Drinóczi Tímea. Túl az alkotmányon

Átírás

1 FÓKUSZ 1 Chronowski Nóra egyetemi docens (PTE ÁJK) Drinóczi Tímea egyetemi docens (PTE ÁJK) Zeller Judit egyetemi adjunktus (PTE ÁJK) Túl az alkotmányon Az alkotmányvédelem elméleti és európai kontextusa, továbbá magyar gyakorlata 2010-ben, avagy felülvizsgálható-e az alkotmánymódosító törvény az Alkotmánybíróság által Ajánljuk ezt a tanulmányt mindazoknak, akik ismerték, szerették, tisztelték és védelmezték a 89-es magyar alkotmányt, s az abban kialakított alkotmányos alaprendet. Ajánlanánk azoknak is, akik erre az alkotmányra esküdve gyakorolják alkotmányosan szerzett hatalmukat de nem tisztelik. Őket ez az írás nyilván kevéssé érdekli majd. Ajánljuk továbbá az utókornak, szakmai és lelkiismereti meggyőződésünkkel összhangban, mert dokumentálni kívánjuk, hogy a jogállamiság felszámolására tett kísérlettel nem értettünk és nem értünk egyet, álláspontunkat nem hallgatjuk el. Tanulmányunk apropója az az alkotmánymódosítás, amely a magyar alkotmánybíráskodás szűkítésére, és ezáltal a jogállamiság, az alkotmányosság korlátozására irányul. Történetünk kezdete, hogy az Alkotmánybíróság a október 26-án nyilvánosan kihirdetett és 184/2010. (X. 28.) számon a Magyar Közlönyben közzétett határozatában megsemmisítette az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló évi XC. törvénynek a 98%-os különadóra vonatkozó rendelkezéseit. 1 A testület arra hivatkozott, hogy a törvény az Alkotmány 70/I. új (2) bekezdésébe ütközik. 2 Hangsúlyozandó: az Alkotmánybíróság önmagában nem azt találta alkotmányellenesnek, hogy különadóval sújtanak jó erkölcsbe ütköző módon szerzett jövedelmeket, hanem azt, hogy a szabályozás azokat is érinti, akik nyilvánvalóan nem jó erkölcsbe ütközően, hanem olyan jogszabály alapján jutottak végkielégítéshez, amelynek tartalmára (így a jövedelem mértékére) nem volt ráhatásuk. Az egyik párhuzamos indokolást megfogalmazó Kiss László szerint viszont érdemes lett volna a határozatot az Alkotmány 2. (1) bekezdésében foglalt jogállamiság és jogbiztonság sérelmére alapozni. Így kikerülhető lett volna, hogy az Alkotmánybíróság legitimálja a jogállami elvbe ütköző 70/I. (akkori) új (2) bekezdését. 3 Ez felveti azt a kérdést, miként volt lehetséges, hogy egy nyilvánvalóan alkotmányellenes mert alkotmányi alapelvet sértő szándék (röviden: a visszamenőleges hatályú adóztatás ) megalapozása [70/I. (2) bekezdés] alkotmányi szintre emelkedjék, és ezáltal alkotmánybírósági védelemben részesüljön. Az előkészületeket felidézve: az alapvető elgondolás az volt, hogy alkotmányi alapot teremtsenek annak a 70/I. módosítását megelőzően nyilvánvalóan alkotmányellenes jogalkotói akaratnak, ami a visszamenőleges hatályú adóztatást lehetővé teszi. Így született meg a kormány T/579. számon benyújtott javaslata, amely július 2-án került a parlament elé, és amelyet húsz nappal később el is fogadtak. 4 A rendelkezés ennek nyomán beépült az Alkotmányba, és mint annak része figyelembe véve az eddigi alkotmánybírósági döntéseket is nem lehetett alkotmánybírósági felülvizsgálat tárgya. Az alkotmánybírósági megsemmisítő döntés kihirdetésének napján, azaz október 26-án az előterjesztő eredetileg ugyanolyan tartalommal terjesztette a törvényt 5 a parlament elé, de azt kísérte egy, a 70/I. (2) bekezdését átfogalmazó, 6 illetve az Alkotmánybíróság hatáskörének jelentős, és szakmailag teljesen megalapozatlan szűkítését előirányzó 7 alkotmánymódosítás is. Ezeknek az alkotmánymódosításoknak a célja (feltehetően) az volt, hogy kiiktassa az olyan jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálatát, amelyek alkotmányellenessé nyilvánítása a kormány aktuális (gazdaság)politikai célkitűzéseinek megvalósítását megakadályozná. Figyelemmel a tavasz óta folyó praktikus és pragmatikus alkotmánymódosításokra, a kérdések a következők: i) Mindez azt jelenti, hogy az alkotmánymódosító hatalom kénye-kedve szerint támadhatja, lebonthatja a jogállamot? ii) Az Alkotmánybíróság nem tudja megvédeni azt az alkotmányos berendezkedést, amely (még?) illeszkedik az európai demokratikus alkotmányfejlődésbe? A tanulmányban arra teszünk kísérletet, hogy alátámasszuk az alábbi hipotéziseinket, és szakmai párbeszédet nyissuk e témakörökben.

