítják. A társadalmi normák rendszerén belül a jog és erkölcs viszonya a társadalomfejlődés és a tudományos gondolkodás ősi, örök dilemmája. A társadalom fejlődési fokától, a társadalom, az állam és a jog viszonyában tartalmat jelentő társadalmi viszonyok alakulásától függ, hogy az adott társadalomban az erkölcsi normák és a jog milyen kapcsolatban állnak egymással, hogy a kényszer milyen körben és módon válik betartásukat motiváló tényezővé. A jogi és erkölcsi normarendszer megkülönböztetésének megoldása nyilvánvalóan tartalmi kérdés, amennyiben annak alapját az általuk szabályozott magatartások különbözőségében vagy eltérő súlyában jelöljük meg. Egyértelmű az az álláspont, hogy a jog és erkölcs különbsége elsősorban nem az állami kényszer tényében, vagy hiányában van, hanem a magatartások súlyának és jelentőségének különbségében. 4 Az állami kényszer csak következménye, és egyben kifejezője az adott társadalmi rend fennállása szempontjábóli jelentőségnek. A magatartások súlya és jelentősége azonban nem húz merev válaszfalat a jogi és az erkölcsi normarendszer közé. Egyfelől ugyanis a jog nem vonja szabályozási körébe a társadalom szempontjából kevéssé fontos magatartásokat, másfelől viszont amit a jog tilt (pl. emberölés), azt tipikus esetben az erkölcs is tilalmazza. A történetileg kialakult jogrendszerekben az alapvető társadalmi viszonyok rendezése elsősorban (ha nem is kizárólagosan) államilag szankcionált normák révén nyert szabályozást. A társadalmi viszonyok egyes területeinek a jogi szabályozás tárgyaként való jelentkezése természetesen nem jelent kizárólagosságot, mert ugyanazokat a társadalmi viszonyokat az erkölcsi normák is szabályozhatják a jogi normákkal párhuzamosan, éspedig a jogi normákkal tartalmilag egyezően, esetleg ellentétes módon is. Mind a jogi, mind az erkölcsi normák kényszere társadalmi természetű, amellyel a kényszeraktusoknak és formáknak az egyes emberen túlmutató közösségi jellegére és a társadalmi viszonyok általi meghatározottságára kívántunk utalni. Mindkét normarendszer társadalmi funkcióját illetően megegyezik, amennyiben mindkettő a társadalmi viszonyok, az emberi magatartások szabályozója. Emellett azonban az itt tárgyalt kétféle norma szankciórendszerében különbségek mutatkoznak, amely az erkölcsi és jogi szankciók formáiban és szigorában nyilvánul meg. Az erkölcsi kényszer súlya, szigora általában enyhébb a jogi kényszerhez képest. A kényszert alkalmazó tényező szempontjából az erkölcs túlnyomórészt nem formális, azaz érvényesítéséről nem valamilyen társadalmi szervezet gondoskodik. Tipikus megnyilvánulási formája a megvetés, a közvélemény elítélő állásfoglalása, rosszallása. Az erkölcs normái a megfogalmazás pontossága, követelményeinek általánossága és egységessége tekintetében messze a jogi normák mögött maradnak. Abban az esetben, ha a társadalmi és erkölcsi normák nem elegendők ahhoz, hogy valamely magatartás tanúsítását vagy az attól való tartózkodást biztosíthassák, szükségképpen felmerül 4 Visegrády Antal: Jogi alaptan. Pécs, 1996. 8. oldal 4
az állami (önkormányzati) kényszer által garantált jogi szabályozás iránti igény. Az ehhez tapadó kényszer, és szankció markáns biztosítékaivá lesznek ilyenkor annak, hogy a kötelezett jogkövető magatartást tanúsítson. A jognak: általánosnak, közzétettnek, jövőbeni cselekvésre irányulónak, világosnak, ellentmondásmentesnek, lehetségest követelőnek, bizonyos stabilitással rendelkezőnek, a kinyilvánított szabály és a hivatalos cselekvés közt egyezést mutatónak kell lennie. 5 5 Visegrády Antal: hiv. mű 9-10. oldal 5
2. A Magyar Köztársaság jogforrási rendszere 2.1. A jogforrási rendszer elemei A jogforrás az arra feljogosított állami szerveknek az a szabályozó aktusa, amelynek eredményeként az állami szervek meghatározott társadalmi viszonyokba beavatkozási lehetőséget, felhatalmazást kapnak. A jogforrások különböző elvek és szempontok (keletkezés, eredeti és származékos, országos vagy helyi stb.) szerint csoportosíthatók. Általánosan elterjedt csoportosítás a belső és külső jogforrás szerinti megkülönböztetés, ahol a belső (anyagi) jogforrás megjelölés a jogalkotó szerveket, a külső (alaki) jogforrás megjelölés magát a megszövegezett és kihirdetett jogszabályt tartalmazza. A Magyar Köztársaság jogforrási rendszerének elemeit az Alkotmány és a jogalkotásról szóló törvény rendelkezései határozzák meg. A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják: az Országgyűlés törvényt, a Kormány rendeletet, a miniszterelnök és a Kormány tagja (miniszter) rendeletet, az önkormányzat rendeletet. Az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A jogszabályok mellett sajátos normák az állami irányítás egyéb jogi eszközei. Ezek a következők: a határozat, az utasítás, a jegybanki rendelkezés, a statisztikai közlemény, a jogi iránymutatás. 