2 2 Mivel az alkotmánymódosító hatalom konstituált (azaz létrehozott) hatalomként nem korlátlan, ezért a konstituált (vagyis alkotmányi) keretek között kell működnie. A mindenkori hatalom természetesen e fenti állítást megkerülve elindíthat egy ún. permanens alkotmányozást, amikor minden egyes praktikus alkotmánymódosítást alkotmányozási formában fogad el, arra hivatkozva, hogy így nem köti a hatályos alkotmány. Ez esetben azonban az alkotmányos jogállamiság és a demokratikus államiság perspektívájából tekintve már nincs miről beszélni: a demokratikus jogállam már nem akként létezik, amint az kialakításra került az európai demokratikus hagyományoknak megfelelően. Az alkotmánybíróság feladata az alkotmányos államiság védelme. Figyelemmel az alkotmány fogalmára, funkcióira 8, az alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalom közti különbségre, azokra az alapvető elvekre, amelyeket az alkotmányozó hatalom az állami együttéléssel összefüggésben megfogalmazott, egyáltalán nem biztos, hogy az alkotmánybíróság ne vizsgálhatná felül az egyes alkotmánymódosító törvényeket. Az alkotmányvédelem legmarkánsabb eszközei az alkotmánymódosítás korlátozása és az átfogó hatáskörű alkotmánybíráskodás, amelyet gyakorolhat külön szerv, de ellátható a rendes bíróságok által is. Tanulmányunkban e két alkotmányvédelmi eszköz elméleti és összehasonlító jellegű egymásra vonatkoztatásával fogalmazunk meg következtetéseket a 2010-ben kialakult hazai helyzetre. 1. Az alkotmánymódosító hatalom 9 Az alkotmányozó hatalomtól (pouvoir constituant) mint originális hatalomtól (a hatalmak hatalmától ), mint a nép ebben megtestesülő szuverenitásától 10 megkülönböztethetők az általa alkotott hatalmak (pouvoirs constitués), amelyek az alkotmányhoz kötöttek: ezek konstituált hatalmak, az alkotmány hatalmai. 11 Ez az elméleti elhatárolás alkalmas arra, hogy az alkotmány létrehozását és az alkotmány által felállított állami szerveknek az alkotmányhoz kötöttségét megmagyarázza. Ezzel teoretikus szempontból világosan elválasztható egymástól egyrészt az alkotmányozó hatalom gyakorlása, másrészt a létrehozott államhatalom gyakorlása: az érintkezési pont mindig az új alkotmány hatálybalépésének időpontja, amikor a pouvoir constituant a feladatát elvégezte. A pouvoir constituant nem az alkotmányhoz kötött, hanem alkotmányteremtő hatalom, míg a konstituált államhatalmak számára nemcsak az alkotmány elsőbbsége érvényes, hanem az alaptörvény fenntartása is abban az értelemben, hogy ezek csak úgy tekinthetők alkotmányosnak, és úgy gyakorolhatók alkotmányos módon, ahogy azt az alkotmány meghatározza. 12 Az alkotmánymódosító hatalom (a FÓKUSZ pouvoir constituant institué ), amelyik az alkotmány megváltoztatására hivatott, konstituált hatalom, vagyis az alkotmány által létrehozott, abból levezethető, általa szabályozott és intézményesített hatalom. 13 Az alkotmánymódosító hatalom gyakorlására ugyanis az alkotmányozó hatalom által már elfogadott alaptörvény ad szabályozást, amit az alkotmánymódosító hatalomnak is tiszteletben kell tartania: e hatalom csak az alaptörvény előírásai szerint gyakorolható, az abban rögzített tartalmi és eljárási szabályok betartásával. a) Az alkotmánymódosító hatalom korlátai Annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a totális alkotmányrevízió, vagyis az alkotmánynak az alkotmánymódosító hatalom gyakorlásával történő teljes megváltoztatása, az alkotmányok általában sajátos revíziós (módosítási) normákat írnak elő, de ismerik a materiális, temporális vagy speciális eljárási szabályokat is, amelyek az alkotmánymódosító hatalom számára korlátokat jelentenek az alaptörvény módosítására vonatkozóan. Ha ugyanis ilyen előírások nincsenek az alkotmányban, akkor az alkotmánymódosító hatalom is képes teljesen új alkotmányt elfogadni, vagyis az alkotmányozás az alkotmánymódosító hatalom gyakorlásával is megvalósulhat. Az alkotmánymódosító hatalom tehát kötve van az alkotmányhoz, jóllehet ha a kötöttségeket betartja jogosult az alaptörvény megváltoztatására, ami a változó társadalmi viszonyokra tekintettel az alkotmány normativitásának fenntartása érdekében feltétlenül indokolt is, de az alkotmánymódosító hatalom mint konstituált hatalom csak az alkotmány szerint tevékenykedhet, mert az alkotmány alatt áll. Az alkotmányok általában kifejezetten a törvényhozó szervekre ruházzák azt a jogot, hogy sajátos eljárásban és különösen minősített többséggel határozzanak az alkotmányváltoztató vagy alkotmánykiegészítő előírásokról. 14 Figyelemmel az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalom között fennálló különbségekre, illetve az alkotmánymódosító hatalom konstituált, azaz létrehozott jellegére, nem zárható ki az, hogy a korlátok betartása felett minden esetben az a szerv őrködjön, amely egyébként az alkotmány védelmére hivatott. 15 Ezek a kontinentális Európában jellemzően az alkotmánybíróságok, amelyek hatáskörük gyakorlása során kényszerűen végeznek alkotmányértelmező tevékenységet. Az alkotmányértelmezés minden esetben az alkotmány aktualizálását és konkretizálását jelenti, tárgya maga az alkotmány, ezért e tevékenység nem szakítható el az alaptörvénytől. 16 Ha az alkotmányt adott társadalmi berendezkedés valóságos alaprendjeként fogjuk fel, akkor az alkotmányinterpretáció tulajdonképpen ennek az alaprendnek a konkretizálását jelenti. 17 Az értelmezést végző alkotmánybíráskodást az alkotmányjogi viták eldöntését célzó végleges és mindenkire kötelező ítélkezésnek minősíthetjük. Általa az

3 FÓKUSZ alkotmány mint legfelsőbb fokozatú jogi norma, átfogó bírói jogvédelmet élvez, és a konstitutált államhatalom egésze alkotmánybírósági kontroll alá tartozik. Ezért tekinthetjük ezt az intézményt és tevékenységet a jogállamiság betetőzésének, mert általa megvalósul az állam büntető hatalmának, kincstári funkcionálásának és igazgatási tevékenységének bírói ellenőrzése. Mint ismert, az alkotmánybíráskodás átfogó ellenőrző szerepére vonatkozó igényt a marxista leninista doktrína éppen azért veti el, mert korlátozza az uralkodó párt és annak állami végrehajtó szervei teljhatalmát. 18 Nyilvánvalóan azzal az elképzeléssel szemben, hogy az alkotmánymódosító hatalmat az alkotmánybírósági alkotmányértelmezés, tehát az alkotmánybíróság maga korlátozza, számos önmagában igazolható ellenvetést lehet tenni. Ilyen lehet például az, hogy i) ebben az esetben a két konstituált hatalom kerülhet szemben egymással; ii) a magyar szakirodalomban ez a megoldás általában nem elfogadott 19, iii) az Alkotmánybíróság szerint ilyen hatáskör nem állapítható meg 20, iv) a hatáskör konkrét körülírása az idő és a mélység tekintetében 21 lehetetlen, így az alkotmánybíráskodás túlságosan tág teret kaphat, ami az alkotmánymódosító hatalom kiüresedésével járhat együtt. E veszélyek, amelyek egyébként szélső esetben a konstituált berendezkedés erodálásával is járhatnak annak ellenére, hogy a szándék éppen ennek fenntartása kétségtelenül valósak. Ugyanakkor az is valóság lehet, hogy az alkotmányozó hatalom által létrehozott berendezkedést az alkotmánymódosító és nem az alkotmányozó hatalom kívánja megváltoztatni, amely esetben viszont a konstituált hatalom konstituálóvá válik. A vázolt elméleti problémát az általánosság szintjén feloldani valószínűleg nem lehet, de nem lehet engedni azt sem, hogy ne az alkotmányozó hatalom döntsön olyan kérdésekben, amelyek a fennálló rendszert alapjaiban megváltoztatni törekednek. A tényleges megoldás valójában az lenne, ha az alkotmánymódosító hatalom mögött létező politikai akarat