2.1.1. A törvény A törvény a jogrendszerben a legmagasabb rendű jogforrás, amelynek megalkotója vagy maga a szuverén nép, vagy a népszuverenitást megtestesítő legfelsőbb képviseleti szerv, a parlament (országgyűlés). Mindkét változatban a törvényhozás csak kifejezetten erre irányuló és rendszerint magában az alkotmányban előírt szoros eljárási szabályok szerint történhet. A törvény az Országgyűlés által kibocsátott aktus. A törvényeket a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv, az Országgyűlés alkotja meg. Az államszervezet létrehozásának és alakításának legfőbb jogi normája az Alkotmány, amely nem pusztán egy az ország törvényei közül, hanem az ország alaptörvénye, amellyel egyetlen más törvény sem állhat ellentétben. Nem árt tehát az Alkotmánynak önálló helyet biztosítani a 6
jogforrási rendszeren belül, amely kiemeli a törvények sorából, és kifejezésre juttatja: az alkotmányozó hatalom nem szükségképpen azonos a törvényhozó hatalommal. Az Alkotmány rögzíti az állami folyamatok rendjét, meghatározza az állami szervek szabályozását, felhatalmazását és cselekvésük kereteit, valamint biztosítja az állami funkciók szakszerű gyakorlását. Az Alkotmány és általában az alkotmány, mint alaptörvény feladata, hogy megállapítsa az államhatalom szervezetének alapvető sémáját mindenkire nézve kötelező jelleggel. Az Alkotmány úgy határozza meg az államszervezet normatív rendjét, hogy vagy maga rendelkezik az állam egyes kiemelkedő jelentőségű szerveiről, vagy ezek létrehozatalának feltételeit és eljárását állapítja meg, azaz létesítési felhatalmazást ad a törvényhozó hatalomnak vagy a végrehajtás központi szerveinek olyan rendelkezési jogára vonatkozóan, amely lehetővé teszi az állami funkciók gyakorlását végző szervek létrehozatalát, valamint meghatározza az államszervezetben elfoglalt helyüket, feladat- és hatáskörüket, funkciójukat, illetőleg működési módjukat. Az államszervezet alkotmányi szintű szabályozásának következménye, hogy a legmagasabb normatív szintű szabályozásból adódóan az államszervezet és az egyes állami szervek alaptörvényi igazolást és alkotmánybírósági védelmet kapnak, ami hozzájárul az államszervezet keretének stabilitásához. Ez pedig a kiszámíthatóságot és az átláthatóságot növeli. A törvény kiemelkedően fontos szerepét igazolja, hogy társadalom életében alapvető viszonyokra vonatkozó szabályokat az Országgyűlés törvényben állapítja meg. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozik: a társadalmi rendre, valamint a társadalom meghatározó jelentőségű intézményeire, az állam szervezetére, működésére, és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezések megállapítása, a gazdasági rendre, a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályok megalkotása, az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, ezek feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási szabályainak a megállapítása. A társadalmi rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen: az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését, a társadalmi szervezetek és az érdekképviseleti szervek jogállását, az országgyűlési képviselők és az önkormányzati képviselők választását, valamint jogállását, a miniszterek és az államtitkárok jogállását és felelősségét, a népszavazást, a bűncselekményeket, a büntetéseket és a büntetés-végrehajtást, a büntető, a polgári és az államigazgatási eljárást. A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen: a tulajdonviszonyokat, a magánszemélyek és a jogi személyek vagyoni viszonyait, az állam kizárólagos gazdasági tevékenységét, a gazdálkodó szervezetek jogállását és állami irányításuk alapvető rendjét, az állami pénzügyeket, az adókat és az adójellegű kötelességeket, a központi költségvetést, a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit. Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében törvényben kell szabályozni különösen: 7
az állampolgárságot; a személyi szabadságjogokat és korlátozásukat, a külföldre utazásnak és az útlevél kiadásának a feltételeit; az egyesülési és a gyülekezési jogot; a sajtóra vonatkozó rendelkezéseket; a házasságot és a családot; az öröklést, a személyhez és a szellemi alkotáshoz fűződő jogokat és kötelességeket; a közérdekű bejelentések, javaslatok és panaszok intézését; a lelkiismereti szabadsághoz és a vallás szabad gyakorlásához fűződő alapvető jogokat és kötelességeket; az oktatást és a közművelődést; az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást; a honvédelmi kötelezettséget; a személyi nyilvántartást. Az Országgyűlés az ülésén a törvényt a jelenlévő képviselők több mint felének szavazatával, egyszerű többséggel alkotja meg, kivéve magát az Alkotmányt, illetőleg az Alkotmányban meghatározott ún. kétharmados törvényeket. Az alkotmány elfogadásához és módosításához az összes képviselő kétharmadának, míg