önmérsékletet és kiegyensúlyozottságot tanúsítana. Az alkotmánybíróság jelzett hatásköre pedig csak a szélső esetekben éledne fel, azaz az önmérséklet és a kiegyensúlyozottság elvének itt is érvényesülnie kellene. Ha elfogadjuk azt, hogy az alkotmánybíróság felülvizsgálhatja az alkotmánymódosító törvényeket, akkor meg kell határozni azt is, hogy mindezt mikor és mi alapján, azaz mire hivatkozva teheti meg. A mikor? kérdés létjogosultságát az a felvetés igazolja, hogy ha az alkotmánymódosítást a parlament már elfogadta, akkor az az alkotmány részévé válik, és az alkotmányt nem lehet alkotmányossági szempontból felülvizsgálni. 22 Itt a probléma elágazik: i) az alapvetés az, hogy a konstituáló hatalmat nem írhatja felül a konstituált hatalom; ii) szükséges bevonni a mire hivatkozva? kérdésre adandó választ, azaz azt, hogy az alkotmánybíróság az alkotmánynak mely konstituált elemeire hivatkozhat, amelyek a konstituált berendezkedés alapvető szabályait adják (vagyis mi a mérce); iii) mérsékeltebb megoldás gyanánt felvethető, hogy az alkotmánymódosító hatalmat az alkotmánybíróság csak az előzetes normakontroll során vizsgálhatja, mert ekkor még nem válik az új szabály az alkotmány részévé. Utóbbi, iii) esetben újabb probléma merül fel: mi biztosítja azt, hogy az alkotmánybíróság elé kerülhet az adott alkotmánymódosítás, azaz mi a garanciája annak, hogy a jogosult a Magyar Köztársaságban az államfő él az előzetes normakontroll-indítványozási jogával. Ha az iii) megoldást fogadjuk el, akkor nem is az alkotmánybíróság, hanem az államfő dönt alkotmányossági kérdésben, az előkérdés eldöntésével (vagyis, hogy indítványoz-e). Ezért az iii) pontban megfogalmazott felvetés az i) pont értelmében, annak keretein belül nem igazolható. Az ii) pontban felvetett mire hivatkozva? kérdésre adandó válasz megtalálásához az összehasonlító elemzés nyújthat segítséget. Az elemzés alapvetése annak elfogadása, hogy a modern alkotmányos demokráciák korszerű és stabil alkotmánnyal rendelkeznek, azaz a jogállami berendezkedést értékként fogadják el, és megjelenítik (sőt érvényesítik) a demokratikus alkotmányfejlődés által kikristályosodott elveket (korszerű tartalom). A mire hivatkozva? kérdésre a válasz tehát úgy adható meg, hogy megpróbáljuk fellelni ezeket az elveket. E vizsgálódás kézenfekvő forrása a demokratikus jogállami jellemzően európai alkotmányok áttekintése, és azokban a legfontosabb alkotmányi elvek és értékek, illetve örökkévalósági klauzulák feltérképezése és összegzése. Az örökkévalósági klauzulák összefüggenek az egyes államokban megnyilvánuló alkotmánymódosító hatalomra vonatkozó alkotmányi szabályozással, mivel azok az alkotmánymódosító hatalom materiális korlátait képezik. Kapcsolatban állnak ezen túl azokkal az alapvető rendelkezésekkel, amelyek jellemzően az alkotmányok elején nyernek megfogalmazást, az állami berendezkedést, a konstituált hatalmi rendet meghatározó elvek és célok formájában. Éppen ezért először érdemes bemutatni ezeket az elveket [lásd a b) pontot], ezt követően elemezhetők az alkotmánymódosító hatalom megnyilvánulásainak modelljei [lásd a c) pontot]. Ezek összevetésével igazolható az olyan alapvető értékeknek a léte a demokratikus államokban, amelyek fenntartása szükséges ahhoz, hogy a demokratikus (materiális és alkotmányos) jogállami berendezkedés fennmaradhasson. b) Az alkotmányi és államszervezési alapelvek A normatív alkotmányok általában tartalmazzák a demokratikus alkotmányi és államszervezési alapelveket, amelyek az alkotmányfejlődés során tisztultak le, és amelyek az alkotmánybíráskodás során nyertek értelmezési keretet és tartalmat. 23 Az alapelveknek fontos normatív tartalmuk van, azaz nem puszta deklarációk, és ha az alkotmány rögzíti azokat, akkor (normaigazoló 3

4 4 normaként 24 ) végighúzódnak az alkotmány egész normaanyagán. Ennek eredményeként nem lehet olyan konkrét alkotmányi rendelkezés, amely valamelyik alapelvbe ütközik. Ugyanez a logika vonatkozik az alapjogokra (alapjogi normákra) is. Az alkotmánynak nem lehet olyan konkrét rendelkezése, amely az alapjogok lényegi tartalmát kiüresíti vagy csorbítja. Az alábbiakban felsoroljuk azokat az alkotmányi alapelveket, amelyek az európai alkotmányokban rendre szerepelnek speciális esetben feltüntetjük az államot is, amelynek alaptörvényében az adott elv megjelenik. állam- és kormányforma meghatározása; demokrácia, amely magában foglalja függetlenül attól, hogy ezek az egyes alkotmányokban külön is nevesítésre kerülnek-e a népszuverenitás elvét, a periodikusan ismétlődő, kompetitív választást, a többpártrendszert és a politikai pártok szabad alakulását és működését, a politikai közvetítőrendszer létét, a közhatalom demokratikus működését, az alapjogok elismerését, a nyilvánosságot stb.; idetartozik a demokratikus mechanizmus is, ami a pluralizmus, a legitimáció, a konszenzus és a reprezentáció követelményeinek teljesülését jelenti; szabadság, függetlenség, világi állam (Franciaország); népszuverenitás, népképviselet; nemzeti szuverenitás; jogállamiság, amely magában foglalja többek között a jog uralmát mindenki, vagyis az állam felett is, a jogszuverenitást, a demokrácia mint elv érvényesülését, a jogbiztonságot, a visszaható hatály tilalmát magatartás jogellenessé nyilvánítása vagy kötelezettség megállapítása esetén, az igazságszolgáltatási biztosítékokat és eljárási alapelveket; szociális jogállamiság (Románia); hatalommegosztás, amely több értelemben (horizontálisan, vertikálisan, temporálisan, konstitucionális szinten, döntési, illetve társadalmi szinten) is megnyilvánul, valamint mindezekkel összefüggésben értelmezhető szervezeti és személyi vonatkozásokban is; alapjogok elismerése és védelme, korlátozásuk szabályai, a lényeges tartalom korlátozásának tilalma, a rendkívüli jogrend esetén is korlátozhatatlan jogok; államvallás vagy uralkodó vallás meghatározása (Dánia, Norvégia, Görögország, Macedónia); európai elvek és értékek iránti elkötelezettség (Szerbia); államnyelv vagy hivatalos nyelv meghatározása (Franciaország, Litvánia, Ciprus, Szlovákia, Szlovénia); állami szerkezet (unitárius vagy föderalista berendezkedés, szubszidiaritás); az állami tevékenység céljai és/vagy keretei: szociális állam (Németország), szociális igazság (Lengyelország), társadalmi igazságosság (Szerbia, FÓKUSZ Albánia) deklarálása; fenntartható fejlődés (Belgium, Svájc) és szolidaritás (Belgium); kulturális sokszínűség (Svájc), az állam és az egyház elválasztása (Luxemburg), nemzetiszocialista tevékenység tilalma (Ausztria), állandó semlegesség (Ausztria), környezetvédelem (Ausztria), nemzetiségek és/ vagy kisebbségek védelme (Ausztria, Norvégia, Szlovénia, Szerbia). c) Az alkotmánymódosító hatalom megnyilvánulása más államokban 25 Az alkotmányok mindegyike rendelkezik a saját módosításának alapvető szabályairól, jellemzően az alkotmányvédelemmel összefüggésben. Az alaptörvények e szabályozási megoldásai többféleképpen csoportosíthatók: materiális, eljárási és időbeli, formai, tartalmival kombinált eljárási, illetve időszakos és státuskötött korlátozások. ca) Materiális korlátok: az örökkévalósági klauzulák A materiális korlátok az örökkévalósági klauzulák képében jelennek meg az alkotmányokban, általában a parlament és minősített többség modellhez kapcsolódnak. Tekintettel az alkotmányozó hatalom konstitutív jellegére, az örökkévalósági klauzulák csak az alkotmánymódosító hatalomra vonatkoznak, és az a céljuk, hogy a létrehozott alkotmányos berendezkedés magját megőrizzék az alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalmakkal mint konstituált hatalmakkal szemben. 