a kétharmados törvények elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A kétharmados törvények a következők: 1. a jogalkotásról, 2. a rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazgató részletes szabályokról, 3. a veszélyhelyzetben alkalmazható szabályokról, 4. a külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a Kormány azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokról, 5. az országgyűlési képviselők tiszteletdíj és költségtérítés összegéről, valamint a kedvezmények köréről, 6. az országgyűlési képviselők jogállásáról, 7. az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről, 8. az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről, 9. az országgyűlési biztosokról, 10. az Állami Számvevőszék szervezetéről és működéséről, 11. a fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról, 12. a rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról, 13. a helyi önkormányzatokról, 14. a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról 15. a jogorvoslati jog korlátozásáról, 16. az utazási és letelepedési szabadságról 17. a személyes adatok védelméről, 18. a lelkiismereti és vallásszabadságról, 19. a közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá a kereskedelmi rádió és televízió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról, 20. a gyülekezési jogról, 21. az egyesülési jogról, 22. a menedékjogról, 23. a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, 25. az állampolgárságról, 26. a sztrájkjogról, 27. a honvédelmi kötelezettségről, 28. az országgyűlési képviselőknek, illetőleg a helyi képviselő-testület tagjainak és a polgármestereknek a választásáról, 29. a Magyar Köztársaság címeréről, zászlajáról és azok használatáról szóló törvények. 8
2.1.2. A rendelet A rendeleti jogalkotás mozgástere a törvényihez képest erősen korlátozott. A rendeletbe foglalt jogszabály a jogforrások hierarchiájából adódóan nem lehet ellentétes a törvénnyel. A kibocsátó szerv hatásköre szerint léteznek eredeti és származékos hatáskörben kibocsátott rendeletek. Az utóbbiak tipikusan végrehajtási, azaz a törvények végrehajtását célzó rendeletek. A rendeletalkotásnak a kibocsátó szerv jogállása szerint három fő alfaját különböztetjük meg: kormányzati rendeletek, ágazati (minisztériumi) rendeletek, önkormányzati rendeletek. A kormányzati rendeleteket az általános hatáskörű kormányzati szervek (kormány, államfő, prezídium jellegű szervek) alkotják. A magyar jogban ilyen volt az Elnöki Tanács által alkotott törvényerejű rendelet, illetőleg a minisztertanácsi rendelet, és ilyen ma a kormányrendelet. Van két olyan rendelet-fajta, amely rendes körülmények között nem része a jogforrási rendszernek: alkalmazásukra csak rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején kerülhet sor, és időbeli hatályuk is erősen korlátozott. Ilyen rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács rendelete, szükségállapot idején pedig a köztársasági elnök rendelete. E normák annyiban is rendhagyóak, hogy az Alkotmányban meghatározott kivételekkel - még az alapvető jogok gyakorlását is felfüggeszthetik vagy korlátozhatják. Ágazati rendeletek az államigazgatás egy-egy ágát irányító minisztereknek, kivételesen testületeknek vagy más országos főhatóságoknak a rendeletei. Az ágazati rendeletek legjellemzőbbje a miniszteri rendelet. A helyi jogalkotás egyik eszköze a helyi önkormányzatok rendeletalkotása. 2.1.2.1. A törvényerejű rendelet A törvényerejű rendelet kibocsátására a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa volt feljogosítva. (Az Elnöki Tanács Magyarországon szovjet példára az 1949. évi Alkotmány alapján létrehívott jogintézmény volt, amely 1989-ig funkcionált.) Az Elnöki Tanács a saját vagy ha az Országgyűlés nem ülésezett az Országgyűlést helyettesítő jogkörében törvényerejű rendeletet alkothatott; az Alkotmányt azonban nem változtathatta meg. Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 1989. október 23. napjával megszüntette az Elnöki Tanácsot és így megszűnt a törvényerejű rendelet, mint jogszabályfajta is, ám ez nem érintette a hatályos törvényerejű rendeleteket, amelyek egy része még ma is hatályban van. Ezeket csak törvény módosíthatja, vagy helyezheti hatályon kívül. 9
2.1.2.2. A köztársasági elnök rendelete Magyarországon a köztársasági elnöki intézményt az 1946. évi I. törvény után az 1989. évi XXXI. törvény állította vissza. A köztársasági elnök jogalkotási hatáskörében a szükségállapot idején a külön törvényben megállapított rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton vezeti be. A köztársasági elnök a bevezetett rendkívüli intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések harminc napig maradnak hatályban, kivéve, ha hatályukat az Országgyűlés akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága meghosszabbítja. 2.1.2.3. A Honvédelmi Tanács rendelete A Honvédelmi Tanács rendelete olyan jogforrás, amelynek kibocsátója nem egy állandóan működő szervezet. A Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, ebben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetőleg törvényi rendelkezésektől eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat, az Alkotmány alkalmazását azonban nem függesztheti fel. A Honvédelmi Tanács rendelete a rendkívüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve, ha az Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbítja. 2.1.2.4. A Kormány, a miniszterelnök és a Kormány tagjainak rendelete A Kormány kétféle rendeletet alkothat: közvetlenül az Alkotmányból eredő jogalkotási felhatalmazása alapján külön eseti felhatalmazás nélkül bocsáthat ki rendeletet, továbbá törvényi felhatalmazás alapján, a törvényhez kapcsolódó végrehajtási rendeletet adhat ki. Az elsőként említett rendelet a törvényi szabályozás számára fenntartott tárgykörök kivételével irányulhat bizonyos társadalmi viszonyok elsődleges szabályozására is. A kormányrendeletet a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban (Magyar Közlönyben) kell kihirdetni. Veszélyhelyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. A Kormány elnöke (a miniszterelnök) és tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A miniszterelnök rendeletét a miniszterelnök, a miniszteri rendeletet a jogforrás kibocsátására hatáskörrel rendelkező miniszter írja alá. A rendeleteket a hivatalos lapban (Magyar Közlöny) kell kihirdetni. A kormánytagok rendelete csak törvényhez vagy kormányrendelethez kapcsolódó végrehajtási rendelet lehet, és kibocsátásához mindig külön felhatalmazásra van szükség. Rendeletalkotási szempontból a Kormány tagjai között nincs hierarchikus viszony: a miniszterelnöki és a miniszteri rendelet ugyanazon a szinten helyezkedik el a jogforrási rendszerben. 10
2.1.2.5. Az államtitkári rendelkezés A Minisztertanácsnak közvetlenül alárendelt országos hatáskörű szervet vezető államtitkár 1989. október 22. napjáig a Minisztertanács által meghatározott feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben kapott felhatalmazás alapján adhatott ki rendelkezést. Az 1989. évi XXXI. törvény megszüntette az államtitkárok rendelkezéskiadási jogát. A törvényerejű rendeletekhez hasonlóan a hatályos államtitkári rendelkezések is mindaddig alkalmazhatók, amíg azokat miniszteri rendelet vagy annál magasabb jogforrás hatályon kívül nem helyezi. 2.1.2.6. Az önkormányzat rendelete Az önkormányzat rendeletet alkot: törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására; a magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére. A gyakorlatban legalábbis az elvi jellegű kérdések közül a legfőbb probléma az ún. eredeti jogalkotói hatalommal összefüggésben merült fel. Az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel mutatott rá, hogy az önkormányzat rendelete nem alkotmányellenes pusztán amiatt, mert valamely törvény nem ad kifejezett felhatalmazást a helyi önkormányzat számára a rendeletalkotáshoz. A képviselő-testület ugyanis alapjogával élt a rendelet megalkotásakor, így jogalkotási felhatalmazása magából az Alkotmányból ered. Ha helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmányban biztosított jogkörében külön törvényi felhatalmazás hiányában is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra, 6 sőt elsődleges szabályozásra is olyan témakörökben, amelyekben nincs országos szintű szabályozás. 2.2. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei A jogforrások mellett az állami szervek kapcsolatában jelentősek az állami irányítás egyéb jogi eszközei. Az állami irányítás egyéb jogi eszközeinél alapvető követelmény, hogy az állampolgárok számára jogokat és kötelességeket nem fogalmazhatnak meg, de a szervezeti rendszeren belüli szervekre nézve normatív jellegű irányítási eszközök. Ez különbözteti meg a jogszabályoktól az állami irányítás egyéb jogi eszközeit. 2.2.1. Határozat Az Országgyűlés, a Kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok és az önkormányzatok szervei határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket. 6 17/1998. (V. 13.) AB határozat 11