26 Az európai alkotmányok a következő variációkat tartalmazzák e témában. A köztársasági államforma nem képezheti alkotmánymódosítás tárgyát; nem indítható és nem folytatható le alkotmánymódosítás iránti eljárás, ha az érinti a terület sérthetetlenségét (Franciaország). Nem módosítható egyrészt az emberi méltóság sérthetetlensége és tiszteletben tartásának kötelezettsége, az emberi jogok sérthetetlensége és elidegeníthetetlensége, valamint a törvényhozó, végrehajtó és igazságszolgáltató hatalomra nézve kötelező jellege, másrészt a demokratikus és szociális jogállamiság, a szövetségi állami berendezkedés, a népszuverenitás, a törvényhozó alkotmányhoz, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás törvényhez kötöttsége, továbbá az ellenállási jog (Németország). Az alkotmánymódosítás nem sértheti a nemzetközi jogot (Svájc). Az alkotmánymódosítás nem lehet ellentétes az alkotmányba foglalt elvekkel, és csak olyan konkrét rendelkezésre vonatkozhat, amely módosításával nem változik meg az alkotmány szelleme (Norvégia). Nem módosítható a köztársasági államforma, és mivel ehhez tartozik a demokrácia és az egyenlőség elve, illetve az államfő választására, az időben

5 FÓKUSZ limitált mandátumára vonatkozó rendelkezések, ezeket sem lehet módosítani (Olaszország). Az állam alapjára, a kormányformára, az emberi méltóság tiszteletben tartására, a törvény előtti egyenlőségre, a közhivatal viselésére, a nemesi címek viselésének tilalmára, a személyiség szabad kibontakoztatására, a személyi szabadság sérthetetlenségére, a lelkiismereti szabadság biztosítására és a hatalmi ágak elválasztására vonatkozó rendelkezések nem módosíthatók (Görögország). A demokratikus jogállam lényegi elemei nem módosíthatók (Cseh Köztársaság). A román állam nemzeti, független, egységes és oszthatatlan jellegére, a köztársasági államformára, a terület integritására, az igazságszolgáltatás függetlenségére, a politikai pluralizmusra és a hivatalos nyelvre vonatkozó rendelkezések nem módosíthatók. Úgyszintén semmiféle módosítás nem lehetséges, ha az eredménye az állampolgárok alapvető jogainak és szabadságainak vagy ezek biztosítékainak a megszüntetése (Románia). Nem lehet olyan módosítást elfogadni, amely az alapjogok és a szabadságok vagy azok garanciái elnyomásával jár (Moldova). Nem módosíthatók az alkotmány alapjogokra vonatkozó rendelkezései, illetve az a szakasz, amely ezt előírja (Bosznia Hercegovina). cb) Eljárási, időbeli és formai korlátok Az eljárási és időbeli korlátok számos formát ölthetnek, és adott államban több modell is létezhet. Időben egymást követő parlamentek döntenek: a módosításról a parlament szavaz, ezt követően parlamenti választást tartanak, majd az újonnan összehívott parlament / népképviseleti szerv minősített többséggel dönt (Belgium, Hollandia, Norvégia, Finnország, Észtország); a módosításról a parlament szavaz, ezt követően parlamenti választást tartanak, majd az újonnan összehívott parlament / népképviseleti szerv minősített többséggel dönt, döntését népszavazás erősíti meg (Dánia, Svédország, Spanyolország utóbbi államban akkor, ha az alkotmány egészére vagy meghatározott rendelkezéseire: a bevezető címre, az alapvető jogokra vagy a koronát szabályozó rendelkezésekre vonatkozik a módosítás); az alkotmányrevízióról szóló pozitív népszavazás nyomán új parlamentet kell választani, majd népszavazás kell tartani a szövegről (Svájc). Ugyanazon népképviseleti szerv dönt (vagyis nincs választás / népszavazás a folyamatban): ugyanaz a parlament dönt, de két szavazással fogadja el és minősített többség szükséges (Luxemburg, Litvánia, Olaszország, Törökország); a kamarák differenciált részvétele és minősített többségű döntés (Ausztria); a