Az Országgyűlés, a Kormány és a kormánybizottságok határozatainak előkészítésére vonatkozó szabályokat e szervek állapítják meg. Az Országgyűlés és a Kormány elrendelheti egyes határozatainak a Magyar Közlönyben való közzétételét. Az önkormányzat és az önkormányzat szervei határozatának előkészítésére vonatkozó szabályokat az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapítja meg. Az önkormányzatok és az önkormányzat szervei határozataikat a hivatalos lapjukban, illetőleg a helyben szokásos módon tehetik közzé. Az állami irányítás egyéb jogi eszközei esetében nem egyedi határozatokról van szó, hanem olyan határozatok ezek, amelyek az állami és önkormányzati tevékenység végzésének, munkavitelének hosszabb távra szóló meghatározását adják. E határozatok a kibocsátó szerv működési rendjét, a kibocsátó szerv által irányított szervek feladatait, a feladatkörükbe tartozó terveket állapítják meg, és a határozatok kiadása valamely testületi szerv illetékességébe tartozik. E határozatok az állampolgárok jogait és kötelességeit nem érinthetik. Jelentőségénél fogva kiemelkedik közülük az Országgyűlés Házszabálya, amelynek elfogadásához a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 2.2.2. Utasítás A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki. A külkereskedelmi tevékenység, valamint a honvédelmi kötelezettség körében közvetlen irányítás alá tartozó szervnek kell tekinteni azt a gazdálkodó szervezetet is, amelynek a külön törvény szerint utasítás adható. Az utasítás kibocsátására a határozatokkal szemben egyszemélyi vezető jogosult. Kihirdetni nem kell az utasításokat, csak arról kell gondoskodni, hogy róluk a címzettek közvetlenül tudomást szerezhessenek. Ezért elegendő a kihirdetés helyett a közlés. Az utasítások szervek közötti viszonyban hatnak, és ez különbözteti meg ezeket a szerven belüli, ún. munkáltatói utasítástól. 2.2.3. Jegybanki rendelkezés A Magyar Nemzeti Bank elnöke a külön törvényben meghatározott körben jegybanki rendelkezésként a pénzügyi intézményekre és a pénzügyi intézménynek nem minősülő, kiegészítő pénzügyi szolgáltatást végző jogi személyekre, valamint a befektetési szolgáltatókra és az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapír-tőzsdéről szóló 1996. évi CXI. törvény 208. -a szerint elszámoló házakra kötelező előírásokat adhat ki. A jegybanki rendelkezést a Pénzügyi Közlönyben közzé kell tenni. A jegybanki rendelkezés a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra és természetes személyekre is kiterjed. Az ilyen jegybanki rendelkezést az igazságügy miniszterrel egyetértésben kell kiadni és a Magyar Közlönyben kell közzétenni. A jegybanki rendelkezés tehát kilóg az állami irányítás egyéb jogi eszközei gyűjtőfogalom alá tartozó normatív aktusok közül, mivel nem állami jogi személyekre, jogi személyiség 12
nélküli társaságokra, sőt az állampolgárokra is kötelező szabályokat foglal magában, így gyakorlatilag jogszabályként funkcionál. 2.2.4. Statisztikai közlemény A Központi Statisztikai Hivatal elnöke statisztikai közleményként adja ki a kizárólag statisztikai fogalmat, módszert, osztályozást, névjegyzéket és számjelet tartalmazó kötelező rendelkezést, amelyet a Központi Statisztikai Hivatal hivatalos lapjában kell közzétenni. 2.2.5. Jogi iránymutatás A jogi iránymutatások a végrehajtó hatalom valamely központi szerve kivételesen az Országgyűlés, vagy más szerv által kerülnek kibocsátásra és nem minősülnek jogforrásnak, illetőleg nem tekinthetők egyedi döntéseknek sem. A jogi iránymutatások három formája: az irányelv; az elvi állásfoglalás; a tájékoztató. Az Országgyűlés és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat, programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a társadalmi élet fontos kérdéseiben. Ez az irányelv a Magyar Közlönyben közzétehető. Az Országgyűlés és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. Ezzel kapcsolatban azonban utalni kell arra, hogy az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére az Alkotmánybíróságnak is van hatásköre, az e tárgyban hozott határozat az Országgyűlésre is kötelező. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki. Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére. A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell. Az irányelv és a tájékoztató az azt kiadó szerv hivatalos lapjában közzétehető. Az Országgyűlés és a Kormány jogi iránymutatásainak előkészítésére az általuk alkotott jogszabályok előkészítésének a szabályait kell megfelelően alkalmazni. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogi iránymutatásának előzetes véleményezésére a miniszteri rendelet előkészítésére vonatkozó rendelkezések az irányadók. 2.3. A hivatalos lapok A Magyar Köztársaság hivatalos lapja a Magyar Közlöny. Ez a legfontosabb hivatalos lap. A Magyar Közlöny tartalmazza az országos érvényű jogszabályokat, a nemzetközi szerződéseket, a köztársasági elnök határozatait, 13
az Országgyűlés és a Kormány egyes határozatait és jogi iránymutatásait, az Alkotmánybíróság határozatait, a Legfelsőbb Bíróság irányelveit, jogegységi döntéseit, valamint a köztársasági elnök és a Kormány által adományozott kitüntetéseket is. Jogszabály, illetőleg a miniszterelnök a Magyar Közlönyben más közlemény közzétételét is elrendelheti. A Magyar Közlönynek esetenként különszámai jelennek meg, amelyek jelentős módosítás esetén élnek a joganyag rendszerezésének különböző módszereivel (például az egységes szerkezetben való közzététel). A Magyar Közlönyt a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti. További hivatalos lap a Határozatok Tára, amely a Kormánynak azokat a határozatait közli, amelyeknek a Határozatok Tárában való közzétételét a Kormány elrendelte. A Határozatok Tárában lehet közzétenni a kormánybizottságok határozatait és egyéb olyan közleményeket, amelyek közzétételét a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára engedélyezte. A Határozatok Tára más hivatalos lapoktól eltérően nem nyilvános, azt a Kormány tagjai, az államtitkárok, a miniszterhelyettesek, az országos hatáskörű szervek vezetői és helyetteseik, valamint a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára által meghatározott szervek vezető munkatársai kapják meg. A Határozatok Tárát a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti. A Kormánynak a Magyar Közlönyben, illetőleg a Határozatok Tárában közzétett határozatain kívül vannak bizalmas határozatai is, amelyeket nem tesznek közzé, hanem közvetlenül küldenek meg az érintetteknek. A minisztériumok és az országos hatáskörű szervek az utasítások és a jogi iránymutatások közzététele céljából hivatalos lapot adhatnak ki. Ezek az ún. tárcalapok. A tárcalapokban az a jogszabály és az állami irányítás egyéb olyan jogi eszköze is közölhető, amely a minisztérium, az országos hatáskörű szerv, illetőleg az általuk irányított vagy felügyelt szerv munkája szempontjából fontos. Az ilyen jogszabályok esetében a tárcalapok a Magyar Közlönynél gyakrabban élnek a joganyag rendszerezésének módszerével. A minisztérium, illetőleg az országos hatáskörű szerv hivatalos lapjában a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkárának az engedélyével lehet olyan határozatot, jogi iránymutatást vagy más közleményt közölni, amelyet a Határozatok Tárában tettek közzé. Sajátos hivatalos lap a Cégközlöny, amely az Igazságügyi Minisztérium hivatalos lapja. A Cégközlöny havonta kétszer jelenik meg és tartalmazza a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvényben meghatározott módon az újonnan alakult, megszűnt cégekkel kapcsolatos cégbírósági végzéseket. A Jat. 60. -a szerint hivatalos lapnak minősül az igazságügyminiszter gondozásában évenként kiadásra kerülő Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, valamint a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára gondozásában ötévenként kiadásra kerülő Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye elnevezésű jogszabálygyűjtemények. Hivatalos lapot adhatnak ki az önkormányzatok is. Megemlítendők itt a különböző számítógépes feldolgozások, jogszabálygyűjtemények is, amelyek használata egyre általánosabb és elterjedtebb. De ezek nem tekinthetők hivatalos -nak, mert az csak az lehet, amit a Jat. annak tekint, hivatalos lapnak minősít. 14
3. Jogszabály-előkészítési és jogszabály-szerkesztési ismeretek 3.1. A jogszabály-előkészítési és jogalkotási eljárás 3.1.1. Kezdeményezés Minthogy a normaalkotás kezdeményezése körüli bizonytalanságok később minőségi problémák felmerüléséig vezethetnek el, ezért nagy súlyt kell helyezni arra, hogy a jogalkotói szándék mögött valóban reális társadalmi szükséglet, kiérlelt jogpolitikai célkitűzés álljon. Ezért nem mindegy, milyen módon és milyen szakmai megfontolásokat alapul véve indul egy-egy társadalmi viszony jogi szabályozása. Ez közvetlenül is felveti az előzetes szakmaiszükségességi vizsgálat elvégzésének a fontosságát, amely főképpen szakmai oldalról ad választ arra a kérdésre, hogy a tervezett szabályozásra valóban szükség van-e. Ez a vizsgálat gyakorlati (éspedig szándékoltan bürokratikus) akadályt emel az indokolatlan jogalkotói szándékok elé: olyan előzetes szűrőt jelent ugyanis, amely normális funkcionálása esetén nem engedi átcsúszni a kellőképpen ki nem érlelt ötleteket, reményeket és vágyakat. Hatással van az előkészítésre az is, hogy a jogalkotásra eredeti módon, vagy végrehajtási karakterrel kerül-e sor. Az utóbbinál ugyanis az időzavar igen sokszor behatárolja az alkalmazható lehetőségeket és módszereket. Az előzetes szükségességi vizsgálatoknak három formája és módja említhető: gyakorlati tesztelés, kérdőív, tervjáték. 7 A gyakorlati tesztelés esetében a tervezetet a majdani hatóterület egy szűkebb szelvényén próbálják ki. Jó alkalmat teremt ez a módszer a várható hatások, követelmények előzetes felmérésére, amely így komoly segítséget jelenthet a tervezet tartalmának további csiszolásához is. A kérdőív arra szolgál(hat), hogy a jogszabály-kezdeményező annak kitöltésével meggyőzően bizonyíthassa az indítványozott szabályozás szükségességét. A tervjáték a laborkísérletek egyik fajtája, olyan művi feltételekkel azonban, amelyek a valóságban is előfordulhatnak. E vizsgálati módszernek a hátterében az a feltételezés áll, hogy a hagyományos jogalkotási technika kínálta lehetőségek a mai társadalomban már nem mindig kielégítők. A technikai, szociális, szociológiai, pszichológiai viszonyok néha olyannyira komplexek, amelyek eleve hullámokat kavarnak a tényállások szabályozásakor. Itt olyan modellezésről van szó, amely leginkább egy bonyolult sakkjátszmához hasonlítható; amikor is a jogalkotó jó előre igyekszik megállapítani az egyes szabályozási megoldások társadalmi és jogi következményeit. Mikor és ki végezze el a szükségességi vizsgálatokat? 7 Kiss László: A helyi (önkormányzati) jogalkotás elvi és gyakorlati kérdései 2. Pécs, 1997. 20. oldal 15