parlament fogadja el minősített többséggel (Magyarország), vagy a kamarák együttes ülésben háromötödös többséggel (Franciaország); a parlament minősített többséggel fogadja el: Németország, Lettország, Portugália, Spanyolország (kivéve a korábban említetteket), Görögország, Málta, Lengyelország, Csehország, Szlovákia, Szlovénia, Horvátország, Bulgária, Moldova, Szerbia, Bosznia Hercegovina, Macedónia, Albánia. Ugyanazon népképviseleti szerv dönt, de a folyamat része a közvetlen legitimációt biztosító népszavazás is: Franciaország, Ausztria, Írország, Észtország, Olaszország (bizonyos esetekben), Málta (bizonyos esetekben), Lengyelország, Szlovénia, Horvátország, Románia, Albánia, Törökország. Népszavazással döntenek: a parlamenti második szavazást kiválthatja a népszavazás (Luxemburg); népszavazás (Franciaország; gyakorlat által kialakított). Formai korlátként értelmezhető, hogy kifejezetten alkotmánymódosításként kell jelölni a német, az osztrák, az ír és a magyar alkotmánymódosítást. Megjegyzendő, hogy a magyarra vonatkozó rendelkezést a többivel ellentétben nem az alaptörvény tartalmazza. cc) Tartalmival kombinált eljárási korlátok Néhány, már említett államban az alkotmány kombinált azaz materiális és eljárási alkotmánymódosítási szabályokat is meghatároz. Az eljárási szabály népszavazásra bocsátandóságot jelenti. A Satversme alapelveire, a parlament létszámára, a választási rendszerre és alkotmánymódosítás népszavazással való megerősítésére vonatkozó szabályok módosítását népszavazás erősíti meg (Lettország). Csak népszavazás módosíthatja Litvániában az alkotmány 1. cikkét, amely szerint a litván állam független és demokratikus köztársaság, illetve az alkotmány litván államról szóló I. és az Alkotmány módosításáról szóló XIV. fejezetét. Az állam alapvető elveit kifejező általános rendelkezések és az alkotmánymódosításra vonatkozó szabályok csak népszavazással módosíthatók (Észtország). Referendum dönthet a szuverenitásról, az állam függetlenségéről és egységességéről, illetve az állandó semlegességéről (Moldova). Népszavazás tárgyává kell tenni, ha a módosítás az alkotmány preambulumára, az alkotmányos elvekre, az emberi és kisebbségi jogokra, az államszervezetre, a hadi- és rendkívüli állapotra, az ilyen állapotban az emberi és kisebbségi jogok korlátozására vagy az alkotmánymódosítási eljárásra vonatkozik (Szerbia). 5

6 6 cd) Időszakosan kizárt az alkotmánymódosítás Az időszakosan kizárt alkotmánymódosítás az állam működésével (minősített állapotok), illetve az uralkodóval kapcsolatosan vagy azonos tárgykör esetén áll fenn az alábbiak szerint: hadiállapotban vagy a kamarák akadályoztatása esetén (Belgium, Portugália, Lengyelország, Románia, Moldova); uralkodó státusából fakadó okokból (Belgium, Luxemburg, Spanyolország); ha az alkotmánymódosítást a parlament vagy a nép nem szavazza meg, ugyanazon tárgykörben nem lehet újból alkotmánymódosítást kezdeményezni parlamenti elutasítás esetén egy, sikertelen népszavazást követő három éven belül (Albánia). d) Az alkotmánybíróságok normakontroll-hatásköre Európában 27 Az alkotmánymódosítást korlátozó rendelkezések után érdemes röviden összefoglalni azt is, hogy az alkotmányvédelem másik markáns összetevője, az alkotmánybíráskodás miként nyilvánul meg az európai államokban, illetve milyen terjedelmű a normakontroll-hatáskör. Előrebocsátható, hogy általában az alkotmányok tartalmazzák az alkotmánybírósági hatáskör-megállapítást ott, ahol külön szerv gyakorolja az alkotmánybíráskodást, és nincs tárgyi kivétel a normakontroll vonatkozásában (azaz minden jogszabály felülvizsgálható alkotmányossági szempontból). Korlátozás ehelyett rendszerint a kezdeményezők köre tekintetében áll fenn. Nincs alkotmánybíróság és alkotmánybíráskodás Hollandiában és az Egyesült Királyságban. Hollandiában alkotmánybíróságot nem intézményesítettek, a rendes bíróságok alkotmányvédelmi tevékenységét a Grondwet kifejezetten kizárja, amikor kimondja, hogy a bíróságok nem bírálhatják el a törvények és nemzetközi szerződések alkotmányosságát. A holland alkotmány nem is minősül a legmagasabb rangú jogszabálynak az államban, csupán a Királyság Törvénye, amivel nemzetközi szerződések nem lehetnek ellentétesek. 