Még a tervezett szabályozás előtt kell sort keríteni az előzetes felmérésekre, éspedig olyan időpontban, amikor még elegendő idő áll rendelkezésre a szükségesnek mutatkozó korrekciók elvégzésére. A ki kérdés címzettje pedig az, aki az indítványozott jogszabály tervezetének elkészítésére kötelezett vagy kötelezhető. A jogalkotásra irányuló indítvány a leggyakrabban: törvényből, képviselői indítványból, jogalkalmazói kezdeményezésből származik. A törvényben adott felhatalmazás utasítás-formát is ölthet, amelytől éppen azért nem térhet el a jogalkotó. Előfordulhat azonban az is, hogy a felhatalmazás csupán a rendeleti jogalkotás lehetőségét nyitja meg. A testületi (képviselői) indítvány központi jogszabály esetében eredhet országgyűlési képviselőtől, országgyűlési bizottságtól vagy országgyűlési határozatból, kormányhatározatból, miniszteri tanácsadói testülettől, társadalmi, civil szervezetektől, érdekképviseleti szervektől stb. Ez a kör tehát még törvények esetében sem szűkül le a törvény-kezdeményezésre jogosultakra (köztársasági elnök, Kormány, országgyűlési képviselők, országgyűlési bizottságok). A képviselő is megteheti, hogy törvénykezdeményezés helyett felkéri a Kormányt annak megvizsgálására: valamely tárgykörben nem indokolt e törvényt alkotni vagy kormányrendeletet kibocsátani. A helyi képviselő-testületi (képviselői) kezdeményezés konkrét alanyai, címzettjei általában az önkormányzatok szervezeti és működési szabályzataiban (a továbbiakban: SZMSZ) kerülnek részletezésre. Mindazok a központi szervek is kezdeményezhetik továbbá a helyi rendeletalkotást, amelyeknek az Ötv. értelmében a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladatai és hatáskörei vannak. A kezdeményezés annyiban több a javaslatnál, hogy a kezdeményezést meg kell tárgyalnia a testületnek; de elfogadása nem kötelező. A lakosság ugyancsak indítványozója lehet egy-egy jogszabály megalkotásának, de ez inkább a helyi (partikuláris) jogalkotásra jellemző. A jogalkalmazó (szakigazgatási) szervek a jogszabályok végrehajtása során maguk is közvetlenül észlelik azokat a körülményeket, amelyeket a rosszul megválasztott szabályozási tartalom és módszer idéz elő, illetőleg ők a legilletékesebbek a jogi szabályozással felszámolandó joghézagok pontos megjelölésében is. Ebben az esetben jogalkalmazói kezdeményezésről beszélünk. A jogalkotás kezdeményezésénél fontos kérdés az is, hogy milyen iránymutatást kapnak a tervezet elkészítésére kötelezettek. Ez az útravaló részben politikai, részben szakmai tartalmú. Minthogy ma mindkét vonatkozásban komoly hiátusok vannak, röviden e komponensekkel is foglalkoznunk kell. A politika (értelemszerűen a helyi politika is) hat mind a központi, mind a partikuláris jogszabályalkotásra. Ez természetes velejárója a többpártrendszeren nyugvó polgári demokráciának, és nem is lehet, nem is szabad benne semmi kivetnivalót keresni. Fel kell azonban figyelni ugyanakkor bizonyos veszélyekre, amelyek kétségkívül a normális kapcsolattartás ellenében hatnak. Közülük csak néhány: 16
A jogalkotás folyamatában is az indokoltnál gyakrabban okoznak zavart politikai megfontolások, amelyek igen sokszor szemben állnak a jogi szempontokkal és követelményekkel. Az előbbiek egyenes folyományaként: a szakmai problémák átpolitizálása is (legalábbis bizonyos település-nagyságon felül) egyik jellemzőjévé vált a szabályozás tárgyától függően a jogszabályalkotásnak. Az országgyűlési és önkormányzati képviselők esetenként még kifejezetten jogi vagy szakmai kérdésekben való állásfoglalásnál is nehezen tudnak megszabadulni a szorosan vett pártelkötelezettségeiktől; ami komoly gátló tényezője lehet a korrekt jogalkotási gyakorlat kialakulásának. Abból kell kiindulnunk, hogy valóban a politikai-hatalmi szférában éppen kialakult hatalmi viszonyok jegyében dől el, hogy végül is milyen tartalmú döntés születik. Ezeket a politikai premisszákat azonban egyértelműen meg kell fogalmazni és az előkészítésért felelős szerv vagy személy (a továbbiakban: kodifikátor) tudomására kell hozni. Aki normát ír, annak tudnia kell, hogy milyen célokat szolgál az általa elkészített jogszabály-tervezet. Ha a cél nem világos, a jogszabály sem lesz az. A célmeghatározás pedig a jogalkotótól, jogalkotó szervtől követelhető meg, amely képes (vagy inkább: képesnek kell lennie) a többirányú és súlyú politikai elvárások mérlegelésére és megfogalmazására, és azt megrendelésként átnyújtani a jogszabály-előkészítésért felelőssé tett kodifikátornak. A jogalkotás politikai (testületi) feltételezettségét továbbá abból a szempontból is végig kell gondolni, hogy a politikai elvárásokat integráló testületeknél mindig olyan döntések születnek-e, a központi és partikuláris normaalkotás számára olyan célokat jelölnek-e ki, amelyek jogi formába öltöztethetők és megvalósíthatók. A probléma itt is az, hogy a jogi szabályozást befolyásoló testületi (ha tetszik: politikai) döntéseket nem mindig ellenőrzik a jogérvényesíthetőség szempontjából. Márpedig kétségkívül igaz az a tétel, hogy fegyelmezett jogi formulákat csak világos testületi (politikai) döntések eredményezhetnek. Milyen szakmai elvárásoknak, követelményeknek kell megfelelni? A jogalkotási feladat megismerését követően az előkészítésért felelős kodifikátornak széleskörű anyaggyűjtést kell végeznie. A széleskörűség mértékét a jogszabály-tervezet tárgya határozza meg. Különösen figyelemmel kell lenni: A szabályozandó tárgyra vonatkozó szociológiai, statisztikai stb. anyaggyűjtésekre és feldolgozásokra, az új szabályozást sürgető jelzésekre. (Pl. vizsgálati jelentések, elemző összefoglalók, tudományos állásfoglalások, kutatási jelentések, jogalkalmazói javaslatok stb.) A tárgyat érintő aktuális jog- és gazdaságpolitikai irányelvekre és állásfoglalásokra. A tárgy szabályozásának hazai gyakorlatára, ennek eredményeire, hatásaira. A tárgy szabályozásával kapcsolatos esetleges alkotmánybírósági határozatokra, rendes bírósági gyakorlatra, jogegységi határozatokra. A jogszabály megalkotása előtt a tudomány eredményeire támaszkodva elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdek-összeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell. (Jat. 18. (1) bekezdése) 17
A Jat.-ban meghatározott tájékoztatási kötelezettség nagy horderejű jogszabályok esetében öltheti a problematika vagy szabályozási koncepció formáját, amely rendszerbe foglalja a szabályozandó terület főbb kérdéseit és előkészíti a hozandó döntéseket. Még a jogszabálytervezet elkészítése előtt célszerű megtárgyalnia a problematikát a jogalkotónak (testület például a Kormány vagy képviselő-testület esetén magának a testületnek, egyszemélyi jogalkotó például miniszter esetén annak tanácsadó testületének). Az Országgyűlés Házszabálya is lehetővé teszi, hogy a parlament a fontos törvényeket két alkalommal tárgyalja: először a szabályozási koncepciót vitassa meg és fogadja el, majd később az ennek alapján kidolgozott normaszöveget. Ennek eredményeit célszerű lehet tézisekben összefoglalni. 3.1.2. A jogszabálytervezet előkészítésére kötelezett szervezet A jogszabálytervezet elkészítését meg kell előznie az előkészítő (abban közreműködő) szervezet (kodifikációs bizottság) meghatározásának. A kodifikációs bizottság már összetételében tükrözi azoknak a szempontoknak az érvényre juttatását, amelyekre a jogalkotás során figyelmet kell fordítani. A meghatározás a fentieken túlmenően elsősorban az alábbiakban való állásfoglalást igényli: Ki legyen az előkészítő szervezet irányítója? Ki lesz a jogszabály-tervezet elkészítéséért személyesen felelős? Kik vegyenek részt a jogszabály-tervezet kidolgozásában? Kik legyenek a véleményezők? Szükséges-e egyéb közreműködők igénybevétele, és ha igen, úgy kiket kell bevonni a jogszabály-tervezet előkészítésébe? Ma a gyakorlatban a jogszabály-tervezetek előkészítésére leginkább a jogalkalmazó szervek kapnak megbízást. Ehhez képest még ma is kivételnek tekinthető az, ha országgyűlési vagy önkormányzati bizottság kap felhatalmazást a központi vagy helyi norma szövegének összeállítására. Ennek persze praktikus oka is van, hiszen a bizottság részvétele a jogalkotásban sokszor csak látszólagos; a tényleges munka gyakorlatilag itt is az apparátusra vár. Alapvetően abból kell kiindulni, hogy a jogszabály tárgya határozza meg az előkészítő szervezetet is. Alakítható fontos politikai és szakmai tartalmakat hordozó, hosszabb időt igénylő előkészítő munka esetén koordinációs bizottság is, amely a szükséges integrációs, szervezési teendőkről gondoskodik. Hasonlóan nagy horderejű jogi szabályozás tervezetének összeállítására felkérhető kutatóintézet (egyetemi tanszék) is. A gyakorlat azonban az, hogy e szervektől inkább szabályozási alternatívákat, koncepciókat kérnek. Ugyanakkor a kisebb terjedelmű, rövid idő alatt elkészíthető jogszabály-tervezet összeállításával megbízható az érdekelt szervek szakembereiből, ügyintézőiből alakult munkabizottság is. 3.1.3. A jogszabálytervezetek véleményezése A véleményezés alapvető célja az, hogy megállapítható legyen: Alkalmas-e az előterjesztés a megalapozott döntéshozatalhoz? Tartalmazza-e a döntéshez szükséges információkat? 18