28 Az Egyesült Királyságban a jogszabályok értelmezésével kapcsolatos vitákat a bíróságok oldják fel, azonban mivel az Egyesült Királyságban chartális alkotmány nincsen nem lehet a bíróságok előtt a parlament valamely törvényét alkotmányellenességre hivatkozva megtámadni. A parlamenti szuverenitás tana a parlamentet tartja a legfőbb jogalkotó hatalomnak, abban az értelemben is, hogy megalkothat és hatályon kívül helyezhet bármely törvényt, és hogy a parlament törvényét egy másik szerv nem helyezheti hatályon kívül, illetve nem kérdőjelezheti meg. A parlamenti szuverenitás tana azonban módosult FÓKUSZ az Egyesült Királyság európai uniós tagsága révén. Ha a parlament törvényét nem lehet a közösségi joggal összhangban értelmezni, a bíróságoknak a nemzeti jogszabályok helyett a közösségi jogot kell alkalmazniuk. Az emberi jogokról szóló évi törvény amely beépítette az Emberi Jogok Európai Egyezményét (Egyezmény) az Egyesült Királyság jogába a bíróságoknak újabb jogosítványt ad a parlament törvényeinek megkérdőjelezésére. Amennyiben a törvény valamely rendelkezése nem értelmezhető úgy, hogy az összhangban lenne az Egyezménnyel, a magasabb bíróságok összeférhetetlenségi nyilatkozatot tehetnek. Az ilyen nyilatkozat megtételekor valamelyik miniszter hozhat jogorvoslati rendeletet a törvény módosítására és megszüntetheti az összeférhetetlenséget. Nincs alkotmánybíróság, de van alkotmánybíráskodás Svájcban, Írországban, Dániában, Norvégiában, Finnországban, és Észtországban. Svájcban a rendeletek, határozatok és a kantonális jog felett normakontroll gyakorolható. A normakontroll mindig csak utólagos, lehet azonban absztrakt és konkrét egyaránt. 29 Írországban utólagos konkrét normakontrollra a fellebbviteli és a Legfelsőbb Bíróság rendelkezik hatáskörrel, az előzetes absztrakt normakontrollra pedig államfői indítványozás esetén, a törvény aláírása előtt kizárólag a Legfelsőbb Bíróságnak van hatásköre. Dániában az alkotmányos felülvizsgálat viszonylagos hiányára jellemző, hogy az első, törvényt hatályon kívül helyező alkotmányossági felülvizsgálati döntés csak 1999-ben született meg a Højesteret egyik határozatában, és a bíróságok hezitálnak alkotmányossági felülvizsgálatot kezdeményezni. 30 Norvégiában a rendes bíróságok feladatkörébe tartozik az alkotmányvédelem, amelyet viszont az alkotmány nem állapít meg szövegszerűen, hanem azt a jogelmélet és a bíróságok esetjoga alakította ki. A rendes bíróságok jellemzően nem élnek ezzel a jogosítványukkal, és kezdetben a Legfelsőbb Bíróság is nagyon óvatos gyakorlatot épített ki, viszont az 1990-es évektől kezdődően egyre gyakrabban alkalmazza jogszabályok alkotmányossági szempontú felülvizsgálatát. 31 Finnországban minden rendes bíróság utólagos normakontrollt, a parlament alkotmányjogi bizottsága pedig jogászprofesszoroktól beszerzett szakértői vélemények alapján előzetes normakontrollt gyakorol. Észtországban a jogi kancellár a Nemzeti Bíróság eljárását kezdeményezi, amely e kezdeményezésre, ill etve iure proprio is jogosult az alkotmányellenes törvények és más jogszabályok megsemmisítésére. 32 A külön szervként működő alkotmánybíróság korlátozás nélkül gyakorolja az utólagos normakontrollt Albániában, Ausztriában, Belgiumban, Bulgáriában, Lengyelországban, Lettországban, Litvániában, Luxemburgban, Macedóniában, Moldovában,